Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.07.2020 – C-619/19

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERAD HOGAN vom 16. Juli 2020 ( Rechtssache C‑619/19 Land Baden-Württemberg gegen D.R., Beteiligte: Deutsche Bahn AG, Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts [Deutschland]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Richtlinie 2003/4/EG – Art. 4 Abs. 1 – Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen – Ausnahmen vom Zugangsrecht – Begriff ‚interne Mitteilungen‘ – Anwendungsbereich – Zeitliche Begrenzung des Schutzes von internen Mitteilungen – Verkehrs- und Städtebauprojekt ‚Stuttgart 21‘“ I. Einführung

1 Viele Regelungen der Informationsfreiheit sehen Ausnahmen für interne Mitteilungen vor. Der Grund für solche Ausnahmen besteht darin, dass die Befreiung von der Bekanntgabe eine umfassende und offene Diskussion in Gremien, die grundsätzlich diesen Regelungen unterliegen, während ihrer Entscheidungsfindungsprozesse ermöglichen soll. Diese Ausnahmen werden in dem Wissen gewährt, dass es im öffentlichen Interesse wünschenswert ist, dass Verwaltungsbedienstete bei der Äußerung von Zweifeln, Einwänden, Bedenken und im Allgemeinen bei der Diskussion verschiedener Standpunkte frei sind und sich dabei sicher sein können, dass solche internen Diskussionen im Allgemeinen von der Öffentlichkeit abgeschirmt und der Bekanntgabe nach den einschlägigen Informationsfreiheitsregelungen entzogen sind.

2 Eine ähnliche Befreiung existiert im Unionsrecht. Wie wir im Folgenden sehen werden, bilden Auslegung und Abgrenzung dieser Regelung der Ausnahme für interne Mitteilungen den Hintergrund für das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen, das die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates betrifft (

3 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Land Baden-Württemberg und D.R. In diesem Rechtsstreit geht es um den Antrag von D.R. auf Informationen über die Umwelt, die in bestimmten Dokumenten des Staatsministeriums Baden-Württemberg enthalten sind. Die Dokumente wiederum beziehen sich auf ein Verkehrs- und Städtebauprojekt mit dem Namen „Stuttgart 21“ im Stuttgarter Schlossgarten. II. Rechtlicher Rahmen A. Internationales Recht

4 Art. 4 des mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 ( „(3) Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn … c) der Antrag Material betrifft, das noch fertig gestellt werden muss, oder wenn er interne Mitteilungen von Behörden betrifft, sofern eine derartige Ausnahme nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist oder gängiger Praxis entspricht, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe dieser Informationen zu berücksichtigen ist. (4) Ein Antrag auf Informationen über die Umwelt kann abgelehnt werden, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf a) die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit nach innerstaatlichem Recht vorgesehen ist; … Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sowie ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind. … (6) Jede Vertragspartei stellt sicher, dass für den Fall, dass Informationen, die aufgrund des Absatzes 3 Buchstabe c und des Absatzes 4 von der Bekanntgabe ausgenommen sind, ohne Beeinträchtigung der Vertraulichkeit der dieser Ausnahme unterliegenden Informationen ausgesondert werden können, die Behörden den jeweils nicht von dieser Ausnahme betroffenen Teil der beantragten Informationen über die Umwelt zur Verfügung stellen.“ B. Unionsrecht 1. Verordnung Nr. 1049/2001

5 Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ( „Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“ 2. Verordnung Nr. 1367/2006

6 Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft ( „(1) Artikel 4 Absatz 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, mit Ausnahme von Untersuchungen, insbesondere solchen, die mögliche Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zum Gegenstand haben, wird dahin ausgelegt, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, wenn die angeforderten Informationen Emissionen in die Umwelt betreffen. Bei den übrigen Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 sind die Gründe für die Verweigerung eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind. …“ 3. Richtlinie 2003/4

7 In den Erwägungsgründen 11, 16 und 17 der Richtlinie 2003/4 heißt es: „(11) Um dem in Artikel 6 des Vertrags festgelegten Grundsatz, wonach die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen, sollte die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ so erweitert werden, dass davon Regierungen und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erfasst werden, unabhängig davon, ob sie spezifische Zuständigkeiten für die Umwelt wahrnehmen oder nicht. Die Begriffsbestimmung sollte ebenfalls auf andere Personen oder Stellen ausgedehnt werden, die im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts umweltbezogene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen, sowie auf andere Personen oder Stellen, die unter deren Aufsicht tätig sind und öffentliche Zuständigkeiten im Umweltbereich haben oder entsprechende Aufgaben wahrnehmen. … (16) Das Recht auf Information beinhaltet, dass die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein sollte und dass Behörden befugt sein sollten, Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen in bestimmten, genau festgelegten Fällen abzulehnen. Die Gründe für die Verweigerung der Bekanntgabe sollten eng ausgelegt werden, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen werden sollt[e]. Die Gründe für die Verweigerung von Informationen sind dem Antragsteller innerhalb der in dieser Richtlinie festgelegten Frist mitzuteilen. (17) Behörden sollten Umweltinformationen auszugsweise zugänglich machen, sofern es möglich ist, unter die Ausnahmebestimmungen fallende von anderen gewünschten Informationen zu trennen.“

8 In Art. 4 („Ausnahmen“) der Richtlinie 2003/4 heißt es: „(1) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen in folgenden Fällen abgelehnt wird: … d) Der Antrag betrifft Material, das gerade vervollständigt wird, oder noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten. e) Der Antrag betrifft interne Mitteilungen, wobei das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe dieser Informationen zu berücksichtigen ist. Wird die Ablehnung damit begründet, dass der Antrag Material betrifft, das gerade vervollständigt wird, so benennt die Behörde die Stelle, die das Material vorbereitet, sowie den voraussichtlichen Zeitpunkt der Fertigstellung. (2) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf: a) die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist; … Die in den Absätzen 1 und 2 genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei im Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe zu berücksichtigen ist. In jedem Einzelfall wird das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen. Die Mitgliedstaaten dürfen aufgrund des Absatzes 2 Buchstaben a), d), f), g) und h) nicht vorsehen, dass ein Antrag abgelehnt werden kann, wenn er sich auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht. … (4) Bei den Behörden vorhandene oder für diese bereitgehaltene Umweltinformationen, zu denen Zugang beantragt wurde, sind auszugsweise zugänglich zu machen, sofern es möglich ist, unter die Ausnahmebestimmungen von Absatz 1 Buchstaben d) und e) oder Absatz 2 fallende Informationen von den anderen beantragten Informationen zu trennen. …“ C. Deutsches Recht

9 Die maßgebliche Vorschrift des nationalen Rechts ist § 28 Abs. 2 Nr. 2 des Umweltverwaltungsgesetzes Baden-Württemberg (UVwG BW) vom 25. November 2014 ( „Soweit ein Antrag … sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 23 Absatz 1 bezieht, … ist er abzulehnen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.“ III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

10 Dem vorliegenden Rechtsstreit liegt ein Antrag auf Informationen über die Umwelt zugrunde, mit dem ein Antragsteller, nämlich D.R., Zugang zu bestimmten Unterlagen des Staatsministeriums begehrt, die mit Baumfällungen für das Verkehrs- und Städtebauprojekt „Stuttgart 21“ im Stuttgarter Schlossgarten im Oktober 2010 im Zusammenhang stehen.

11 Diese Dokumente betreffen zum einen Informationen der Hausspitze des Staatsministeriums über den Untersuchungsausschuss „Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten“ und zum anderen Vermerke des Staatsministeriums zu einem im Zusammenhang mit dem Projekt „Stuttgart 21“ durchgeführten Schlichtungsverfahren vom 10. und 23. November 2010.

12 Die hinsichtlich dieser Unterlagen nach dem erfolglosen Antrag von D.R. erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Auf die Berufung von D.R. hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Land Baden-Württemberg verpflichtet, D.R. die Unterlagen zugänglich zu machen. Bei den angeforderten Unterlagen handele es sich um Umweltinformationen, und es lägen keine Ablehnungsgründe für den Informationszugang vor. Die Unterlagen des Staatsministeriums über bei der Hausspitze vorhandene Informationen und über das Schlichtungsverfahren seien nicht als interne Mitteilungen geschützt, da ein solcher Schutz in zeitlicher Hinsicht nur für die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses bestehe.

13 Das Land Baden-Württemberg strebt mit seiner Revision zum Bundesverwaltungsgericht eine Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils an.

14 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich, dass das vorlegende Gericht die von D.R. angeforderten Informationen als bei einer „Behörde“ vorhandene „Umweltinformationen“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 einstuft. Das Gericht hat jedoch Zweifel, ob die Ausnahme für interne Mitteilungen auf den vorliegenden Fall anwendbar ist, da dieser Begriff in der Richtlinie nicht definiert wird.

15 Erstens ersucht das vorlegende Gericht um Klarstellung, was unter einer „internen Mitteilung“ zu verstehen ist, insbesondere, ob die Unterlagen oder Informationen von einer bestimmten Qualität sein müssen, um als Mitteilungen im Sinne der Richtlinie 2003/4 eingestuft werden zu können, sowie darüber hinaus, ob der Begriff „Mitteilungen“ impliziert, dass die betreffenden Informationen an einen Dritten gerichtet sein müssen, oder ob er auch Faktenmaterial umfassen kann. Zweitens möchte das Gericht wissen, ob die Qualifizierung als „intern“ bedeutet, dass Mitteilungen, die den Binnenbereich einer Behörde noch nicht verlassen haben, dazu aber bestimmt sind, nicht unter die Ausnahme subsumiert werden können. Drittens äußert das vorlegende Gericht Zweifel hinsichtlich des zeitlichen Anwendungsbereichs dieser Ausnahme. IV. Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof

16 Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) mit Beschluss vom 8. Mai 2019, beim Gerichtshof eingegangen am 19. August 2019, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 so auszulegen, dass der Begriff „interne Mitteilungen“ sämtliche Mitteilungen umfasst, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen? 2. Gilt der Schutz „interner Mitteilungen“ nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 zeitlich unbegrenzt? 3. Für den Fall, dass die Frage 2 verneint wird: Gilt der Schutz „interner Mitteilungen“ nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 nur so lange, bis seitens der informationspflichtigen Stelle eine Entscheidung getroffen oder ein sonstiger Verwaltungsvorgang abgeschlossen worden ist?

17 Das Land Baden-Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., die deutsche Regierung, die Regierungen Irlands und des Vereinigten Königreichs, die norwegische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens ist der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, dass er ausreichend unterrichtet sei, um gemäß Art. 76 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden. V. Würdigung A. Zur ersten Frage

18 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Ausnahme, die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen vorgesehen ist, sämtliche Mitteilungen – unabhängig von Inhalt, Zweck und Adressaten der jeweiligen Mitteilung –, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen, umfasst oder ob der Anwendungsbereich der Ausnahme im Gegenteil durch eines oder mehrere dieser Merkmale eingeschränkt wird.

19 Wie das vorlegende Gericht hervorhebt, ist der Begriff „interne Mitteilungen“ in der Richtlinie 2003/4 nicht definiert. Die Richtlinie 2003/4 verweist insoweit auch nicht auf nationale Vorschriften. Unter solchen Umständen folgt nach ständiger Rechtsprechung sowohl aus den Anforderungen der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch aus dem Gleichheitsgrundsatz, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Europäischen Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontexts der Bestimmung und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss ( 1. Der Begriff „Mitteilungen“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4

20 Abgesehen von der Verwendung des Adjektivs „intern“ hat der Gesetzgeber bei der Formulierung der in Rede stehenden Bestimmung den Begriff „Mitteilungen“ ohne weitere Klarstellung dieses Begriffs verwendet. Die Wahl des Wortes „Mitteilungen“ weist jedoch darauf hin, dass der Gegenstand der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 enthaltenen Ausnahme keine Unterlage jeglicher Art sein kann. Vielmehr impliziert der Begriff der „Mitteilung“ einen Adressaten. Wie das vorlegende Gericht ausführt, legt der Begriff „Mitteilungen“ nahe, dass die entsprechenden Informationen an jemanden gerichtet sein müssen (

21 Mit anderen Worten erfordert eine Mitteilung zwei Personen: einen Urheber und eine andere Person, an die die Mitteilung gerichtet ist, auch wenn Letztere eine abstrakte Einheit sein kann – wie „Mitglieder“ einer Verwaltung oder der „Vorstand“ einer juristischen Person – anstelle der einzelnen Individuen, aus denen sie zusammengesetzt ist.

22 Die in den anderen Sprachfassungen von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 verwendeten Begriffe bestätigen diese Untersuchung und mithin die bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. So verwenden die spanische, die französische, die italienische und die rumänische Fassung das Wort „comunicaciones“, „communications“, „comunicazioni“ bzw. „comunicările“, während die schwedische Fassung das Wort „meddelanden“, die slowakische Fassung das Wort „korešpondenci[a]“ und die deutsche Fassung das Wort „Mitteilung“ verwendet. Alle diese Begriffe bestätigen, dass die betreffenden Informationen an einen Dritten gerichtet sein müssen.

23 Diese Auslegung wird des Weiteren durch den besonderen Zusammenhang, in dem Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 steht, gestützt. Denn während der Unionsgesetzgeber in dieser Bestimmung den Begriff „Mitteilungen“ verwendet, werden in Art. 4 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 weitere und allgemeinere Begriffe – „Material, das gerade vervollständigt wird, oder noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten“ – verwendet. Diese Verwendung im Wortlaut der Regelungen stimmt mit dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Buchst. c des Übereinkommens von Aarhus überein, in dem ebenfalls zwei verschiedene Begriffe verwendet werden und in dem es heißt, dass ein Antrag auf Informationen über die Umwelt abgelehnt werden kann, wenn „der Antrag Material betrifft, das noch fertig gestellt werden muss, oder wenn er interne Mitteilungen von Behörden betrifft …“ (

24 An der Absicht des Unionsgesetzgebers, zwischen diesen beiden Ausnahmen zu unterscheiden, kann kein Zweifel bestehen. Weitgehend unabhängig vom Wortlaut der Regelungen wird dies auch von deren Entstehungsgeschichte bestätigt, die der Gerichtshof zu prüfen ersucht worden ist. So fasste der erste Vorschlag der Kommission die beiden Ausnahmen in einer Vorschrift, deren Wortlaut Art. 4 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus ähnlich war, zusammen (

25 Demgegenüber denke ich nicht, dass der Ausnahmetatbestand in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 auf persönliche Auffassungen oder – wie im Ausgangsverfahren vorgetragen – auf „wichtige Unterlagen“ begrenzt sein sollte. Unabhängig davon, dass weder der Wortlaut noch der Zusammenhang von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 auf eine solche Auslegung hinweisen – schließlich sind die verwendeten Wörter neutral und beschränken oder spezifizieren die in der Vorschrift genannten Mitteilungen nicht –, befürchte ich, dass diese alternativen Auslegungen der Vorschrift in der Anwendung nicht nur nicht praktikabel, sondern nahezu unmöglich wären. Richter könnten viele Stunden auf weitgehend fruchtlose Diskussionen darüber, ob ein bestimmtes Dokument wichtig ist oder nicht, verwenden. Sollte zudem der Vorschlag einer „Prüfung hinsichtlich persönlicher Auffassungen“ akzeptiert werden, würde das bedeuten, dass beispielsweise durch geläufige einleitende Zusätze vor Tatsachenaussagen, wie „ich denke“ oder „ich bin der Meinung“, eine andernfalls rein faktische Aussage dadurch in eine persönliche Auffassung umgewandelt würde, so dass der Ausnahmetatbestand für „interne Mitteilungen“ damit ins Spiel käme? Man könnte sich schwer vorstellen, was dagegen spräche. Schließlich beziehen sich viele persönliche Auffassungen auf faktische Angaben, sind mit diesen eng verbunden oder beruhen auf solchen.

26 Jedenfalls führt der Zweck der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahme, also die Wahrung des notwendigen Freiraums für die Behörden zur nicht öffentlichen Beratung (

27 Dass der Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus darlegt, dass die Ausnahme für interne Mitteilungen „üblicherweise nicht auf Faktenmaterialien Anwendung findet“, wird diese Auslegung nicht umkehren können. Wie der Gerichtshof bereits früher festgestellt hat, sind die in dem Leitfaden enthaltenen Analysen nicht bindend und haben nicht die normative Geltung, die den Vorschriften des Übereinkommens von Aarhus zukommt (

28 Gleichwohl ist der Hinweis angebracht, dass das Recht auf Information, wie aus der Systematik der Richtlinie 2003/4 und insbesondere aus ihrem Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 sowie ihrem 16. Erwägungsgrund hervorgeht, beinhaltet, dass die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein sollte und dass Behörden lediglich befugt sein sollten, Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen in bestimmten, genau festgelegten Fällen abzulehnen. Die Gründe für die Verweigerung der Bekanntgabe sollten daher eng ausgelegt werden, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen werden sollte (

29 Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs außerdem betont hat, ist eine Inanspruchnahme von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 jedenfalls zu keinem Zeitpunkt absolut (

30 Ferner sind zwei abschließende Anforderungen zu beachten.

31 Einerseits sind gemäß Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 2003/4 bei den Behörden vorhandene oder für diese bereitgehaltene Umweltinformationen, zu denen Zugang beantragt wurde, auszugsweise zugänglich zu machen, sofern es möglich ist, unter diese Ausnahmebestimmung fallende Informationen von den anderen beantragten Informationen zu trennen – auch wenn dies im Fall der Ausnahme für interne Mitteilungen vermutlich besonders schwierig sein wird. Andererseits sieht Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 vor, dass dem Antragsteller eine Weigerung, beantragte Informationen auszugsweise oder vollständig zugänglich zu machen, mitzuteilen ist und die Gründe für die Verweigerung zu nennen sind.

32 In diesem Zusammenhang kommt der Verpflichtung zur Angabe von Gründen besondere Bedeutung zu. Dieses Recht ist seit dem Urteil Heylens u. a. (

33 Dies hat das Gericht im Urteil Interporc/Kommission besonders gut erläutert (einzelnen Gründe enthalten, aus denen die Bekanntgabe der gewünschten Dokumente nach Ansicht der Behörde unter eine der Ausnahmen fällt, damit der Adressat der Entscheidung die Stichhaltigkeit der Ablehnungsgründe beurteilen kann (

34 Der bloße Umstand, dass ein Dokument in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fällt, ist für sich allein genommen kein hinreichender Grund für eine Behörde, die Ausnahmebestimmung anzuwenden ( 2. Der Begriff „intern“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4

35 Der zweite Begriff, der den Tatbestand der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 geregelten Ausnahme bildet, ist das Adjektiv „intern“. Dieses Wort wirft zwei Fragen auf: zum einen danach, welche Behörden betroffen sind, und zum anderen danach, wann eine Mitteilung als intern eingestuft werden kann

36 Da es keine ausdrückliche Definition im Wortlaut der Vorschrift selbst gibt, muss auf den Zusammenhang dieser Vorschrift und auf den mit der fraglichen Regelung verfolgten Zweck Bezug genommen werden.

37 Was den Zusammenhang angeht, folgt aus dem elften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4, dass eine klare – aber weite – Begriffsbestimmung für „Behörden“, die von der Richtlinie betroffen sind, eines der Hauptziele der neuen Richtlinie war. Diese Absicht wird auch in der Begründung der Kommission bestätigt.

38 Daher müssen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 gewährleisten, dass „Behörden“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.

39 Unter diesen Umständen ist, da Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 Ausnahmen von dem in Art. 3 Abs. 1 festgelegten Grundsatz enthält, ohne dass der persönliche Anwendungsbereich der ersteren Bestimmung spezifiziert wird, einzuräumen, dass mit den in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 genannten Behörden sämtliche Behörden gemeint sind, die von der Definition in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 umfasst sind, auch wenn die fragliche Mitteilung zwischen zwei oder mehreren dieser Behörden im Laufe desselben Entscheidungsprozesses oder Vorhabens ausgetauscht wird.

40 Diese funktionelle Auslegung ist auch diejenige, die dem Zweck der Ausnahmebestimmung für interne Mitteilungen – wie bereits dargelegt: die Wahrung des notwendigen Freiraums der Behörden für nicht öffentliche Beratungen – am ehesten Rechnung trägt (

41 Wie mehrere Regierungen, die schriftliche Erklärungen abgegeben haben, hervorgehoben haben, ist es insoweit eine administrative Notwendigkeit, dass eine Mitteilung zwischen verschiedenen Behörden oder öffentlichen Stellen geteilt werden kann, ohne dass sie ihre Qualität einer internen Mitteilung verliert. Darüber hinaus sollte berücksichtigt werden, dass die Anzahl der beteiligten Behörden und Verwaltungseinheiten von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich variieren kann – insbesondere in einem so komplexen Rechtsgebiet wie dem Umweltrecht – und dass daher eine Auslegung, die die einheitliche Anwendung der Richtlinie 2003/4 in den Mitgliedstaaten sicherstellt, erforderlich ist (

42 Im Hinblick auf die zweite Frage im Zusammenhang mit dem Begriff „intern“ teile ich nicht die Auffassung, dass Informationen, die dazu bestimmt sind, den Binnenbereich einer Behörde zu einem bestimmten Zeitpunkt zu verlassen, nicht von der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 enthaltenen Ausnahme erfasst sein können.

43 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Zusammenhang mit der ähnlichen – für das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission geltenden – Ausnahme, die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehen ist, festgestellt hat, dass der Umstand, dass ein Dokument veröffentlicht werden könne, als solcher nicht ausschließe, dass dasselbe Dokument unter die fragliche Ausnahme fallen könne (

44 Zweitens kann sich das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen – wie auch schon zuvor vom Gerichtshof festgestellt – erst zu dem Zeitpunkt konkretisieren, zu dem die zuständigen Behörden über einen bei ihnen gestellten Antrag entscheiden müssen. Daher müssen diese Behörden erst dann anhand aller tatsächlichen und rechtlichen Umstände des Einzelfalls prüfen, ob die beantragten Informationen herauszugeben sind oder – wie im vorliegenden Fall – ob die Informationen für die beteiligten Behörden noch intern sind ( 3. Ergebnis zur ersten Frage

45 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen bin ich daher der Auffassung, dass Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „interne Mitteilungen“ sämtliche Dokumente umfasst, die – unabhängig von ihrem Inhalt – an eine andere Person gerichtet sind und die den Binnenbereich einer Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 zu dem Zeitpunkt, zu dem die zuständige Behörde über den ihr vorgelegten Antrag entscheidet, noch nicht verlassen hat. B. Zur zweiten und zur dritten Frage

46 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 geregelte Schutz für interne Mitteilungen zeitlich unbegrenzt ist. Sollte dies verneint werden, möchte das vorlegende Gericht mit seiner dritten Frage wissen, ob der Schutz für interne Mitteilungen nur so lange gilt, bis die informationspflichtige Stelle über den Antrag auf Zugang zu Informationen eine Entscheidung getroffen oder einen anderen notwendigen Verwaltungsvorgang abgeschlossen hat.

47 Aus Gründen im Zusammenhang mit dem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, die ich im Folgenden darlegen werde, komme ich zu einer Bejahung der zweiten Frage.

48 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 keine Angaben speziell zu der Frage seiner zeitlichen Anwendbarkeit enthält. Im Gegensatz dazu ist die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme eindeutig zeitlich begrenzt, da sie „Material, das gerade vervollständigt wird, oder noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten“ betrifft. Wie wir bereits gesehen haben, war jedoch die Entscheidung, diese beiden Ausnahmen zu unterscheiden, eine eindeutige Absicht des Uniongesetzgebers (

49 Zweitens hat Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 die zeitliche Anwendbarkeit der Ausnahme für „Dokumente mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch“ zwar genauer bestimmt, doch der Gerichtshof hat gleichwohl festgestellt, dass „die bloße Möglichkeit, die fragliche Ausnahme geltend zu machen, um den Zugang zu Dokumenten mit Stellungnahmen [zum] internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs[, d. h. des Europäischen Parlaments, des Rates oder der Kommission,] zu verweigern, keineswegs dadurch beschnitten wird, dass der Beschluss gefasst worden ist. Jedoch bedeutet dies nicht, dass die Beurteilung, die das betreffende Organ vorzunehmen hat, um festzustellen, ob die Verbreitung eines dieser Dokumente seinen Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen kann, nicht den Umstand berücksichtigen darf, dass das Verwaltungsverfahren, auf das sich diese Dokumente beziehen, abgeschlossen ist.“ (

50 Das Fehlen eines Automatismus ist im Rahmen der Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 enthaltenen Ausnahme umso bedeutsamer, als im Gegensatz zu der Ausnahme in Art. 4 Abs. 1 Buchst. d eine interne Mitteilung nicht nur als Teil eines Vorgangs, der zum Erlass eines Rechtsakts führt, auftreten kann. Der Schutz der Gedankenfreiheit der Personen, die hinter der betreffenden Mitteilung stehen, und die Möglichkeit des freien Austauschs von Ansichten – die der Zweck der in Rede stehenden Ausnahme ist (

51 Bei der Vornahme dieser spezifischen Pflicht zur Interessenabwägung – die der Gesetzgeber, zusätzlich zu der allgemeinen in Satz 2 des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 niedergelegten Regel, in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 ausdrücklich herausgestellt hat – ist daher offenbar die Behörde am besten in der Lage, zu prüfen, ob eine Mitteilung im Binnenbereich verbleiben muss, und zwar unabhängig davon, ob diese Mitteilung bereits Jahre zuvor verfasst worden ist oder nicht. Wie bereits ausgeführt, ist der Rückgriff auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 zu keinem Zeitpunkt absolut (

52 Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, dass der zeitliche Anwendungsbereich der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 enthaltenen Ausnahme unbegrenzt ist. Die Zeit, die vergangen ist, kann jedoch einen Gesichtspunkt darstellen, der für eine Pflicht zur Bekanntgabe der angeforderten internen Mitteilung spricht, und ist daher in die Interessenabwägung einzubeziehen, die Art. 4 Abs. 1 Buchst. e und Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4 vorschreiben. VI. Ergebnis

53 Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: 1. Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist dahin auszulegen, dass der Begriff „interne Mitteilungen“ sämtliche Dokumente umfasst, die – unabhängig von ihrem Inhalt – an eine andere Person gerichtet sind und die den Binnenbereich einer Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 zu dem Zeitpunkt, zu dem die zuständige Behörde über den bei ihr gestellten Antrag entscheidet, noch nicht verlassen haben. 2. Der Anwendungsbereich der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4 enthaltenen Ausnahme ist zeitlich unbegrenzt. Die Zeit, die vergangen ist, kann jedoch einen Gesichtspunkt darstellen, der für eine Pflicht zur Bekanntgabe der angeforderten internen Mitteilung spricht, und ist daher in die Interessenabwägung einzubeziehen, die Art. 4 Abs. 1 Buchst. e und Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4 vorschreiben.