Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.2020 – C-218/19

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MICHAL BOBEK vom 16. September 2020 ( Rechtssache C‑218/19 Adina Onofrei gegen Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris, Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris, Procureur général près la cour d’appel de Paris (Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Kassationsgerichtshof, Frankreich]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Freizügigkeit – Niederlassungsfreiheit – Zugang zum Rechtsanwaltsberuf – Befreiung von Ausbildung und Befähigungsnachweis – Nationale Praxis, die die Befreiung auf die Beamten beschränkt, die nationales Recht im nationalen Hoheitsgebiet und im nationalen öffentlichen Dienst praktiziert haben“ I. Einleitung

1 Frau Adina Onofrei (im Folgenden: Klägerin) hat sowohl die portugiesische als auch die rumänische Staatsangehörigkeit. Sie verfügt über zwei Master-Grade und einen Doktortitel in den Rechtswissenschaften der Universitäten Paris I und Paris II. Sie war über acht Jahre lang als Verwaltungsrätin für die Europäische Kommission tätig. Sie ersuchte um ihre Eintragung beim Ordre des avocats au barreau de Paris (im Folgenden: Anwaltskammer Paris) und berief sich dabei auf eine der im französischen Recht für „Beamte der Kategorie A oder Beamten dieser Kategorie Gleichgestellte, die mindestens acht Jahre lang juristische Tätigkeiten in einer Verwaltung, im öffentlichen Dienst oder einer internationalen Organisation ausgeübt haben“, vorgesehenen Befreiungen von der Verpflichtung, über einen Befähigungsnachweis (und somit über die vorgeschriebene Berufsausbildung) zu verfügen.

2 Die Anwaltskammer Paris lehnte den Antrag der Klägerin mit der Begründung ab, sie sei weder Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes, noch sei sie vom französischen öffentlichen Dienst zu einer internationalen Organisation abgeordnet worden, noch habe sie im französischen Hoheitsgebiet praktiziert. Diese Entscheidung wurde im Berufungsverfahren mit der Begründung bestätigt, die Klägerin habe nicht nachgewiesen, dass sie zuvor französisches Recht praktiziert habe. Mit der Kassationsbeschwerde befasst, möchte die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) nunmehr wissen, ob eine solche nationale Regelung beziehungsweise ihre Auslegungs- und Anwendungspraxis mit den Art. 45 und 49 AEUV vereinbar ist. II. Rechtlicher Rahmen

3 Art. 11 der Loi no 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (Gesetz Nr. 71‑1130 vom 31. Dezember 1971 über die Reform bestimmter Rechtsberufe, im Folgenden: Gesetz Nr. 71‑1130) sieht vor: „Zum Beruf des Rechtsanwalts zugelassen werden kann nur, wer folgende Voraussetzungen erfüllt: 1° Er muss Franzose, ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder einer Partei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum sein …; 2° er muss, vorbehaltlich der Rechtsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 in geänderter Fassung sowie der Rechtsvorschriften betreffend Personen, die gewisse Funktionen oder Tätigkeiten in Frankreich ausgeübt haben, Inhaber mindestens eines Diploms der Rechtswissenschaften oder eines als gleichwertig anerkannten Titels oder Diploms … sein; 3° er muss, vorbehaltlich der in Nr. 2 erwähnten Rechtsvorschriften, Inhaber des Befähigungszeugnisses für den Rechtsanwaltsberuf sein oder – im Zusammenhang mit der gegenseitigen Anerkennung – die im letzten Absatz dieses Artikels festgelegte Prüfung bestanden haben; 4° er darf keine Handlungen begangen haben, die zu einer strafrechtlichen Verurteilung wegen ehrenrühriger, unredlicher oder sittenwidriger Taten geführt haben; … 6° er darf nicht Gegenstand einer Privatinsolvenz oder einer anderen Sanktion … sein.“

4 Art. 98 des Décret no 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (Dekret Nr. 91‑1197 vom 27. November 1991 zur Regelung des Rechtsanwaltsberufs, im Folgenden: Dekret Nr. 91‑1197) bestimmt: „Von der theoretischen und praktischen Ausbildung sowie vom Befähigungszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf sind befreit: 1° Notare, Gerichtsvollzieher, Rechtspfleger bei Handelsgerichten, Insolvenzverwalter und gesetzliche Vertreter für die Sanierung und Abwicklung von Unternehmen, ehemalige Treuhänder und Insolvenzverwalter, Anwälte im Bereich der gewerblichen Schutzrechte und ehemalige Patentanwälte, die ihre Funktionen mindestens fünf Jahre lang ausgeübt haben; 2° Universitätsdozenten, Lehrbeauftragte und Lehrpersonal, die über einen Doktortitel in Rechtswissenschaften, Volkswirtschaft oder Betriebswirtschaft verfügen und eine fünfjährige Lehrtätigkeit in Rechtswissenschaften in dieser Eigenschaft an einer Lehr- und Forschungseinrichtung nachweisen; 3° Syndikusanwälte, die mindestens acht Jahre lang in der Rechtsabteilung eines oder mehrerer Unternehmen praktiziert haben; 4° Beamte und ehemalige Beamte der Kategorie A oder Beamten dieser Kategorie Gleichgestellte, die in dieser Eigenschaft mindestens acht Jahre lang juristische Tätigkeiten in einer Verwaltung, im öffentlichen Dienst oder in einer internationalen Organisation ausgeübt haben; 5° Juristen, die mindestens acht Jahre lang für eine Gewerkschaft juristisch tätig waren; 6° Juristen, die bei einem Rechtsanwalt, einer Vereinigung oder Sozietät von Rechtsanwälten, der Kanzlei eines Prozessbevollmächtigten oder Anwalts beim Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) und bei der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) angestellt sind und nach der Erlangung des in Art. 11 Nr. 2 des Gesetzes vom 31. Dezember 1971 genannten Titels oder Grades in dieser Eigenschaft mindestens acht Jahre lang beruflich tätig gewesen sind; 7° Mitarbeiter eines Parlamentsabgeordneten oder Assistenten eines Senators, die in dieser Rolle mindestens acht Jahre lang eine juristische Tätigkeit überwiegend in leitender Funktion ausgeübt haben; Die in den Nrn. 3, 4, 5, 6 und 7 Genannten können ihre Tätigkeiten in verschiedenen der von diesen Bestimmungen erfassten Funktionen ausgeübt haben, sofern die Gesamtdauer dieser Tätigkeiten mindestens acht Jahre beträgt.“

5 Art. 98-1 Abs. 1 dieses Dekrets sieht vor: „Personen, die unter eine der in Art. 98 vorgesehenen Befreiungen fallen, müssen vor dem in Art. 69 vorgesehenen Prüfungsausschuss erfolgreich eine Prüfung zur Kontrolle ihrer Kenntnisse über die Standesregeln und Berufsvorschriften abgelegt haben …“ III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen

6 Die Klägerin, die die portugiesische und die rumänische Staatsangehörigkeit besitzt, verfügt über zwei Master-Grade und einen Doktortitel in den Rechtswissenschaften der Universitäten Paris I und Paris II. Sie war über acht Jahre lang als Verwaltungsrätin für die Europäische Kommission, insbesondere in der Generaldirektion Binnenmarkt und der Generaldirektion Wettbewerb, tätig. Während dieser Zeit hat sie überwiegend Beihilfe- und Kartell-Fälle bearbeitet.

7 Die Klägerin ersuchte um ihre Eintragung bei der Anwaltskammer Paris. Da sie offensichtlich alle anderen Voraussetzungen des Art. 11 des Gesetzes Nr. 71‑1130 einschließlich des Erfordernisses, alle erforderlichen rechtswissenschaftlichen Diplome in Frankreich erlangt zu haben, erfüllte, berief sie sich auf Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197, um eine Befreiung von dem sonst vorgeschriebenen Befähigungsnachweis, dem „certificat d’aptitude à la profession d’avocat“ (Befähigungszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf, im Folgenden: Befähigungszeugnis), zu erlangen.

8 Aus demselben Grund ersuchte sie um Befreiung von der sonst vorgeschriebenen vorbereitenden Ausbildung, die bei erfolgreichem Abschluss zu diesem Befähigungszeugnis führt. Der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris erläutern, dass diese Ausbildung 18 Monate dauere, ein Praktikum in einer Anwaltskanzlei umfasse und mit der erfolgreichen Ablegung einer Abschlussprüfung ende.

9 Die Klägerin ist der Ansicht, dass die von ihr bei der Europäischen Kommission ausgeübten Tätigkeiten die Voraussetzungen für die in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 vorgesehene Befreiung erfüllten.

10 Der Rat der Anwaltskammer Paris lehnte ihren Antrag jedoch ab, da sie weder Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes noch von diesem zu einer internationalen Organisation abgeordnet worden sei. Außerdem habe sie ihre Berufserfahrung nicht im französischen Hoheitsgebiet erworben.

11 Die Klägerin focht diese Entscheidung vor der Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris, Frankreich) an. Mit Urteil vom 11. Mai 2017 bestätigte dieses Gericht die Entscheidung. Es entschied, dass die Berufserfahrung der Klägerin konkret geprüft werden müsse, um festzustellen, ob ihre Erfahrung der Ausbildung, den Fähigkeiten und den Aufgaben von Beamten der Kategorie A entspreche. Ferner sei sicherzustellen, dass der Rechtsanwalt ausreichende Kenntnisse des nationalen Rechts habe, um die umfassende, angemessene und wirksame Wahrnehmung der Rechte der Prozessparteien zu garantieren.

12 Die Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) führte sodann die relevanten Positionen der Klägerin in den Dienststellen der Europäischen Kommission auf und beschrieb die konkreten Aufgaben, die ihr dabei jeweils übertragen worden waren. Auf dieser Grundlage gelangte es zu dem Ergebnis, dass diese Aufgaben nicht mit der Anwendung französischen Rechts verbunden waren und daher nicht die Feststellung rechtfertigten, die Klägerin habe tatsächlich nationales Recht praktiziert. Somit entspreche die von der Klägerin erworbene juristische Praxis nicht den Kriterien des Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197.

13 Die Klägerin hat Kassationsbeschwerde bei der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) eingelegt. Ihrer Ansicht nach hat die Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) die fragliche Befreiung in ihrem Urteil zu eng ausgelegt. Eine Auslegung, nach der die Praxis des französischen Rechts sowie die Berufserfahrung in Frankreich erlangt worden sein müssten, übersehe, dass das Unionsrecht Teil des nationalen Rechts sei. Dies führe zu einer mittelbaren Diskriminierung zugunsten von Beamten des französischen öffentlichen Dienstes und zum Nachteil von Beamten des öffentlichen Dienstes der Union und stelle eine Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Niederlassungsfreiheit dar. Während sie die Legitimität des Zieles, eine wirksame Verteidigung der Rechte der Prozessparteien zu gewährleisten, anerkenne, seien die hierzu eingesetzten Mittel unangemessen und gingen über das hinaus, was zu diesem Zweck erforderlich sei. Insoweit beanstandete die Klägerin die Art und Weise, in der ihre Berufserfahrung bewertet wurde. Sie macht geltend, dass es ein weniger einschränkendes Mittel zur Erreichung dieses Ziels dargestellt hätte, von ihr den Nachweis ihrer Fähigkeiten zu verlangen.

14 Das vorlegende Gericht stellt fest, dass in der Tat zweifelhaft sein könnte, ob die in Rede stehende Regelung als Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Niederlassungsfreiheit angesehen werden könnte. Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 knüpfe die fragliche Befreiung an drei kumulative Voraussetzungen, nämlich dass die Antragsteller i) dem französischen öffentlichen Dienst angehören, ii) Berufserfahrung in Frankreich erworben hätten und iii) französisches Recht praktiziert hätten. Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 erfordere aber nicht, dass ein Antragsteller Kenntnisse über die nationalen Gerichte oder die Verfahren vor ihnen nachweise.

15 Unter diesen Umständen hat die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Steht der Grundsatz, dass der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der nach Änderungen zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union wurde, eine eigene Rechtsordnung geschaffen hat, die in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen wurde und von deren Gerichten anzuwenden ist, nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die die Gewährung einer Befreiung von den für den Zugang zum Rechtsanwaltsberuf grundsätzlich vorgesehenen Voraussetzungen bezüglich der Ausbildung und des Befähigungszeugnisses davon abhängig macht, dass der die Befreiung Beantragende ausreichende Kenntnisse des nationalen Rechts französischen Ursprungs hat, und damit die Berücksichtigung ähnlicher Kenntnisse, die sich allein auf das Recht der Europäischen Union beziehen, ausschließt? 2. Stehen die Art. 45 und 49 AEUV nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die eine Befreiung von den für den Zugang zum Rechtsanwaltsberuf grundsätzlich vorgesehenen Voraussetzungen bezüglich der Ausbildung und des Befähigungszeugnisses auf bestimmte Bedienstete des öffentlichen Dienstes dieses Mitgliedstaats, die in dieser Funktion in Frankreich juristische Tätigkeiten in einer Verwaltung oder im öffentlichen Dienst oder in einer internationalen Organisation ausgeübt haben, beschränkt und Beamte oder ehemalige Beamte des europäischen öffentlichen Dienstes, die in dieser Funktion juristische Tätigkeiten in einem oder mehreren Bereichen des Rechts der Europäischen Union bei der Europäischen Kommission ausgeübt haben, von dieser Befreiung ausschließt?

16 Die Klägerin, der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris, die griechische und die französische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. Diese Beteiligten mit Ausnahme der griechischen Regierung haben auch in der Sitzung vom 17. Juni 2020 mündlich verhandelt. IV. Würdigung

17 Diese Schlussanträge sind wie folgt gegliedert. Zunächst werde ich mich darauf konzentrieren, welche genauen Voraussetzungen Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 vorsieht, und in diesem Zusammenhang auch den genauen Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens des vorlegenden Gerichts klären (A). Sodann werde ich prüfen, ob diese Voraussetzungen, wie sie vom vorlegenden Gericht beschrieben werden, mit den Art. 45 und 49 AEUV vereinbar sind (B). A. Vorbemerkungen

18 Vor einer Prüfung der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung mit dem Unionsrecht ist offensichtlich zu klären, welchen Inhalt diese Regelung tatsächlich hat. Wie im nächsten Abschnitt erläutert, stellt dies in der vorliegenden Rechtssache leider keine einfache Übung dar. 1. Die Voraussetzungen nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91-1197

19 Nach Art. 11 Nr. 3 des Gesetzes Nr. 71‑1130 hängt die Möglichkeit der Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in Frankreich – vorbehaltlich Ausnahmen – davon ab, dass der Betreffende über ein Befähigungszeugnis verfügt. Diese Ausnahmen hinsichtlich des Befähigungszeugnisses sind in Art. 98 des Dekrets Nr. 91‑1197 festgelegt.

20 Die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Befreiung ist in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 vorgesehen. Dieser legt nach seinem Wortlaut drei Voraussetzungen fest: i) „Beamte der Kategorie A oder ihnen Gleichgestellte“, ii) die mindestens acht Jahre lang juristische Tätigkeiten ausgeübt haben“ und iii) diese juristischen Tätigkeiten „in einer Verwaltung, im öffentlichen Dienst oder in einer internationalen Organisation“ ausgeübt haben.

21 Das vorlegende Gericht hat festgestellt, diese Befreiung werde nach der Rechtsprechung dahin verstanden, dass die Antragsteller drei kumulative Voraussetzungen erfüllen müssten, nämlich i) Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes sein, ii) ihre juristische Tätigkeit im französischen Hoheitsgebiet ausgeübt und iii) französisches Recht praktiziert haben.

22 Ich kann zugegebenermaßen nicht unmittelbar erkennen, aus welcher der in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 festgelegten Voraussetzungen sich eine solche Rechtsprechung und solche Voraussetzungen ergeben. Darüber hinaus helfen weder der konkrete Fall des Ausgangsverfahrens noch das, was weitere Anwendungspraxis auf nationaler Ebene zu sein scheint, dem Auslegenden wirklich dabei, zu verstehen, welche Voraussetzungen nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 auf nationaler Ebene tatsächlich gelten.

23 Auf der Ebene des konkreten Falles des Ausgangsverfahrens weise ich erstens darauf hin, dass der Antrag der Klägerin vom Rat der Anwaltskammer Paris abgelehnt wurde, da sie weder eine Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes noch als solche zu einer internationalen Organisation abgeordnet war. Der Rat der Anwaltskammer Paris hob ferner unter allgemeiner Berufung auf „die Rechtsprechung der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof)“ hervor, dass die Klägerin auch ihre Berufserfahrung nicht im französischen Hoheitsgebiet erworben habe.

24 Zweitens bestätigte die Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) zwar die ablehnende Entscheidung, stützte sich dabei aber auf einen anderen Grund, nämlich dass die Klägerin nicht die Voraussetzung bezüglich der Praxis des französischen Rechts erfülle. Dieses Gericht bestand darauf, dass die Praxis des französischen Rechts konkret beurteilt werden müsse. Nachdem es diese Beurteilung vorgenommen hatte, kam es zu dem Ergebnis, dass die Klägerin keine Erfahrung im französischen Recht nachgewiesen habe.

25 Drittens stellt das vorlegende Gericht fest, dass die fragliche Befreiung nur Anwendung finde, wenn die Antragsteller die drei in Nr. 21 dieser Schlussanträge genannten kumulativen Voraussetzungen erfüllten.

26 Auf einer allgemeineren Ebene wird die genaue Wirkungsweise der in Rede stehenden Befreiung nicht viel klarer, wenn man die einzelnen Beispiele aus der nationalen Rechtsprechung betrachtet, die vom vorlegenden Gericht und von den an dem vorliegenden Verfahren Beteiligten angeführt wurden. Diese Beispiele offenbaren eine erhebliche Vielfalt der Ansätze bei der Auslegung der in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 festgelegten Voraussetzungen.

27 Was erstens die Voraussetzung der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst angeht, wurde bereits das Bestehen dieser Voraussetzung von der französischen Regierung heftig bestritten. Diese hat vorgetragen, dass sich dieses Erfordernis weder aus Art. 11 des Gesetzes Nr. 71‑1130, in dem lediglich von der Ausübung von Tätigkeiten in Frankreich die Rede ist (

28 Einige der im vorliegenden Verfahren angeführten Rechtsprechungsbeispiele betreffen Anträge, die von Beamten der Vereinten Nationen oder der Europäischen Union gestellt wurden (nicht dem französischen öffentlichen Dienst angehörte.

29 Gemäß dem Wortlaut von Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91-1197 ist die hier in Rede stehende Befreiung auch auf Beamte anwendbar, die ihre Tätigkeiten in einer internationalen Organisation ausgeübt haben. Es ist unklar, ob dieser Gesichtspunkt für jeden Beamten einer (in Frankreich ansässigen) internationalen Organisation oder nur für Personen gilt, die dem französischen öffentlichen Dienst angehören und zu einer internationalen Organisation abgeordnet worden sind. Die Entscheidung des Rates der Anwaltskammer Paris im Ausgangsverfahren scheint auf letzterem Verständnis zu beruhen.

30 Was zweitens die Voraussetzung der Territorialität angeht, hat das vorlegende Gericht erläutert, dass diese auch gelte, wenn die juristische Tätigkeit bei einer internationalen Organisation ausgeübt worden sei. Diese Auslegung ergebe sich aus Art. 11 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 71‑1130. Diese Bestimmung betrifft die Befreiung von der Verpflichtung, ein Diplom der Rechtswissenschaften zu besitzen, und legt – soweit hier relevant – fest, dass sie für Personen gilt, die bestimmte Funktionen in Frankreich ausgeübt haben. Es scheint, dass die nationale Rechtsprechung auch auf diese Bestimmung verweist, wenn es die das Befähigungszeugnis betreffende Befreiung prüft, obwohl davon in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 nicht die Rede ist.

31 Meinem Verständnis nach sind die zuständigen französischen Behörden einer ähnlichen Überlegung gefolgt (

32 Was drittens die Voraussetzung der Praxis des französischen Rechts angeht, scheint entschieden worden zu sein, dass der Begriff des „französischen Rechts“ zwar dahin ausgelegt werden kann, dass er das Unionsrecht umfasst, dass er aber nicht auf das Unionsrecht beschränkt werden darf. So wie ich das verstehe, hat diese Auslegung des Begriffs „französisches Recht“ in Verbindung mit der Notwendigkeit, die in Rede stehende Befreiung eng auszulegen, dazu geführt, dass wiederholt Anträge von Unionsbeamten abgelehnt wurden.

33 Der Gerichtshof ist an das nationale Recht gebunden, wie es das vorlegende Gericht festgestellt hat. Daher werde ich im Folgenden die Vereinbarkeit der drei (kumulativen) Voraussetzungen so, wie sie in dem Vorlagebeschluss dargelegt und auf Aufforderung durch den Gerichtshof hin in schriftlichen Klarstellungen durch die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) und ihren procureur général (Generalstaatsanwalt) – erneut – bestätigt wurden, mit dem Unionsrecht beurteilen.

34 In diesem Zusammenhang weise ich jedoch auch auf zwei Gesichtspunkte hin, auf die ich am Ende dieser Schlussanträge zurückkommen werde. Erstens scheint es eine gewisse Unstimmigkeit zwischen den in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 festgelegten Befreiungsvoraussetzungen und denen zu geben, die offenbar in der Praxis Anwendung finden. Zweitens besteht eine erhebliche Vielfalt bei der praktischen Anwendung dieser Voraussetzungen, die klar über die Erzielung unterschiedlicher Ergebnisse in sachlich unterschiedlichen Fällen hinausgeht: Der Unterschied betrifft die Auslegung der rechtlichen Voraussetzungen selbst. 2. Umformulierung der Vorlagefragen

35 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts betrifft die Verpflichtung nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197, Kenntnisse des französischen Rechts erworben zu haben. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob dieses Erfordernis den Umstand, dass das Unionsrecht kurz gefasst einen integralen Bestandteil der nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten darstellt, gebührend berücksichtigt.

36 Erstens ergibt sich aus dem Vorlagebeschluss und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen, dass der im Wortlaut dieser Frage vorkommende Begriff „Kenntnisse des französischen Rechts“ eher als „Praxis des französischen Rechts“ verstanden werden sollte.

37 Aus den in der vorliegenden Rechtssache eingereichten Erklärungen sowie aus der mündlichen Verhandlung folgt nämlich, dass Personen, die die in Rede stehende Befreiung beantragen, nicht im Hinblick auf ihre Vertrautheit mit dem französischen Recht geprüft werden. Die einzige Prüfung, der sie unterworfen werden, scheint nach Art. 98‑1 des Dekrets Nr. 91‑1197 die Standesregeln zu betreffen (

38 Zweitens glaube ich nicht, dass es im Kontext der vorliegenden Rechtssache erforderlich ist, die erste Vorlagefrage getrennt zu behandeln. Die Frage, welcher Art das Verhältnis zwischen der Unionsrechtsordnung und den nationalen Rechtsordnungen ist und wie weit ihre wechselseitige Integration und Abhängigkeit reicht, ist in der Tat faszinierend. Allerdings ist es in den Grenzen der vorliegenden Rechtssache nicht erforderlich, in eine solche Frage einzutauchen, die in der Tat eines galileischen Dialogs würdig wäre. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtssache stellt sich diese Frage tatsächlich nur in dem viel begrenzteren Kontext dessen, was vernünftigerweise als für die Rechtsanwaltszulassung in einem Mitgliedstaat einschlägige juristische Erfahrung verlangt werden kann. Somit wird die erste Frage des vorlegenden Gerichts aus praktischen Gründen zwangsläufig, aber aus einem sehr viel engeren und pragmatischeren Blickwinkel, im Rahmen der zweiten Frage beantwortet werden.

39 Daher betrachte ich es in Anbetracht dieser Gesichtspunkte als angemessen, beide Vorlagefragen zusammen in dem Sinne zu behandeln, dass geklärt werden soll, ob die drei vom vorlegenden Gericht beschriebenen, nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 geltenden Voraussetzungen mit den Art. 45 und 49 AEUV vereinbar sind. B. Vereinbarkeit mit den Art. 45 und 49 AEUV

40 Zu Beginn ist daran zu erinnern, dass die vorliegende Rechtssache nicht unter die Richtlinie 98/5/EG fällt (ersten Zugang zum Rechtsanwaltsberuf in einem Mitgliedstaat.

41 Nach ständiger Rechtsprechung „[können] die Mitgliedstaaten, solange es an einer Harmonisierung der Bedingungen für den Zugang zu einem Beruf fehlt, festlegen …, welche Kenntnisse und Fähigkeiten zur Ausübung dieses Berufs notwendig sind“ (

42 Gleichwohl setzt das Unionsrecht der Ausübung dieser Befugnis Grenzen. Bestimmungen des nationalen Rechts dürfen die tatsächliche Ausübung der durch die in der vorliegenden Rechtssache einschlägigen Art. 45 und 49 AEUV garantierten Grundfreiheiten nicht behindern (

43 Das vorlegende Gericht erläutert, dass der Rechtsanwaltsberuf in Frankreich sowohl als Selbständiger als auch als Angestellter ausgeübt werden kann. Daher ist die fragliche Regelung im Licht beider Vertragsbestimmungen zu prüfen. Die entscheidende Prüfung, insbesondere im Hinblick auf die Beschränkungen und ihre Rechtfertigung, ist jedoch für beide Bestimmungen weitgehend dieselbe. 1. Diskriminierung oder Zugangshindernis?

44 Die vorliegende Rechtssache betrifft eine Person, die nicht zwischen beruflichen Umfeldern, die zu zwei verschiedenen Mitgliedstaaten gehören, wechseln möchte. Die Klägerin möchte sich die Möglichkeit sichern, zwischen dem öffentlichen Dienst der Europäischen Kommission und dem Rechtsanwaltsberuf in einem Mitgliedstaat zu wechseln.

45 Aus der ständigen Rechtsprechung ergibt sich, dass ein Beamter der Union als Wanderarbeitnehmer anzusehen ist. Denn „ein [Unions]bürger, der in einem anderen Mitgliedstaat als seinem Herkunftsstaat arbeitet, [verliert] die Eigenschaft eines Arbeitnehmers … nicht deshalb …, weil er bei einer internationalen Organisation beschäftigt ist“ (

46 Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache kann die Diskussion, ob die fraglichen Voraussetzungen eine mittelbare Diskriminierung und/oder eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit darstellen, meiner Auffassung nach auf ein Minimum beschränkt werden. Dies liegt daran, dass diese Voraussetzungen meines Erachtens beides darstellen.

47 Was erstens die geltend gemachte mittelbare Diskriminierung angeht, stelle ich fest, dass die Klägerin die rumänische und die portugiesische Staatsangehörigkeit besitzt.

48 Art. 45 AEUV (und ebenso Art. 49 AEUV) „verbietet … nicht nur offene Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen“ (

49 Ich stimme der Klägerin und der Kommission zu, dass die fraglichen Voraussetzungen ihrem Wesen nach natürlich zwangsläufig in höherem Maße Personen wie die Klägerin berühren, die keine französischen Staatsangehörigen sind. Es ist mit ziemlicher Sicherheit davon auszugehen, dass die meisten französischen Beamten die französische Staatsangehörigkeit besitzen. Selbst wenn die anwendbare Regelung auf einem anderen Kriterium als dem der Staatsangehörigkeit beruht (dem französischen öffentlichen Dienst anzugehören, nicht die französische Staatsangehörigkeit zu besitzen), stellt eine solche Regelung klar ein Beispiel mittelbarer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit dar.

50 In der mündlichen Verhandlung haben der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris betont, dass die Entscheidung über den Antrag der Klägerin nicht auf deren Staatsangehörigkeit beruht habe und genau dieselbe gewesen wäre, wenn sie französische Staatsangehörige wäre.

51 Die Bedeutung dieses Arguments ist mir nicht ersichtlich. Die Frage, ob eine mittelbare Diskriminierung vorliegt, ist schon dann zu prüfen, wenn die Klägerin aus einem Grund schlechter gestellt sein kann, der einen geschützten Grund (hier die Staatsangehörigkeit) darstellt. Dass sich auch eine andere Person in derselben Lage befinden könnte, obwohl sie nicht der geschützten Gruppe angehört, ist nicht wirklich relevant für die Schlussfolgerung, dass eine Regelung vorliegt, die mittelbar die eigenen Staatsangehörigen begünstigt.

52 Die französische Regierung sowie der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris schließen ferner aus, dass die auf der Praxis beruhenden Voraussetzungen einer mittelbaren Diskriminierung gleichkommen könnten, weil sich Personen, die in Frankreich praktizierten und daher mit dem französischen Recht vertraut seien, und solche, die in einem anderen Mitgliedstaat (oder im Dienst der Europäischen Kommission) praktizierten und somit nicht mit dem französischen Recht vertraut seien, bezüglich des Zugangs zum Rechtsanwaltsberuf insoweit nicht in einer vergleichbaren Lage befänden, als sich ihre jeweiligen juristischen Fähigkeiten auf unterschiedliche Rechtsordnungen bezögen.

53 Dem stimme ich nicht zu.

54 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Vergleichbarkeit der Sachverhalte anhand des Gegenstands und Ziels der nationalen Regelung, die die fragliche Unterscheidung begründet, sowie gegebenenfalls der Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs, zu dem diese nationale Regelung gehört, zu beurteilen (

55 In der vorliegenden Rechtssache bedeutet dies in Abhängigkeit von der gewählten Abstraktionsebene, dass entweder zu erörtern ist, ob französische Beamte und Kommissionsbeamte im Hinblick auf die beantragte Rechtsanwaltszulassung in Frankreich (den Gesamtzweck) vergleichbar sind, oder aber, ob die beiden Personengruppen im Hinblick auf die spezifische Befreiung, auf die sich die Klägerin beruft (den spezifischen Zweck), vergleichbar sind.

56 Den Gesamtzweck betreffend vermag ich nicht zu erkennen, warum Juristen nicht im Hinblick auf die Rechtsanwaltszulassung und die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs generell als vergleichbar angesehen werden könnten.

57 Was weiter den spezifischen Zweck der Befreiung angeht, erläutert das vorlegende Gericht, dass diese Befreiung, indem der Zugang zum Rechtsanwaltsberuf den in der vorliegenden Rechtssache erörterten Voraussetzungen unterworfen werde, darauf abziele, die wirksame Verteidigung der Prozessparteien und damit eine geordnete Rechtspflege zu garantieren.

58 Wird dieses Ziel, wie einige der in diesen Schlussanträgen angeführten Instanzen konkret vorgeschlagen haben (

59 Jedoch zeigt diese Erörterung jedenfalls zwei Probleme auf. Erstens betreffen solche Überlegungen tatsächlich bereits die Rechtfertigung einer spezifischen Voraussetzung und nicht die allgemeine Vergleichbarkeit. Diese Vergleichbarkeit wird normalerweise als eher weitgefasst wahrgenommen, gerade um die Erörterung nicht von der Ebene der Rechtfertigung auf die Ebene der Vergleichbarkeit zu verlagern, wobei die Argumente unter beiden Überschriften weitgehend gleicher Art sind (

60 In Anbetracht dieser Erwägungen kann ich nur bekräftigen, dass die drei vom vorlegenden Gericht angeführten Voraussetzungen, die die Anwendung von Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 auslösen, im Hinblick auf den Zugang zum Rechtsanwaltsberuf in Frankreich in der Tat eine mittelbare Diskriminierung zugunsten französischer Staatsangehöriger begründen.

61 Zweitens stimme ich mit der Klägerin und der Kommission darin überein, dass diese Voraussetzungen auch eine Beeinträchtigung des Zugangs zum Rechtsanwaltsberuf in Frankreich darstellen.

62 Die Reichweite der Art. 45 und 49 AEUV ist nicht auf Fälle unmittelbarer oder mittelbarer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit beschränkt. Diese Bestimmungen stehen auch Maßnahmen entgegen, die, obgleich ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar, „geeignet sind, die Ausübung der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten durch die Unionsbürger zu behindern oder weniger attraktiv zu machen“ (

63 Die Anwendung von Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 ist geeignet, eine Person, die von ihrer Freizügigkeit oder Niederlassungsfreiheit Gebrauch machen möchte, daran zu hindern oder davon abzuhalten, ihren Herkunftsmitgliedstaat (oder, wie hier, den öffentlichen Dienst der Union) zu verlassen, um eine Beschäftigung als Rechtsanwalt in Frankreich aufzunehmen oder sich dort als Rechtsanwalt niederzulassen.

64 Die Voraussetzungen der Anwendung von Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 betreffend die Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst, die Territorialität ihrer Berufserfahrung und die Praxis des französischen Rechts stellen somit auch eine Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Niederlassungsfreiheit gemäß den Art. 45 und 49 AEUV dar. 2. Rechtfertigung

65 Unabhängig davon, ob die in Rede stehenden Voraussetzungen als mittelbare Diskriminierung oder als Beeinträchtigung der Freizügigkeit geprüft werden, ist jedenfalls zu prüfen, ob sie durch eines der im Vertrag genannten legitimen Ziele oder durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden können. Ferner muss die fragliche Regelung zur Erreichung dieses Ziels geeignet sein und darf nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (

66 Es wurde vertreten, dass das durch die betreffende Befreiung verfolgte Ziel in der wirksamen Verteidigung der Rechte der Prozessparteien und einer geordneten Rechtspflege bestehe. Insoweit stellten, wie auch das vorlegende Gericht ausgeführt hat, der Schutz der Verbraucher einschließlich der Empfänger juristischer Dienstleistungen und eine geordnete Rechtspflege Ziele dar, die zu denen gehörten, die als zwingende Erfordernisse im Allgemeininteresse angesehen werden könnten, die geeignet seien, eine Beschränkung der Grundfreiheiten zu rechtfertigen (

67 Dem stimme ich vollkommen zu. Ich stelle auch fest, dass keiner der Beteiligten die Legitimität solcher Ziele bestritten hat, die sicher geeignet sind, Maßnahmen und Voraussetzungen zu rechtfertigen, die den Zugang zum Rechtsanwaltsberuf in einem Mitgliedstaat beschränken.

68 Dies vorausgeschickt bleibt zu prüfen, ob die in Rede stehenden Voraussetzungen den Verhältnismäßigkeitstest bestehen, der die Prüfung des Verhältnisses zwischen den festgestellten Zielen und den zu ihrer Erreichung gewählten Mitteln erfordert. In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass sich i) der Schutz der Verbraucher als Empfänger juristischer Dienstleistungen und ii) die geordnete Rechtspflege in einer Rechtssache wie der vorliegenden im Wesentlichen auf die Frage der einschlägigen Erfahrung reduzieren, die es einer Person, die in einem Mitgliedstaat den Anwaltsberuf ausüben möchte, erlauben sollte, in diesem System auf vernünftige Weise und unabhängig einsatzfähig zu sein. Immerhin werden die Antragsteller durch die fragliche Befreiung von der Verpflichtung ausgenommen, die vorgeschriebene juristische Vorbereitungsausbildung und die entsprechende Abschlussprüfung abzulegen.

69 Somit werde ich mich im Folgenden bemühen, jede der drei in Rede stehenden Voraussetzungen, so wie sie das vorlegende Gericht dargelegt hat, zu prüfen: Kann eine solche Voraussetzung im Hinblick auf das festgestellte Ziel, sicherzustellen, dass Personen, die die fragliche Befreiung in Anspruch nehmen möchten, über eine hinreichende für den Rechtsanwaltsberuf einschlägige Erfahrung verfügen, sowohl als geeignet als auch als erforderlich angesehen werden? a) Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst

70 Wie oben in den Nrn. 27 und 28 der vorliegenden Schlussanträge festgestellt, wird die genaue Tragweite der sich auf die Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst beziehenden Voraussetzung unterschiedlich ausgelegt.

71 Das vorlegende Gericht führt aus, dass diese Voraussetzung in der Tat die Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst – im Unterschied zu jedem anderen öffentlichen Dienst, sei er europäisch oder national – erfordere.

72 Die französische Regierung hingegen bestreitet diese Auslegung. Sie trägt vor, dass diese Voraussetzung in dem Sinne weit auszulegen sei, dass sie über den französischen hinaus auch europäische oder nationale öffentliche Dienste umfasse. Die Kategorie AD der Beamten der Europäischen Kommission könne auch unter den Begriff der den Beamten der Kategorie A Gleichgestellten (personnes assimilées) in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 fallen. Die französische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, es gebe keine klare Definition dieser Kategorie A. Es stehe lediglich fest, dass sie Beamte der Kategorien B und C ausschließe, während sie möglicherweise Beamte umfasse, die nicht in eine der Kategorien A, B, oder C eingestuft werden könnten, wie etwa Verwaltungsbeamte in Gefängnissen oder Militärbeamte.

73 Im Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtssache ergibt sich, dass die vom Rat der Anwaltskammer Paris in seiner Entscheidung vorgenommene Auslegung derjenigen entspricht, die das vorlegende Gericht vertritt. Demgegenüber stimmt die Entscheidung der Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) mit dem überein, was die französische Regierung vertritt: Dass die Klägerin eindeutig nicht dem französischen öffentlichen Dienst angehört, hat dieses Gericht nicht davon abgehalten, eine konkrete Beurteilung ihrer bisherigen Erfahrung vorzunehmen.

74 Es ist nicht die Aufgabe des Gerichtshofs, über die Auslegung nationalen Rechts zu entscheiden. Ich möchte jedoch nur auf drei Gesichtspunkte hinweisen.

75 Erstens wäre, sollte die letztendlich vorgenommene Auslegung die enge sein, nach der die Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst faktisch zur automatischen Gewährung der Befreiung führt, ohne dass die Voraussetzung der für den Rechtsanwaltsberuf einschlägigen Praxis irgendeines französischen Rechts wirklich konkret geprüft würde, wäre eine solche Voraussetzung meiner Ansicht nach nicht geeignet, das festgestellte Ziel zu erreichen. Angesichts der Anzahl der in die Kategorie A fallenden Beamten sowie der unterschiedlichen und bisweilen engen Arbeitsplatzbeschreibungen, die mit der Arbeit in bestimmten Ämtern verbunden sein dürften, fiele es in der Tat sehr schwer, anzunehmen, dass alle diese Personen automatisch die erforderliche Praxis und die erforderlichen Fähigkeiten für den Rechtsanwaltsberuf, insbesondere für eine allgemeine und unabhängige Ausübung des Rechtsanwaltsberufs als Selbständige, erwerben würden. Eine automatische Gewährung der Befreiung, die auf der bloßen Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst beruht, wäre daher im Licht der verfolgten Ziele gelinde gesagt zu umfassend.

76 Zweitens weisen der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris darauf hin, dass bei der Gewährung der Befreiung keine Automatik bestehe und alle Befreiungsanträge einer konkreten Analyse unterzogen würden. Ich stelle fest, dass alle Beteiligten in der mündlichen Verhandlung darin übereinstimmten, dass in der Tat eine konkrete Beurteilung vorgenommen werden sollte. Gleichwohl bestanden unterschiedliche Ansichten darüber, was konkret zu prüfen sei. Darauf werde ich unten im Zusammenhang mit der dritten Voraussetzung eingehen.

77 Allerdings bin ich jedenfalls der Auffassung, dass die Voraussetzung der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst, selbst wenn es keine Automatik gibt, über das hinausgeht, was in Anbetracht des oben festgestellten Ziels erforderlich ist. Dieses Ziel besteht darin, sicherzustellen, dass die Personen, die die Befreiung in Anspruch nehmen möchten, über die einschlägigen praktischen Kenntnisse des französischen Rechts verfügen, so dass sie als Rechtsanwalt praktizieren können. Die Gleichstellung dieses Ziels mit der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst ist jedoch, wie bereits ausgeführt, im Hinblick auf die französischen Beamten zu weit und im Hinblick auf jeden, der kein französischer Beamter ist, erheblich zu eng. Für mich liegt auf der Hand, dass Praxis und Kenntnisse des französischen Rechts auch außerhalb des französischen öffentlichen Dienstes erworben werden können. Es ist sicherlich nicht auszuschließen, dass es einige Beamte der Europäischen Kommission gibt, die Angelegenheiten des französischen Rechts bearbeitet haben oder sogar im Namen ihres Dienstherrn Gerichtsverfahren vor französischen Gerichten betrieben haben.

78 Aus diesem Blickwinkel würde die Voraussetzung der Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst die betreffenden Grundfreiheiten insoweit über das Erforderliche hinaus beschränken, als sie Antragsteller, die nicht dem französischen öffentlichen Dienst angehören, jedoch tatsächlich die einschlägige Praxis erworben haben könnten, ausschließen würde (

79 Drittens verschwände das Problem im Hinblick auf die erste vom vorlegenden Gericht dargelegte Voraussetzung vollständig, wenn diese, wie die französische Regierung vorträgt, in dem Sinne weit ausgelegt würde, dass auch Beamte des öffentlichen Dienstes der Union erfasst sind, soweit sie als den Beamten der Kategorie A „Gleichgestellte“ angesehen werden können. Dies würde bedeuten, dass solche Personen nicht automatisch davon ausgeschlossen wären, für Zwecke der fraglichen Befreiung berücksichtigt zu werden, und dass auch im Hinblick auf ihre Qualifikationen eine konkrete Beurteilung ihrer bisherigen Tätigkeiten vorgenommen werden könnte.

80 Somit gelange ich zu der vorläufigen (und in der Tat eher bedingten) Schlussfolgerung, dass die Art. 45 und 49 AEUV der Voraussetzung der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst, der die Befreiung von der beruflichen Ausbildung und vom Befähigungszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 unterliegt, entgegenstehen, soweit es die praktische Anwendung dieser Voraussetzung nicht erlaubt, die erforderliche Praxis des (nationalen) Rechts von Personen zu prüfen, die nicht Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes sind. b) Territorialitätsvoraussetzung

81 Nach meinem Verständnis ist die Territorialitätsvoraussetzung eine eigenständige Voraussetzung, die kumulativ mit den beiden anderen Voraussetzungen erfüllt sein muss. Ferner wird diese Voraussetzung, so wie ich das verstehe, dahin ausgelegt, dass die erforderliche Praxis des französischen Rechts von dem Antragsteller erworben werden muss, während er beruflich in Frankreich ansässig ist. Mit anderen Worten kann die erforderliche Erfahrung, wenn der Dienstherr des Antragstellers nicht im französischen Hoheitsgebiet ansässig ist, selbst dann nie erworben werden, wenn der Antragsteller tatsächlich französisches Recht praktizieren konnte, sei es vor französischen Gerichten und somit im französischen Hoheitsgebiet oder anderweitig durch Bearbeitung von Angelegenheiten des französischen Rechts.

82 Wäre dies tatsächlich der Fall, wirft eine solche Voraussetzung meines Erachtens dieselben Probleme auf wie diejenigen, die möglicherweise mit der Voraussetzung der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst verbunden und oben erläutert sind (

83 Diese Feststellung wird weiter durch den letzten Teil des Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 bestätigt, aus dem sich ergibt, dass die in Rede stehende Befreiung zumindest dem Wortlaut nach Antragstellern gewährt werden kann, die sich auf Erfahrung bei einer internationalen Organisation berufen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass man, während man bei einer Organisation wie der UNESCO oder der OECD, die ihren Sitz in Frankreich haben, tätig ist, Angelegenheiten des französischen Rechts behandelt und in Gerichtsverfahren vor französischen Gerichten eingebunden ist. Sollte in diesen Fällen die Befreiung automatisch gewährt werden (und darüber hinaus möglicherweise auf zu diesen Organisationen abgeordnete Angehörige des französischen öffentlichen Dienstes beschränkt sein), lassen sich die mit den in Rede stehenden Voraussetzungen verfolgten Ziele kaum erreichen.

84 Somit gelange ich zu der nächsten vorläufigen (und wiederum recht bedingten) Schlussfolgerung, dass die Art. 45 und 49 AEUV der Territorialitätsvoraussetzung entgegenstehen, der die Befreiung von der Berufsausbildung und vom Befähigungszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 unterliegt. c) Praxis des französischen Rechts

85 Nach meinem Verständnis knüpft die Voraussetzung der Praxis des französischen Rechts an das in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑9711 vorgesehene Erfordernis der Ausübung „juristischer Tätigkeiten“ („activités juridiques“ im französischen Original) an.

86 Insoweit kommt man nicht umhin zu betonen, dass die Bedeutung der Praxis und Kenntnisse des nationalen Rechts für den Zweck der Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in der Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich anerkannt worden ist (

87 Im vorliegenden Verfahren ist die Situation jedoch nicht so klar. Tatsächlich ist es der genaue Gegenstand der vorherigen juristischen Praxis, die nach dem einschlägigen nationalen Recht erforderlich ist, der sowohl im Hinblick auf seinen Inhalt als auch auf das Verfahren etwas unscharf bleibt.

88 Erstens wird zwar der Flexibilität Rechnung getragen, die für die Bearbeitung der von Personen mit unterschiedlichem Hintergrund gestellten Anträge nötig ist, doch bleibt unklar, was genau an „ausgeübten juristischen Tätigkeiten“ erforderlich ist.

89 Der Begriff „juristische Tätigkeiten“ könnte im Unterschied zu „verwaltenden Tätigkeiten“ verstanden werden. Aus den Erläuterungen insbesondere des Rates und des Präsidenten der Anwaltskammer Paris ergibt sich jedoch, dass tatsächlich juristische Tätigkeiten einer bestimmten Qualität erforderlich sind, die die Feststellung ermöglichen sollen, dass die berufliche Erfahrung den Antragsteller tatsächlich auf die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs vorbereitet hat.

90 Allerdings verweist Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 seinem Wortlaut nach nicht auf die Praxis des nationalen Rechts. Dies ist folgerichtig, wenn es um Antragsteller geht, die Beamte der Kategorie A sind und in internationalen Organisationen juristisch tätig waren oder die hauptsächlich oder auch in anderen Rechtsbereichen wie im Unionsrecht oder internationalen Recht tätig waren, während sie in Frankeich arbeiteten. In der Tat ergibt sich aus einer Erörterung in der mündlichen Verhandlung, dass die Praxis des Unionsrechts in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden kann (oder sogar muss), selbst wenn unklar bleibt, inwieweit diese Praxis die mangelnde Tätigkeit im nationalen Recht zu kompensieren vermag.

91 Mir ist auch nicht klar, ob die Ausübung beruflicher Tätigkeiten in irgendeinem Rechtsbereich ausreicht, um diesen Anforderungen zu genügen. In der mündlichen Verhandlung hat sich diesbezüglich wiederum eine recht wenig zielführende Erörterung ergeben, die Beispiele von Personen, die während des gesamten achtjährigen Zeitraums vielleicht nur in einem sehr engen Rechtsbereich tätig waren (

92 Es ist ebenso wenig klar, ob und in welchem Umfang Erfahrung in der Führung von Prozessen vor französischen Gerichten nachzuweisen ist oder ob andere (d. h. nicht im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren erworbene) Erfahrung ausreicht. Ich stelle fest, dass der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris Ersteres zu vertreten scheint, doch sind die im vorliegenden Verfahren angeführten Rechtsprechungsbeispiele in dieser Hinsicht weder eindeutig noch anderweitig überzeugend (

93 Demnach kann eine zweckdienliche Antwort auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts nur in diesem Kontext gegeben werden (jede Praxis des nationalen Rechts in praktisch jedem Bereich des nationalen Rechts einschließlich solcher Bereiche akzeptiert, die so gut wie keinen Bezug zu einer einschlägigen Prozessführungspraxis aufweisen, besteht kein Grund, die bloße Praxis des Unionsrechts von den Bereichen einschlägiger Erfahrung auszuschließen (

94 Zweitens erläutern der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris und die französische Regierung in Bezug auf die Art und Weise der Prüfung der Voraussetzung bezüglich der Praxis des französischen Rechts, dass diese Prüfung konkret im Einzelfall vorgenommen werde. Jeder Antrag werde zuerst von einem bei der Anwaltskammer Paris beschäftigten Rechtsanwalt entgegengenommen, dessen Aufgabe es sei, zu überprüfen, ob die Akte vollständig sei, gegebenenfalls den Antragsteller aufzufordern, sie zu vervollständigen, und einen Informationsvermerk zu erstellen. Der Antrag werde dann an einen mit Angehörigen und ehemaligen Angehörigen der Anwaltskammer besetzten Ausschuss weitergeleitet und einem der Ausschussmitglieder übertragen, der mit dem Antragsteller ein Gespräch führe und seine Stellungnahme zu der Angelegenheit dem Ausschuss vorlege. Dieser gebe entweder dem Antrag statt oder leite die Akten andernfalls an eine Verwaltungsstelle weiter, vor der der Antragsteller angehört werden könne. Diese Verwaltungsstelle treffe dann eine förmliche Entscheidung über die Angelegenheit, die gerichtlicher Überprüfung unterliege. Der Rat und der Präsident der Anwaltskammer Paris tragen vor, dass eine solche individuelle und eingehende Prüfung jede Automatik ausschließe, und haben in der mündlichen Verhandlung hierfür mehrere Beispiele von Zurückweisungsentscheidungen der Anwaltskammer Paris angeführt, die Antragsteller betrafen, die nicht in der Lage waren, juristische Tätigkeiten zu belegen, die auf eine regelmäßige, ausreichende, unmittelbare oder persönliche Weise ausgeübt worden waren (

95 Ich verstehe insbesondere die Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung dahin, dass bei dieser konkreten Prüfung untersucht wird, ob der Antragsteller „juristische Tätigkeiten“ im Gegensatz zu anderen Tätigkeiten ausgeübt hat. Insoweit scheint keiner der Beteiligten zu bestreiten, dass eine solche konkrete Prüfung tatsächlich stattfindet, obwohl, wie bereits festgestellt und ungeachtet des oben beschriebenen Prüfungsverfahrens, recht unbestimmt bleibt, welchen genauen Umfang sie hat (

96 Zusammengefasst stellt die Voraussetzung der einschlägigen Praxis des französischen Rechts im Allgemeinen eine Voraussetzung dar, die sicher im Hinblick auf die festgestellten Ziele sowohl geeignet als auch erforderlich sein könnte. Ich weise bewusst auf das französische Recht hin: Wenn man in einem Rechtssystem praktizieren und eine Befreiung von dem in diesem System für die Rechtsanwaltszulassung allgemein geltenden Erfordernis, das sich auf die erforderliche Ausbildung und ihre erfolgreiche Absolvierung in Form einer Abschlussprüfung bezieht, in Anspruch nehmen möchte, ist es sowohl vollkommen geeignet als auch erforderlich, einen angemessenen Grad an praktischer Erfahrung mit diesem Rechtssystem zu verlangen.

97 Allerdings müssen, wie auch immer das von einem System insoweit festgelegte Erfordernis aussehen mag, sowohl die Voraussetzungen als auch ihre praktische Anwendung für alle Antragsteller, die um Zulassung ersuchen, auf vorhersehbare und kohärente Weise festgelegt sein. Dies bringt mich zu einem letzten übergreifenden Punkt dieser Schlussanträge, der getrennt zu prüfen ist. 3. Kohärente und vorhersehbare Voraussetzungen

98 Der Kontext dieser Rechtssache ist recht speziell. Wie bereits in den einleitenden Vorbemerkungen dargelegt (

99 Die drei hier geprüften Voraussetzungen wurden in der Rechtsprechung entwickelt. Sie werfen Fragen nach der Kohärenz und Vorhersehbarkeit ihrer Anwendung auf, insbesondere, wenn sie durch die Brille der Beschränkungen der nach dem Vertrag garantierten Grundfreiheiten betrachtet werden, die sie darstellen. Der Gerichtshof hat zum Erfordernis der Kohärenz entschieden, dass die Rechtfertigung der Beschränkungen der von den Verträgen garantierten Grundfreiheiten die festgestellten Ziele tatsächlich in kohärenter und systematischer Weise verfolgen muss (Vorhersehbarkeit angeht, wird diese natürlich verbessert, wenn die jeweiligen Beschränkungen durch allgemein geltende Normen klar festgelegt werden.

100 Ich möchte damit sicherlich nicht sagen, dass sich ein angemessener Grad an Kohärenz und Vorhersehbarkeit nicht durch die Rechtsprechung, sondern nur durch Rechtsvorschriften herbeiführen lässt. In der Tat hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) z. B. im engeren Kontext der Beschränkung von Rechten, die nur „gesetzlich vorgesehen“ werden dürfen, akzeptiert, dass eine solche Beschränkung nicht notwendigerweise durch Rechtsvorschriften festgelegt werden muss. Sie kann auch durch die Rechtsprechung auferlegt werden. Jedoch verlangt der Ausdruck „gesetzlich vorgesehen“ dem EGMR zufolge gleichwohl, dass das Gesetz „angemessen zugänglich“ sein muss und dass „eine Norm nicht als ‚Gesetz‘ angesehen werden kann, wenn sie nicht so genau formuliert ist, dass der Bürger sein Verhalten danach richten kann“ (

101 Es gibt jedoch Fälle, in denen dieser Gerichtshof auf strengeren Anforderungen an die Vorhersehbarkeit der anwendbaren Regelungen bestanden hat (

102 Bei Anlegung dieser Maßstäbe muss ich zugeben, dass es mir schwerfällt, zu erkennen, wie die in der vorliegenden Rechtssache erörterten Voraussetzungen diesen Anforderungen entsprechen könnten. Meines Erachtens lässt sich unmöglich übersehen, dass zwischen den schriftlichen Regeln, wie sie in Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 niedergelegt sind, einerseits und der Anwendung dieser Regeln durch die in dieser Rechtssache erörterten Voraussetzungen andererseits erhebliche Unstimmigkeiten bestehen, zu denen viele unklare Aspekte hinzukommen, was die tatsächliche Bedeutung dieser Voraussetzungen und die Art und Weise ihrer Anwendung betrifft.

103 Ich erkenne natürlich an, dass die Mitgliedstaaten ein erhebliches Ermessen haben bei der Festlegung der Voraussetzungen für den Zugang zu einem reglementierten Beruf wie dem Rechtsanwaltsberuf einschließlich der Befreiungen von diesen Voraussetzungen, um sicherzustellen, dass nur Personen Zugang zu dem Beruf haben können, die die Garantie der erforderlichen Fähigkeiten bieten.

104 Ich möchte auch nicht die von der französischen Regierung in der mündlichen Verhandlung betonte Befugnis der Mitgliedstaaten in Abrede stellen, gegebenenfalls eher strenge Maßstäbe an die Erfahrung und Kenntnisse des nationalen Rechts anzulegen und durchzusetzen, um den Schutz der Rechte der Prozessparteien und die geordnete Rechtspflege wirksam zu verbessern.

105 Somit sind meine Ausführungen in diesem Abschnitt und in den Schlussanträgen insgesamt keineswegs von dem Gedanken geleitet, dass ein möglichst weiter Zugang zu den nationalen Anwaltschaften gewährt werden sollte, darunter auch Personen, die den erforderlichen Standards nicht gerecht werden und somit nicht die erforderlichen Garantien im Hinblick auf den Schutz der Rechte der Prozessparteien und eine geordnete Rechtspflege bieten können. Ganz im Gegenteil. Ich glaube, dass ein Mitgliedstaat jedes Recht hat, für die Zulassung zur nationalen Anwaltschaft strenge Anforderungen an die berufliche Erfahrung zu stellen, die, wenn er dies so entscheidet, nicht nur die tatsächliche Praxis des nationalen Rechts, sondern auch eine praktische Erfahrung in Gerichtsverfahren und im Auftreten vor nationalen Gerichten umfassen können.

106 Der Kernpunkt dieser Schlussanträge ist ein anderer: Wie streng zu sein auch immer ein Mitgliedstaat entscheidet, muss er dies in kohärenter und transparenter Weise tun und alle Bewerber, Inländer und Ausländer, denselben vorhersehbaren Voraussetzungen unterwerfen, die auf dieselbe Weise angewandt werden. Ein Mitgliedstaat kann entscheiden, nachsichtig oder streng zu sein, muss dies jedoch unterschiedslos tun. Ein Mitgliedstaat kann jedoch nicht durch ein System kaum berechtigter Annahmen, die lediglich einen begrenzten Bezug zu dem festgestellten Ziel einer einschlägigen Erfahrung (als solches staatsangehörigkeitsneutral) aufweisen, tatsächlich ein System betreiben, das nach allen dem Gerichtshof vorgetragenen Tatsachen gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen eher nachsichtig, gegenüber Ausländern jedoch viel strenger oder sogar ausgrenzend zu sein scheint.

107 Somit ist, unter nochmaliger Betonung des den Mitgliedstaaten in diesem Bereich zukommenden Ermessens, dieses Ermessen so auszuüben, dass diese Voraussetzungen den oben festgestellten Anforderungen entsprechen und damit klare Kriterien vorgesehen werden, die es den Antragstellern erlauben, zu verstehen, was von ihnen erwartet wird und auf welcher Grundlage und nach Maßgabe welcher Voraussetzungen ihr Antrag geprüft und über ihn entschieden wird. V. Ergebnis

108 Ich schlage dem Gerichtshof vor, der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) wie folgt zu antworten: Die Art. 45 und 49 AEUV stehen den Voraussetzungen der Zugehörigkeit zum französischen öffentlichen Dienst und der Territorialität, denen die Befreiung von der beruflichen Ausbildung und vom Befähigungszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf nach Art. 98 Nr. 4 des Dekrets Nr. 91‑1197 unterliegt, entgegen, soweit die praktische Anwendung dieser Voraussetzungen eine Überprüfung der einschlägigen Praxis des nationalen Rechts von Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Europäischen Kommission ausschließt. In jedem Fall stehen die Art. 45 und 49 AEUV dem entgegen, dass der Zugang zu einem reglementierten Beruf in einem Mitgliedstaat Voraussetzungen unterworfen wird, die nicht auf kohärente und vorhersehbare Kriterien gestützt sind, die nicht vorab von allen interessierten Antragstellern in vernünftiger Weise bestimmt werden können.