Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.03.2021 – C-906/19

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MICHAL BOBEK vom 4. März 2021 ( Rechtssache C‑906/19 FO gegen Ministère public (Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Kassationsgerichtshof, Frankreich]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Straßenverkehr – Sozialvorschriften – Verordnungen (EG) Nr. 561/2006 und (EWG) Nr. 3821/85 – Ausnahme nach Art. 3 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 – Begriff ‚Fahrzeuge, die zur Personenbeförderung im Linienverkehr verwendet werden, wenn die Linienstrecke nicht mehr als 50 km beträgt‘ – Pflichten des Fahrers bei gemischter Nutzung von Fahrzeugen – Tragweite von Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 – Extraterritoriale Sanktionen – Nichtberücksichtigung von Verstößen gegen die Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 – Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen“ I. Einleitung

1 Bei einer in Frankreich durchgeführten Straßenverkehrskontrolle eines von einem in Deutschland ansässigen Verkehrsunternehmen betriebenen Busses wurde festgestellt, dass der Fahrer in Deutschland unterwegs war, ohne die Fahrerkarte in den Fahrtenschreiber gesteckt zu haben. Der Geschäftsführer des Unternehmens wurde daraufhin in Frankreich wegen dieses Delikts strafrechtlich verfolgt. In erster Instanz wurde er zu einer Geldstrafe von 10125 Euro verurteilt. Dieses Urteil wurde im Berufungsverfahren bestätigt.

2 Der Gerichtshof wird im Rahmen der vorliegenden Rechtssache ersucht, die Verordnungen (EG) Nr. 561/2006 ( II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Verordnung Nr. 3821/85

3 Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3821/85 in der im vorliegenden Fall anwendbaren Fassung sah vor: „Die Fahrer benutzen für jeden Tag, an dem sie lenken, ab dem Zeitpunkt, an dem sie das Fahrzeug übernehmen, Schaublätter oder Fahrerkarten. …“

4 Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 lautete: „a) Lenkt der Fahrer ein Fahrzeug, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I ausgerüstet ist, so muss er den Kontrollbeamten auf Verlangen jederzeit Folgendes vorlegen können: i) die Schaublätter für die laufende Woche und die vom Fahrer in den vorausgehenden 15 Tagen verwendeten Schaublätter, ii) die Fahrerkarte, falls er Inhaber einer solchen Karte ist, und iii) alle während der laufenden Woche und der vorausgehenden 15 Tage erstellten handschriftlichen Aufzeichnungen und Ausdrucke, die gemäß der vorliegenden Verordnung und der Verordnung [Nr. 561/2006] vorgeschrieben sind. Nach dem 1. Januar 2008 umfassen die in den Ziffern i und iii genannten Zeiträume jedoch den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage. b) Lenkt der Fahrer ein Fahrzeug, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I B ausgerüstet ist, so muss er den Kontrollbeamten auf Verlangen jederzeit Folgendes vorlegen können: i) die Fahrerkarte, falls er Inhaber einer solchen Karte ist, ii) alle während der laufenden Woche und der vorausgehenden 15 Tage erstellten handschriftlichen Aufzeichnungen und Ausdrucke, die gemäß der vorliegenden Verordnung und der Verordnung [Nr. 561/2006] vorgeschrieben sind, und iii) die Schaublätter für den Zeitraum gemäß dem vorigen Unterabsatz, falls er in dieser Zeit ein Fahrzeug gelenkt hat, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I ausgerüstet ist. Nach dem 1. Januar 2008 umfasst der in Ziffer ii genannte Zeitraum jedoch den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage. c) Ein ermächtigter Kontrollbeamter kann die Einhaltung der Verordnung [Nr. 561/2006] überprüfen, indem er die Schaublätter, die im Kontrollgerät oder auf der Fahrerkarte gespeicherten Daten (mittels Anzeige oder Ausdruck) oder anderenfalls jedes andere beweiskräftige Dokument, das die Nichteinhaltung einer Bestimmung wie etwa des Artikels 16 Absätze 2 und 3 belegt, analysiert.“

5 Art. 19 der Verordnung Nr. 3821/85 sah vor: „… (2) Die Mitgliedstaaten gewähren einander Beistand im Hinblick auf die Anwendung dieser Verordnung und die Überwachung der Anwendung. (3) Im Rahmen dieses gegenseitigen Beistandes übermitteln die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einander regelmäßig alle verfügbaren Angaben über – die von Gebietsfremden begangenen Zuwiderhandlungen gegen diese Verordnung und ihre Ahndung, – die von einem Mitgliedstaat verhängten Maßnahmen zur Ahndung von Zuwiderhandlungen, die seine Gebietsansässigen in anderen Mitgliedstaaten begangen haben.“

6 Die Verordnung Nr. 3821/85 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr (ABl. 2014, L 60, S. 1) aufgehoben und ersetzt. 2. Verordnung Nr. 561/2006

7 Art. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 in der im vorliegenden Fall anwendbaren Fassung bestimmt: „Durch diese Verordnung werden Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüter‑ und ‑personenverkehr festgelegt, um die Bedingungen für den Wettbewerb zwischen Landverkehrsträgern, insbesondere im Straßenverkehrsgewerbe, anzugleichen und die Arbeitsbedingungen sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern. Ziel dieser Verordnung ist es ferner, zu einer besseren Kontrolle und Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten sowie zu einer besseren Arbeitspraxis innerhalb des Straßenverkehrsgewerbes beizutragen.“

8 Diese Verordnung gilt gemäß ihrem Art. 3 Buchst. a nicht für Beförderungen im Straßenverkehr mit Fahrzeugen, die zur Personenbeförderung im Linienverkehr verwendet werden, wenn die Linienstrecke nicht mehr als 50 km beträgt.

9 Der zu Kapitel V („Überwachung und Sanktionen“) der Verordnung Nr. 561/2006 gehörende Art. 19 bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten legen für Verstöße gegen die vorliegende Verordnung und die Verordnung [Nr. 3821/85] Sanktionen fest und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um deren Durchführung zu gewährleisten. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein. Ein Verstoß gegen die vorliegende Verordnung und gegen die Verordnung [Nr. 3821/85] kann nicht mehrmals Gegenstand von Sanktionen oder Verfahren sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Maßnahmen und die Regeln bezüglich Sanktionen bis zu dem in Artikel 29 Absatz 2 genannten Datum mit. Die Kommission informiert die Mitgliedstaaten entsprechend. (2) Ein Mitgliedstaat ermächtigt die zuständigen Behörden, gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen diese Verordnung eine Sanktion zu verhängen, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, und zwar selbst dann, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde. Dabei gilt folgende Ausnahmeregelung: Wird ein Verstoß festgestellt, – der nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats begangen wurde und – der von einem Unternehmen, das seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hat, oder von einem Fahrer, der seinen Arbeitsplatz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hat, begangen wurde, so kann ein Mitgliedstaat bis zum 1. Januar 2009, anstatt eine Sanktion zu verhängen, der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats oder des Drittstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz oder der Fahrer seinen Arbeitsplatz hat, den Verstoß melden. (3) Leitet ein Mitgliedstaat in Bezug auf einen bestimmten Verstoß ein Verfahren ein oder verhängt er eine Sanktion, so muss er dem Fahrer gegenüber angemessene schriftliche Belege beibringen. (4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein System verhältnismäßiger Sanktionen, die finanzielle Sanktionen umfassen können, für den Fall besteht, dass Unternehmen oder mit ihnen verbundene Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen gegen die vorliegende Verordnung oder die Verordnung [Nr. 3821/85] verstoßen.“ 3. Richtlinie 2006/22/EG

10 Anhang III der Richtlinie 2006/22/EG ( B. Französisches Recht

11 Wer einen Straßentransport mit einer nicht ordnungsgemäßen oder nicht dem Fahrer gehörenden Fahrerkarte oder ohne eine in den Fahrtenschreiber des Fahrzeugs gesteckte Karte durchführt, wird nach Art. L. 3315-5 Abs. 1 des Code des transports (Verkehrsgesetzbuch) mit einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten und einer Geldstrafe in Höhe von 3750 Euro bestraft. III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

12 Am 2. April 2013 führten Beamte der Abteilung für die Verhütung und Ahndung von Straßenverkehrsdelikten in Versailles (Frankreich) eine Straßenverkehrskontrolle bei einem Bus des Omnibusunternehmens FO mit Sitz in Sengenthal (Deutschland) durch.

13 Bei dieser Kontrolle forderten die Beamten den Fahrer auf, für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage einen Nachweis seiner Tätigkeit zu erbringen. Sie stellten daraufhin fest, dass das Fahrzeug vom 5. bis 9. März und vom 14. bis 16. März, also neun Tage lang, gefahren worden war, ohne dass sich die Fahrerkarte im Fahrtenschreiber befand.

14 Aufgrund dieses Sachverhalts wurde der Geschäftsführer des genannten Unternehmens (die im Ausgangsverfahren verfolgte Person) auf der Grundlage von Art. L. 3315-5 Abs. 1 des französischen Verkehrsgesetzbuchs strafrechtlich verfolgt, weil an den genannten Tagen neunmal die Fahrerkarte nicht in den Fahrtenschreiber des Fahrzeugs gesteckt worden war.

15 Das Tribunal correctionnel de Versailles (Strafgericht Versailles, Frankreich) erklärte den Sachverhalt für erwiesen und verhängte gegen die im Ausgangsverfahren verfolgte Person eine Geldstrafe in Höhe von 10125 Euro.

16 Die Cour d’appel de Versailles (Berufungsgericht Versailles, Frankreich) bestätigte diese Entscheidung über die Schuld und die Strafe. Die im Ausgangsverfahren verfolgte Person hatte vor diesem Gericht geltend gemacht, dass die französischen Strafgerichte örtlich unzuständig seien. Die ihr vorgeworfenen Straftaten seien zwar in Frankreich festgestellt, aber in Deutschland begangen worden, denn das Fahrzeug habe sich an den Tagen, für die ihr vorgeworfen werde, nicht dafür gesorgt zu werden, dass die Fahrerkarte in das Kontrollgerät gesteckt werde, in Deutschland befunden. Außerdem gestatte weder das französische Recht (wegen des strafrechtlichen Territorialitätsgrundsatzes) noch Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 es den französischen Behörden, die die Straftaten festgestellt hätten, den Täter zu verfolgen, wenn die Verstöße im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats der Union begangen worden seien.

17 Die Cour d’appel de Versailles (Berufungsgericht Versailles) wies diese Argumentation in ihrem Urteil vom 2. Mai 2018 mit der Begründung zurück, dass der bei der Straßenverkehrskontrolle festgestellte Sachverhalt unter den zur Durchführung der Verordnung Nr. 3821/85 erlassenen Art. L. 3315-5 des Verkehrsgesetzbuchs falle. Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 enthalte eine ausdrückliche Ausnahme vom Territorialitätsprinzip bei der Verfolgung von Straftaten. Da sich diese Ausnahme ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 561/2006 beziehe, müsse sie auch für Verstöße gegen die Verordnung Nr. 3821/85 gelten, denn Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 betreffe auch die Verordnung Nr. 3821/85.

18 Die Cour d’appel de Versailles (Berufungsgericht Versailles) wies daraufhin die von der im Ausgangsverfahren verfolgten Person erhobene Einrede der Unzuständigkeit zurück und bestätigte die im ersten Rechtszug wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über die Arbeitsbedingungen im Straßenverkehr verhängte Geldstrafe in Höhe von 10125 Euro.

19 Die im Ausgangsverfahren verfolgte Person hat gegen das Urteil der Cour d’appel de Versailles (Berufungsgericht Versailles) Kassationsbeschwerde eingelegt. Nachdem sie im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt hatte, ersuchte sie die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich), die Frage dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung vorzulegen. Sie warf der Cour d’appel de Versailles (Berufungsgericht Versailles) außerdem vor, nicht auf ihr Vorbringen eingegangen zu sein, dass sie den ihr zur Last gelegten Tatbestand nicht erfüllt haben könne, da die Regelung über die Lenk‑ und Ruhezeiten nicht für Linienstrecken von weniger als 50 km gelte. Auf solchen Fahrten könne sich der Fahrtenschreiber in der Position „out of scope“ (Kontrollgerät nicht erforderlich) befinden, so dass die Fahrer von der Pflicht befreit seien, ihre Fahrerkarte dort einzustecken.

20 Unter diesen Umständen hat die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Sind die Bestimmungen von Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006, wonach „[e]in Mitgliedstaat … die zuständigen Behörden [ermächtigt], gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen diese Verordnung eine Sanktion zu verhängen, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, und zwar selbst dann, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde“, nur auf Verstöße gegen diese Verordnung anzuwenden oder auch auf Verstöße gegen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 3821/85, die durch die Verordnung Nr. 165/2014 ersetzt wurde? 2. Ist Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006 dahin auszulegen, dass ein Fahrer von den Bestimmungen in Art. 15 Abs. 2 und 7 der durch die Verordnung Nr. 165/2014 ersetzten Verordnung Nr. 3821/85, wonach der Fahrer dem Kontrollbeamten auf Verlangen jederzeit die Schaublätter und alle für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage erstellten Aufzeichnungen vorlegen können muss, abweichen darf, wenn ein Fahrzeug während eines Zeitraums von 28 Tagen für Fahrten benutzt wird, von denen einige unter die Bestimmungen der genannten Ausnahme fallen und andere keine Abweichung von der Verwendung des Kontrollgeräts zulassen?

21 Die französische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und schriftlich auf Fragen des Gerichtshofs geantwortet. IV. Würdigung

22 Die vorliegenden Schlussanträge sind wie folgt gegliedert. Ich werde zunächst die zweite Frage des vorlegenden Gerichts beantworten, weil es logischer ist, vor der Befassung mit der Frage der Sanktionen Art und Umfang der aus Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85 resultierenden Pflichten der Fahrer von Fahrzeugen zu bestimmen, wenn diese Fahrzeuge im Prinzip unter die Verordnung Nr. 561/2006 fallen, bisweilen aber auch auf Linienstrecken von weniger als 50 km eingesetzt werden (A). Anschließend werde ich die erste Vorlagefrage prüfen, bei der es speziell darum geht, welche Behörden für die Ahndung von Verstößen gegen diese Pflichten örtlich zuständig sind (B). A. Zweite Frage: Welche Pflichten galten nach der Verordnung Nr. 3821/85 für die Fahrer von gemischt genutzten Fahrzeugen?

23 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verpflichtungen aus Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85 (

24 Nach Auffassung der französischen Regierung muss der Fahrer eines mit einem Kontrollgerät ausgestatteten Fahrzeugs seine Lenktätigkeit jederzeit auch für den Teil seiner Tätigkeit, der unter den Ausschluss in Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006 fällt, nachweisen, wenn ein Teil seiner Tätigkeit von dieser Verordnung erfasst wird.

25 Nach Ansicht der Kommission muss der Fahrer eines gemischt genutzten Fahrzeugs seine Fahrerkarte in den Fahrtenschreiber einstecken, sobald er das Fahrzeug für Beförderungen benutzt, die in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 561/2006 fallen. Er sei zwar nicht verpflichtet, seine Fahrerkarte bei Fahrten „out of scope“ einzustecken, doch müsse diese Lenkzeit unbedingt als „andere Arbeiten“ auf der Fahrerkarte vermerkt werden, entweder automatisch durch Einstecken der Karte während der Fahrt „out of scope“ oder mit Hilfe der manuellen Funktion des Fahrtenschreibers, sobald die Tätigkeit wieder in den Geltungsbereich der Verordnung falle.

26 Ich teile weitgehend die Auffassung der Kommission.

27 Meines Erachtens fällt ein Fahrzeug, das nicht ausschließlich für die Beförderung von Fahrgästen im Linienverkehr mit einer Streckenlänge von nicht mehr als 50 km im Sinne von Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006, sondern gemischt genutzt wird, vollständig in den Geltungsbereich dieser Verordnung. Folglich muss jeder Fahrer des Fahrzeugs die Verpflichtungen erfüllen, die sich insbesondere aus Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85 ergeben, auch im Rahmen der gelegentlichen Nutzung des Fahrzeugs für Linienstrecken von weniger als 50 km.

28 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Fahrer nach Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85 zwar Aufzeichnungen über die Lenkzeiten, andere Arbeiten, Bereitschaftszeiten, Arbeitsunterbrechungen und Tagesruhezeiten zu führen haben, damit bei einer etwaigen Kontrolle überprüft werden kann, ob jeder Fahrer die in Kapitel II der Verordnung Nr. 561/2006 vorgesehenen Vorschriften über die Lenkzeiten, Pausen und Ruhezeiten beachtet hat. Für den Umfang dieser Verpflichtungen ist nicht die Identität des Fahrers oder die Art der durchgeführten Beförderung maßgebend, sondern das verwendete Fahrzeug. Die Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 561/2006 – von der wiederum die Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 3821/85 und der aus ihr resultierenden Verpflichtungen abhängt (

29 Fällt ein gemischt genutztes Fahrzeug nun in vollem Umfang unter die Verordnung Nr. 561/2006, oder kommt es in den Genuss der Ausnahme in ihrem Art. 3 Buchst. a, der vorsieht, dass die Verordnung nicht für eine Beförderung im Straßenverkehr mit Fahrzeugen gilt, „die zur Personenbeförderung im Linienverkehr verwendet werden, wenn die Linienstrecke nicht mehr als 50 km beträgt“?

30 Meines Erachtens kann diese Ausnahme nicht so ausgelegt werden, dass sie die gelegentliche Nutzung bestimmter Fahrzeuge auf Linienstrecken von weniger als 50 km einschließt. Sie betrifft nur die Nutzung von Fahrzeugen, die ausschließlich zur Personenbeförderung im Linienverkehr mit einer Linienstrecke von nicht mehr als 50 km verwendet werden.

31 Zum einen kann eine Ausnahme nach ständiger Rechtsprechung nicht so ausgelegt werden, dass ihre Wirkungen über das hinausgehen, was zum Schutz der Interessen, die sie gewährleisten soll, erforderlich ist. Außerdem ist die Tragweite der Ausnahmen unter Berücksichtigung der Zielsetzungen der fraglichen Regelung zu bestimmen (

32 Zum anderen betrifft Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006 nur Fahrzeuge, die zur Personenbeförderung „im Linienverkehr verwendet“ werden, wenn die Linienstrecke nicht mehr als 50 km beträgt. Dieser Wortlaut legt nahe, dass die Ausnahme nur für Fahrzeuge gilt, die ausschließlich dazu bestimmt sind, Personen auf kurzen Strecken von weniger als 50 km zu befördern, und zwar im Rahmen von „Verkehrsdiensten zur regelmäßigen Beförderung von Personen auf einer bestimmten Strecke“ (

33 Eine andere (zwangsläufig weitere) Auslegung von Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006 würde nicht nur dem Ziel der Verordnung, die Arbeitsbedingungen und die Sicherheit im Straßenverkehr zu verbessern, zuwiderlaufen, sondern auch dem Gebot der Rechtssicherheit für die Fahrer und die Verantwortlichen von Verkehrsunternehmen.

34 Man könnte sich nämlich ein Szenario vorstellen, in dem derselbe Fahrer ein Fahrzeug für eine lange Strecke von mehr als 50 km und unmittelbar danach (oder davor) für eine (oder mehrere) Fahrt(en) von weniger als 50 km benutzt hat. Das Ziel, die Arbeitsbedingungen und die Sicherheit im Straßenverkehr zu verbessern, gebietet es notwendigerweise, dass ein solcher Fahrer alle seine Lenkdaten aufzeichnet, damit die Kontrollbediensteten überprüfen können, ob er gegen die Bestimmungen von Kapitel II der Verordnung Nr. 561/2006 verstoßen hat, unabhängig von der Art der mit diesem Fahrzeug durchgeführten Fahrt (

35 Desgleichen kann sich bei einer Kontrolle herausstellen, dass die das Fahrzeug betreffenden Daten der letzten 28 Tage von den den Fahrer betreffenden Daten abweichen, insbesondere wenn sich der Fahrtenschreiber in der Position „out of scope“ befand; dies war im Ausgangsverfahren offenbar der Fall. Da sich hinter solchen Abweichungen mitunter eine Unkenntnis der verschiedenen in Kapitel II der Verordnung Nr. 561/2006 festgelegten Zeiten verbergen könnte, wobei eine gemischte Nutzung des Fahrzeugs behauptet wird, die es ermöglichen würde, den Fahrtenschreiber in die Position „out of scope“ zu bringen und die relevanten Daten nicht aufzeichnen zu müssen, liegt es im Interesse des Fahrers (und im vorliegenden Fall der für das Unternehmen verantwortlichen Person), diese Daten aufzuzeichnen, um durch Vorlage der Belege für die Nutzung des Fahrzeugs die Abweichungen begründen zu können. Die vorgeschlagene Auslegung des Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 561/2006 ist daher geeignet, die Rechtssicherheit des Fahrers und der für das Unternehmen verantwortlichen Person zu erhöhen.

36 Folglich unterliegt bei einem unter die Verordnung Nr. 561/2006 fallenden Fahrzeug, das gemischt genutzt wird, jeder Fahrer, der dieses Fahrzeug lenkt, den Verpflichtungen aus Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85. B. Erste Frage: Wer kann eine Sanktion verhängen?

37 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Behörden für die Verfolgung von Verstößen gegen die Verordnung Nr. 3821/85 zuständig sind: nur die Behörden des Mitgliedstaats, in dem der Verstoß begangen wurde, oder auch die Behörden des Staates, in dessen Hoheitsgebiet der Verstoß nicht begangen, sondern lediglich festgestellt wurde?

38 Diese Frage braucht meines Erachtens nicht beantwortet zu werden, da der fragliche Verstoß – vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht – offenbar im französischen Hoheitsgebiet sowohl begangen als auch festgestellt wurde, so dass die Behörden dieses Staates gegen den Täter eine Sanktion verhängen können, soweit das nationale Recht eine geeignete Rechtsgrundlage dafür vorsieht (1). Der Vollständigkeit halber möchte ich jedoch hinzufügen, dass ein Mitgliedstaat einen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3821/85 nicht gestützt auf Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 ahnden kann, wenn zwischen dem begangenen Verstoß und diesem Mitgliedstaat keine Verbindung besteht (2). 1. Welcher Verstoß und in welchem Gebiet?

39 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass gegen die im Ausgangsverfahren verfolgte Person wegen eines Verstoßes gegen Art. L. 3315-5 Abs. 1 des Verkehrsgesetzbuchs, der darin bestand, dass in Deutschland die Fahrerkarte neunmal nicht in den Fahrtenschreiber des Fahrzeugs gesteckt wurde, eine Geldbuße in Höhe von 10125 Euro verhängt wurde. Im Vorabentscheidungsersuchen wird jedoch ausdrücklich auch Versailles als Ort der Begehung dieses Delikts genannt. Im Übrigen weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass im französischen Recht der Verstoß gegen Art. L. 3315-5 des Verkehrsgesetzbuchs dem in Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 definierten Verstoß entspreche, der nicht darin bestehe, dass der Fahrer die Fahrerkarte nicht in den Fahrtenschreiber gesteckt habe, sondern darin, dass er die Informationen für die vorausgehenden 28 Tage nicht habe vorlegen können.

40 Ich bin etwas verblüfft über diese Diskrepanzen hinsichtlich der genauen Art des von den nationalen Behörden festgestellten Verstoßes. Wurde diese Person strafrechtlich verfolgt, weil versäumt worden war, die Fahrerkarte, wie nach französischem Recht vorgeschrieben, in den Fahrtenschreiber zu stecken, ein Versäumnis, das in Frankreich festgestellt wurde, aber in Deutschland mehrfach begangen worden war? Oder wurde sie strafrechtlich verfolgt, weil unter Verstoß gegen Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 in Frankreich nicht die erforderlichen Informationen für die der Kontrolle vorausgehenden 28 Tage vorgelegt werden konnten?

41 Es ist Sache der nationalen Gerichte, diese Fragen zu beantworten. Es scheint jedoch, dass sich der Ausgangsrechtsstreit formell gesehen zwar in den Rahmen des ersten Szenarios einfügt, obwohl er materiell gesehen in Wirklichkeit zum zweiten Szenario gehört.

42 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Unionsrecht nicht unter allen Umständen vorschreibt, dass die Fahrer von Fahrzeugen, die unter die Verordnung Nr. 561/2006 fallen, eine Fahrerkarte besitzen müssen. Nicht alle Fahrzeuge sind nämlich mit einem Kontrollgerät ausgestattet, für das eine Fahrerkarte benötigt wird (

43 Daraus folgt, dass das Versäumnis, die Fahrerkarte in den Fahrtenschreiber zu stecken, als solches und isoliert betrachtet keinen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3821/85 darstellt (der Fahrer nicht in der Lage ist, Belege für die ordnungsgemäße Nutzung des Fahrzeugs während der 28 Tage vor der Kontrolle vorzulegen (

44 Ein solcher Verstoß wird aber, wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, zwangsläufig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats begangen, der ihn festgestellt hat. Wenn es in diesem Mitgliedstaat hierfür eine angemessene Rechtsgrundlage gibt, sind seine Behörden daher gemäß dem Territorialitätsprinzip des Strafrechts berechtigt, eine Sanktion gegen den Täter zu verhängen, und zwar auch dann, wenn es sich um einen Gebietsfremden handelt ( 2. Zur Tragweite von Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006

45 Auch wenn die erste Frage des vorlegenden Gerichts meines Erachtens nicht förmlich beantwortet zu werden braucht, da dies für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht erforderlich ist, werde ich sie gleichwohl angesichts der Vermutung der Erheblichkeit der Vorlagefragen und der den Generalanwälten übertragenen Aufgabe kurz beantworten.

46 Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 bestimmt, dass „[e]in Mitgliedstaat die zuständigen Behörden [ermächtigt], gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen diese Verordnung eine Sanktion zu verhängen, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, und zwar selbst dann, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde“. Im Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 ist somit eindeutig von einem Verstoß gegen diese Verordnung die Rede.

47 Die französische Regierung und die Kommission stützen sich entgegen dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 im Wesentlichen auf die systematische und die teleologische Auslegung und schließen daraus, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 befugt seien, Verstöße sowohl gegen sie als auch gegen die Verordnung Nr. 3821/85 zu ahnden, wenn die Verstöße lediglich in ihrem Hoheitsgebiet festgestellt, jedoch in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem Drittstaat begangen worden seien. Beide Verordnungen bilden ihrer Ansicht nach ein untrennbares Ganzes. Die Wirksamkeit der Verordnung Nr. 561/2006 beruhe auf der Anwendung der Verordnung Nr. 3821/85, da für ihre Umsetzung der Einsatz von Kontrollgeräten erforderlich sei. Da mit beiden Verordnungen die gleichen Ziele verfolgt würden, sei es außerdem angesichts des grenzüberschreitenden Charakters des Straßenverkehrs nicht nur logisch, sondern auch notwendig, den Behörden eines Mitgliedstaats zu gestatten, im Gebiet dieses Staates festgestellte Verstöße gegen die Verordnungen zu ahnden, weil andernfalls nicht nur die Zahl der Verstöße, sondern auch die der Unfälle steigen würde.

48 Die Kommission hebt im Licht der Entstehungsgeschichte insbesondere hervor, dass die fehlende ausdrückliche Erwähnung der Verordnung Nr. 3821/85 in Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 nicht beabsichtigt gewesen sei. Der ursprüngliche Vorschlag für eine Verordnung der Kommission habe keine „Extraterritorialitätsklausel“ enthalten, weil eine solche Klausel in Wirklichkeit mangels jeder Exterritorialität nicht erforderlich sei. Art. 19 ziele nicht auf die Schaffung einer nationalen Sanktionsregelung, sondern einer unionsrechtlichen, im gesamten Unionsgebiet geltenden Sanktionsregelung ab. Die Mitgliedstaaten könnten in diesem Rahmen, sofern ihr nationales System es ihnen gestatte, bereits Sanktionen für Verstöße vorsehen, die ihre zuständigen Behörden in diesem Gebiet lediglich festgestellt hätten. Während der Gesetzgebungsarbeiten habe die Einfügung eines neuen, im Kommissionsvorschlag nicht enthaltenen Abs. 2 ursprünglich allein dazu gedient, aus dieser Möglichkeit eine Verpflichtung zu machen. Der Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 der späteren Verordnung Nr. 561/2006 sei in der Folge im Sinne des Fehlens einer Verpflichtung fortentwickelt worden.

49 Mich überzeugt dieser Ansatz nicht. Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 kann meines Erachtens nicht dahin ausgelegt werden, dass er allein auf der Grundlage der Komplementarität zwischen dieser Verordnung und der Verordnung Nr. 3821/85 Verstöße gegen die letztgenannte Verordnung erfasst, obwohl sie in dieser Bestimmung nicht ausdrücklich erwähnt wird.

50 Erstens weisen die Abs. 1 und 4 von Art. 19 der Verordnung Nr. 561/2006 insofern eine transversale Dimension auf, als sie sowohl auf die Verordnung Nr. 561/2006 als auch auf die Verordnung Nr. 3821/85 Bezug nehmen. Diese Absätze sind sehr allgemein gehalten und beschränken sich der Sache nach darauf, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, für Verstöße gegen eine der genannten Verordnungen eine Sanktionsregelung festzulegen. Ihr Zweck ist daher ein anderer als der sehr spezifische Zweck von Art. 19 Abs. 2, extraterritoriale Sanktionen zu erlauben.

51 Zweitens ist die Komplementarität zwischen der Verordnung Nr. 3821/85 und der Verordnung Nr. 561/2006 zwar unbestreitbar (

52 Drittens räumt der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten eine Befugnis zur Ahndung von Zuwiderhandlungen, die im Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten begangen wurden, offenbar eher ausdrücklich und in begrenztem Umfang ein, wie andere Rechtsakte zeigen. So wird z. B. in Art. 11 der Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug (außerhalb seines Hoheitsgebiets begangen wurden, sowohl vom Erfordernis der Unterrichtung der Kommission abhängig als auch vom Erfordernis einer Verbindung zwischen der fraglichen Straftat und diesem Mitgliedstaat (

53 Schließlich und im Zusammenhang mit dem oben Gesagten müssen nach ständiger Rechtsprechung gemäß dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen die Straftaten und die für sie angedrohten Strafen gesetzlich klar definiert sein. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Bürger anhand des Wortlauts der einschlägigen Bestimmung und nötigenfalls mit Hilfe ihrer Auslegung durch die Gerichte erkennen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Verantwortlichkeit begründen (

54 Letzten Endes kommt es auf den Wortlaut des (europäischen) Rechtsakts an. Dagegen sind die Absichten und Vorstellungen, die während des Gesetzgebungsverfahrens zum Ausdruck kamen, aber nicht in den Text aufgenommen wurden, und erst recht die Unterlassungen des Gesetzgebers ohne Bedeutung. Konnte der Gesetzgeber nicht eindeutig angeben, was er wollte, ist es problematisch, damit a posteriori im Wege der Auslegung zu beginnen, obwohl die Betroffenen bei vernünftiger Betrachtung zu einem anderen Ergebnis kommen konnten (ex ante klar und präzise definiert werden.

55 Folglich kann entgegen dem Vorbringen der französischen Regierung in Anbetracht des Wortlauts von Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 sicher nicht davon ausgegangen werden, dass eine auf diese Bestimmung gestützte Verfolgung von Verstößen gegen die Verordnung Nr. 3821/85, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zwar festgestellt, aber nicht begangen wurden, für die Person, die die Konsequenzen daraus treffen, bei vernünftiger Betrachtung vorhersehbar war.

56 Somit ermächtigt Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 in seiner aktuellen Fassung die Behörden eines Mitgliedstaats nicht, gegen den Verantwortlichen eines Unternehmens und/oder den Fahrer eines Fahrzeugs, die unter diese Verordnung fallen, eine Sanktion wegen eines Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 3821/85 zu verhängen, der nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats begangen wurde und auch keine andere Verbindung zu ihm aufweist.

57 Abschließend räume ich ein, dass eine solche Lösung nicht völlig zufriedenstellend ist. In Anbetracht der engen Komplementarität der beiden Verordnungen könnte es opportun sein, Verstöße gegen die Verordnung Nr. 3821/85 in Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 aufzunehmen ( V. Ergebnis

58 Ich schlage dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) wie folgt zu beantworten: – Art. 3 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr ist dahin auszulegen, dass er nur für Fahrzeuge gilt, die ausschließlich zur Personenbeförderung im Linienverkehr verwendet werden, wenn die Linienstrecke nicht mehr als 50 km beträgt. Im Rahmen der gemischten Nutzung eines Fahrzeugs unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens unterlag jeder Fahrer den Verpflichtungen aus Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr. – In seiner aktuellen Fassung ermächtigt Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 die Behörden eines Mitgliedstaats nicht, gegen den Verantwortlichen eines Unternehmens und/oder den Fahrer eines Fahrzeugs, die unter diese Verordnung fallen, eine Sanktion wegen eines Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 3821/85 zu verhängen, der nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats begangen wurde und auch keine andere Verbindung zu ihm aufweist.