Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.06.2021 – C-110/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERARD HOGAN vom 24. Juni 2021 ( Rechtssache C‑110/20 Regione Puglia gegen Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, Ministero dello sviluppo economico, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale, Beteiligte: Global Petroleum Ltd (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 94/22/EG – Energie – Bedingungen für die Erteilung und Nutzung von Genehmigungen zur Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen – Genehmigung zur Prospektion von Kohlenwasserstoffen in einem bestimmten geografischen Gebiet für einen bestimmten Zeitraum – Abgrenzung der Fläche der Gebiete, für die eine einzelne Genehmigung gilt – Angrenzende Gebiete – Erteilung mehrerer Genehmigungen an ein und denselben Betreiber – Wettbewerbsverfahren“ I. Einleitung

1 Im vorliegenden Fall ersucht der Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien, im Folgenden: vorlegendes Gericht) um Vorabentscheidung über die Auslegung bestimmter Vorschriften der Richtlinie 94/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 1994 über die Erteilung und Nutzung von Genehmigungen zur Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen (

2 Im Wesentlichen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 94/22 einen Mitgliedstaat verpflichtet, eine absolute Begrenzung der geografischen Größe eines Gebiets festzulegen und vorzuschreiben, für das einem einzelnen Betreiber eine Genehmigung der Tätigkeiten der Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen (im Folgenden: E&P (

3 Vor der Prüfung des Sachverhalts und der Rechtsfragen sind zunächst die einschlägigen Rechtsvorschriften darzulegen. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

4 In den Erwägungsgründen 4 und 6 bis 9 der Richtlinie 94/22 heißt es: „Die Mitgliedstaaten üben über die Kohlenwasserstoffressourcen in ihren Hoheitsgebieten Hoheitsgewalt und Hoheitsrechte aus. … Es müssen Schritte unternommen werden, um einen nichtdiskriminierenden Zugang zu Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen sowie die Ausübung dieser Tätigkeiten unter Bedingungen zu gewährleisten, die den Wettbewerb in diesem Bereich anregen, und um damit die bestmögliche Prospektion, Exploration und Gewinnung der Ressourcen in den Mitgliedstaaten sowie die weitere Integration des Binnenmarktes für Energie zu fördern. Hierzu müssen gemeinsame Regeln aufgestellt werden, die gewährleisten, dass die Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen für die Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen allen Unternehmen offenstehen, die über die erforderlichen Fähigkeiten verfügen. Die Genehmigungen müssen auf der Grundlage objektiver und veröffentlichter Kriterien erteilt werden. Die Bedingungen, unter denen die Genehmigungen erteilt werden, müssen allen am Verfahren beteiligten Unternehmen im Voraus bekannt sein. Die Mitgliedstaaten müssen auch weiterhin das Recht haben, den Zugang zu diesen Tätigkeiten und deren Ausübung aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken und an das Erbringen einer Gegenleistung finanzieller Art oder in Form von Kohlenwasserstoffen zu koppeln, wobei die Einzelheiten dieser Gegenleistung so geregelt sein müssen, dass dadurch nicht in die Tätigkeit des Unternehmens eingegriffen wird. Von diesem Recht darf nur in nichtdiskriminierender Weise Gebrauch gemacht werden. Es müssen Schritte unternommen werden, damit den Unternehmen – mit Ausnahme der an die Inanspruchnahme dieses Rechts geknüpften Bedingungen und Verpflichtungen – keine weiteren Bedingungen und Verpflichtungen auferlegt werden, die nicht durch die Notwendigkeit der ordnungsgemäßen Ausübung dieser Tätigkeit gerechtfertigt sind. Die Überwachung der Tätigkeiten der Unternehmen muss sich auf das zur Sicherstellung der Einhaltung dieser Verpflichtungen und Bedingungen notwendige Maß beschränken. Die Größe der Gebiete, für die eine Genehmigung gilt, muss begrenzt und die Genehmigungen müssen befristet sein, um zu verhindern, dass einem Unternehmen das ausschließliche Recht für ein Gebiet erteilt wird, in dem die Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen effizienter durch mehrere Unternehmen erfolgen könnte. …“

5 Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 94/22 bestimmt den Begriff „Genehmigung“ wie folgt: „‘Genehmigung‘: alle Rechts‑, Verwaltungs- oder Vertragsvorschriften oder alle gemäß diesen Vorschriften erlassenen Akte, mit denen die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats einem Unternehmen das ausschließliche Recht einräumen, auf eigene Rechnung und Gefahr in einem geographischen Gebiet der Prospektion, Exploration oder Gewinnung von Kohlenwasserstoffen nachzugehen. Eine Genehmigung kann sich auf eine oder mehrere dieser Tätigkeiten erstrecken“.

6 Art. 2 der Richtlinie 94/22 sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten behalten das Recht, innerhalb ihres Hoheitsgebiets zu bestimmen, welche Gebiete für die Prospektion, die Exploration und die Gewinnung von Kohlenwasserstoffen zur Verfügung gestellt werden. (2) Wird ein Gebiet für die in Absatz 1 genannten Tätigkeiten zur Verfügung gestellt, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass es beim Zugang zu diesen Tätigkeiten und bei ihrer Ausübung keine Diskriminierung zwischen den Unternehmen gibt. …“

7 Art. 3 Abs. 1, 2 und 4 der Richtlinie 94/22 regelt das Verfahren, das für die Erteilung der Genehmigungen zu befolgen ist: „(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Genehmigungen nach einem Verfahren gemäß Absatz 2 oder 3 erteilt werden, bei dem alle interessierten Unternehmen einen Antrag stellen können. (2) Die Einleitung dieses Verfahrens erfolgt a) entweder auf Veranlassung der zuständigen Behörden durch eine Bekanntmachung, in der zur Antragstellung aufgefordert wird und die spätestens 90 Tage vor Ablauf der Antragsfrist im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu veröffentlichen ist, b) oder unbeschadet des Artikels 2 Absatz 1 durch eine Bekanntmachung, in der zur Antragstellung aufgefordert wird, die nach Einreichung eines Antrags durch ein Unternehmen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu veröffentlichen ist. Andere interessierte Unternehmen erhalten ab dieser Veröffentlichung eine Frist von mindestens 90 Tagen, um ebenfalls einen Antrag zu stellen. Die Bekanntmachungen nennen die Art der Genehmigung und das (die) geographische(n) Gebiet(e), das (die) ganz oder teilweise Antragsgegenstand ist (sind) bzw. sein kann (können), sowie den Zeitpunkt bzw. die Frist, der/die für die Erteilung der Genehmigung vorgesehen ist. … (4) Die Mitgliedstaaten können beschließen, Absatz 1 nicht anzuwenden, falls und insoweit geologische oder gewinnungstechnische Erwägungen es rechtfertigen, dass die Genehmigung für ein Gebiet dem Inhaber einer Genehmigung für ein angrenzendes Gebiet erteilt wird. Der betreffende Mitgliedstaat stellt sicher, dass die Inhaber von Genehmigungen für andere angrenzende Gebiete die Möglichkeit erhalten, in einem solchen Fall Anträge einzureichen, und ihnen hierfür eine ausreichende Frist eingeräumt wird. …“

8 Art. 4 der Richtlinie 94/22 lautet: „Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass a) die Fläche der geographischen Gebiete, deren Abgrenzung nicht in Übereinstimmung mit der bestehenden geodätischen Gliederung des Raumes erfolgt, nicht grösser bemessen wird, als dies für die aus technischer und wirtschaftlicher Sicht bestmögliche Ausübung der Tätigkeiten gerechtfertigt ist. Werden die Genehmigungen nach den Verfahren gemäß Artikel 3 Absatz 2 erteilt, so werden zu diesem Zweck objektive Kriterien aufgestellt und den Unternehmen vor der Antragstellung zugänglich gemacht; b) die Geltungsdauer der Genehmigung nicht länger bemessen ist, als dies für die Ausübung der Tätigkeiten, für die Genehmigung erteilt wird, erforderlich ist. Die zuständigen Behörden können die Genehmigung jedoch verlängern, wenn deren Geltungsdauer nicht zum Abschluss der betreffenden Tätigkeit ausreicht und die Tätigkeit im Einklang mit der Genehmigung ausgeübt worden ist; c) Unternehmen für das geographische Gebiet, für das ihnen die Genehmigung erteilt wurde, nur so lange ausschließliche Rechte innehaben, als dies für die ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeiten erforderlich ist.“

9 Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 94/22 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten können aus Gründen der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Sicherheit, der Volksgesundheit, der Verkehrssicherheit, des Umweltschutzes, des Schutzes biologischer Ressourcen und des Schutzes des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert, der Sicherheit von Anlagen und Arbeitnehmern, der Bewirtschaftungsplanung (z. B. Rate des Kohlenwasserstoffabbaus oder Optimierung der Ausbeutung) oder der Notwendigkeit, Steuereinnahmen zu sichern, die Ausübung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Tätigkeiten von bestimmten Bedingungen und Auflagen abhängig machen.“

10 Art. 7 dieser Richtlinie lautet: „Unbeschadet der Regelungen über individuelle Genehmigungen oder der in solchen Genehmigungen enthaltenen Regelungen und unbeschadet des Artikels 3 Absatz 5 Buchstabe b) werden Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die einem einzigen Unternehmen das Recht vorbehalten, Genehmigungen für ein bestimmtes geographisches Gebiet innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats zu erhalten, von dem betreffenden Mitgliedstaat vor dem 1. Januar 1997 aufgehoben.“ B. Italienisches Recht 1. Gesetz Nr. 9/1991

11 Das Decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ( „(1) Die Explorationsgenehmigung erteilt der Minister für Industrie, Handel und Gewerbe durch Dekret nach Anhörung des Fachkomitees für Kohlenwasserstoffe und Geothermik sowie der territorial betroffenen Region oder, soweit territorial betroffen, der Autonomen Provinz Trient oder Bozen; er stimmt sich dabei – für deren jeweiligen Zuständigkeitsbereich – mit dem Umweltminister und dem Minister für die Handelsmarine ab … (2) Das von der Explorationsgenehmigung erfasste Gebiet muss die sinnvolle Entwicklung des Explorationsprogramms ermöglichen und darf nicht größer als 750 km2 sein; das Genehmigungsgebiet darf aneinandergrenzende Festlands- und Meeresbereiche umfassen. (3) Wenn der Minister für Industrie, Handel und Gewerbe der Auffassung ist, dass das beantragte Gebiet für die optimale Erreichung der Explorationsziele nicht groß genug und nicht von geeigneter Beschaffenheit ist, kann er von der Erteilung der Explorationsgenehmigung absehen, bis es möglich ist, das betreffende Gebiet mit angrenzenden Gebieten zusammenzulegen. (4) Die Genehmigung gilt für die Dauer von sechs Jahren. (5) Der Inhaber der Genehmigung hat Anspruch auf zwei aufeinanderfolgende Verlängerungen von jeweils drei Jahren, wenn er die aus der Genehmigung resultierenden Verpflichtungen erfüllt hat. (6) Der Inhaber der Genehmigung kann eine weitere Verlängerung erhalten, wenn … aus Gründen, die ihm nicht als Untätigkeit, Nachlässigkeit oder fehlende Kompetenz zugerechnet werden können, … noch Arbeiten im Gang sind …“ 2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12 Das Verfahren zur Erteilung der Explorationsgenehmigungen wurde durch Verwaltungsdekrete geregelt, die vom Ministero dello sviluppo economico (italienisches Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung, im Folgenden: MISE) erlassen wurden. Anfangs war dies das Direktorialdekret vom 22. März 2011 (

13 Art. 9 Abs. 1 des Direktorialdekrets vom 22. März 2011 und Art. 14 Abs. 1 des Direktorialdekrets vom 15. Juli 2015 sahen beide vor, dass eine Person mehrere Explorationsgenehmigungen oder Einheitskonzessionen erhalten kann, sofern das Gesamtgebiet nicht größer als 10000 km2 ist. III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

14 Am 27. August 2013 stellte die Global Petroleum Ltd, ein weltweit im Sektor für Offshore-Kohlenwasserstoffe tätiges australisches Unternehmen, bei dem MISE vier gesonderte Anträge. Es beantragte vier Explorationsgenehmigungen für angrenzende Gebiete vor der apulischen Küste mit einer Fläche von jeweils etwas weniger als 750 km2 und somit einer Gesamtfläche von ca. 3000 km2.

15 In Übereinstimmung mit den geltenden italienischen Verfahrensvorschriften waren Anträge auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung gesondert zu stellen. Am 30. Mai 2014 beantragte Global Petroleum bei dem MATTM die erforderlichen Entscheidungen über die Umweltverträglichkeit in Bezug auf seismische 2D- und eventuell 3D-Messungen, die in den betreffenden Gebieten nach der „Airgun“-Technik durchgeführt werden sollten.

16 Das MATTM stellte mit vier gesonderten Dekreten, die am 14. Oktober 2016, 31. August 2017 und 26. September 2017 erlassen wurden (im Folgenden: in Rede stehenden Dekrete), mit Zustimmung des Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (Minister für Kulturgüter, kulturelle Tätigkeiten und Tourismus, im Folgenden: MIBAC) die Umweltverträglichkeit der Projekte fest. Das MATTM stellte fest, Global Petroleum könne keinen einheitlichen Antrag stellen, da das Gesetz Nr. 9/1991 vorsehe, dass das von der Genehmigung zur Kohlenwasserstoffexploration erfasste Gebiet eine sinnvolle Entwicklung des Explorationsprogramms erlauben müsse und die Fläche keinesfalls grösser als 750 km2 sein dürfe, es wies jedoch darauf hin, das Fachkomitee für Umweltverträglichkeitsprüfungen habe weitere Informationen von Global Petroleum angefordert, um die kumulativen Auswirkungen dieser Projekte zu prüfen.

17 Die Regione Puglia (Region Apulien) focht diese Dekrete als an dem Verfahren beteiligte Körperschaft mit vier gesonderten Klagen beim Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium) an. Sie machte geltend, die Dekrete verstießen gegen Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 9/1991, da sie die Grenze von 750 km2 nur auf die einzelnen Genehmigungen anwendeten und nicht auf die Betreiber. Dies bedeute, dass ein Betreiber Genehmigungen für ein diese Grenze überschreitendes Gesamtgebiet erlangen könne.

18 Das Regionale Verwaltungsgericht wies diese Klagen ab. Es war der Ansicht, das Gesetz ziele nicht auf den Umweltschutz, sondern auf die sinnvolle Nutzung der Kohlenwasserstoffressourcen und somit auf die Förderung des Wettbewerbs zwischen den Betreibern dieses Sektors ab. Daran knüpfte es die Schlussfolgerung, einzelne Betreiber seien berechtigt, selbst für angrenzende Gebiete mehrere Genehmigungen zur erhalten, sofern jeder Antrag für ein Gebiet gestellt werde, das kleiner als 750 km2 sei, und jede Genehmigung zum Abschluss eines gesonderten Verfahrens erlangt werde.

19 Die Region Apulien legte gegen alle vier Urteile Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein.

20 Das vorlegende Gericht stellt die Vereinbarkeit der italienischen nationalen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 94/22 in Frage. Es äußert Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung des Art. 4 dieser Richtlinie. Seiner Auffassung nach ist diese Bestimmung dahin auszulegen, dass sie „Wettbewerb auf dem Markt“ anregt, was bedeutet, dass eine große Zahl von Betreibern auf dem Markt miteinander in Wettbewerb stehen sollten, und nicht lediglich „Wettbewerb um den Markt“, bei dem Betreiber durch Wettbewerbsmechanismen ausgesucht werden, um auf einem bestimmten Markt tätig zu sein. Diese letztere Form sei jedoch durch die italienische Umsetzung dieser Richtlinie gewählt worden, die die Erteilung mehrerer Genehmigungen an einen einzelnen Betreiber nicht untersage – und sie somit gestatte –, sofern dieser Betreiber sie in gesonderten Verwaltungsverfahren erlangt habe.

21 Demgegenüber ist das vorlegende Gericht der Auffassung, Art. 4 der Richtlinie 94/22 verpflichte die Mitgliedstaaten, eine einzige optimale Größe der Gebiete, die für E&P-Tätigkeiten zugänglich gemacht würden, sowie die optimale Geltungsdauer der Genehmigungen zu diesen Zwecken zu bestimmen, die jedem Betreiber zugänglich zu machen seien, um „Wettbewerb auf dem Markt“ zwischen mehreren Betreibern und nicht nur einigen wenigen oder sogar lediglich durch einen sicherzustellen. Das vorlegende Gericht befürchtet, andernfalls könne sich eine Konzentration der Genehmigungen in der Hand eines oder einiger weniger Betreiber ergeben.

22 Das vorlegende Gericht erläutert unter Bezugnahme auf den Wortlaut der italienischen Rechtsvorschriften, dass es sich nicht in der Lage sehe, die italienischen Umsetzungsvorschriften im Einklang mit der seiner Ansicht nach richtigen Auslegung des Unionsrechts auszulegen, nämlich in dem Sinne, dass nur eine Genehmigung je Antragsteller gestattet sei. Die italienischen Rechtsvorschriften hätten immer zwei gesonderte Grenzen in Hinblick auf die Gewährung von Genehmigungen zur Kohlenwasserstoffexploration gesetzt: Die erste habe sich auf die maximale von einer einzelnen Genehmigung zu erfassende Fläche bezogen (2 (2 festgesetzten „optimalen Begrenzung“ eines E&P-Gebiets betrage. IV. Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof

23 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist die Richtlinie 94/22 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie der beschriebenen entgegensteht, die zum einen als ideal für die Zwecke der Erteilung einer Genehmigung zur Exploration von Kohlenwasserstoffen ein Gebiet von einer bestimmten Größe festlegt, das für einen bestimmten Zeitraum genehmigt wird – im vorliegenden Fall ein Gebiet von 750 km2 für sechs Jahre –, und zum anderen erlaubt, durch die Erteilung mehrerer zusammenhängender Explorationsgenehmigungen für ein und dieselbe Person über diese Begrenzungen hinauszugehen, sofern die Genehmigungen zum Abschluss gesonderter Verwaltungsverfahren erteilt werden?

24 Die Region Apulien, die Global Petroleum Ltd, die Regierungen Italiens, Polens und Zyperns sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. A. Würdigung 1. Zulässigkeit

25 Italien bringt in seinen schriftlichen Erklärungen vor, das Vorabentscheidungsersuchen sei unzulässig. Als Gründe führt es zum einen an, die in Rede stehenden Dekrete regelten die Umweltverträglichkeitsprüfungen, die auf die Anwendung von Umweltvorschriften gestützt seien, während die Vorlagefrage die richtige Anwendung der Richtlinie 94/22 betreffe. Außerdem habe die Region Apulien in der Sache kein unmittelbares und gegenwärtiges Interesse, da die fraglichen Anträge auf Explorationsgenehmigungen Gebiete beträfen, die an die Küste angrenzten und Teil des Küstenmeers seien. Dies bedeute, dass sie in der ausschließlichen Zuständigkeit des Staates lägen. Italien teilt dem Gerichtshof ferner mit, die Explorationsgenehmigungen seien noch nicht ausgestellt worden, da ihre Erteilung – wie die jeder anderen Explorationsgenehmigung – gegenwärtig aufgrund des Inkrafttretens des Decreto-legge 14 dicembre 2018 n. 135 (

26 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es allein Sache des nationalen Gerichts, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen zu beurteilen, die es dem Gerichtshof vorlegt, wobei für die Fragen eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit gilt. Der Gerichtshof ist folglich grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung oder die Gültigkeit einer Vorschrift des Unionsrechts betreffen, es sei denn, dass die erbetene Auslegung ersichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, dass das Problem hypothetischer Natur ist oder dass der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der Fragen erforderlich sind (

27 Was die vorliegende Rechtssache angeht, bin ich der Auffassung, dass das Vorabentscheidungsersuchen für zulässig zu erklären ist. Erstens waren dem vorlegenden Gericht zufolge Umweltverträglichkeitsprüfungen – wenn auch gesondert – zu beantragen, um die von Global Petroleum begehrten Explorationsgenehmigungen zu erhalten. Das Umweltprüfungsverfahren war somit Bestandteil des Genehmigungserteilungsverfahrens ( 2. Antwort auf die Vorlagefrage

28 Wenn das vorlegende Gericht fragt, ob ein Mitgliedstaat eine geografische Begrenzung der Größe der Gebiete, die er in seinen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 verankert hat, durch Erteilung mehrerer Genehmigungen an dasselbe Unternehmen „umgehen“ kann, wenn dieses solche Genehmigungen gesondert beantragt hat, geht es darum, ob die Richtlinie 94/22 die Mitgliedstaaten verpflichtet, die geografische Größe für die Genehmigungen zu begrenzen, die sie einem einzelnen Unternehmen erteilen. Das vorlegende Gericht fragt nicht nur in Hinblick auf die geografische Begrenzung (Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22), sondern auch in Hinblick auf die zeitliche Begrenzung einer Genehmigung (Art. 4 Buchst. b und c der Richtlinie 94/22). Die zeitliche Begrenzung nach Art. 4 Buchst. b ist flexibler als die geografische Begrenzung, da eine Verlängerung gestattet ist, wenn die Geltungsdauer nicht zum Abschluss der betreffenden Tätigkeit ausreicht und die Tätigkeit im Einklang mit der Genehmigung ausgeübt worden ist (

29 Gemäß Art. 288 Abs. 3 AEUV sind Richtlinien für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel zur Erreichung dieses Ziels. Daher geht es hier hauptsächlich um die Frage, ob die Richtlinie 94/22 die Mitgliedstaaten verpflichten soll, eine maximale Begrenzung der Gebiete festzulegen, in denen ein und dasselbe Unternehmen berechtigt ist, E&P-Tätigkeiten im jeweiligen Mitgliedstaat auszuüben.

30 Dies ist anhand der Auslegungsmethoden zu prüfen, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs Anwendung finden. Danach sind zusätzlich zum Wortlaut der maßgeblichen Bestimmungen ihr Kontext und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden ( a) Grammatische Auslegung

31 Da keine der Bestimmungen der Richtlinie 94/22 eine eindeutige Antwort auf die Frage gibt, ob die Mitgliedstaaten ein maximales geografisches Gebiet festlegen müssen, in dem ein einzelner Betreiber E&P-Tätigkeiten ausüben kann, erscheint die Prüfung angebracht, ob verwandte Bestimmungen oder das System solcher Bestimmungen bei der Klärung dieser Frage behilflich sind.

32 Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 94/22 behalten die Mitgliedstaaten das Recht, innerhalb ihres Hoheitsgebiets zu bestimmen, welche Gebiete für E&P-Tätigkeiten zur Verfügung gestellt werden. Dies ist die Prämisse, auf deren Grundlage die Richtlinie 94/22 diese Tätigkeiten nicht vollständig harmonisiert (

33 Die Bestimmung, die tatsächlich die „Fläche der … Gebiete“ regelt – der relevante Begriff ist hier „Gebiete“, und in diesem Satz wird von Genehmigung(en) nicht gesprochen (Fläche in absoluten Zahlen festzulegen, die für sämtliche Fälle in dem Mitgliedstaat gilt. Sie regelt auch nicht die Frage, ob diese Begrenzung bedeutet, dass solche Gebiete auch die Begrenzung für einen einzelnen Betreiber darstellen müssen, der die oben genannten Tätigkeiten ausübt. Folglich enthält sie auch keine Vorschriften für benachbarte Gebiete.

34 Was Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 verlangt, ist Folgendes: Werden die Genehmigungen nach den Verfahren gemäß Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 94/22 erteilt (im Folgenden: System der Lizenzierungsrunde), „so werden zu diesem Zweck objektive Kriterien aufgestellt und den Unternehmen vor der Antragstellung zugänglich gemacht“. Dies bedeutet zweierlei. Erstens ist die Publizität der Kriterien für die Festlegung dieser Begrenzung von Bedeutung, wenn ein Mitgliedstaat eine Lizensierungsrunde beginnt (

35 Art. 3 der Richtlinie 94/22 regelt Verfahrensfragen bezüglich der Erteilung von Genehmigungen. Art. 3 Abs. 2 beschreibt, was ich bereits das „System der Lizensierungsrunde“ genannt habe, wonach Bewerber entweder auf Veranlassung der zuständigen Behörde oder als Reaktion auf einen Antrag eines Unternehmens, wenn der betreffende Mitgliedstaat das jeweilige Gebiet dann für E&P-Tätigkeiten zur Verfügung stellen möchte, zur Beantragung von Genehmigungen aufgefordert werden. Diese Aufforderungen zur Antragstellung sind imAmtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen (

36 Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 94/22 enthält eine Ausnahme von diesen Verfahren, „falls und insoweit geologische oder gewinnungstechnische Erwägungen es rechtfertigen, dass die Genehmigung für ein Gebiet dem Inhaber einer Genehmigung für ein angrenzendes Gebiet erteilt wird“. Polen macht geltend, diese Bestimmung gestatte den Mitgliedstaaten lediglich, Genehmigungen zu erteilen, ohne allen interessierten Parteien Gelegenheit zur Teilnahme geben zu müssen. Da dies die einzige nach dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme sei, setze diese Bestimmung voraus, dass Genehmigungen für angrenzende Gebiete tatsächlich ein und demselben Betreiber erteilt werden könnten. Der Wortlaut des Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 94/22 scheint in gewissem Maße für diese Auslegung zu sprechen, da es dort heißt, dass die Mitgliedstaaten in den Fällen des Art. 3 Abs. 2 und 3 dieser Richtlinie die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass die Genehmigungen nach einem Verfahren gemäß Abs. 2 oder 3 erteilt werden, bei dem alle interessierten Unternehmen einen Antrag stellen können. Die Bestimmung erkennt daher an, dass das Ausnahmeverfahren nach Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 94/22 nicht verlangt, allen interessierten Unternehmen Zugang zum Verfahren zu gewähren. Art. 3 der Richtlinie regelt lediglich Verfahrensfragen hinsichtlich der Erteilung von Genehmigungen.

37 Die Region Apulien ist demgegenüber der Auffassung, Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 94/22 enthalte nicht nur eine Ausnahme von dem Verfahrenserfordernis, sondern auch von dem, was sie als allgemeinen Grundsatz ansieht, dass nämlich Genehmigungen für angrenzende Gebiete nur unter den in dieser Bestimmung festgelegten spezifischen Umständen erteilt werden könnten. Es sei daran erinnert, dass diese Bestimmung nur die Erteilung von Genehmigungen für angrenzende Gebiete unter spezifischen Umständen regelt. Weder bestimmt Art. 3 der Richtlinie 94/22 (noch irgendeine andere Vorschrift), dass Genehmigungen für angrenzende Gebiete nur unter den in Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie genannten Umständen erteilt werden dürfen, noch regelt er die geografischen Begrenzungen solcher (Gesamt-)Gebiete. Wird angenommen, dass Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 einen Mitgliedstaat dazu verpflichte, eine absolute Begrenzung der Größe der Gebiete vorzusehen, die einem Betreiber genehmigt werden, stellt sich daher die Frage, warum Anträgen für angrenzende Gebiete nicht stattgegeben werden sollte, wenn solche aneinandergrenzenden Gebiete diese Größe nicht erreichen (

38 Daher findet sich in der Richtlinie 94/22 kein Hinweis auf einen allgemeinen Grundsatz, dass keine Genehmigungen für angrenzende Gebiete erteilt werden dürfen, wie er von der Region Apulien geltend gemacht wird. Dies beantwortet jedoch nicht die Frage, ob Art. 4 Buchst. a der Richtlinie die Größe der Gebiete begrenzt, die einem einzelnen Betreiber genehmigt werden können.

39 Eine andere maßgebliche Bestimmung ist Art. 5 der Richtlinie 94/22. Er legt die Kriterien für die Erteilung von Genehmigungen an Betreiber fest (

40 Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 94/22 ist hinsichtlich der von der Region Apulien und der Kommission vorgebrachten Umweltaspekte von Interesse. Er gestattet den Mitgliedstaaten, die Ausübung der E&P-Tätigkeiten u. a. aus Gründen des Umweltschutzes von bestimmten Bedingungen und Auflagen abhängig zu machen.

41 Art. 7 der Richtlinie 94/22 enthält eine wettbewerbsfreundliche Botschaft. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die einem einzigen Unternehmen das Recht vorbehalten, Genehmigungen für ein bestimmtes geografisches Gebiet innerhalb ihres Hoheitsgebiets zu erhalten, vor dem 1. Januar 1997 aufzuheben.

42 Während sich aus Art. 7 sowie dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 94/22 ergibt, dass es der Wunsch des Gesetzgebers ist, den Wettbewerb in dem Sektor zu stärken, regelt Art. 7 das Problem, das zur Zeit des Inkrafttretens der Richtlinie bestand, nämlich, dass es in vielen Ländern Rechts- und Verwaltungsvorschriften gab, die einem einzigen Unternehmen das Recht vorbehielten, in bestimmten Gebieten der Mitgliedstaaten E&P-Tätigkeiten auszuüben. Diese mussten bis zum 1. Januar 1997 aufgehoben werden (

43 Es ist auch im Blick zu behalten, dass Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 die Bestimmung eines Gebiets, das „nicht größer bemessen wird, als dies für die aus technischer und wirtschaftlicher Sicht bestmögliche Ausübung der Tätigkeiten gerechtfertigt ist“, nur dann verlangt, wenn die Abgrenzung der geografischen Gebiete nicht bereits in Übereinstimmung mit der bestehenden geodätischen Gliederung des Raumes erfolgt (

44 Ferner verpflichtet Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 die Mitgliedstaaten nur, objektive Kriterien für die Bestimmung eines solchen Gebiets festzulegen. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, eine bestimmte geografische Fläche in absoluten Zahlen für alle Gebiete in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet festzulegen (dies mag wegen der geografischen und geologischen Unterschiede in verschiedenen Teilen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats nicht der in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht effizienteste Weg sein). Eine maximale Fläche für solche Tätigkeiten in absoluten Zahlen festzulegen, stellt ein objektives Kriterium dar (2 als von der Richtlinie geforderte absolute Begrenzung angesehen werden muss.

45 Am eindeutigsten für eine solche Auslegung spricht womöglich der Wortlaut des neunten Erwägungsgrundes. Dort heißt es, dass „[d]ie Größe der Gebiete, für die eine Genehmigung gilt, … begrenzt [sein muss] und die Genehmigungen … befristet sein [müssen], um zu verhindern, dass einem Unternehmen das ausschließliche Recht für ein Gebiet erteilt wird, in dem die Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen effizienter durch mehrere Unternehmen erfolgen könnte“ (

46 Während eine Auslegung des Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 dahin, dass eine absolute Begrenzung des Gebiets, für das einem einzigen Unternehmen (eine) Genehmigung(en) erteilt werden könnte(n), die Zahl der Wettbewerber um E&P-Tätigkeiten steigern könnte, hätte sie möglicherweise auch negative Auswirkungen. Wie die Kommission ausführt, könnte sie den Wettbewerb um Lizenzen beschränken, da sie – im Lauf der Zeit und abhängig von der Geltungsdauer der Genehmigungen – eine immer höhere Zahl an Unternehmen von dem Verfahren ausschließen, wenn sie bereits solche Tätigkeiten in einem Mitgliedstaat ausüben.

47 Obwohl diese reine Textanalyse nicht zu dem Ergebnis führt, dass Betreiber auf eine Explorationsgenehmigung beschränkt sind, werde ich nun die mit der Richtlinie 94/22 verfolgten Ziele prüfen. b) Systematische und teleologische Auslegung

48 Nach dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 94/22 hat die Richtlinie zwei miteinander verbundene Ziele. Erstens sollen der nichtdiskriminierende Zugang zu E&P-Tätigkeiten und deren Ausübung gewährleistet und dadurch die beste Prospektion, Exploration und Gewinnung der Ressourcen in der Europäischen Union angeregt und gefördert werden. Wie aus dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie ersichtlich, ist dies angesichts dessen, dass die Europäische Union zur Zeit des Inkrafttretens der Richtlinie 94/22 für ihre Kohlenwasserstoffversorgung weitgehend auf Importe angewiesen war und dies weiterhin ist, von großer Bedeutung.

49 Die Richtlinie 94/22 wurde auf der Grundlage des Art. 57 Abs. 2 Satz 1 und 3 sowie der Art. 66 und 100a EG-Vertrag (

50 Der Region Apulien zufolge garantiert die Richtlinie 94/22 Wettbewerb auf dem Markt, was ihrer Ansicht nach nur möglich ist, wenn ihre Bestimmungen so ausgelegt würden, dass verhindert werde, dass ein Unternehmen eine beherrschende Stellung erlangen könnte oder die Genehmigungen in den Händen weniger Betreiber konzentriert würden. Es sei das Ziel der Richtlinie 94/22, die Schaffung ausschließlicher Rechte in geografischen Gebieten zu verhindern, die einem „wirklichen Wettbewerb auf dem Markt“ entgegenstünden. Würden einem einzelnen Unternehmen größere Gebiete für E&P-Dienstleistungen zugeteilt, werde dies zu einer Verzerrung des Marktes führen. Es sei der Zweck der gemäß Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 vorgegebenen Begrenzung – der 750 km2-Grenze –, dies zu verhindern.

51 Diesen Erwägungen stimme ich nicht zu. Erstens sind die Bestimmungen der Richtlinie 94/22 Teil der Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe und nicht der Wettbewerbsvorschriften. Zwar bezwecken beide Regelungen die Erleichterung des Wettbewerbs innerhalb der Union, was wiederum auf die Förderung der Schaffung eines Binnenmarktes abzielt, doch haben sie unterschiedliche Ausgangspunkte. Während das Recht der öffentlichen Auftragsvergabe das Verhalten der Behörden oder öffentlichen Unternehmen oder Unternehmen regelt, die auf der Grundlage von durch einen Mitgliedstaat verliehenen besonderen oder ausschließlichen Rechten tätig sind, regeln die Wettbewerbsvorschriften die Wirtschaftstätigkeiten der Unternehmen (Schaffung einer beherrschenden Stellung und dies nur im Fall eines Zusammenschlusses.

52 Dass die Richtlinie 94/22 zum zweiten Komplex von Vorschriften gehört, wird ferner durch Art. 12 der Richtlinie 94/22 untermauert, der diese Richtlinie unmittelbar mit der Richtlinie 93/38 verknüpft (

53 Dies zeigt, dass die Richtlinie 94/22 und ihre Bestimmungen ein Glied in der Kette der Maßnahmen sind, die erlassen wurden, um Sektoren, die auf abgeschlossenen Märkten tätig waren, zu einem Handeln auf der Grundlage unionsweiten Wettbewerbs und der Anwendung der Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe zu führen, was durch die ausschließlichen Rechte verhindert worden war, die nationale Behörden für die Nutzung bestimmter geografischer Gebiete erteilt hatten (

54 Die nach Art. 4 der Richtlinie 94/22 vorzuschreibenden Begrenzungen sind in diesem Zusammenhang zu sehen. Während anerkannt ist, dass E&P-Tätigkeiten, die eine hohe Investition erfordern, in einem Gebiet nur ausgeübt werden, wenn dies auf der Grundlage der Ausschließlichkeit geschieht (

55 Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass die Unionsvorschriften auf dem Gebiet der Vergabe öffentlicher Aufträge im Rahmen der Verwirklichung eines Binnenmarkts erlassen wurden, dessen Zweck darin besteht, den freien Verkehr zu gewährleisten und Wettbewerbsbeschränkungen zu unterbinden, und dass in diesem Kontext für das Unionsrecht ein Interesse daran besteht, dass die Beteiligung möglichst vieler Bieter an einer Ausschreibung sichergestellt wird (

56 Daher besteht der Zweck der Richtlinie 94/22 nicht darin, die Zahl der Antragsteller für eine Genehmigung zu begrenzen, sondern eher im genauen Gegenteil, nämlich darin, dass so viele – geeignete – Unternehmen wie möglich um die Genehmigungen konkurrieren. Es dient nicht dem Wettbewerb, nur deshalb Wettbewerber vom Markt auszuschließen, wenn dieser Wettbewerb stattfindet, d. h. zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen, weil die von ihnen gehaltenen Genehmigungen bereits die gemäß Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 festgelegte Grenze erreichen. Zwar könnten Unternehmen, die bereits über Genehmigungen insbesondere für benachbarte Gebiete für E&P-Tätigkeiten verfügen, in einer besseren Position sein, die Kriterien nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 94/22 zu erfüllen und sich erfolgreich um weitere Genehmigungen zu bewerben, doch ist es nicht Aufgabe des Rechts der öffentlichen Auftragsvergabe, dies zu verhindern. Die Bestimmungen des Wettbewerbsrechts stehen – wie oben dargelegt – auch nicht der möglichen Erlangung einer beherrschenden Stellung entgegen, wenn diese durch Marktleistung und nicht im Wege des Zusammenschlusses erreicht wird.

57 Sollte der Umstand, dass ein und dasselbe Unternehmen über mehrere Genehmigungen verfügt, dazu führen, dass es eine beherrschende Stellung auf dem Markt für E&P-Dienstleistungen erlangt – der, wie bereits ausgeführt, ein weltweiter Markt ist –, und sollte es diese Stellung missbrauchen, würde es mit dem Wettbewerbsrecht in Konflikt geraten, das offensichtlich anwendbar ist. Es ist jedoch von vornherein fraglich, ob ein Markt am besten funktioniert, wenn nur Betreiber berechtigt sind, auf ihm aktiv zu sein, die noch keine vergleichbaren Tätigkeiten in demselben Land ausüben. 3. Umwelterwägungen

58 Obwohl das vorlegende Gericht diese Frage in seinem Vorabentscheidungsersuchen nicht aufgeworfen hat, haben die Region Apulien und die Kommission erörtert, ob Umwelterwägungen zu prüfen seien. Ich bezweifle zwar deren Relevanz in dieser Rechtssache, möchte aber kurz auf die aufgeworfenen Fragen eingehen.

59 Wie die Kommission ausführt, setzt die Prospektion unter Verwendung der „Airgun-Technik“ vor der Erteilung einer Genehmigung eine Umweltverträglichkeitsprüfung (

60 Dem vorlegenden Gericht zufolge sieht Art. 3 Abs. 9 des Ministerialdekrets des MISE vom 7. Dezember 2016 (

61 Des Weiteren sieht Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 94/22 vor, dass die Mitgliedstaaten aus Gründen des Umweltschutzes und des Schutzes biologischer Ressourcen die Ausübung der E&P-Tätigkeiten von bestimmten Bedingungen und Auflagen abhängig machen können. Das vorlegende Gericht hat jedoch keine Angaben gemacht, dass Italien solche Bedingungen oder Auflagen erlassen hat.

62 Im Übrigen ist vor allem nicht ersichtlich, auf welche Weise es für die Umweltverträglichkeitsprüfung einen Unterschied machen kann, ob ein einziger Betreiber mehrere Genehmigungen erhält, die diesem Betreiber gestatten, E&P-Tätigkeiten auf einem Gebiet auszuüben, das grösser ist als 750 km2.

63 Aus diesem Grund bin ich der Auffassung, dass Umwelterwägungen einschließlich der Richtlinie 2011/92 bei der Auslegung des Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22 keine Rolle spielen. V. Ergebnis

64 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, dem Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu antworten: Art. 4 Buchst. a der Richtlinie 94/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 1994 über die Erteilung und Nutzung von Genehmigungen zur Prospektion, Exploration und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften, wonach demselben Unternehmen zum Abschluss gesonderter Verwaltungsverfahren mehrere Explorationsgenehmigungen (auch für angrenzende Gebiete) erteilt werden dürfen, auch dann nicht entgegensteht, wenn dies dazu führt, dass ein Unternehmen Explorationsgenehmigungen für ein größeres geografisches Gebiet (und für einen längeren Zeitraum) als gemäß dieser Bestimmung festgelegt erhält.