Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 25.02.2021 – C-458/19

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 25. Februar 2021 ( Rechtssache C‑458/19 P ClientEarth gegen Europäische Kommission „Rechtsmittel – Nichtigkeitsklage – Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 – Übereinkommen von Aarhus – Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – Interne Überprüfung – Ablehnung – Gegenstand der Überprüfung – Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 – Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe – Zulassungspflicht – Durchführungsbeschluss C(2016) 3549 final, mit dem die Zulassung für Verwendungen von Bis(2-ethylhexyl)phthalat (DEHP) erteilt wird – Überwiegender sozioökonomischer Nutzen – Berücksichtigung von Risiken“ I. Einleitung

1 Bis(2-ethylhexyl)phthalat (DEHP) ist ein sogenannter Weichmacher, der Kunststoffen auf der Grundlage von Polyvinylchlorid (PVC) zugesetzt wird. Mit DEHP sind erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit verbunden. Deshalb bedarf die Verwendung dieses Stoffes nach der REACH-Verordnung (

2 ClientEarth ist eine Nichtregierungsorganisation (NGO), die sich dem Umweltschutz widmet. Sie wendet sich im vorliegenden Verfahren als Dritter gegen eine solche Zulassung, die die Kommission drei Recyclingunternehmen für die Verwendung von recycelten PVC‑Abfällen (PVC‑Rezyklat), die DEHP enthalten, gewährt hat. Dafür hat ClientEarth gemäß der Aarhus-Verordnung (

3 Das vorliegende Rechtsmittel gibt dem Gerichtshof daher erstmals Gelegenheit, bestimmte Fragen zum Überprüfungsverfahren der Aarhus-Verordnung und zum Zulassungsverfahren der REACH-Verordnung zu beantworten. Im Kern geht es um die Kontrolle der Abwägung, die der Zulassung zugrunde liegt, und somit um die dabei zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sowie um die Kontrolle der Prüfung von Alternativen. Darüber hinaus ist umstritten, inwieweit der Überprüfungsantrag den Streitgegenstand abgrenzt und inwieweit Dritte sich auf Mängel des Zulassungsantrags des Verwenders berufen können, um die Gültigkeit des Zulassungsbeschlusses in Frage zu stellen. II. Rechtlicher Rahmen A. Übereinkommen von Aarhus

4 Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus ( B. Aarhus-Verordnung

5 Die Aarhus-Verordnung setzt u. a. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus für die Organe oder Einrichtungen der Europäischen Union um. Art. 10 der Aarhus-Verordnung sieht dafür ein Verfahren der internen Überprüfung vor: „(1) Jede Nichtregierungsorganisation, die die in Art. 11 festgelegten Kriterien erfüllt, kann bei dem Organ oder der Einrichtung der Gemeinschaft, die einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht angenommen hat oder – im Falle einer behaupteten Unterlassung – einen solchen Akt hätte annehmen sollen, eine interne Überprüfung beantragen. … In dem Antrag sind die Gründe für die Überprüfung anzugeben. (2) Die in Abs. 1 genannten Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft prüfen jeden derartigen Antrag … Die Organe oder Einrichtungen legen … in einer schriftlichen Antwort ihre Gründe dar. (3) …“

6 Art. 12 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung verweist auf die Möglichkeit einer Klage vor den Unionsgerichten: „Die Nichtregierungsorganisation, die den Antrag auf interne Überprüfung nach Art. 10 gestellt hat, kann gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags Klage vor dem Gerichtshof erheben.“

7 Diese Bestimmung wird im 21. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung erläutert: „Wurde einem vorhergehenden Antrag auf interne Überprüfung nicht stattgegeben, sollten die betreffenden Nichtregierungsorganisationen in der Lage sein, gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags vor dem Gerichtshof ein Gerichtsverfahren einzuleiten.“ C. REACH-Verordnung

8 Die REACH-Verordnung ist ein umfassendes Regelwerk über die Beurteilung von und den Umgang mit Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt im Zusammenhang mit der Herstellung, dem Inverkehrbringen und der Verwendung von chemischen Stoffen. Für bestimmte besonders besorgniserregende Stoffe sieht sie Beschränkungen der Verwendung oder sogar ein Verbot der Verwendung mit Erlaubnisvorbehalt vor, die sogenannte Zulassungspflicht.

9 Art. 3 Nr. 24 der REACH-Verordnung definiert den Begriff der Verwendung als „Verarbeiten, Formulieren, Verbrauchen, Lagern, Bereithalten, Behandeln, Abfüllen in Behältnisse, Umfüllen von einem Behältnis in ein anderes, Mischen, Herstellen eines Erzeugnisses oder jeder andere Gebrauch“.

10 Der Zweck der Zulassungspflicht wird in Art. 55 der REACH-Verordnung dargelegt: „Zweck dieses Titels ist es, sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder ‑technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind. Zu diesem Zweck prüfen alle Hersteller, Importeure und nachgeschalteten Anwender, die einen Antrag auf Zulassung stellen, die Verfügbarkeit von Alternativen und deren Risiken sowie die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Substitution.“

11 Nach Art. 56 Abs. 1 der REACH-Verordnung bedarf die Verwendung von besonders besorgniserregenden Stoffen, die in Anhang XIV aufgenommen wurden, einer Zulassung. Die Eigenschaften dieser Stoffe sind in Art. 57 niedergelegt. Darunter sind Reproduktionstoxizität (Buchst. c) und endokrine Eigenschaften (Buchst. f). Art. 58 regelt das Verfahren der Aufnahme in Anhang XIV, welche sodann die Zulassungspflicht begründet.

12 Ein Zwischenschritt des Verfahrens der Festlegung einer Zulassungspflicht ist in Art. 59 der REACH-Verordnung vorgesehen. Danach werden Stoffe, die wegen ihrer besorgniserregenden Eigenschaften für eine Zulassungspflicht in Frage kommen, zunächst identifiziert und in die sogenannte Kandidatenliste aufgenommen.

13 Die Voraussetzungen einer Zulassung sind in Art. 60 der REACH-Verordnung niedergelegt: „(1) Entscheidungen über Zulassungsanträge nach diesem Titel trifft die Kommission. (2) Unbeschadet des Abs. 3 wird eine Zulassung erteilt, wenn das Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt, das sich aus der Verwendung des Stoffes aufgrund der in Anhang XIV aufgeführten inhärenten Eigenschaften ergibt, nach Anhang I Abschnitt 6.4 und wie im Stoffsicherheitsbericht des Antragstellers dokumentiert, unter Berücksichtigung der Stellungnahme des in Art. 64 Abs. 4 Buchst. a genannten Ausschusses für Risikobeurteilung angemessen beherrscht wird. Bei der Erteilung der Zulassung und bei den jeweiligen dort festgelegten Bedingungen berücksichtigt die Kommission alle zum Zeitpunkt der Entscheidung bekannten Einleitungen, Emissionen und Freisetzungen einschließlich der Risiken im Zusammenhang mit einer diffusen oder weit verbreiteten Verwendung. Die Kommission berücksichtigt nicht die Risiken für die menschliche Gesundheit aus der Verwendung eines Stoffes in einem Medizinprodukt, … (3) … (4) In Fällen, in denen die Zulassung nach Abs. 2 nicht erteilt werden kann, … kann eine Zulassung nur erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben, und wenn es keine geeigneten Alternativstoffe oder ‑technologien gibt. Diese Entscheidung ist nach Berücksichtigung aller folgenden Aspekte und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der in Art. 64 Abs. 4 Buchst. a und b genannten Ausschüsse für Risikobeurteilung und für sozioökonomische Analyse zu treffen: a) Risiko, das aus den Verwendungen des Stoffes entsteht, einschließlich der Angemessenheit und Wirksamkeit der vorgeschlagenen Risikomanagementmaßnahmen; b) sozioökonomischer Nutzen seiner Verwendung und die vom Antragsteller oder anderen interessierten Kreisen dargelegten sozioökonomischen Auswirkungen einer Zulassungsversagung; c) Analyse der vom Antragsteller nach Art. 62 Abs. 4 Buchst. e vorgelegten Alternativen oder eines vom Antragsteller nach Art. 62 Abs. 4 Buchst. f vorgelegten Substitutionsplans und der von interessierten Kreisen nach Art. 64 Abs. 2 übermittelten Beiträge; d) verfügbare Informationen über die Risiken für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt von Alternativstoffen oder ‑technologien. (5) Bei der Beurteilung, ob geeignete alternative Stoffe oder Technologien verfügbar sind, berücksichtigt die Kommission alle maßgeblichen Aspekte einschließlich der folgenden: a) die Frage, ob der Übergang zu Alternativen zu einem geringeren Gesamtrisiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt führen würde, wobei der Angemessenheit und Wirksamkeit von Risikomanagementmaßnahmen Rechnung zu tragen ist; b) die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Alternativen für den Antragsteller. (6) Eine Verwendung, die eine Lockerung einer in Anhang XVII festgelegten Beschränkung bedeuten würde, wird nicht zugelassen. (7) Eine Zulassung wird nur erteilt, wenn der Antrag den Anforderungen des Art. 62 genügt. (8) …“

14 Art. 62 Abs. 4 der REACH-Verordnung enthält verschiedene Anforderungen an den Zulassungsantrag: „(4) Ein Antrag auf Zulassung umfasst folgende Informationen: … c) das Ersuchen um Zulassung mit der Angabe, für welche Verwendung(en) die Zulassung beantragt wird; dazu gehören gegebenenfalls die Verwendung des Stoffes in Gemischen und/oder die Aufnahme des Stoffes in Erzeugnissen; d) falls noch nicht als Teil des Registrierungsdossiers vorgelegt, einen Stoffsicherheitsbericht nach Anhang I, der die Risiken für die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt behandelt, die sich aufgrund der in Anhang XIV aufgeführten inhärenten Eigenschaften aus der Verwendung des Stoffes/der Stoffe ergeben; e) eine Analyse der Alternativen unter Berücksichtigung ihrer Risiken und der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit der Substitution, gegebenenfalls einschließlich Informationen über einschlägige Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten des Antragstellers; f) …“

15 Art. 64 der REACH-Verordnung regelt das Verfahren der Zulassung: „(1) … (2) Auf ihrer Website macht die Agentur … umfangreiche Informationen über die Verwendungen zugänglich, für die Anträge eingegangen sind, sowie für die Überprüfung von Zulassungen; sie setzt eine Frist, bis zu der interessierte Kreise Informationen über Alternativstoffe oder ‑technologien übermitteln können. (3) Bei der Ausarbeitung ihrer Stellungnahme prüfen die in Abs. 1 genannten Ausschüsse zunächst, ob der Antrag alle in Art. 62 aufgeführten Informationen enthält, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Falls erforderlich, fordern die Ausschüsse in gegenseitigem Benehmen gemeinsam vom Antragsteller zusätzliche Informationen an, damit der Antrag den Anforderungen des Art. 62 entspricht. Der Ausschuss für sozioökonomische Analyse kann, wenn er dies für erforderlich hält, den Antragsteller oder Dritte auffordern, in einer bestimmten Frist zusätzliche Informationen über mögliche Alternativstoffe oder ‑technologien zu übermitteln. Die Ausschüsse berücksichtigen außerdem Informationen, die ihnen von Dritten übermittelt wurden. (4) Die Entwürfe der Stellungnahmen umfassen Folgendes: a) beim Ausschuss für Risikobeurteilung eine Beurteilung des Risikos für die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt, das sich aus der/den im Antrag beschriebenen Verwendung/Verwendungen des Stoffes ergibt, einschließlich der Angemessenheit und Wirksamkeit der vorgeschlagenen Risikomanagementmaßnahmen, und gegebenenfalls eine Beurteilung der Risiken, die sich aus etwaigen Alternativen ergeben; b) beim Ausschuss für sozioökonomische Analyse eine Beurteilung der sozioökonomischen Faktoren und der Verfügbarkeit, Eignung und technischen Durchführbarkeit von Alternativen, die mit der/den im Antrag beschriebenen Verwendung/Verwendungen des Stoffes in Verbindung stehen, wenn der Antrag nach Art. 62 gestellt wurde, sowie eine Beurteilung der gemäß Abs. 2 des vorliegenden Artikels vorgebrachten Beiträge interessierter Kreise. (5) …“

16 Der 69. Erwägungsgrund der REACH-Verordnung erläutert die Zulassungspflicht: „Um ein hinreichend hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit, auch im Hinblick auf betroffene Bevölkerungsgruppen und gegebenenfalls auf bestimmte schutzbedürftige Untergruppen, sowie der Umwelt sicherzustellen, sollte bei besonders besorgniserregenden Stoffen entsprechend dem Vorsorgeprinzip mit großer Umsicht vorgegangen werden. Weisen die natürlichen oder juristischen Personen, die einen Zulassungsantrag stellen, gegenüber der Bewilligungsbehörde nach, dass die mit der Verwendung des Stoffes einhergehenden Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt angemessen beherrscht werden, so sollte die Zulassung erteilt werden. Anderenfalls kann eine Verwendung dennoch zugelassen werden, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen, der sich aus der Verwendung des Stoffes ergibt, die mit seiner Verwendung verbundenen Risiken überwiegt und es keine geeigneten Alternativstoffe oder ‑technologien gibt, die wirtschaftlich und technisch tragfähig wären. …“

17 Der 81. Erwägungsgrund der REACH-Verordnung spricht die Rolle Dritter im Zulassungsverfahren an: „Zur Schaffung eines harmonisierten Konzepts für die Zulassung von Verwendungen bestimmter Stoffe sollte die Agentur Stellungnahmen zu den Risiken, die sich aus diesen Verwendungen ergeben, einschließlich darüber, ob der Stoff angemessen beherrscht wird, sowie zu sozioökonomischen Analysen abgeben, die ihr von Dritten unterbreitet werden. Diese Stellungnahmen sollten von der Kommission bei der Entscheidung über eine Zulassungserteilung berücksichtigt werden.“ III. Sachverhalt A. Die Einstufung von DEHP

18 Mit der Verordnung (EU) Nr. 143/2011 (

19 Außerdem legte Dänemark am 26. August 2014 einen Bericht vor, wonach DEHP auch wegen endokriner Eigenschaften ( B. Das Zulassungsverfahren

20 Am 13. August 2013 stellten drei Recyclingunternehmen einen gemeinsamen Antrag auf Zulassung des Inverkehrbringens von DEHP für die folgenden Verwendungen: – „Formulierung von recyceltem Weich-Polyvinylchlorid (PVC), das DEHP in Verbindungen und Trockengemischen enthält, – industrielle Verwendung von DEHP-haltigem, recyceltem Weich-PVC bei der Polymerverarbeitung durch Kalandrierung, Extrusion, Kompression und Spritzguss zur Herstellung von PVC‑Erzeugnissen“.

21 Die Antragsteller produzieren kein DEHP, sondern sie recyceln PVC‑Abfälle, die bereits DEHP enthalten. Nach dem Antrag hat DEHP für die Antragsteller keine besondere funktionelle Bedeutung, sondern ist eine größtenteils unerwünschte Verunreinigung der verwerteten Abfälle. Es könne allerdings bei der weiteren Verarbeitung des Rezyklats von Vorteil sein.

22 Der Antrag war auf Art. 60 Abs. 2 der REACH-Verordnung gestützt, also auf eine angemessene Beherrschung des Risikos der Verwendungen.

23 Am 22. Oktober 2014 erstellten die Ausschüsse für Risikobeurteilung und für sozioökonomische Analyse der ECHA ein Dokument, das eine gemeinsame und konsolidierte Fassung ihrer Stellungnahmen enthielt. (

24 Am 16. Juni 2016 erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss C(2016) 3549 final, mit dem sie die beantragten Verwendungen von DEHP mit bestimmten Ausnahmen auf der Grundlage von Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung zuließ (im Folgenden: Zulassungsbeschluss).

25 In Art. 2 des Zulassungsbeschlusses legte die Kommission den in Art. 60 Abs. 9 Buchst. e der REACH-Verordnung genannten Überprüfungszeitraum auf vier Jahre ab dem in Anhang XIV der REACH-Verordnung genannten Ablauftermin fest, d. h. bis zum 21. Februar 2019.

26 Im achten Erwägungsgrund des Zulassungsbeschlusses stellte die Kommission klar, dass die REACH-Verordnung auf Abfälle nicht anwendbar ist. Folglich gilt „die Zulassung des Inverkehrbringens und Verwendens von Verbindungen und Trockengemischen von DEHP enthaltendem recyceltem Weich-PVC gemäß Art. 64 der [REACH-Verordnung] insoweit …, als diese Verbindungen und Trockengemische gemäß Art. 6 [der Abfallrichtlinie ( C. Das Überprüfungsverfahren

27 Mit Schreiben vom 2. August 2016 ersuchte ClientEarth die Kommission um eine Überprüfung des Zulassungsbeschlusses gemäß Art. 10 der Aarhus-Verordnung.

28 Mit dem streitigen Beschluss C(2016) 8454 final vom 7. Dezember 2016 wies die Kommission den Antrag auf interne Überprüfung als unbegründet zurück (im Folgenden: Überprüfungsentscheidung). IV. Gerichtliches Verfahren und Anträge

29 Die von ClientEarth erhobene Klage gegen die streitige Überprüfungsentscheidung wies das Gericht mit dem angefochtenen Urteil vom 4. April 2019, ClientEarth/Kommission (T‑108/17, EU:T:2019:215), ab. An diesem Verfahren war die ECHA als Streithelferin der Kommission beteiligt.

30 ClientEarth hat das vorliegende Rechtsmittel eingelegt und beantragt, – das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T‑108/17 aufzuheben, – die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen oder, hilfsweise, – das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T‑108/17 aufzuheben sowie – die Klage auf Nichtigerklärung für zulässig und begründet und infolgedessen die streitige Überprüfungsentscheidung für nichtig zu erklären und jedenfalls – die Kommission zur Tragung der Kosten – einschließlich der Kosten der Streithelferinnen – im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren zu verurteilen.

31 Die Kommission und die ECHA beantragen, – das Rechtsmittel zurückzuweisen und – der Rechtsmittelführerin alle Kosten aufzuerlegen.

32 Die Beteiligten haben sich schriftlich geäußert, wobei sich die ECHA nur dem Vorbringen der Kommission angeschlossen hat. Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof verzichtet.

33 Auf Anfrage des Gerichtshofs teilten die Beteiligten mit, dass eines der antragstellenden Unternehmen einen Überprüfungsbericht vorgelegt und damit die Verlängerung des Zulassungsbeschlusses beantragt hat, während die beiden anderen Unternehmen darauf verzichtet haben. V. Rechtliche Würdigung

34 Das vorliegende Rechtsmittel betrifft das Zusammenspiel zweier komplexer Verfahren des europäischen Umweltrechts.

35 Der Ausgangspunkt liegt in einem Zulassungsbeschluss der Kommission nach Art. 60 der REACH-Verordnung. Er beruht auf dem Zulassungsantrag von drei Unternehmen. Ihnen erlaubt die Kommission mit dem Zulassungsbeschluss, einen bestimmten Stoff, DEHP, einen sogenannten Weichmacher, für genau festgelegte Zwecke zu verwenden. Ohne eine solche Zulassung ist jede Verwendung verboten, denn der Stoff hat reproduktionstoxische Eigenschaften. Die Kommission lässt die beantragten Verwendungen dennoch zu, weil ihrer Auffassung nach der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben.

36 Bemerkenswert ist, dass der Zulassungsantrag nicht auf diese Zulassung, also eine Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung, abzielte, sondern auf eine Zulassung wegen der angemessenen Beherrschung der reproduktionstoxischen Risiken von DEHP gemäß Art. 60 Abs. 2. Die Prüfung des Antrags kam jedoch zu dem Ergebnis, dass der Antrag diese Beherrschung nicht nachgewiesen hat.

37 Gegen die Zulassung wendet sich ClientEarth auf der Grundlage der Aarhus-Verordnung. Zu diesem Zweck hat sie zunächst bei der Kommission einen in Art. 10 der Verordnung vorgesehenen Überprüfungsantrag gestellt, in dem sie angebliche Mängel des Zulassungsbeschlusses rügte. Diese Rügen knüpfen teilweise an Defizite des Zulassungsantrags an, die damit zusammenhängen, dass er nicht auf eine Abwägung ausgerichtet war, und daran, dass der Zulassungsantrag keine angemessene Beherrschung des Risikos nachwies. Daneben wendet sich ClientEarth gegen Aspekte der Abwägung, mit der die Kommission die Zulassung begründet hat.

38 Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Überprüfungsantrags gemäß den Art. 10 und 11 der Aarhus-Verordnung stehen außer Streit.

39 Mit der streitigen Überprüfungsentscheidung hat die Kommission gleichwohl den Überprüfungsantrag abgelehnt. Diese Entscheidung hat ClientEarth mit einer Klage angegriffen, die das Gericht mit dem angefochtenen Urteil zurückgewiesen hat.

40 Diese beiden aufeinander aufbauenden Verfahren prägen das vorliegende Rechtsmittel. Ich werde zunächst das Rechtsschutzinteresse von ClientEarth ansprechen (dazu unter A) und anschließend den sechsten Rechtsmittelgrund untersuchen, der die fehlende Berücksichtigung anderer Stoffrisiken in der Abwägung betrifft (dazu unter B). Er führt zu meinem Vorschlag, das angefochtene Urteil sowie die streitige Überprüfungsentscheidung aufzuheben.

41 Die Entscheidung über das Rechtsmittel ist daher streng genommen möglich, ohne die anderen Rechtsmittelgründe zu erörtern. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Gerichtshof bislang erst über ein Rechtsmittel zum Verfahren der Überprüfung entschieden hat, ( A. Rechtsschutzinteresse

42 Das Rechtsschutzinteresse von ClientEarth wäre fraglich, wenn der Zulassungsbeschluss mittlerweile durch Zeitablauf seine Wirkung verloren oder die Kommission ihn aufgehoben hätte. Denn in diesem Fall wäre zweifelhaft, dass ClientEarth durch das vorliegende Rechtsmittel einen Vorteil erlangen könnte. (

43 Art. 2 des Zulassungsbeschlusses sah einen Überprüfungszeitraum bis zum 21. Februar 2019 vor. Da die Kommission zwischenzeitlich keine neue Zulassung ausgesprochen hat, erscheint es vorstellbar, dass die Zulassung abgelaufen ist.

44 Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist der Zulassungsbeschluss allerdings gemäß Art. 61 Abs. 1 der REACH-Verordnung für zumindest einen Antragsteller noch wirksam, da dieser fristgemäß einen Überprüfungsbericht vorgelegt hat, über den die Kommission noch entscheiden muss.

45 Weil somit der Zulassungsbeschluss noch wirksam ist, könnte ein Erfolg des Rechtsmittels und der ihm zugrunde liegenden Klage in letzter Konsequenz zur Aufhebung des Beschlusses führen und somit ClientEarth den angestrebten Vorteil verschaffen.

46 Folglich verfügt ClientEarth weiterhin über das notwendige Rechtsschutzinteresse. B. Sechster Rechtsmittelgrund: Berücksichtigung anderer Risiken des Stoffes in der Abwägung 1. Prüfung des Rechtsmittels

47 Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund beanstandet ClientEarth die Feststellungen des Gerichts, welche Stoffrisiken bei der Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung zu berücksichtigen sind.

48 Hintergrund dieses Rechtsmittelgrundes ist, dass DEHP bislang nur wegen reproduktionstoxischer Eigenschaften im Sinne von Art. 57 Buchst. c der REACH-Verordnung zulassungspflichtig ist. Daneben haben die ECHA und die Kommission DEHP allerdings auch wegen seiner endokrinen Eigenschaften im Sinne von Art. 57 Buchst. f, also wegen seiner hormonellen Wirkungen, als besonders besorgniserregenden Stoff gemäß Art. 59 in die sogenannte Kandidatenliste aufgenommen, doch eine Zulassungspflicht besteht deswegen noch nicht. (

49 Obwohl diese endokrinen Eigenschaften von DEHP bei dem Zulassungsbeschluss bereits bekannt waren, hat das Gericht es in der beanstandeten Rn. 289 des angefochtenen Urteils akzeptiert, dass die Ausschüsse der ECHA für Risikobeurteilung und für sozioökonomische Analyse und die Kommission in der Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 nur die reproduktionstoxischen Eigenschaften von DEHP berücksichtigt haben.

50 Zu klären ist also, welche Risiken eines Stoffes bei einer Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung zu berücksichtigen sind.

51 Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung in z. B. der deutschen, französischen, dänischen, spanischen und italienischen Fassung kann eine Verwendung zugelassen werden, wenn der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben. Damit unterscheidet sich die Formulierung dieses Zulassungsgrundes von Art. 60 Abs. 2 der REACH-Verordnung, der ausdrücklich nur ein Risiko betrifft, nämlich das Risiko, das die Zulassungspflicht begründet. In diesen Fassungen spricht der Wortlaut von Art. 60 Abs. 4 somit gerade im Vergleich mit dem anderen Zulassungsgrund für eine umfassende Berücksichtigung aller Stoffrisiken in der Abwägung. In anderen Fassungen, etwa der englischen, niederländischen oder portugiesischen Fassung, ist dagegen auch in Abs. 4 nur von dem Risiko die Rede. Diese Fassungen können zwar ebenfalls im Sinne einer umfassenden Berücksichtigung ausgelegt werden, doch ist dieses Ergebnis nicht ganz so zwingend wie bei den erstgenannten Fassungen.

52 Das Gericht stützt sich allerdings in den Rn. 218 bis 223 des angefochtenen Urteils auf den Zusammenhang zwischen den beiden Zulassungsgründen nach Art. 60 Abs. 2 und 4 der REACH-Verordnung sowie auf die Abgrenzung zwischen der Kandidatenliste und der Begründung einer Zulassungspflicht, um die Abwägung auf die Risiken zu begrenzen, die die Zulassungspflicht begründen.

53 Dem Gericht ist zuzugeben, dass eine Zulassung wegen der angemessenen Beherrschung des Risikos nach Art. 60 Abs. 2 der REACH-Verordnung ausschließlich das Risiko betrifft, das der Zulassungspflicht zugrunde liegt. Nur über dieses Risiko muss der Antragsteller nach Art. 62 Abs. 4 Buchst. d Informationen vorlegen. Gelingt ihm der Nachweis der angemessenen Beherrschung dieses Risikos, so stehen andere Risiken der Zulassung nicht entgegen, selbst wenn der Stoff wegen dieser Risiken bereits auf der Kandidatenliste steht. Die Aufnahme eines Stoffes in die Kandidatenliste ist lediglich ein Schritt in einem Verfahren, das in der Zukunft zu einer Zulassungspflicht führen kann, aber nicht zu dieser Pflicht führen muss.

54 Die primäre Funktion der Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung liegt somit ebenfalls darin, das Risiko zu überwinden, das die Zulassungspflicht begründet. Denn ohne dieses Risiko gäbe es keine Zulassungspflicht.

55 Allerdings verkennen das Gericht und die Kommission, dass der sozioökonomische Nutzen einer Verwendung nicht nur von den Vorteilen einer Verwendung abhängt, sondern auch von ihren übrigen Risiken für Umwelt und Gesundheit. Denn diese Risiken sind ebenfalls sozioökonomische Faktoren. Wenn sie zu Umwelt- oder Gesundheitsschäden führen, belasten sie die Gesellschaft und verursachen wirtschaftliche Kosten. Die Risiken mindern folglich den sozioökonomischen Nutzen und müssen daher berücksichtigt werden, um zu beurteilen, ob der Nutzen gegenüber dem Risiko überwiegt, das die Zulassungspflicht begründet.

56 Besonders deutlich zeigt sich dies in der Alternativenprüfung, die bei einer Zulassung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung ebenfalls nötig ist. Nach Art. 60 Abs. 5 berücksichtigt die Kommission dabei „alle maßgeblichen Aspekte“ und nach Buchst. a insbesondere das „Gesamtrisiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt“. Dieses Gesamtrisiko schließt zwangsläufig alle denkbaren Risiken der Alternative und der beantragten Verwendung ein. Weder kann auf eine Alternative verwiesen werden, die zwar nicht das Risiko aufweist, das die Zulassungspflicht begründet, aber dafür andere, noch schwerwiegendere Risiken. Noch ist es sinnvoll, nur bei den Alternativen solche anderen Risiken zu berücksichtigen, nicht aber bei der beantragten Zulassung. Denn hierdurch würde im Ergebnis keine Gegenüberstellung der Gesamtrisiken erreicht, die als Basis für eine Alternativenprüfung erforderlich ist.

57 Der Ausschuss für sozioökonomische Analyse hat im vorliegenden Fall andere Risiken der Alternativen auch ausdrücklich berücksichtigt, indem er die Vermeidung der Beseitigung von PVC‑Abfällen mit DEHP auf Deponien oder durch Verbrennung als einen sozioökonomischen Vorteil der beantragten Zulassung bezeichnete. (

58 Die Abwägung wäre daher unvollständig, wenn zwar die Vorteile einer Verwendung umfassend berücksichtigt würden, aber bei den Nachteilen allein das Risiko, das die Zulassungspflicht begründet.

59 Vor dem Gericht bezog sich die Kommission auch auf ihre Erläuterungen des Vorschlags zur REACH-Verordnung, wo sie ebenfalls bereits ausgeführt hatte, dass andere Wirkungen als diejenigen, die die Zulassungspflicht begründen, nicht berücksichtigt würden. Solche Wirkungen könnten im Rahmen der Beschränkungen geregelt werden. Dies rechtfertigte die Kommission mit der Effizienz des Verfahrens. (

60 Effizienzerwägungen mögen es erlauben, bei der Abwägung geringe, fernliegende oder hypothetische Risiken außer Acht zu lassen. Insbesondere mag zulässig sein, Risiken, die durch Beschränkungen nachweisbar ausreichend kontrolliert werden, im Rahmen der Abwägung als geringfügig außer Acht zu lassen. Eine solche Einschränkung entspricht dem Spielraum, den die Kommission bei der Feststellung der Grunddaten für die Beurteilung komplexer wissenschaftlicher Sachverhalte und Abwägungen in Anspruch nehmen kann. (besonders besorgniserregend in die Kandidatenliste nach Art. 59 der REACH-Verordnung aufgenommen wurde, gehören allerdings zwingend zu den relevanten Gesichtspunkten des Einzelfalls, die die Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens sorgfältig und unparteiisch untersuchen muss. (

61 Eine umfassende Berücksichtigung der maßgeblichen Risiken einer Verwendung für die Gesundheit und die Umwelt entspricht im Übrigen dem Vorsorgeprinzip, auf dem die REACH-Verordnung nach dem neunten Erwägungsgrund und Art. 1 Abs. 3 beruht. Der 69. Erwägungsgrund unterstreicht, dass insbesondere Zulassungen diesem Prinzip unterliegen.

62 Die korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert erstens die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen der Anwendung der streitigen Wirkstoffe auf die Gesundheit und zweitens eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung. (

63 Wie ClientEarth zu Recht hervorhebt, kommt eine solche umfassende Abwägung schließlich auch dem Ziel, ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten, (

64 Diesem Ergebnis steht auch nicht entgegen, dass das Gericht bereits entschieden hat, die Aufnahme eines Stoffes in die Kandidatenliste wegen zusätzlicher Risiken verpflichte nicht dazu, einen anhängigen Zulassungsantrag im Hinblick auf diese Risiken zu ergänzen. Diese Aufnahme habe keinen Einfluss auf das Zulassungsverfahren. (

65 Insofern ist erstens anzumerken, dass der Gerichtshof in seinem Urteil über das Rechtsmittel gegen das genannte frühere Urteil des Gerichts (

66 Zweitens ist zwischen der Aufnahme eines Stoffes in die Kandidatenliste und den mit der Verwendung dieses Stoffes verbundenen Risiken zu unterscheiden. Die Aufnahme hat – streng formal betrachtet – keine unmittelbaren Auswirkungen auf ein anhängiges Zulassungsverfahren. Das schließt es aber nicht aus, die Risiken, die zur Aufnahme führen, genau wie alle anderen maßgeblichen Risiken im Rahmen der sozioökonomischen Abwägung zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang ist die Aufnahme in die Kandidatenliste nur insofern von Interesse, als sie die Risiken und ihr Gewicht bestätigt.

67 Schließlich führt auch der Grundsatz der Rechtssicherheit, auf den sich die Kommission in der streitigen Überprüfungsentscheidung stützte und den sie in der Rechtsmittelbeantwortung am Rande erwähnt, nicht zu einem anderen Ergebnis. Die Kommission legte in der Überprüfungsentscheidung dar, dieser Grundsatz stehe der Berücksichtigung endokriner Eigenschaften entgegen, da diese Eigenschaften erst ein Jahr nach dem Antrag auf Zulassung festgestellt worden waren. Daher sei es dem Antragsteller nicht zuzumuten, diese Risiken in seinem Antrag zu berücksichtigen. (

68 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung der Kommission jedoch anhand der Informationen zu beurteilen, über die sie zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung verfügt. (

69 Folglich ist das angefochtene Urteil mit einem Rechtsfehler behaftet, weil es zulässt, dass die endokrinen Eigenschaften von DEHP bei der Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung nicht berücksichtigt wurden. Dieser Fehler liegt der Zurückweisung des Klageantrags zugrunde, so dass das Urteil daher insgesamt aufzuheben ist. 2. Prüfung der Klage vor dem Gericht

70 Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit entweder selbst endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist, oder die Sache an das Gericht zurückverweisen.

71 In Bezug auf die fehlende Berücksichtigung anderer Risiken von DEHP ist der Rechtsstreit entscheidungsreif. Die Kommission hätte nämlich die endokrinen Eigenschaften von DEHP bei der streitigen Überprüfungsentscheidung berücksichtigen müssen. Da sie das nicht getan hat, ist auch diese Entscheidung insgesamt aufzuheben.

72 Ergänzend ist anzumerken, dass der Zulassungsbeschluss zwar ebenfalls an diesem Mangel leidet, aber von der Aufhebung der Überprüfungsentscheidung nicht unmittelbar berührt würde. Zwar müsste die Kommission bei der Entscheidung über den Überprüfungsantrag berücksichtigen, dass die Zulassung auf einer unvollständigen Abwägung beruht. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass die Kommission stattdessen auf der Grundlage des Überprüfungsberichts, den der verbleibende Antragsteller vorgelegt hat, ( C. Zu den übrigen Rechtsmittelgründen

73 Bei den übrigen Rechtsmittelgründen geht es um die Zulässigkeit von Vorbringen in einer Klage wegen eines Überprüfungsantrags, um die Anforderungen an einen Zulassungsantrag, um das Beweismaß, dem eine solche Klage genügen muss, um die Alternativenprüfung, um den Stoffsicherheitsbericht sowie um das Vorsorgeprinzip. 1. Erster Rechtsmittelgrund: Zulässigkeit von Klagegründen und Argumenten

74 Der erste Rechtsmittelgrund betrifft die Feststellungen des Gerichts zur Reichweite einer Klage gegen die Zurückweisung eines Überprüfungsantrags nach der Aarhus-Verordnung. ClientEarth wendet sich dagegen, dass erstens nur die streitige Überprüfungsentscheidung Gegenstand der Klage sein könne, nicht aber der Zulassungsantrag (dazu unter a) und dass zweitens das Gericht ihr Vorbringen auf Klagegründe und Argumente beschränkt habe, die sie in ihrem Überprüfungsantrag vorgebracht habe (dazu unter b). a) Erster Teil des ersten Rechtsmittelgrundes: Gegenstand der Klage gegen die streitige Überprüfungsentscheidung

75 Mit dem ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes beanstandet ClientEarth die Abgrenzung des Gegenstands einer Klage nach Art. 12 der Aarhus-Verordnung durch das Gericht. Zu klären ist, ob ClientEarth mit ihrer Klage auch Mängel des Zulassungsantrags rügen kann, der zu dem zu überprüfenden Zulassungsbeschluss der Kommission führte.

76 Das Gericht stellte dazu in Rn. 53 des angefochtenen Urteils zutreffend fest, dass nur die Rechtmäßigkeit der streitigen Überprüfungsentscheidung Gegenstand der Klage des Antragstellers der Überprüfung sein kann. Was Mängel des Zulassungsantrags angeht, vertritt es in Rn. 54 die Auffassung, diese könne ClientEarth nur kritisieren, soweit sich die Kommission diese Mängel in der Überprüfungsentscheidung zu eigen gemacht habe.

77 Entscheidend ist somit, ob und gegebenenfalls inwieweit eine NGO Mängel eines Zulassungsantrags zum Gegenstand eines Überprüfungsverfahrens machen kann.

78 Gemäß Art. 10 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung können bestimmte NGO mit begründetem Antrag bei dem Organ der Union, das einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht angenommen hat, eine interne Überprüfung beantragen. Der Gegenstand des Überprüfungsantrags bezieht sich nach dieser Bestimmung auf die Neubewertung dieses Rechtsakts, (

79 Der Gerichtshof hat entschieden, dass der Antrag auf interne Überprüfung eines Verwaltungsakts somit auf die Feststellung einer Rechtswidrigkeit oder (insbesondere) der fehlenden Begründetheit des betreffenden Rechtsakts gerichtet ist. (

80 In diesem Zusammenhang bezieht sich die Verletzung von wesentlichen Formvorschriften allerdings auf Vorschriften, die im Überprüfungsverfahren gelten. Inwieweit mit dem Überprüfungsantrag Form- und Verfahrensmängel des Zulassungsverfahrens gerügt werden können, ist damit noch nicht gesagt.

81 Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus verlangt nur die Möglichkeit einer Anfechtung wegen des Verstoßes gegen umweltbezogene Bestimmungen. Diese Formulierung ist enger als Art. 9 Abs. 2, der eine Anfechtung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit ermöglicht.

82 Da die Art. 10 bis 12 der Aarhus-Verordnung nur Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens umsetzen, sollen diese Regelungen es somit nur ermöglichen, die Verletzung von umweltbezogenen Bestimmungen zu rügen, nicht aber die umfassende Anfechtung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts.

83 Soweit der Zulassungsantrag die Verwendung bezeichnen (Art. 62 Abs. 4 Buchst. c der REACH-Verordnung) sowie einen Stoffsicherheitsbericht (Art. 62 Abs. 4 Buchst. d) und eine Analyse der Alternativen (Art. 62 Abs. 4 Buchst. e) enthalten muss, handelt es sich aber um umweltbezogene Bestimmungen. Diese Angaben sollen nämlich insbesondere die Umweltrisiken der beantragten Verwendung und ihrer Alternativen aufzeigen.

84 Diese Informationen sind darüber hinaus auch für die Beteiligung Dritter am Zulassungsverfahren von Bedeutung. Nach Art. 64 Abs. 2 der REACH-Verordnung macht die ECHA nämlich umfangreiche Informationen über die Verwendungen zugänglich, für die Anträge eingegangen sind. Sie setzt außerdem eine Frist, bis zu der interessierte Kreise Informationen über Alternativstoffe oder ‑technologien übermitteln können. Auch sehen Art. 60 Abs. 4 Buchst. c, Art. 64 Abs. 3 Satz 4 sowie Abs. 4 Buchst. b und der 81. Erwägungsgrund die Berücksichtigung von Informationen vor, die von Dritten übermittelt wurden. ClientEarth legt dar, dass sie sich in dieser Form an Zulassungsverfahren beteiligt hat.

85 Wie das Gericht im Übrigen in den Rn. 103 ff. des angefochtenen Urteils selbst anerkennt, ist eine Zulassung nach Art. 60 Abs. 7 der REACH-Verordnung nur zulässig, wenn der Antrag den Anforderungen des Art. 62 genügt. Das schließt insbesondere den Sicherheitsbericht und die Analyse der Alternativen ein.

86 Falls eine Zulassung nicht erteilt werden durfte, weil der Antrag Art. 62 Abs. 4 Buchst. d und e der REACH-Verordnung nicht genügte, müssen NGO daher solche Mängel im Rahmen einer Überprüfung und der nachfolgenden Klage rügen können. Ob die Kommission sich den Mangel ausdrücklich zu eigen macht, kann die Zulässigkeit solchen Vorbringens im Überprüfungsverfahren dagegen nicht beeinflussen.

87 Folglich wendet sich ClientEarth im Ansatz zu Recht gegen die Rn. 234 bis 236 des angefochtenen Urteils. Dort weist das Gericht das Argument als unzulässig zurück, die im Zulassungsantrag enthaltene Analyse der Alternativen sei unzureichend, weil die Funktion von DEHP im Zulassungsantrag nicht näher dargelegt worden sei. Die Kommission habe nämlich unabhängig davon, was die Antragsteller im Zulassungsantrag angegeben oder nicht angegeben hätten, ausdrücklich eine Funktion von DEHP für die Zwecke der Zulassung bestimmt. Diese Feststellung der Unzulässigkeit ist nach den soeben angestellten Überlegungen mit einem Rechtsfehler behaftet.

88 Allerdings legt das Gericht in einer Hilfsbegründung in den von ClientEarth nicht beanstandeten Rn. 63 bis 70 des angefochtenen Urteils überzeugend dar, dass es für die Angabe der Verwendung nicht darauf ankommt, dem fraglichen Stoff eine besondere Funktion zuzuschreiben.

89 Somit war das Vorbringen von ClientEarth zur fehlenden Angabe einer Funktion von DEHP im Zulassungsantrag jedenfalls unbegründet, und der Rechtsfehler des Gerichts bei der Beurteilung der Zulässigkeit dieses Vorbringens stellt das Urteil im Ergebnis nicht in Frage. b) Zweiter Teil des ersten Rechtsmittelgrundes: Streitgegenstand des Überprüfungsverfahrens

90 Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes wendet sich ClientEarth dagegen, dass nach Rn. 55 des angefochtenen Urteils im Rahmen einer Klage gegen eine Überprüfungsentscheidung nur die Klagegründe und Argumente zulässig sind, die der Kläger bereits im Überprüfungsantrag vorgetragen hat.

91 Bei oberflächlicher Betrachtung hat der Gerichtshof diese Frage jüngst im Urteil TestBioTech ganz ähnlich entschieden. Eine Klage gegen die Zurückweisung eines Überprüfungsantrags kann danach nicht auf neue Gründe oder Beweismittel gestützt werden, die im Überprüfungsantrag nicht enthalten waren. Sonst würde dem in Art. 10 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung enthaltenen Erfordernis in Bezug auf die Begründung eines solchen Antrags seine praktische Wirksamkeit genommen und der Gegenstand des durch diesen Antrag eingeleiteten Verfahrens verändert. (

92 Diese Feststellung des Gerichtshofs entspricht seiner sonstigen Rechtsprechung zum Verfahrensgegenstand. Der Streitgegenstand im Vertragsverletzungsverfahren wird durch das Aufforderungsschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme abgegrenzt, (

93 Der Gerichtshof hat auch schon den durch die Aarhus-Verordnung umgesetzten Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus in dieser Weise ausgelegt. Diese Bestimmung steht danach einer Ausschlussregelung nicht entgegen, die verlangt, Einwendungen zur Beachtung der einschlägigen umweltrechtlichen Vorschriften bereits im Stadium des Verwaltungsverfahrens geltend zu machen. Mit einer solchen Regelung können unter Umständen die streitigen Punkte schneller identifiziert und gegebenenfalls bereits im Verwaltungsverfahren gelöst werden, so dass sich eine Klage erübrigt. Eine solche Ausschlussregelung kann so zur Verwirklichung des Ziels von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens beitragen, wirkungsvolle gerichtliche Mechanismen zu schaffen. Sie entspricht auch ganz dem Gedanken des Art. 9 Abs. 4, nach dem die u. a. in Art. 9 Abs. 3 genannten Verfahren „angemessenen und effektiven“ Rechtsschutz bieten und „fair“ sein müssen. (

94 ClientEarth stimmt der Feststellung des Urteils TestBioTech in der Rechtsmittelerwiderung ausdrücklich zu. Sie beruft sich allerdings zu Recht auf die angesprochene Rechtsprechung zur Abgrenzung des Verfahrensgegenstands, wonach erstens neue Argumente im Zusammenhang mit bereits vorgetragenen Antragsgründen zulässig sind (reagieren. (

95 Beide Fallgruppen neuen Vorbringens entsprechen dem im 19. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung und in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegten Ziel, angemessenen und wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten. Dieses Ziel folgt im Übrigen auch aus Art. 47 der Charta der Grundrechte.

96 Die Feststellung des Gerichts in Rn. 55 des angefochtenen Urteils ist demgegenüber zu restriktiv, weil das Gericht dort nicht nur – zu Recht – neue Klagegründe, sondern auch – rechtsfehlerhaft – neue Argumente pauschal für unzulässig erklärt.

97 Um das Urteil in Frage zu stellen, müsste allerdings auch die Anwendung dieser Feststellung in Bezug auf das Vorbringen von ClientEarth rechtsfehlerhaft sein.

98 ClientEarth hebt insoweit die Zurückweisung von Vorbringen zum Begriff der Verwendung, zur Verwendung von Abfällen und zur Quantifizierung des sozioökonomischen Nutzens hervor. i) Begriff der Verwendung

99 In den Rn. 61 und 62 des angefochtenen Urteils weist das Gericht das Argument von ClientEarth als unzulässig zurück, der Begriff „Verwendung“ impliziere die Einführung oder den „aktiven“ Gebrauch eines bestimmten Stoffes in einem „industriellen Verfahren“. Dieses Argument sei nicht hinreichend klar im Überprüfungsantrag enthalten gewesen, so dass die Kommission es nicht habe erkennen können.

100 Es ist allerdings unstreitig, dass der Überprüfungsantrag die Frage betraf, ob der Zulassungsantrag die angestrebten Verwendungen von DEHP ausreichend klar bezeichnet hat. Das Gericht bezieht sich in Rn. 61 des angefochtenen Urteils sogar auf Vorbringen von ClientEarth im Überprüfungsantrag, eine Verwendung von DEHP setze voraus, dass dieser Stoff „in einem Präparat“ verwendet oder „in ein Erzeugnis“ eingeführt werde. Und in Rn. 71 des angefochtenen Urteils nennt das Gericht die Gründe der Kommission für die Zurückweisung dieses Vorbringens in der streitigen Überprüfungsentscheidung.

101 Wenn ClientEarth in der Klage den „aktiven“ Gebrauch eines bestimmten Stoffes in einem „industriellen Verfahren“ verlangt, so ist darin – zumindest im vorliegenden Verfahren – nur eine weitere Entwicklung des Einwands aus dem Überprüfungsantrag zu sehen. Denn es geht weiterhin darum, ob der Zulassungsantrag und die Zulassung Verwendungen von DEHP im Sinne der REACH-Verordnung zum Gegenstand haben.

102 Somit ist die Feststellung des Gerichts zur Unzulässigkeit des betreffenden Vorbringens von ClientEarth mit einem Rechtsfehler behaftet.

103 Dieser Rechtsfehler greift allerdings nur durch, wenn auch die hilfsweise Zurückweisung dieses Vorbringens als unbegründet in den Rn. 63 bis 92 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft ist. Bei der Erörterung des dritten Rechtsmittelgrundes wird sich jedoch zeigen, dass dies nicht der Fall ist (dazu nachstehend, unter 4, insbesondere Nrn. 143 und 144). ii) Argumente mit Bezug auf die Verwendung von Abfällen

104 ClientEarth wendet sich auch dagegen, dass das Gericht in den Rn. 74, 75, 85 und 87 des angefochtenen Urteils verschiedene Argumente als unzulässig zurückweist, die darauf beruhen, dass die Kommission die Verwendung von Material zugelassen hat, das aus Abfällen gewonnen wurde. Die Kommission habe ein Recyclingverfahren zugelassen, das Abfallrecht verletzt und die Beendigung der Abfalleigenschaft falsch bestimmt.

105 Hier kann offenbleiben, ob diese Argumente tatsächlich außerhalb des Verfahrensgegenstands liegen. Denn in der Sache sind sie unbegründet, weil die REACH-Verordnung nach Art. 2 Abs. 2 nicht für Abfälle gilt. Daher kann der Zulassungsbeschluss diese abfallrechtlichen Fragen nicht regeln und regelt sie nach seinem achten Erwägungsgrund auch ausdrücklich nicht. Der Beschluss setzt vielmehr voraus, dass die verarbeiteten PVC‑Abfälle vor der zugelassenen Verwendung ihre Abfalleigenschaft bereits verloren haben.

106 In Ermangelung einer unionsrechtlichen Regelung über die Beendigung der Abfalleigenschaft von PVC‑Abfällen mit DEHP obliegt die Entscheidung darüber dagegen den Mitgliedstaaten, (

107 Dieser Teil des ersten Rechtsmittelgrundes geht somit im Ergebnis ins Leere. iii) Sozioökonomischer Nutzen – Quantifizierung des Risikos

108 Schließlich beanstandet ClientEarth Rn. 197 des angefochtenen Urteils, in der das Gericht das Vorbringen als unzulässig zurückweist, dass die fehlende Quantifizierung des Risikos für die Gesundheit von Arbeitnehmern die sozioökonomische Abwägung in Frage stelle.

109 Der Überprüfungsantrag kritisierte zwar die sozioökonomische Abwägung, doch die fehlende Quantifizierung des Risikos für die Gesundheit von Arbeitnehmern wurde tatsächlich nicht erwähnt. Es ist auch nicht erkennbar, welchen Kritikpunkt des Antrags dieses Argument weiter entwickeln sollte. Soweit die Berücksichtigung bestimmter Risiken beanstandet wurde, ging es nicht um ihre Quantifizierung, sondern darum, dass sie überhaupt nicht Teil der Abwägung waren (siehe dazu oben, unter B, Nrn. 51 ff.).

110 Somit hat das Gericht diesen Einwand zu Recht als unzulässig angesehen und dieser Teil des ersten Rechtsmittelgrundes ist daher unbegründet. 2. Vierter Rechtsmittelgrund: Anforderungen an den Zulassungsantrag

111 Da der Antrag auf Überprüfung einer Zulassung auch darauf gestützt werden kann, dass diese Zulassung auf unzureichende Angaben im Zulassungsantrag gegründet wurde, (

112 Wie bereits gesagt, wird eine Zulassung nach Art. 60 Abs. 7 der REACH-Verordnung nur erteilt, wenn der Antrag den Anforderungen des Art. 62 genügt. (

113 Die Beteiligten und das Gericht gehen davon aus, dass die Kontrolle dieser Anforderungen an den Zulassungsantrag von der Beurteilung der Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 60 Abs. 2 und 4 der REACH-Verordnung zu trennen ist. ClientEarth beanstandet jedoch, dass das Gericht in Rn. 109 des angefochtenen Urteils die Kommission im Zusammenhang mit dem Stoffsicherheitsbericht nicht dazu verpflichtet, die nach Art. 60 Abs. 7 in Verbindung mit Art. 62 und Anhang I mit dem Antrag vorzulegenden Informationen in der Sache zu prüfen.

114 Das Gericht stützt sich darauf, dass der Wortlaut der fraglichen Bestimmungen keine entsprechende Verpflichtung der Kommission vorsehe.

115 Diese Feststellung trifft jedoch nicht zu.

116 Es gibt zwar keine Regelung, die die Kommission verpflichten würde, die vorgelegten Informationen inhaltlich zu prüfen. Allerdings besagt Art. 64 Abs. 3 Satz 1 der REACH-Verordnung ausdrücklich, dass die Ausschüsse der ECHA für Risikobeurteilung und für sozioökonomische Analyse ihre Beurteilung des Antrags damit beginnen, ob der Antrag alle in Art. 62 aufgeführten Informationen enthält, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Satz 2 sieht vor, dass sie weitere Informationen vom Antragsteller anfordern, wenn dies erforderlich ist.

117 Dieser Aufgabe können die Ausschüsse nur nachkommen, wenn sie die mit dem Antrag vorgelegten Informationen in der Sache würdigen. Dabei müssen sie die Beurteilung der Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 60 Abs. 2 oder 4 bereits antizipieren. Gleichwohl handelt es sich dennoch um zwei Schritte, denn die Ausschüsse berücksichtigen bei ihren Stellungnahmen zur Zulassung auch ihre eigene Expertise sowie Informationen, die nicht der Antragsteller, sondern Dritte insbesondere gemäß Art. 64 Abs. 3 Sätze 3 und 4 vorgelegt haben.

118 Die Ausschüsse sind nach Art. 85 Abs. 7 und Art. 88 sowie dem 95. Erwägungsgrund der REACH-Verordnung in ihrem Urteil unabhängig. Die Kommission berücksichtigt jedoch ihre Stellungnahmen, wenn sie nach Art. 60 Abs. 2 oder 4 der REACH-Verordnung eine Verwendung zulässt. Falls die Ausschüsse feststellen sollten, dass die vorgelegten Informationen unzureichend sind, kann die Kommission die beantragte Verwendung des Stoffes nur zulassen, wenn sie zugleich darlegt, warum die Einschätzung der Ausschüsse nicht zutrifft. Die Kommission macht sich somit entweder die Feststellungen der Ausschüsse zur Vollständigkeit der vorgelegten Informationen zu eigen oder sie würdigt die Informationen selbst in der Sache.

119 Die Feststellung des Gerichts in Rn. 109 des angefochtenen Urteils, die Kommission sei nicht dazu verpflichtet, den nach Art. 60 Abs. 7 in Verbindung mit Art. 62 und Anhang I mit dem Antrag vorzulegenden Stoffsicherheitsbericht in der Sache zu prüfen, verkennt somit das in den Art. 60, 62 und 64 der REACH-Verordnung vorgesehene Verfahren und ist daher rechtsfehlerhaft.

120 Dieser Rechtsfehler des angefochtenen Urteils stellt dieses allerdings nur in Frage, wenn er einem Mangel der streitigen Überprüfungsentscheidung entspricht. Denn eine bedeutsame Lücke in den Antragsunterlagen muss sich spätestens in dem Zulassungsbeschluss bemerkbar machen. Die Untersuchung des fünften Rechtsmittelgrundes wird jedoch zeigen, dass dies im Hinblick auf den Stoffsicherheitsbericht vorliegend nicht der Fall ist (dazu nachstehend, unter 5, insbesondere Nr. 154). 3. Zweiter Rechtsmittelgrund: Beweisanforderungen an Antragsteller im Überprüfungsverfahren

121 Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wendet sich ClientEarth gegen die Beweisanforderungen, die das Gericht für das Überprüfungsverfahren aufgestellt habe.

122 Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass derjenige, der eine interne Überprüfung eines Verwaltungsakts nach dem Umweltrecht beantragt, alle tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte anführen muss, die plausible, d. h. erhebliche, Zweifel an der Beurteilung begründen können, die das Organ oder die Einrichtung der Union in dem betreffenden Rechtsakt vorgenommen hat. (

123 Obwohl sich auch das Gericht in Rn. 57 des angefochtenen Urteils auf dieses Beweismaß beruft, wendet sich ClientEarth gegen dessen Anwendung in Bezug auf Rügen hinsichtlich des Stoffsicherheitsberichts, der mit dem Zulassungsantrag vorgelegt wurde, und der Analyse der Alternativen durch den Ausschuss für sozioökonomische Analyse. a) Erster Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes: der Stoffsicherheitsbericht im Zulassungsantrag

124 Mit dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes beanstandet ClientEarth die Zurückweisung von Einwänden gegen den Stoffsicherheitsbericht, der mit dem Zulassungsantrag vorgelegt wurde. Das dabei an ihr Vorbringen angelegte Beweismaß sei unverhältnismäßig.

125 In Rn. 112 des angefochtenen Urteils stellt das Gericht fest, ClientEarth habe keine Beweise vorgelegt, die das Ergebnis zuließen, der mit dem Zulassungsantrag vorgelegte Stoffsicherheitsbericht genüge nicht den Anforderungen von Art. 60 Abs. 7, Art. 62 Abs. 4 Buchst. d und Anhang I der REACH-Verordnung.

126 Diese Feststellung stützte das Gericht jedoch nicht auf eine Beweiswürdigung oder ein bestimmtes Beweismaß, sondern darauf, dass die Vollständigkeit des Zulassungsantrags nicht inhaltlich, sondern lediglich der Form nach zu prüfen sei, wie insbesondere Rn. 113 des angefochtenen Urteils zeigt. Dieser Einwand gegen die Beweisanforderungen beruht folglich auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils.

127 Das Gleiche gilt für die Einwände gegen die Rn. 148 bis 150 des angefochtenen Urteils, wo das Gericht festgestellt hat, ClientEarth hätte sich substantiiert gegen die Beurteilung des Ausschusses für sozioökonomische Analyse wenden müssen, um Mängel des Stoffsicherheitsberichts geltend zu machen. Auch in diesem Punkt stützt sich das Gericht zumindest implizit wieder auf seine Feststellung, dass die Anforderungen an die Qualität des Zulassungsantrags nur formaler Natur seien. Soweit es substantiierte Einwände verlangt, bezieht es sich auf die danach allein in der Sache angreifbaren Beurteilungen der Kommission bzw. des Ausschusses, die dem Zulassungsbeschluss zugrunde liegen.

128 Weil sie sich auf ein fehlgehendes Verständnis des angefochtenen Urteils stützen, sind diese Rügen gegen das geforderte Beweismaß unbegründet.

129 Die Überlegungen zum vierten Rechtsmittelgrund haben zwar gezeigt, dass die Begründung des Gerichts hinsichtlich der Kontrolle des Antragsinhalts rechtsfehlerhaft ist (dazu oben, unter 2, insbesondere Nrn. 115 ff.). Die Prüfung des fünften Rechtsmittelgrundes wird aber zeigen, dass die Beurteilung des Stoffsicherheitsberichts durch die Ausschüsse und die Kommission im Rahmen des Zulassungsbeschlusses keinen Anlass zur Beanstandung gibt (dazu nachstehend, unter 5, insbesondere Nr. 154), so dass dieser Rechtsfehler nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt. b) Zweiter Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes: Analyse der Alternativen

130 Der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes betrifft die Analyse der Alternativen durch den Ausschuss für sozioökonomische Analyse. Insofern beanstandet ClientEarth, dass das Gericht in Rn. 248 des angefochtenen Urteils verlangt hat, sie hätte Beweise vorlegen müssen, die die Sachverhaltswürdigung in Bezug auf das Fehlen von Alternativen als nicht plausibel erscheinen lassen. Das Gericht scheine somit im Zusammenhang mit dem Überprüfungsantrag eine vollständige Analyse der Alternativen zu verlangen, statt dies vom Zulassungsantrag zu fordern. Dies würde darauf hinauslaufen, dass der Überprüfungsantrag beweisen müsste, dass die überprüfte Entscheidung rechtswidrig ist.

131 Mit diesem Vorbringen verkennt ClientEarth allerdings den Kontrollmaßstab, den die Unionsgerichte bei inhaltlichen Einwänden anwenden, wenn die Unionsbehörden komplexe wissenschaftliche und technische Fragen bei der Festlegung von Art und Umfang der von ihnen erlassenen Maßnahmen beurteilen. Dabei verfügen diese Behörden nämlich über ein weites Ermessen, das die Kontrolle durch den Unionsrichter auf die Prüfung beschränken muss, ob die Ausübung dieses Ermessens offensichtlich fehlerhaft ist, einen Ermessensmissbrauch darstellt oder diese Behörden die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten haben. In einem solchen Kontext darf der Unionsrichter seine Beurteilung der tatsächlichen Umstände wissenschaftlicher und technischer Art nicht an die Stelle derjenigen der Organe setzen, denen allein der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union diese Aufgabe anvertraut hat. (

132 Inhaltliche Einwände gegen eine solche Beurteilung der Unionsbehörden müssen folglich einen offensichtlichen Fehler, einen Ermessensmissbrauch oder eine offensichtliche Überschreitung des Ermessens aufzeigen.

133 Dass das Vorbringen in einem vom Gericht angeführten Urteil (

134 Dieser Maßstab verlangt aber nicht zwangsläufig, die Beurteilung der Unionsbehörden inhaltlich definitiv zu widerlegen. Vielmehr muss der Unionsrichter auch bei komplexen Entscheidungen prüfen, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt von der Kommission zutreffend festgestellt worden ist und ob kein Ermessensmissbrauch vorliegt. (

135 Zwar bezieht sich das weite Ermessen in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten, (

136 Genau aus diesem Grund können jedoch die von ClientEarth hervorgehobenen Hinweise auf Zweifel, die die Ausschüsse im Zusammenhang mit der Beurteilung erwogen haben, keinen offensichtlichen Ermessensfehler belegen. Im Gegenteil: Diese Erwägungen zeigen gerade, dass die Unionsbehörden diese Umstände bei der Ausübung ihres Ermessens berücksichtigt haben.

137 Soweit ClientEarth sich mit dieser Rüge implizit dagegen wendet, dass die Kommission die Angaben des Zulassungsantrags zur Alternativenprüfung als ausreichend akzeptiert hat, ohne dass das Gericht dies beanstandet hätte, gilt ebenfalls das Ergebnis des vierten Rechtsmittelgrundes: Im Prinzip ist eine inhaltliche Prüfung der Vollständigkeit des Zulassungsantrags geboten (dazu oben, unter 2, insbesondere Nrn. 115 ff.). Allerdings wird die Prüfung des dritten Rechtsmittelgrundes zeigen, dass die Alternativenprüfung im Zulassungsbeschluss keinen Anlass zur Beanstandung gibt (dazu sogleich, unter 4). Daher ist ein etwaiger Rechtsfehler des Gerichts bei der Beurteilung der Prüfung des Zulassungsantrags im Hinblick auf die Alternativenprüfung nicht entscheidungserheblich. 4. Dritter Rechtsmittelgrund: Alternativen zur beantragten Verwendung

138 Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wendet sich ClientEarth gegen die Beurteilung ihrer Einwände hinsichtlich der Alternativenprüfung des Zulassungsbeschlusses.

139 Nach Art. 60 Abs. 4 Satz 1 der REACH-Verordnung kann eine Zulassung bei überwiegendem sozioökonomischem Nutzen erteilt werden, wenn es keine geeigneten Alternativstoffe oder ‑technologien gibt. Bei dieser Entscheidung sind nach Satz 2 u. a. die vom Antragsteller nach Art. 62 Abs. 4 Buchst. e vorgelegte Analyse der Alternativen zu berücksichtigen sowie etwaige Informationen interessierter Kreise über Alternativstoffe oder –technologien, die nach Art. 64 Abs. 2 übermittelt wurden.

140 Diese Bestimmung kann nicht dahin gehend ausgelegt werden, dass jeder Alternativstoff oder jede Alternativtechnologie die Zulassung ausschließt, denn die zulassungspflichtigen Stoffe sollen nach Art. 55 Satz 1 der REACH-Verordnung nur durch geeignete Alternativstoffe oder ‑technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind. Dies zu beurteilen, ist gemäß Satz 2 der Zweck der Alternativenprüfung im Zulassungsverfahren.

141 Das Gericht hat durchgängig anerkannt, etwa in den Rn. 71, 91, 238, 242 und 243 des angefochtenen Urteils, dass DEHP die Zulassung in seiner Eigenschaft als Weichmacher erteilt wurde, der in PVC‑Rezyklat enthalten ist, welches in den Verkehr gebracht wird, nachdem das PVC nicht mehr als Abfall anzusehen ist. Und in Rn. 91 hat es festgestellt, dass es nicht falsch ist, andere Gemische, die den Stoff überhaupt nicht enthalten, oder andere Verfahren, in denen die Funktion des Stoffes durch andere Mittel gewährleistet werden kann, als mögliche Alternativen anzusehen.

142 Dem hält ClientEarth entgegen, es komme für die Alternativenprüfung auf die Funktion von DEHP an, die Flexibilität und Elastizität von PVC zu erhöhen. Denn das Zulassungsverfahren ziele darauf, die Verwendung der betreffenden Substanz, hier also des DEHP, zu mindern und langfristig zu ersetzen. Selbst wenn sichere alternative Weichmacher existierten, könnte nach der Logik des Gerichts die Aufbereitung von DEHP zugelassen werden, solange PVC‑Abfälle mit DEHP anfielen. Tatsächlich hätten aber alternative Weichmacher oder Alternativen zu solchem PVC mit DEHP untersucht werden müssen.

143 Diese Überlegungen überzeugen jedoch nicht. Für die Beurteilung von Alternativstoffen und –technologien kommt es auf die konkrete Verwendung an, für die eine Zulassung beantragt wird. Dabei ist der Begriff der Verwendung nach Art. 3 Nr. 24 der REACH-Verordnung denkbar weit als „Verarbeiten, Formulieren, Verbrauchen, Lagern, Bereithalten, Behandeln, Abfüllen in Behältnisse, Umfüllen von einem Behältnis in ein anderes, Mischen, Herstellen eines Erzeugnisses oder jeder andere Gebrauch“ definiert.

144 Nach der vorliegenden Zulassung soll DEHP nicht abstrakt bei Herstellung von PVC, sondern von Recyclingunternehmen als Bestandteil von PVC‑Rezyklat verwendet werden. Ob andere geeignete Weichmacher für PVC existieren, ist für diese Unternehmen von nachrangigem Interesse. Entscheidend ist vielmehr, ob sie auf andere Arten von Rezyklat verwiesen werden können, sei es PVC‑Rezyklat ohne DEHP oder Rezyklat anderer Kunststoffe.

145 Daher ist dieser Rechtsmittelgrund unbegründet.

146 Anzumerken ist allerdings, dass die Substituierbarkeit von DEHP zwar im vorliegenden Fall für die Alternativenprüfung nicht bedeutsam ist, aber im Rahmen der umfassenden sozioökonomischen Abwägung wirksam werden kann. Wenn DEHP günstig durch weniger riskante Stoffe substituierbar ist, fallen die Vorteile der Verwendung von PVC‑Rezyklat mit DEHP geringer aus, als wenn das nicht der Fall ist. Zugleich dürfte PVC‑Rezyklat mit DEHP weniger verfügbar sein, weil die Vermarktung von neuem PVC mit DEHP weniger attraktiv ( 5. Fünfter Rechtsmittelgrund: der Stoffsicherheitsbericht in der Abwägung

147 Der fünfte Rechtsmittelgrund betrifft die Frage, ob die Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung auf der Grundlage des vorgelegten Stoffsicherheitsberichts durchgeführt werden durfte.

148 Art. 60 der REACH-Verordnung sieht wie gesagt zwei Grundlagen einer Zulassung vor. Nach Abs. 2 kann sie erteilt werden, wenn das Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt angemessen beherrscht wird. Dies setzt insbesondere voraus, dass der Stoffsicherheitsbericht diese Beherrschung dokumentiert. Ist eine angemessene Beherrschung des Risikos dagegen nicht gewährleistet, so erlaubt Abs. 4 die Zulassung, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben, und wenn es keine geeigneten Alternativstoffe oder ‑technologien gibt.

149 Im vorliegenden Fall ging die Kommission in Übereinstimmung mit dem Ausschuss für Risikobeurteilung davon aus, dass der Zulassungsantrag keine angemessene Beherrschung des Risikos für die Arbeitnehmer nachweist, die das PVC‑Rezyklat mit DEHP verarbeiten. (

150 Vielmehr erteilte die Kommission die Zulassung auf der Grundlage der Abwägung nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung.

151 ClientEarth vertritt allerdings die Auffassung, aufgrund von Mängeln des Stoffesicherheitsberichts sei eine solche Abwägung nicht möglich gewesen.

152 Damit wendet sie sich einerseits gegen die Feststellung des Gerichts in Rn. 132 des angefochtenen Urteils, dieser Einwand könne lediglich eine Zulassung nach Art. 60 Abs. 2 der REACH-Verordnung berühren, nicht aber eine Zulassung nach Art. 60 Abs. 4. Anderseits rügt sie die Feststellungen in den Rn. 135 und 136, dass die vorgelegten Informationen jedenfalls für die Abwägung ausreichten.

153 ClientEarth ist insoweit zuzustimmen, als Mängel des Stoffsicherheitsberichts einer Anwendung von Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung entgegenstehen können. Um festzustellen, dass der sozioökonomische Nutzen einer Verwendung die Risiken überwiegt, müssen diese Risiken hinreichend genau identifiziert werden. Das unterstreicht Art. 60 Abs. 4 Buchst. a, wonach das Risiko, das aus den Verwendungen des Stoffes entsteht, einschließlich der Angemessenheit und Wirksamkeit der vorgeschlagenen Risikomanagementmaßnahmen berücksichtigt werden muss. Wenn die Anwendung von Art. 60 Abs. 2 schon daran scheitern sollte, dass diese Risiken nicht ausreichend beschrieben werden, so könnte das auch einer Genehmigung aufgrund überwiegenden Nutzens entgegenstehen.

154 Wenn die Feststellung des Gerichts in Rn. 132 des angefochtenen Urteils diesen Einwand ausschließen sollte, so wäre sie rechtsfehlerhaft. Die Feststellungen in den Rn. 135 und 136 sprechen allerdings dafür, dass das Gericht in Rn. 132 keine so weitreichende Aussage treffen wollte. Zumindest wären sie als hilfsweise Begründung geeignet, das Urteil in diesem Punkt aufrechtzuerhalten. Das Gericht legt nämlich in den Rn. 135 und 136 überzeugend dar, dass die vom Antragsteller vorgelegten Daten es zumindest erlaubten, ausreichende Schlussfolgerungen auf das Risiko für Arbeitnehmer zu ziehen, um die Abwägung vorzunehmen.

155 Soweit ClientEarth einwendet, die Risikobeurteilung betreffe nicht spezifisch die zugelassene Verwendung, versteht sie insbesondere Rn. 135 des angefochtenen Urteils falsch. Danach betreffen die vorgelegten Informationen zwar nicht spezifisch diese Verwendung, doch das schließt es nicht aus, aus diesen Informationen Schlüsse für die Risiken der Verwendung zu ziehen.

156 Ob diese tatsächliche Beurteilung der Daten zutrifft, ist eine Frage der Beweiswürdigung, die der Kontrolle im Rechtsmittelverfahren entzogen ist.

157 Somit ist der fünfte Rechtsmittelgrund unbegründet. 6. Siebter Rechtsmittelgrund: Vorsorgeprinzip

158 Der siebte Rechtsmittelgrund betrifft das Vorsorgeprinzip. Zwar kritisiert ClientEarth Aussagen in den Rn. 284 und 295 des angefochtenen Urteils, doch ihre Argumentation, dass das Vorsorgeprinzip berücksichtigt werden müsste, steht nicht im Widerspruch zu diesen Aussagen oder dem Urteil insgesamt.

159 Soweit ClientEarth insbesondere die Auffassung vertritt, das Gericht habe festgestellt, bei der Anwendung von Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung sei die Kommission von der Anwendung des Vorsorgeprinzips befreit, versteht sie das Urteil falsch. Vielmehr legt das Gericht in den Rn. 290 bis 294 des angefochtenen Urteils dar, dass diese Bestimmung Ausdruck des Zusammenspiels zwischen dem Vorsorgeprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist.

160 Daher ist dieser Rechtsmittelgrund unbegründet. D. Ergebnis der rechtlichen Würdigung

161 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass das angefochtene Urteil und die streitige Überprüfungsentscheidung aufzuheben sind, weil sie es hinnahmen, dass in der sozioökonomischen Abwägung des Zulassungsbeschlusses die endokrinen Eigenschaften von DEHP nicht berücksichtigt wurden. Die Feststellungen des Gerichts zur Zulässigkeit von Rügen hinsichtlich des Zulassungsantrags sowie zur Kontrolle des Antragsinhalts, aber auch zur Unzulässigkeit neuer Argumente sind ebenfalls rechtsfehlerhaft, führen allerdings in letzter Konsequenz nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. VI. Kosten

162 Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.

163 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren entsprechende Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

164 Des Weiteren können einer erstinstanzlichen Streithilfepartei, wenn sie das Rechtsmittel nicht selbst eingelegt hat, nach Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung im Rechtsmittelverfahren nur dann Kosten auferlegt werden, wenn sie am schriftlichen oder mündlichen Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen hat. In diesem Fall kann der Gerichtshof ihr ihre eigenen Kosten auferlegen. Das gilt für die Kosten der ECHA im Rechtsmittelverfahren.

165 Was die Kosten der ECHA vor dem Gericht angeht, so greifen weiterhin die in Rn. 310 des angefochtenen Urteils dargelegten Gründe.

166 Daher muss die Kommission die Kosten von ClientEarth und ihre eigenen Kosten tragen. Die ECHA trägt dagegen ihre eigenen Kosten in beiden Instanzen. VII. Ergebnis

167 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: 1) Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 4. April 2019, ClientEarth/Kommission (T‑108/17, EU:T:2019:215), wird aufgehoben. 2) Der Beschluss C(2016) 8454 final der Europäischen Kommission vom 7. Dezember 2016 ist nichtig. 3) Die Europäische Kommission trägt die Kosten von ClientEarth sowie ihre eigenen Kosten. Die Europäische Chemikalienagentur trägt ihre eigenen Kosten.