Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.07.2021 – C-51/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GIOVANNI PITRUZZELLA vom 1. Juli 2021 ( Rechtssache C‑51/20 Europäische Kommission gegen Hellenische Republik „Vertragsverletzung – Klage gemäß Art. 260 AEUV – Finanzielle Sanktionen – Berechnungsmethode – Faktor ‚n‘ – Berücksichtigung des institutionellen Gewichts des Mitgliedstaats“ I. Einleitung

1 Wenn die Europäische Kommission feststellt, dass ein Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus einem Vertragsverletzungsurteil im Sinne von Art. 260 Abs. 1 AEUV ergeben, nicht getroffen hat, so kann sie den Gerichtshof gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV anrufen und beantragen, gegen diesen Mitgliedstaat finanzielle Sanktionen zu verhängen, die in der Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags bestehen, wobei mit der erstgenannten Sanktion die Fortsetzung der Vertragsverletzung nach dem Urteil, mit dem diese Vertragsverletzung festgestellt wurde, geahndet und mit der zweitgenannten Sanktion der Mitgliedstaat veranlasst werden soll, keine Vertragsverletzung zu wiederholen (Faktor „n“ ausgedrückte Zahlungsfähigkeit des fraglichen Mitgliedstaats. Wie im Folgenden ausgeführt werden wird, beruhte die Berechnung des Faktors „n“ ursprünglich auf zwei Komponenten, nämlich zum einen auf dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) des betreffenden Mitgliedstaats und zum anderen auf der Stimmenzahl, über die dieser Mitgliedstaat bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat verfügte. Nach dem Inkrafttreten des in Art. 16 Abs. 4 EUV vorgesehenen neuen Systems der Berechnung der qualifizierten Mehrheit im Rat am 1. April 2017 stellte der Gerichtshof im Urteil vom 14. November 2018, Kommission/Griechenland (

2 Die Beträge der Sanktionen, die der Gerichtshof gemäß dem Vorschlag, den die Kommission im Rahmen der vorliegenden, nach Art. 260 Abs. 2 AEUV erhobenen Klage gemacht hat, der Hellenischen Republik auferlegen soll, wurden unter Anwendung der neuen Berechnungsmethode des Faktors „n“ ermittelt.

3 Mit dieser Klage beantragt die Kommission, festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat, dass sie nicht alle Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um das Urteil vom 9. November 2017, Kommission/Griechenland (

4 In ihrer Klage führt die Kommission aus, dass entsprechend der in der Mitteilung von 2005 vorgesehenen Berechnungsmethode das Zwangsgeld, das der Gerichtshof nach ihrem Vorschlag der Hellenischen Republik pro Tag der verspäteten Durchführung des Vertragsverletzungsurteils auferlegen solle, auf der Grundlage einer Multiplikation eines auf 3116 Euro festgesetzten (

5 Hinsichtlich des Pauschalbetrags führt die Kommission aus, dass dessen Höhe gemäß der in der Mitteilung von 2005 vorgesehenen Berechnungsmethode ausgehend von einem Tagessatz bestimmt worden sei, der einem auf 1039 Euro festgesetzten (

6 In ihrer Klage weist die Kommission nachdrücklich darauf hin, dass es bei der Festsetzung der gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV aufzuerlegenden finanziellen Sanktionen zwingend erforderlich sei, nicht nur die Zahlungsfähigkeit und damit das BIP des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats, sondern auch das institutionelle Gewicht, das diesem Staat in der Union zukomme, zu berücksichtigen. Nach ihrer Ansicht muss das vom Gerichtshof im Urteil vom 14. November 2018 für ungültig erklärte und auf der Stimmenzahl eines jeden Mitgliedstaats im Rat beruhende Kriterium durch ein neues Kriterium ersetzt werden, mit dem die Anwendung einer allein auf dem BIP beruhenden Berechnungsmethode korrigiert werde, um sowohl das Gleichgewicht zwischen der Zahlungsfähigkeit und dem institutionellen Gewicht des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats zu wahren als auch zu verhindern, dass übermäßige Differenzierungen zwischen den jedem Mitgliedstaat zugewiesenen Koeffizienten zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen führten.

7 In ihrer Klagebeantwortung beantragt die Hellenische Republik, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Hinsichtlich der von der Kommission vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen führt die Hellenische Republik aus, diese seien weder gerechtfertigt noch verhältnismäßig. Falls der Gerichtshof jedoch eine Sanktionierung der Zuwiderhandlung für erforderlich erachte, stimme sie mit der Kommission überein, dass der Faktor „n“ und allgemein der Betrag der Sanktionen neben der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats auch sein institutionelles Gewicht berücksichtigen müsse. Das von der Kommission in der Mitteilung von 2019 vorgesehene und auf der Anzahl der Sitze im Parlament beruhende Kriterium lasse eine angemessene Berücksichtigung dieses letztgenannten Elements zu.

8 Die Kommission und die Hellenische Republik sind im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gebeten worden, schriftlich auf mehrere Fragen zu antworten, die u. a. die Modalitäten der Bestimmung des Faktors „n“, wie sie in der Mitteilung von 2019 dargestellt sind, betreffen.

9 Die vorliegenden Schlussanträge betreffen ausschließlich die Frage, ob das Element des institutionellen Gewichts des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats in der Union, wie es insbesondere in der diesem Mitgliedstaat zugewiesenen Anzahl der Sitze im Europäischen Parlament seinen Ausdruck findet, im Hinblick auf die Auferlegung von abschreckenden und verhältnismäßigen Sanktionen erheblich ist. II. Würdigung A. Der Faktor „n“ vor dem Urteil vom 14. November 2018 1. Mitteilung von 2005

10 Der Faktor „n“ war erstmals in der Mitteilung der Kommission vom 28. Februar 1997 über die Berechnung des Zwangsgeldes (

11 In der Mitteilung von 2005 war – wie schon in der Mitteilung von 1997 – der Faktor „n“ als „geometrische[r] Durchschnittswert …, der auf dem [BIP] und der Stimmengewichtung im Rat beruht“, beschrieben worden. Er besteht in der Quadratwurzel des Produkts aus zwei Faktoren, nämlich erstens dem Verhältnis des BIP des betreffenden Mitgliedstaats zum BIP Luxemburgs und zweitens dem Verhältnis der jedem Mitgliedstaat im Rat nach der Gewichtung in Art. 148 des EG-Vertrags zugewiesenen Stimmenzahl zur Stimmenzahl Luxemburgs (

12 Die Kommission behielt sich das Recht vor, den Faktor „n“ zu ändern, wenn große Abweichungen von den tatsächlichen Gegebenheiten eintreten sollten oder wenn die Stimmengewichtung im Rat geändert werden sollte, und insbesondere angesichts des aller Voraussicht nach proportional höheren BIP-Wachstums der neuen Mitgliedstaaten periodisch eine Anpassung dieses Faktors vorzunehmen ( 2. Rechtsprechung

13 Die Initiative der Kommission, Leitlinien zur Bestimmung der Berechnungsmethode von im Fall einer Zuwiderhandlung aufzuerlegenden finanziellen Sanktionen festzulegen, wurde vom Gerichtshof von Anfang an positiv bewertet, der festgestellt hat, dass diese „Richtlinien“ dazu beitrügen, die Transparenz, die Vorhersehbarkeit und die Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten (

14 Was insbesondere den Faktor „n“ anbelangt, hat der Gerichtshof bereits seit seiner ersten Formulierung in der Mitteilung von 1997 sowohl die Zielsetzung als auch die Bestimmungskriterien gebilligt und klargestellt, dass „… der Vorschlag der Kommission, wonach sowohl das [BIP] des betreffenden Mitgliedstaats als auch die Zahl seiner Stimmen im Rat berücksichtigt wird, insoweit sachgerecht [erscheint], als [er] eine Wiedergabe der Zahlungsfähigkeit dieses Mitgliedstaats zulässt, wobei eine angemessene Differenzierung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erfolgt“ ( B. Urteil vom 14. November 2018

15 Wie bereits ausgeführt, prüfte der Gerichtshof im Urteil vom 14. November 2018 die Auswirkung der Änderung des Systems der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat auf die Bestimmung des Faktors „n“ auf der Grundlage der Regelungen in der Mitteilung von 2005. Die Hellenische Republik, die von der Kommission vor dem Gerichtshof in der Rechtssache, die zu diesem Urteil führte, verklagt wurde, trug u. a. vor, dass als Folge dieser Änderung, mit der, wie dargestellt, für die Berechnung der qualifizierten Mehrheit ein System der doppelten Mehrheit anstelle des früheren Systems der gewichteten Stimmen eingeführt wurde (

16 Der Gerichtshof, der insoweit den Schlussfolgerungen des Generalanwalts Wathelet ( C. Der Faktor „n“ nach dem Urteil vom 14. November 2018 1. Mitteilung von 2019

17 Entsprechend der Empfehlung des Generalanwalts Wathelet in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache, die zu dem Urteil vom 14. November 2018 (

18 Ausgehend von diesen Erwägungen stellt die Kommission die Methode der Berechnung des Faktors „n“ dar, nach der zwei Elemente zu berücksichtigen sind: das BIP sowie die Anzahl der Sitze für die Vertreter des Europäischen Parlaments, die jedem Mitgliedstaat zugewiesen werden (

19 Die Kommission stellt jedoch auch fest, dass dann, wenn die neuen Faktoren verwendet werden, ohne dass eine Anpassung vorgenommen wird, der Referenzwert für den Faktor „n“ erheblich unter dem bisher herangezogenen Wert liegt. Um zu gewährleisten, dass die von ihr dem Gerichtshof vorgeschlagenen Beträge sowohl verhältnismäßig als auch ausreichend abschreckend bleiben, hält sie es daher für erforderlich, auf die für die Berechnung des Tagessatzes für das Zwangsgeld und der Höhe der Pauschalbeträge herangezogenen einheitlichen Grundbeträge sowie auf den Mindestpauschalbetrag pro Mitgliedstaat einen Anpassungsfaktor von 4,5 anzuwenden (

20 Die dargelegte Berechnungsmethode wurde von der Kommission ab dem Tag der Veröffentlichung der Mitteilung von 2019 angewendet ( 2. Rechtsprechung

21 Nach dem Urteil vom 14. November 2018 erließ der Gerichtshof neun Urteile, in denen finanzielle Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 2 oder 3 AEUV verhängt wurden. Im ersten dieser Urteile beschränkt sich der Gerichtshof darauf, die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Kriterium zu erwähnen, das zur Sicherung des Wesens des Zwangsgelds als Druckmittel zu berücksichtigen sei, ohne Hinweise auf die Modalitäten zu geben, mit der diese Zahlungsfähigkeit bewertet wurde (

22 Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass nur in den Rechtssachen, die zum Erlass der letzten beiden Urteile des Gerichtshofs führten und die im Rahmen von nach der Veröffentlichung der Mitteilung von 2019 erhobenen Klagen ergingen (expressis verbis die Frage der Gültigkeit der in der Mitteilung von 2019 verwendeten Berechnungsmethode aufgeworfen, wobei es geltend machte, dass es gemäß dem ihm in dieser Mitteilung zugewiesenen Koeffizienten an die vierte Stelle der nach der Zahlungsfähigkeit bewerteten Mitgliedstaaten gesetzt worden sei, wohingegen, falls diese Zahlungsfähigkeit nach dem BIP als alleiniger Grundlage berechnet werde, ihm die vierzehnte Stelle zugewiesen würde ( D. Zum Ermessensspielraum des Gerichtshofs bei der Bestimmung der bei Nichtdurchführung zu verhängenden finanziellen Sanktionen

23 Erinnert sei in diesem Stadium daran, dass dem Gerichtshof bei der Entscheidung, ob gegen einen zuwiderhandelnden Mitgliedstaat finanzielle Sanktionen zu verhängen sind oder nicht, und bei der Bestimmung sowohl der Höhe als auch der Form dieser Sanktionen ein weiter Ermessensspielraum zukommt. Art. 260 AEUV sieht für die Ausübung dieses Ermessens keine ausdrückliche Beschränkung vor – mit Ausnahme der Verpflichtung, den von der Kommission im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren im Sinne von Abs. 3 dieses Artikels vorgeschlagenen Betrag nicht zu überschreiten (

24 Seit seinen ersten Entscheidungen, die die Auslegung von Art. 171 Abs. 2 Unterabs. 3 des EG-Vertrags (dann Art. 228 Abs. 2 EG und nunmehr Art. 260 Abs. 2 AEUV) betrafen, hat der Gerichtshof einerseits den nicht zwingenden Charakter der Vorschläge der Kommission unterstrichen, die nach seiner Ansicht nur einen „nützlichen Bezugspunkt“ darstellen (

25 Außerdem hat der Gerichtshof klargestellt, dass ihn die in den Mitteilungen der Kommission enthaltenen Leitlinien nicht binden können (

26 Die verschiedenen Faktoren, die bei der Berechnung der Höhe der Sanktionen zu beachten sind und zu denen die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats zählt, die es ermöglicht, zu gewährleisten, dass die Sanktionen in hinreichend abschreckender Höhe festgesetzt werden, unterliegen mithin der freien Beurteilung durch den Gerichtshof (

27 Unter diesen Umständen ist der Gerichtshof weder verpflichtet, die als Faktor „n“ von der Kommission vorgeschlagenen Koeffizienten anzuwenden – obwohl er dies in der Vergangenheit durchaus getan hat (

28 Die folgenden Erwägungen werden für den Fall angestellt, dass der Gerichtshof sich dafür entscheidet, sich zu äußern. E. Die Anzahl der jedem Mitgliedstaat im Europäischen Parlament zugewiesenen Sitze als geeignetes Kriterium, das „institutionelle Gewicht“ des Mitgliedstaats widerzuspiegeln

29 Im Unterschied zu anderen Faktoren, die bei der Berechnung der von der Kommission gemäß Art. 260 AEUV vorgeschlagenen Sanktionen eine Rolle spielen, ist der Faktor „n“ subjektiv geprägt und von den Merkmalen der jeweiligen Vertragsverletzung unabhängig. Wie ausgeführt, hat es die Kommission seit der Mitteilung von 1997 für erforderlich gehalten, bei der Berechnung dieses Faktors sowohl die wirtschaftliche als auch die politische Bedeutung des betreffenden Mitgliedstaats zu berücksichtigen, die sich in zwei Elementen abbildet, die aus dem BIP und aus der diesem Mitgliedstaat nach dem System der sogenannten Stimmengewichtung zustehenden Stimmenzahl bestehen. Dieses System sah hinsichtlich der Berechnung der qualifizierten Mehrheit im Rat vor, dass jedem Mitgliedstaat ein unmittelbar in den Verträgen vorgesehenes vertraglich festgelegtes Stimmenpaket zugewiesen wurde, das im Wesentlichen nach seinem demografischen Gewicht bemessen wurde, und zwar nach dem nach der „Quadratwurzel“ definierten Kriterium, das jedem Mitgliedstaat eine im Verhältnis zu seiner Bevölkerung unterproportionale Stimmenzahl zuwies, mit einem Verhältnis von zugewiesenen Stimmen zur Bevölkerung, das in der Regel die kleineren Mitgliedstaaten begünstigte.

30 In der Pressemitteilung, die begleitend zum Erlass der Mitteilung von 1997 veröffentlicht wurde (

31 Dieser Zusammenhang, der als solcher nicht frei von kritischer Betrachtung geblieben ist (

32 Wie im Schrifttum nämlich zu Recht betont wurde, haben die in jedem Mitgliedstaat gewählten europäischen Abgeordneten, abgesehen davon, dass sie gemäß Art. 14 Abs. 2 EUV nicht Vertreter der Mitgliedstaaten, sondern der Unionsbürger sind, diese ihre Stellung aufgrund ihrer politischen Zugehörigkeit inne, mit der Folge, dass ihre nach der politischen Zugehörigkeit gebündelten Stimmen im Parlament kaum umfassend die Position des Mitgliedstaats wiedergeben, die von dem „gewählten“ Mitgliedstaat im Rahmen der legislativen Verhandlungen in der Union eingenommen wird ( F. Die Bedeutung des „institutionellen Gewichts“ der Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Faktors „n“

33 Ganz allgemein stellt sich die Frage, ob, wie von der Kommission vorgebracht, die Beurteilung der Zahlungsfähigkeit des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats, die erforderlich ist, um die Abschreckungswirkung der auferlegten Sanktionen zu gewährleisten, notwendigerweise das „institutionelle Gewicht“ dieses Mitgliedstaats berücksichtigen muss.

34 Die Methode, nach der bei der Berechnung des Faktors „n“ u. a. die Anzahl der Stimmen zu berücksichtigen ist, über die der zuwiderhandelnde Mitgliedstaat im Rahmen der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat verfügt, wurde vom Gerichtshof, wie dargestellt, im Hinblick auf die Sicherung des sowohl abschreckenden als auch verhältnismäßigen Charakters der von der Kommission vorgeschlagenen Sanktionen für „angemessen“ befunden. Dies bedeutet indes nicht, wie dies die Kommission vorzubringen scheint, dass der Gerichtshof es für uneingeschränkt erforderlich hielte, die Zahlungsfähigkeit des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats auch an dessen „institutionellem Gewicht“ zu messen, und auch nicht, dass er a priori eine Berechnungsmethode, die sich ausschließlich auf das BIP stützt, als unangemessen ansähe. Im Gegenteil hat der Gerichtshof zum einen in ständiger Rechtsprechung, auch zu einem Zeitpunkt, als die Methode der Berechnung des Faktors „n“ auf der Grundlage des Systems der Stimmengewichtung galt, auf das grundlegende Erfordernis, diese Zahlungsfähigkeit auf der Grundlage der aktualisierten Werte zu bewerten, hingewiesen und sich zum anderen bei der Feststellung, dass das neue System der Berechnung der qualifizierten Mehrheit ungeeignet sei, darauf beschränkt, das BIP als vorrangigen Faktor zu betrachten, ohne dabei die Notwendigkeit zu betonen, ein Ersatzkriterium aufzustellen, das geeignet ist, das „institutionelle Gewicht“ des betreffenden Mitgliedstaats widerzuspiegeln (

35 Für meinen Teil vertrete ich die Auffassung, dass das Ziel, Sanktionen festzusetzen, die im Rahmen der Verfahren gemäß Art. 260 AEUV hinreichend abschreckend sind, nicht zwingend verlangt, andere Faktoren als das BIP heranzuziehen (einfaches BIP, Pro-Kopf-BIP oder Vergleichs-BIP), das als solches einen angemessenen Hinweis auf die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats geben kann. Insbesondere ist es meines Erachtens nicht so, dass es die Verfolgung dieses Ziels erfordert, das „institutionelle Gewicht“ dieses Mitgliedstaats in der Union, verstanden im Sinne des Einflusses, den dieser Mitgliedstaat in den Entscheidungsprozessen oder – in einem allgemeineren und abstrakten Sinn – aufgrund seines „eigenen Wertes“ im institutionellen Gefüge der Union ausüben kann, zu berücksichtigen (

36 Genau betrachtet folgt allerdings aus der Mitteilung von 2019 (vgl. Nr. 17 der vorliegenden Schlussanträge) und den Erklärungen, die die Kommission in Beantwortung der schriftlichen Fragen des Gerichtshofs abgegeben hat, dass sie es weiterhin für erforderlich erachtet, das BIP mit einem Kriterium zu kombinieren, das das „institutionelle Gewicht“ der Mitgliedstaaten im Rat im Wesentlichen, wenn auch nicht ausschließlich, widerspiegeln kann, mit dem Ziel, die Differenzierung zwischen den auf jeden von ihnen angewendeten Koeffizienten „innerhalb einer vernünftigen Spanne“ (

37 Insoweit beschränke ich mich auf die Feststellung, dass das Ziel, zwischen den auf die verschiedenen Mitgliedstaaten angewendeten Koeffizienten ein bestimmtes Verhältnis beizubehalten, mit Hilfe verschiedener Methoden erreicht werden kann, zu denen u. a. die bisher herangezogenen Methoden zählen, wie z. B. die Methode, bei der der Heranziehung des BIP pro Kopf der Vorzug vor einer Bezugnahme auf ein „vergleichendes“ BIP gegeben wird ( III. Ergebnis

38 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, falls er es für sachgerecht hält, über das Kriterium der Bestimmung des aus der Anzahl der jedem Mitgliedstaat zugewiesenen Sitze im Europäischen Parlament gebildeten Faktors „n“ zu entscheiden, dieses Kriterium für ungeeignet zu erklären, um für die Festsetzung von sowohl abschreckenden als auch verhältnismäßigen Sanktionen die Zahlungsfähigkeit des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats zu berücksichtigen, und insoweit die Bedeutung eines Kriteriums zu bestätigen, das auf dem Bruttoinlandsprodukt des zuwiderhandelnden Mitgliedstaats beruht. ( ) Es handelt sich um folgende Formel: , vgl. Nr. 18 und die Fußnote auf S. 18 der Mitteilung von 2005. In der Mitteilung von 1997 wurde das BIP und die Stimmenzahl jedes Mitgliedstaats im Rat zum kleinsten BIP und zur kleinsten Stimmenzahl unter den 15 Mitgliedstaaten in Beziehung gesetzt.