Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.02.2021 – C-60/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 25. Februar 2021 ( Rechtssache C‑60/20 VAS „Latvijas dzelzceļš“ gegen Valsts dzelzceļa administrācija (Vorabentscheidungsersuchen der Administratīvā apgabaltiesa [Regionales Verwaltungsgericht, Lettland]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Schienenverkehr – Einheitlicher europäischer Eisenbahnraum – Richtlinie 2012/34/EU – Art. 13 Abs. 2 und 6 – Durchführungsverordnung (EU) 2017/2177 – Art. 15 – Zugang zu Serviceeinrichtungen und zu den in diesen Einrichtungen erbrachten Leistungen – Pflicht des Eigentümers einer Serviceeinrichtung, ihrem Betreiber Zugang zu gewähren – Ungenutzte Einrichtungen – Umstellung einer Serviceeinrichtung – Befugnis des Eigentümers einer Serviceeinrichtung zu ihrer Umstellung – Befugnisse der Regulierungsstelle“

1 Im Ausgangsrechtsstreit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens stehen sich die Gesellschaft VAS „Latvijas dzelzceļš“ (

2 Zu dem Rechtsstreit kam es, als LDz ein Recht zur vorzeitigen Kündigung des Mietvertrags für ein als Eisenbahndepot genutztes Gebäude geltend machte, den LDz als Eigentümerin und Baltijas Ekspresis als Mieterin unterzeichnet hatten. Baltijas Ekspresis erhob Einwände gegen die Forderung von LDz.

3 Der Streit wurde bei der nationalen Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor (

4 Gegen diese Entscheidung hat LDz Klage erhoben, und in dem Rechtsstreit ist im Wesentlichen die Auslegung der nationalen Vorschriften, mit der die Richtlinie 2012/34/EU ( I. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Richtlinie 2012/34

5 In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) heißt es: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck: 1. ‚Eisenbahnunternehmen‘ jedes nach dieser Richtlinie zugelassene öffentlich-rechtliche oder private Unternehmen, dessen Haupttätigkeit im Erbringen von Eisenbahnverkehrsdiensten zur Beförderung von Gütern und/oder Personen besteht, wobei dieses Unternehmen die Traktion sicherstellen muss; dies schließt auch Unternehmen ein, die ausschließlich die Traktionsleistung erbringen; 2. ‚Infrastrukturbetreiber‘ jede Stelle oder jedes Unternehmen, die bzw. das für den Betrieb, die Instandhaltung und die Erneuerung von Eisenbahninfrastruktur innerhalb eines Netzes sowie für die Beteiligung an deren Ausbau gemäß den von dem Mitgliedstaat im Rahmen seiner allgemeinen Politik für den Ausbau und die Finanzierung der Infrastruktur festgelegten Vorschriften zuständig ist; … 11. ‚Serviceeinrichtung‘ die Anlage – unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung –, die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde, um eine oder mehrere der in Anhang II Nummern 2 bis 4 genannten Serviceleistungen erbringen zu können; 12. ‚Betreiber einer Serviceeinrichtung‘ eine öffentliche oder private Stelle, die für den Betrieb einer oder mehrerer Serviceeinrichtungen oder für die Erbringung einer oder mehrerer der in Anhang II Nummern 2 bis 4 genannten Serviceleistungen für Eisenbahnunternehmen zuständig ist; …“

6 Art. 13 („Bedingungen für den Zugang zu Leistungen“) bestimmt: „… (2) Die Betreiber von Serviceeinrichtungen ermöglichen allen Eisenbahnunternehmen unter Ausschluss jeglicher Diskriminierung Zugang – einschließlich des Schienenzugangs – zu den in Anhang II Nummer 2 genannten Einrichtungen sowie zu den Leistungen, die in diesen Einrichtungen erbracht werden. … (6) Der Betrieb einer Serviceeinrichtung gemäß Anhang II Nummer 2, die mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde und für die Eisenbahnunternehmen gegenüber dem Betreiber der Serviceeinrichtung ihr Interesse an einem Zugang zu dieser Einrichtung auf der Grundlage nachgewiesenen Bedarfs bekundet haben, wird vom Eigentümer ganz oder teilweise als Schienenverkehrs-Serviceeinrichtung zum Leasing oder zur Vermietung ausgeschrieben, es sei denn, der Betreiber der Serviceeinrichtung weist nach, dass die Einrichtung aufgrund eines laufenden Umstellungsprozesses von keinerlei Eisenbahnunternehmen genutzt werden kann. …“

7 Art. 27 („Schienennetz-Nutzungsbedingungen“) legt fest: „(1) Der Infrastrukturbetreiber erstellt und veröffentlicht nach Konsultation mit den Beteiligten Schienennetz-Nutzungsbedingungen, die gegen Zahlung einer Gebühr, die nicht höher sein darf als die Kosten für die Veröffentlichung dieser Unterlagen, erhältlich sind. Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen werden in mindestens zwei Amtssprachen der Union veröffentlicht. Ihr Inhalt wird unentgeltlich in elektronischer Form in dem Internetportal des Infrastrukturbetreibers bereitgestellt und über ein gemeinsames Internetportal zugänglich gemacht. Dieses Internetportal wird von den Infrastrukturbetreibern im Rahmen ihrer Zusammenarbeit nach den Artikeln 37 und 40 eingerichtet. (2) Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten Angaben zum Fahrweg, der den Eisenbahnunternehmen zur Verfügung steht, und zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Fahrweg. Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten ferner Informationen zu den Bedingungen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen, die an das Netz des Infrastrukturbetreibers angeschlossen sind, und für die Erbringung der Leistungen in diesen Einrichtungen oder verweisen auf eine Website, auf der diese Informationen unentgeltlich in elektronischer Form zur Verfügung gestellt werden. Anhang IV enthält den Inhalt der Schienennetz-Nutzungsbedingungen. …“

8 Art. 56 („Aufgaben der Regulierungsstelle“) sieht vor: „(1) Ist ein Antragsteller der Auffassung, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, so hat er unbeschadet des Artikels 46 Absatz 6 das Recht, die Regulierungsstelle zu befassen, und zwar insbesondere gegen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers oder gegebenenfalls des Eisenbahnunternehmens oder des Betreibers einer Serviceeinrichtung betreffend: … f) die Zugangsregelungen gemäß Artikel 10 bis 13; g) den Zugang zu Leistungen gemäß Artikel 13 und die dafür erhobenen Entgelte. … (9) Binnen eines Monats ab Erhalt einer Beschwerde prüft die Regulierungsstelle die Beschwerde und fordert gegebenenfalls einschlägige Auskünfte an und leitet Gespräche mit allen Betroffenen ein. [Sie] … entscheidet … über die betreffenden Beschwerden, trifft Abhilfemaßnahmen und setzt die Betroffenen über ihre begründete Entscheidung in Kenntnis. Unbeschadet der Zuständigkeiten der nationalen Wettbewerbsbehörden für die Sicherstellung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten entscheidet sie gegebenenfalls von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Korrektur von Fällen der Diskriminierung von Antragstellern, Marktverzerrung und anderer unerwünschter Entwicklungen in diesen Märkten, insbesondere in Bezug auf Absatz 1 Buchstaben a bis j. …“

9 Anhang II („Für die Eisenbahnunternehmen zu erbringende Leistungen“) bestimmt: „… 2. Der Zugang – einschließlich des Schienenzugangs – wird zu folgenden Serviceeinrichtungen, soweit vorhanden, und zu den Leistungen, die in diesen Einrichtungen erbracht werden, gewährt: … e) Wartungseinrichtungen – mit Ausnahme von Leistungen im Rahmen der schweren Instandhaltung, die für Hochgeschwindigkeitszüge oder andere Arten von Fahrzeugen erbracht werden, die besonderer Einrichtungen bedürfen, f) andere technische Einrichtungen einschließlich Reinigungs- und Wascheinrichtungen, …“ 2. Durchführungsverordnung

10 In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) heißt es: „Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck: … 2. ‚schienenverkehrsbezogene Leistung‘ eine grundlegende Leistung, Zusatzleistung oder Nebenleistung gemäß Anhang II Nummern 2, 3 und 4 der Richtlinie 2012/34/EU; … 8. ‚Eigenerbringung von Leistungen‘ den Fall, in dem ein Eisenbahnunternehmen auf dem Betriebsgelände des Betreibers einer Serviceeinrichtung eine schienenverkehrsbezogene Leistung selbst erbringt, sofern der Zugang zu der Einrichtung und deren Nutzung durch das Eisenbahnunternehmen für die Eigenerbringung von Leistungen rechtlich und technisch möglich sind, die Betriebssicherheit nicht gefährdet und der Betreiber der betreffenden Serviceeinrichtung diese Möglichkeit anbietet; 9. ‚Umstellung‘ einen förmlichen Prozess, durch den eine Serviceeinrichtung einem anderen Nutzungszweck als der Erbringung schienenverkehrsbezogener Leistungen zugeführt wird; …“

11 Art. 15 („Ungenutzte Einrichtungen“) sieht vor: „(1) In Anhang II Nummer 2 der Richtlinie 2012/34/EU genannte Serviceeinrichtungen, die für mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre nicht genutzt wurden, werden für Interessenbekundungen freigegeben und zum Leasing oder zur Vermietung ausgeschrieben. Informationen über ungenutzte Einrichtungen werden gemäß Artikel 5 veröffentlicht. (2) Der Zweijahreszeitraum gemäß Absatz 1 beginnt an dem Tag, der auf den Tag folgt, an dem in der betreffenden Serviceeinrichtung zum letzten Mal eine schienenverkehrsbezogene Leistung erbracht wurde. (3) Antragsteller, die an der Nutzung einer in Anhang II Nummer 2 der Richtlinie 2012/34/EU genannten Serviceeinrichtung, die für mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre nicht genutzt wurde, interessiert sind, teilen ihr Interesse dem Betreiber der betreffenden Einrichtung schriftlich mit und setzen die Regulierungsstelle unverzüglich davon in Kenntnis. In der Interessenbekundung ist der Bedarf des betreffenden Eisenbahnunternehmens nachzuweisen. Der Betreiber der Serviceeinrichtung kann entscheiden, den Betrieb in einer Weise wieder aufzunehmen, die dem nachgewiesenen Bedarf des Eisenbahnunternehmens entspricht. (4) Wird eine Serviceeinrichtung nicht von ihrem Eigentümer betrieben, so setzt der Betreiber der Einrichtung den Eigentümer von der Interessenbekundung innerhalb von zehn Tagen nach ihrem Eingang in Kenntnis. Der Eigentümer der Einrichtung gibt öffentlich bekannt, dass die Einrichtung ganz oder teilweise zum Leasing oder zur Vermietung verfügbar ist, sofern sich der Betreiber der Serviceeinrichtung nach der Interessenbekundung nicht zur Wiederaufnahme des Betriebs entschieden hat. (5) Vor einer solchen Bekanntmachung kann der Eigentümer der Serviceeinrichtung dem Betreiber der Serviceeinrichtung gestatten, sich innerhalb von vier Wochen zu der Bekanntmachung zu äußern. Der Betreiber kann Einwände gegen die Bekanntmachung erheben, indem er anhand von Unterlagen nachweist, dass bereits vor der Interessenbekundung ein Umstellungsprozess eingeleitet wurde. (6) Die Regulierungsstelle wird vom Eigentümer über den Umstellungsprozess unterrichtet und kann zur Beurteilung seiner Plausibilität vom Betreiber Unterlagen verlangen. Im Fall einer nicht zufriedenstellenden Beurteilung verlangt die Regulierungsstelle, dass der Betrieb der Einrichtung ganz oder teilweise zur Vermietung oder zum Leasing ausgeschrieben wird. …“ B. Lettisches Recht. Dzelzceļa likums (

12 Art. 12.1 Abs. 2 bestimmt, dass die Betreiber von Serviceeinrichtungen allen Transportunternehmen diskriminierungsfrei Zugang (einschließlich des Zugangs zu den Schienen) zu ihren Serviceeinrichtungen und gegebenenfalls zu den von diesen Einheiten angebotenen Leistungen gewähren müssen, und zwar u. a. zu: „… 5) Wartungseinrichtungen mit Ausnahme von Leistungen der schweren Instandhaltung, die für Fahrzeuge anderer Arten benötigt werden, die besonderer Einrichtungen bedürfen; 6) anderen technischen Einrichtungen einschließlich Reinigungs- und Wascheinrichtungen für Eisenbahnfahrzeuge“.

13 Art. 12.2 Abs. 7 bestimmt, dass, wenn eine Serviceeinrichtung im Sinne von Art. 12.1 Abs. 2 des Gesetzes mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt worden ist und kein Transportunternehmen gegenüber dem Betreiber der Serviceeinrichtung Interesse an einem Zugang zu dieser Einrichtung auf der Grundlage nachgewiesenen Bedarfs bekundet hat, diese vom Eigentümer ganz oder teilweise als Schienenverkehrs-Serviceeinrichtung zum Leasing oder zur Vermietung ausgeschrieben wird, es sei denn, der Betreiber der Serviceeinrichtung weist nach, dass die Einrichtung aufgrund eines laufenden Umstellungsprozesses von keinerlei Transportunternehmen genutzt werden kann.

14 Art. 12.2 Abs. 8 legt fest, dass, wenn eine der Einrichtungen nach Art. 12.1 Abs. 2 dieses Gesetzes mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wird, diese vom Eigentümer ganz oder teilweise als Schienenverkehrs-Serviceeinrichtung zum Leasing, zur Vermietung oder zur Veräußerung ausgeschrieben werden kann. Hat er innerhalb von drei Monaten nach der Ausschreibung keine Angebote erhalten, ist der Betreiber der Einrichtung berechtigt, diese zu schließen, nachdem er die Schließung mindestens drei Monate vorher der nationalen Eisenbahnverwaltung und dem Betreiber der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur angezeigt hat. II. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen

15 Im Jahr 2002 vermietete LDz an Baltijas Ekspresis ein in deren Eigentum stehendes Gebäude in Ventspils (im Folgenden: Depot Ventspils). Der Vertrag wurde mehrmals erneuert, zuletzt am 20. Juni 2016 für eine Dauer von zwölf Jahren.

16 Baltijas Ekspresis nutzte das Depot Ventspils nach entsprechenden Anpassungen als Werkstatt für die Reparatur und Instandhaltung ihrer Lokomotiven (

17 Am 5. September 2017 teilte LDz der Baltijas Ekspresis die Kündigung des Mietvertrags mit. Sie machte geltend, dass sie in ihrer Eigenschaft als Betreiberin der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur die Anlage zum Abstellen von Fahrzeugen benötige, um die Infrastruktur instand halten zu können (

18 Am 18. September 2017 reichte Baltijas Ekspresis bei der Regulierungsstelle eine Beschwerde wegen eines Verstoßes gegen das Wettbewerbsrecht und Diskriminierung ein und beantragte, das Verhalten der LDz zu unterbinden, da es die Fortsetzung der Tätigkeit der Serviceeinrichtung gefährde (

19 Mit Bescheid vom 5. Dezember 2017 wies die Regulierungsstelle LDz an, Baltijas Ekspresis den Zugang zu dem als Serviceeinrichtung einzustufenden Depot Ventspils und zu den dort erbrachten Leistungen zu gewähren.

20 Die Argumente der Regulierungsstelle zur Begründung ihrer Entscheidung können wie folgt zusammengefasst werden: – Das Depot Ventspils sei technisch für Reparaturen und die Instandhaltung von Lokomotiven geeignet, was ausreiche, um das Gebäude als Serviceeinrichtung anzusehen. – Indem Baltijas Ekspresis eine Eigenerbringung von Leistungen vornehme, erbringe sie die entsprechenden Leistungen. – Die Unterbrechung der Tätigkeit sei unter Berücksichtigung der Vorschriften zu prüfen, die das Recht des Dienstleisters beschränkten, eine Serviceeinrichtung zu schließen. – Gemäß Art. 12.2 Abs. 8 des Eisenbahngesetzes sei der Zugang zur Serviceeinrichtung und zu den dort erbrachten Leistungen für mindestens zwei Jahre ab dem Zeitpunkt zu gewähren, von dem an die Einrichtung nicht mehr genutzt werde. Die Schließung könne nur dann stattfinden, wenn der Zweijahreszeitraum abgelaufen sei.

21 LDz erhob bei der Administratīvā rajona tiesa (Verwaltungsgericht erster Instanz, Lettland) mit folgender Begründung Klage gegen den Bescheid der Regulierungsstelle: – Baltijas Ekspresis habe das Gebäude des Depots Ventspils nicht als Serviceeinrichtung gemietet und sei weder, als der Mietvertrag abgeschlossen worden sei, noch zum Zeitpunkt, an dem sie die Kündigung dieses Vertrags erhalten habe, als Betreiberin einer Serviceeinrichtung eingetragen gewesen. – Die Regulierungsstelle lege die Begriffe „Serviceeinrichtung“ und „Eigenerbringung von Leistungen“ nicht richtig aus und wende das Eisenbahngesetz falsch an. Ebenso beruhe ihre Auffassung, dass sie befugt sei, LDz zu verpflichten, Zugang zu den Leistungen im Depot Ventspils zu gewähren, auf einem Irrtum. – LDz erbringe dort keine Leistungen, da die Immobilie an Baltijas Ekspresis vermietet sei. Folglich könnten LDz keine Verpflichtungen auferlegt werden, die allein in der Verantwortung des Betreibers der Serviceeinrichtung lägen.

22 Die Administratīvā rajona tiesa (Verwaltungsgericht erster Instanz) wies die Klage von LDz mit Urteil vom 25. Januar 2019 ab. Das Gericht stellte u. a. fest, die Klägerin sei als Betreiberin einer Serviceeinrichtung anzusehen, da sie für deren Betrieb verantwortlich sei. Auch sei das Depot Ventspils zur Erbringung von Instandhaltungsdienstleistungen geeignet.

23 LDz hat bei der Administratīvā apgabaltiesa (Regionales Verwaltungsgericht, Lettland) gegen das in erster Instanz ergangene Urteil Berufung eingelegt, und dieses Gericht hat beschlossen, dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Kann Art. 13 Abs. 2 und 6 der Richtlinie 2012/34 (Art. 15 Abs. 5 und 6 der Verordnung 2017/2177) in der Weise angewandt werden, dass die Regulierungsstelle dem Eigentümer einer Infrastruktur, der nicht Betreiber der Serviceeinrichtung ist, die Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zu den Leistungen auferlegen darf? 2. Ist Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34 (Art. 15 Abs. 5 und 6 der Verordnung 2017/2177) dahin auszulegen, dass er es dem Eigentümer eines Gebäudes gestattet, ein Mietverhältnis zu beenden und die Serviceeinrichtung umzustellen? 3. Ist Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34 (Art. 15 Abs. 5 und 6 der Verordnung 2017/2177) dahin auszulegen, dass er die Regulierungsstelle verpflichtet, lediglich zu prüfen, ob der Betreiber der Serviceeinrichtung (im vorliegenden Fall der Eigentümer der Serviceeinrichtung) wirklich beschlossen hat, diese umzustellen? III. Würdigung A. Zulässigkeit

24 LDz und Baltijas Ekspresis machen von gegensätzlichen Standpunkten aus geltend, dass das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig sei, da es von falschen Voraussetzungen ausgehe: Das vorlegende Gericht habe einen Fehler begangen, und zwar nach Ansicht von LDz, indem es das Depot Ventspils als Serviceeinrichtung eingestuft habe, und nach Ansicht von Baltijas Ekspresis, indem es festgestellt habe, die Einrichtung sei ungenutzt gewesen.

25 Die Regulierungsstelle vertritt ebenfalls den Standpunkt, die Vorlagefragen seien, sofern sie nicht umformuliert würden, unzulässig.

26 Diese Einwände können nicht durchgreifen, denn für Fragen, die das Unionsrecht betreffen, gilt eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit, die hier nicht widerlegt wurde. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die Beantwortung der Vorlagefragen für die Entscheidung im Ausgangsverfahren erforderlich ist, und nur wenn eindeutig das Gegenteil bewiesen wird (was vorliegend nicht der Fall ist), kann der Gerichtshof die Antwort verweigern.

27 Der Gerichtshof kann es nur dann ablehnen, über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts zu befinden, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (

28 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist nicht hypothetischer Natur, sondern Teil eines konkreten Rechtsstreits, über dessen Entscheidung die Parteien streiten und in dem das Unionsrecht zur Anwendung kommt. Die Initiative dafür ging von einer der Parteien aus, die logischerweise nicht erwarten kann, dass das vorlegende Gericht alle ihre Argumente bestätigt (

29 Im Übrigen werfen diese Einwände tatsächlich ein materiell-rechtliches Problem und nicht das Problem der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens auf. B. Vorbemerkungen

30 Vor der Würdigung der Vorlagefragen halte ich es für angebracht, einige Bemerkungen zu den anwendbaren Vorschriften des Unionsrechts und zu der Voraussetzung (d. h. der Existenz einer Serviceeinrichtung) anzubringen, von der in der Debatte ausgegangen wird. 1. Anwendbarer rechtlicher Rahmen

31 Die drei Vorlagefragen betreffen sowohl die Auslegung der Richtlinie als auch der Durchführungsverordnung. Letztere ist jedoch in zeitlicher Hinsicht nicht auf Ereignisse (d. h. die Beendigung des Vertrags) anwendbar, die im September 2017 eingetreten sind, als die Durchführungsverordnung noch nicht in Kraft getreten war (

32 Die Bestimmungen der Durchführungsverordnung können jedoch für die Klärung der Frage nützlich sein, welche Kriterien – von der Kommission und den verschiedenen nationalen Regulierungsstellen – bei der Auslegung der Richtlinie angewandt wurden. Art. 13 Abs. 9 der Richtlinie weist der Kommission die Aufgabe zu, „Maßnahmen mit den Einzelheiten des Verfahrens und den Kriterien für den Zugang zu den Leistungen [zu] erlassen, die in den … Serviceeinrichtungen zu erbringen sind“.

33 Diese Maßnahmen sind „[g]estützt auf die Erfahrungen der Regulierungsstellen und der Betreiber von Serviceeinrichtungen und auf die Arbeiten des in Artikel 57 Absatz 1 genannten Netzwerks“ (

34 Da die Durchführungsverordnung folglich auf den bei der Umsetzung der Richtlinie gewonnenen Erfahrungen, als Ausdruck des gemeinsamen Vorgehens der Mitgliedstaaten, aufbaut, können ihre Vorschriften zum besseren Verständnis der umgesetzten Richtlinie herangezogen werden, sofern nicht ein eindeutiger Widerspruch zwischen den Vorschriften der Richtlinie und den Vorschriften der Durchführungsverordnung besteht ( 2. Das Depot Ventspils als Serviceeinrichtung

35 Nach Auffassung von LDz handelt es sich beim Depot Ventspils nicht um eine Serviceeinrichtung, weil: a) dies im Mietvertrag nicht als Zweck angegeben sei und b) das Depot in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen nicht als Serviceeinrichtung ausgewiesen sei.

36 Die Einstufung als Serviceeinrichtung – als ein von der Eisenbahninfrastruktur zu unterscheidender Begriff (

37 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts handelt es sich bei dem Depot „Ventspils [um] eine Serviceeinrichtung …, da es die technischen Anforderungen erfüllt, die für einen zur Erbringung von Dienstleistungen geeigneten Raum charakteristisch sind“ (

38 Angesichts dieser Beurteilung, die das vorlegende Gericht als „Tatsachenfeststellung“ bezeichnet, kann die von einem rein formalen Standpunkt aus vertretene Auffassung von LDz keinen Erfolg haben.

39 Der Wortlaut eines Vertrags hat keinen Vorrang vor der Realität, wenn die in einer bestimmten Immobilie vorliegenden Gegebenheiten zu überprüfen sind. Alles scheint zudem darauf hinzuweisen, dass die Tatsache, dass sich im Depot Ventspils eine Werkstatt befand, offenkundig und bekannt war und von der Eigentümerin seit 2004 gebilligt wurde (

40 Das Argument, das Depot Ventspils werde in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen nicht erwähnt, erscheint paradox, da es von LDz, der Betreiberin der lettischen Eisenbahninfrastruktur, stammt, die als solche gemäß Art. 27 der Richtlinie verpflichtet ist, die Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu erstellen, d. h., alle existierenden Einrichtungen darin aufzunehmen (

41 Die Einstufung durch das vorlegende Gericht ist daher meiner Ansicht nach überzeugend und steht im Einklang mit der Definition einer Serviceeinrichtung aus Art. 3 Nr. 11 in Verbindung mit Anhang II Nrn. 2 bis 4 der Richtlinie.

42 Die Richtlinie berücksichtigt insoweit Gesichtspunkte, die sich auf die in einem bestimmten Raum erbrachten Leistungen beziehen. Wenn, wie es vorliegend (nach den Angaben aus dem Vorlagebeschluss) der Fall ist, dieser Raum für die in Anhang II Nr. 2 Buchst. e und f der Richtlinie ( C. Erste Vorlagefrage

43 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob nach Art. 13 Abs. 2 und 6 der Richtlinie die Regulierungsstelle dem Eigentümer einer Serviceeinrichtung, der nicht ihr Betreiber ist, die Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zu den in dieser Einrichtung erbrachten Leistungen auferlegen darf.

44 Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie gibt keinen Hinweis darauf, wie auf diese Frage zu antworten ist. Nähere Anhaltspunkte hierfür finden sich hingegen in Art. 13 Abs. 2, in dem es heißt: „Die Betreiber von Serviceeinrichtungen ermöglichen allen Eisenbahnunternehmen unter Ausschluss jeglicher Diskriminierung Zugang – einschließlich des Schienenzugangs – zu den in Anhang II Nummer 2 genannten Einrichtungen sowie zu den Leistungen, die in diesen Einrichtungen erbracht werden.“

45 Für die Auslegung der Vorschrift ist vor allem zwischen den Aufgaben des Eigentümers der Einrichtung und denen ihres Betreibers zu unterscheiden. Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass Baltijas Ekspresis Betreiberin der Serviceeinrichtung war. Fraglich ist jedoch die Rolle von LDz.

46 In der ersten Vorlagefrage geht das vorlegende Gericht davon aus, dass LDz nicht als „Betreiber einer Serviceeinrichtung“ bezeichnet werden könne. In der dritten Frage jedoch erwähnt es den „Betreiber der Serviceeinrichtung (im vorliegenden Fall der Eigentümer der Serviceeinrichtung)“.

47 Es ist zwar Sache des vorlegenden Gerichts, diesen Punkt zu klären, bei einer Lektüre des Vorlagebeschlusses insgesamt scheint sich jedoch zu bestätigen, dass die Serviceeinrichtung nach Ansicht des vorlegenden Gerichts nicht von LDz, sondern ausschließlich von Baltijas Ekspresis betrieben wurde.

48 Das erstinstanzliche Gericht stellt fest, LDz sei „als Betreiberin einer Serviceeinrichtung anzusehen, da sie für deren Verwaltung verantwortlich sei“ (

49 Ich teile diese Auffassung nicht, da sie meines Erachtens nicht der Definition des Betreibers einer Serviceeinrichtung aus Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie entspricht. In diesem Zusammenhang ist „betreiben“ nicht als die Erzielung wirtschaftlicher Erträge aus einer Immobilie (z. B. durch Vermietung oder Leasing) zu verstehen, sondern als der tatsächliche Betrieb der Einrichtung selbst. Der Meinung der Regulierungsstelle, dass hier eine Analogie vorliege, kann daher nicht gefolgt werden.

50 Für die Stellung eines Betreibers einer Serviceeinrichtung ist, wie ich noch einmal betonen möchte, charakteristisch, dass dieser, wenn er den Eisenbahnunternehmen Zugang zur Serviceeinrichtung gewährt oder wenn er ihnen die in der Einrichtung erbrachten Leistungen zur Verfügung stellt, ihren „Betrieb“ übernimmt.

51 Für die Einstufung als Betreiber ist es nicht ausreichend, Eigentümer der Räumlichkeiten zu sein, in denen sich eine Serviceeinrichtung befindet. Wenn dies der Fall wäre, könnte jeder Eigentümer einer Immobilie, in der sich eine Serviceeinrichtung befindet, als ihr Betreiber angesehen werden, und dies würde die in Art. 3 der Richtlinie vorgesehene Trennung verwischen. Anders liegt der Fall, wenn der Eigentümer gleichzeitig ihren Betrieb übernimmt (

52 Damit LDz als Betreiberin der Serviceeinrichtung angesehen werden kann, müsste sie tatsächlich an ihrem Betrieb beteiligt sein, wofür es vorliegend keinerlei Hinweise gibt (

53 Wenn dies der Fall ist, muss die erste Vorlagefrage, so wie sie formuliert ist, verneint werden: Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie bezieht sich auf die Pflichten des Betreibers einer Serviceeinrichtung, nicht jedoch auf die Pflichten ihres Eigentümers, wenn dieser nicht an ihrem Betrieb beteiligt ist.

54 Diese Antwort ist wahrscheinlich nicht für die Klärung der Frage geeignet, was eine Regulierungsstelle in einem Fall wie dem vorliegenden tun kann, wenn der Eigentümer der Serviceeinrichtung den Betreiber der Einrichtung daran hindern möchte, diese weiter zu betreiben. Auf dieses Problem – das über die erste Vorlagefrage hinausgeht – werde ich zu einem späteren Zeitpunkt eingehen. D. Zweite und dritte Vorlagefrage

55 Die zweite und die dritte Vorlagefrage, die zusammen geprüft werden können, betreffen die Auslegung von Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie.

56 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob diese Vorschrift a) den Eigentümer einer Serviceeinrichtung berechtigt, den Mietvertrag zu kündigen und die Einrichtung umzustellen, bzw. b) die Regulierungsstelle befugt, den Umstellungsbeschluss zu prüfen.

57 Ich werde nacheinander auf die jeweiligen Probleme eingehen, die mit der Nutzung der Serviceeinrichtung und ihrer eventuellen Umstellung zusammenhängen. 1. Nutzung der Serviceeinrichtungen

58 Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie kommt zur Anwendung, wenn eine Serviceeinrichtung im Sinne von Anhang II Nr. 2 „mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde und … die Eisenbahnunternehmen gegenüber dem Betreiber der Serviceeinrichtung ihr Interesse an einem Zugang zu dieser Einrichtung auf der Grundlage nachgewiesenen Bedarfs bekundet haben …“.

59 Die Voraussetzung, dass die Serviceeinrichtung zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde, impliziert meiner Ansicht nach, dass die Tätigkeit in diesem Zeitraum tatsächlich eingestellt wurde und dass keine Nachfrage von an der Nutzung interessierten Eisenbahnunternehmen besteht (

60 Aus den Akten der Rechtssache geht, wie die Kommission betont, nicht hervor, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt wäre. Die Angaben in den Akten zeigen vielmehr, dass Baltijas Ekspresis das Depot Ventspils ohne Unterbrechung zur Instandhaltung von Schienenfahrzeugen, d. h. für eine der typischen Leistungen der Serviceeinrichtungen gemäß Anhang II Nr. 2 der Richtlinie, genutzt hat.

61 Zwar ist dem vorlegenden Gericht zufolge „die betreffende Serviceeinrichtung als Serviceeinrichtung anzusehen …, die nicht genutzt wird“ (

62 Das vorlegende Gericht bestreitet nämlich nicht, dass Baltijas Ekspresis die Einrichtung in Ventspils de facto zur Instandhaltung von Lokomotiven nutzt. Es stellt vielmehr fest, dass diese Nutzung nicht unter den Begriff der „Eigenerbringung“ im Sinne von Art. 3 Nr. 8 der Durchführungsverordnung (

63 Keiner dieser beiden Umstände betrifft jedoch den Begriff der „Nichtnutzung“ aus Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie.

64 Was die Eigenerbringung betrifft, so stimme ich mit dem vorlegenden Gericht überein, dass eine solche hier nicht gegeben war, da dieser Begriff die Präsenz von zwei Beteiligten – nämlich einem Eisenbahnunternehmen, bei dem es sich nicht um den Betreiber der Serviceeinrichtung handelt, sowie dem Betreiber der Serviceeinrichtung – erfordert.

65 Bei einer Eigenerbringung im Sinne der Durchführungsverordnung stellt, wie die Kommission erläutert, der Betreiber der Serviceeinrichtung diese einem (dritten) Eisenbahnunternehmen zur Verfügung, damit dieses Unternehmen mit Hilfe seines eigenen Personals und Materials Arbeiten an seinen Zügen vornimmt (

66 Die Tatsache, dass keine Eigenerbringung vorliegt, bedeutet jedoch nicht, dass die Serviceeinrichtung nicht genutzt wird. Wenn, wie es der Fall war, im Depot Ventspils ununterbrochen der Lokomotivbestand von Baltijas Ekspresis repariert und instand gehalten wurde, ist dieser Faktor ausreichend, um den Tatbestand der „Nutzung einer Serviceeinrichtung“ im Sinne der Richtlinie zu erfüllen.

67 Es ist unerheblich, dass in dieser Einrichtung keine Leistungen für andere Eisenbahnunternehmen erbracht wurden (

68 Es ist somit möglich, dass das Unternehmen, das die Einrichtung betreibt, auch die Leistungen in Anspruch nimmt, unbeschadet ihrer in Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie geregelten Pflicht als Betreiber, allen Eisenbahnunternehmen unter Ausschluss jeglicher Diskriminierung Zugang zu den Einrichtungen sowie zu den in ihnen erbrachten Leistungen zu ermöglichen.

69 Im Ergebnis ist Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie nicht auf eine Situation wie die vorliegende anwendbar, in der Baltijas Ekspresis die Serviceeinrichtung fortlaufend genutzt hat ( 2. Umstellung der Serviceeinrichtung

70 Die Umstellung wird in Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie in Verbindung mit dem Fall erwähnt, dass die Serviceeinrichtung zwei Jahre lang nicht genutzt wurde und Eisenbahnunternehmen ihr Interesse an einem Zugang zu dieser Einrichtung bekundet haben. In der vorliegenden Rechtssache geht es jedoch, wie ich bereits festgestellt habe, nicht um einen solchen Fall, und daher fehlt eine solide Grundlage für die Verweise aus dem Vorlagebeschluss auf die Umstellung.

71 Außerdem ist die in der Vorschrift genannte Umstellung bereits am Laufen, wenn der Eigentümer die nicht genutzte Serviceeinrichtung zum Leasing oder zur Vermietung ausschreibt. In einem solchen Fall obliegt es dem Betreiber der Einrichtung, nachzuweisen, dass ein „Umstellungsprozess“ eingeleitet wurde (

72 Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie gilt somit nicht für die Forderung des Eigentümers einer in Betrieb befindlichen Einrichtung, der diese wieder in Besitz nehmen will (im vorliegenden Fall durch Kündigung des Mietvertrags), um sie für den eigenen Instandhaltungsbedarf der Eisenbahninfrastruktur zu nutzen.

73 Schließlich ist zu beachten, dass der Begriff der Umstellung, auf den sich sowohl die Richtlinie als auch die Durchführungsverordnung beziehen, nicht jegliche Änderung einer Serviceeinrichtung umfasst. Seine Bedeutung ist enger gefasst und beschränkt sich auf eine Nutzungsänderung, nach der die Einrichtung nicht mehr zur Erbringung von schienenverkehrsbezogenen Leistungen dient (

74 Selbst wenn die anderen Umstände vorlägen (quod non), würde die Absicht von LDz, die Einrichtung in Ventspils in Zukunft zum Abstellen von Fahrzeugen zwecks Instandhaltung der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur zu nutzen, auf jeden Fall nicht die Voraussetzungen einer Umstellung im Sinne der Richtlinie erfüllen.

75 Im Ergebnis ist Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie unter den Umständen des vorliegenden Falles, soweit es um die Umstellung der Serviceeinrichtung geht, ebenso wenig anwendbar. E. Weitere Erwägungen

76 Ich räume jedoch ein, dass die von mir vorgeschlagene Antwort auf die Vorlagefragen, die auf deren Formulierung zurückzuführen ist, nicht ausreichend ist, um zu klären: a) wann der Eigentümer einer Serviceeinrichtung in Übereinstimmung mit der Richtlinie einen laufenden Mietvertrag vorzeitig kündigen und diese wieder in Besitz nehmen kann, um sie für seinen Bedarf als Betreiber der Eisenbahninfrastruktur zu nutzen, und b) welche Befugnisse in einer solchen Situation der Regulierungsstelle zustehen.

77 Obwohl die beiden Probleme eng miteinander verbunden sind, ziehe ich es vor, sie getrennt zu prüfen. Ich werde dabei berücksichtigen, dass der Gerichtshof dem nationalen Gericht auf der Grundlage der Akten und der ihm vorgelegten Erklärungen Hinweise zu Gesichtspunkten geben kann, die sich nicht streng an die Vorlagefragen anlehnen, wenn er dies für die Verbesserung seiner Zusammenarbeit mit dem vorlegenden Gericht für angemessen hält. 1. Befugnisse des Eigentümers der Serviceeinrichtung

78 LDz beruft sich in ihren schriftlichen Erklärungen wiederholt auf die Verteidigung ihres Eigentumsrechts und auf Art. 17 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). Sie verweist hierzu auf das Urteil Kommission/Ungarn, in dem diese Bestimmung ausgelegt wurde (

79 Wie die Kommission betont, war es Ziel der Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, neuen Eisenbahnverkehrsunternehmen (oder denjenigen, die mit dem Schienenverkehr zusammenhängende Leistungen erbringen) Zugang zu einer Infrastruktur zu bieten, die bisher von den etablierten Betreibern dominiert wurde und die für die Nutzung durch Dritte geöffnet werden musste (

80 Dieses Ziel betraf sowohl die Infrastrukturen selbst als auch die Serviceeinrichtungen, die in der Vergangenheit zu den Infrastrukturen gehörten und nun eine neue Kategorie im Eisenbahnsektor bilden. Beide haben eine begrenzte Kapazität und müssen den an ihrer Nutzung interessierten Eisenbahnunternehmen zur Verfügung gestellt werden.

81 Unabhängig davon, wer die Eigentümer der Eisenbahninfrastruktur und der Serviceeinrichtungen sind, werden daher ihre Vermögensrechte nach der Richtlinie unter den sich aus ihren Bestimmungen ergebenden Bedingungen ex lege eingeschränkt. Die Eigentümer können sich nicht auf ihre Eigentumstitel berufen, um das Eisenbahnnetz eines Staats oder die für seinen Betrieb unbedingt erforderlichen Serviceeinrichtungen abzubauen.

82 Der durch Art. 17 der Charta gewährte Schutz kann nicht unabhängig von der Regelung betrachtet werden, die durch das Unionsrecht vorgegeben ist und sich in den Vorschriften der Richtlinie konkretisiert. Diese Vorschriften schränken von Natur aus und per definitionem die Rechte ein, die jedem Eigentümer einer Sache, die nicht für den Zugbetrieb bestimmt ist, bei abstrakter Betrachtung und unter Außerachtlassung der Vorschriften zustünden.

83 Aus der Sicht des Unionsrechts verleiht das Eigentumsrecht an den Serviceeinrichtungen ihren Inhabern nicht ohne Weiteres die Befugnis, nach eigenem Ermessen über sie zu verfügen. Der Gesetzgeber wollte ihre Nutzung dem Grundsatz unterwerfen, dass sie als solche weiterbestehen und für Eisenbahnunternehmen auf Anfrage zugänglich sein sollen, wenn dies für den gesamten Eisenbahnsektor unerlässlich ist.

84 Diese Absicht ist nachvollziehbar, da der starre Rahmen der Eisenbahninfrastruktur (im weitesten Sinne) die Möglichkeiten der Unternehmen zur Auswahl der Räumlichkeiten einschränkt, in denen ihre Züge die für den Betrieb notwendigen Leistungen erhalten können.

85 Darüber hinaus müssen Erwägungen angestellt werden für den Fall, dass der Eigentümer der Eisenbahninfrastruktur und der Serviceeinrichtungen gleichzeitig der Betreiber der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur ist. Die Immobilien, die sich im Eigentum eines solchen Betreibers befinden und dem Zugbetrieb im weitesten Sinne zugeordnet sind, können besonderen Rechtsvorschriften unterworfen werden, deren Regelung im Rahmen des Unionsrechts Sache des Staats ist.

86 Das vorlegende Gericht könnte prüfen, ob LDz, obwohl sie die Form einer privatrechtlichen Gesellschaft hat, in Wirklichkeit ein Instrument des Staats ist, um das öffentliche Eisenbahnnetz im Rahmen eines Monopols (

87 Vor diesem Hintergrund könnte die Gesellschaft sich gegenüber dem Staat nicht auf Eigentumsrechte berufen, die dieser ihr innerhalb vorgegebener Grenzen zugewiesen hat, um die Erbringung von Schienenverkehrs- und damit verbundener Leistungen durch Dritte zu unterstützen.

88 Im Ergebnis können die Verträge, die zwischen dem Betreiber der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur und einem Eisenbahnverkehrsunternehmen geschlossen werden (einschließlich ihrer Kündigungsklauseln), keinen Vorrang haben vor den Befugnissen der Regulierungsstelle zur Beilegung der Streitigkeiten zwischen diesen beiden Parteien aus dem Blickwinkel der einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. 2. Befugnisse der Regulierungsstelle

89 Bei der Definition der Aufgaben der Regulierungsstelle verleiht ihr Art. 56 Abs. 9 der Richtlinie (

90 Das Wort „insbesondere“ deutet darauf hin, dass der Verweis auf Abs. 1 als Hinweis dient und nicht erschöpfend ist. Die Liste der „unerwünschten Entwicklungen“ ist sehr umfangreich, so dass die Regulierungsstelle bei deren Prüfung einen Fall wie den vorliegenden, bei der der Eigentümer versucht, dem Betreiber der Serviceeinrichtung die Nutzung zu entziehen, korrigieren kann (

91 Diese Befugnis steht im Einklang mit dem Willen des Unionsgesetzgebers, der sich im 18. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung das Ziel gesetzt hat, „die vorhandenen Einrichtungen optimal zu nutzen“.

92 Mit der Umsetzung dieses Ziels soll verhindert werden, dass Serviceeinrichtungen mindestens zwei Jahre lang nicht genutzt werden. Nach Ablauf dieser Frist können die Eisenbahnunternehmen ihr Interesse an der Nutzung bekunden, und in einem solchen Fall muss a) der Eigentümer die Einrichtung zur Miete oder zum Leasing ausschreiben oder kann sich b) der Betreiber dafür entscheiden, den Betrieb der Serviceeinrichtung wieder aufzunehmen (Art. 15 Abs. 3 der Durchführungsverordnung).

93 Die Regulierungsstelle ist berechtigt – wenn auch, wie ich bereits dargelegt habe, nicht nach Art. 13 der Richtlinie –, die Einhaltung dieser Vorschriften auch gegen den Willen des Eigentümers einer Serviceeinrichtung zu fordern, wenn diese Einrichtung ihrem Betreiber (natürlich mit einer angemessenen finanziellen Gegenleistung) zur Verfügung gestellt wurde.

94 Die Situation, die sich in diesen Fällen ergibt, entspricht mutatis mutandis der Situation, der mit den allgemeinen Vorschriften für Unternehmen, die eine beherrschende Stellung in einem Wirtschaftssektor einnehmen, begegnet wird. Die für die Sicherstellung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten zuständigen Behörden (eo ipso das Eigentumsrecht verletzt. IV. Ergebnis

95 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Administratīvā apgabaltiesa (Regionales Verwaltungsgericht, Lettland) wie folgt zu antworten: 1. Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums enthält Pflichten für die Betreiber der Serviceeinrichtungen, nicht jedoch für ihre Eigentümer, sofern sie nicht den Betrieb der Serviceeinrichtung übernommen haben. 2. Die Anwendung von Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34 ist an die Bedingung geknüpft, dass die Serviceeinrichtung mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde und Eisenbahnunternehmen ihr Interesse an einem Zugang zu dieser Einrichtung bekundet haben. Die in dieser Bestimmung genannte Umstellung setzt eine Änderung der Nutzung dieser Einrichtung voraus, die nun nicht mehr in der Erbringung von Eisenbahnverkehrsdiensten besteht. 3. Art. 56 Abs. 9 der Richtlinie 2012/34 ermächtigt die Regulierungsstelle, die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, damit der Eigentümer einer Serviceeinrichtung das Eisenbahnunternehmen, das die Einrichtung betreibt, nicht am Zugang zu dieser Einrichtung und zu den in dieser Einrichtung erbrachten Leistungen hindert.