Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.07.2021 – C-160/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE vom 15. Juli 2021 ( Rechtssache C‑160/20 Stichting Rookpreventie Jeugd, Stichting Inspire2live, Rode Kruis Ziekenhuis BV, Stichting ClaudicatioNet, Nederlandse Vereniging voor Kindergeneeskunde, Nederlandse Vereniging voor Verzekeringsgeneeskunde, Accare, Stichting Universitaire en Algemene Kinder- en Jeugdpsychiatrie Noord-Nederland, Vereniging Praktijkhoudende Huisartsen, Nederlandse Vereniging van Artsen voor Longziekten en Tuberculose, Nederlandse Federatie van Kankerpatiëntenorganisaties, Nederlandse Vereniging Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde, Nederlandse Vereniging voor Cardiologie, Koepel van Artsen Maatschappij en Gezondheid, Nederlandse Vereniging voor Kindergeneeskunde, Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Tandheelkunde, College van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam gegen Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Beteiligte: Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (VSK) (Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Rotterdam [Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen – Richtlinie 2014/40/EU – Filterzigaretten – Emissionshöchstwerte – Art. 4 Abs. 1 – Messverfahren für Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen auf der Grundlage von ISO-Normen – Keine Veröffentlichung des Inhalts dieser Normen im Amtsblatt der Europäischen Union – Erfordernisse im Bereich der Veröffentlichung – Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV – Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der genannten Normen – Grundsatz des freien Zugangs“ I. Einleitung

1 Darf der Unionsgesetzgeber in seinen Gesetzgebungsakten auf internationale Normen Bezug nehmen, die von einer privaten Organisation erarbeitet wurden (im konkreten Fall die ISO-Normen (Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen oder einen direkten und unentgeltlichen Zugang der Unionsbürger zu ihrem Inhalt vorzusehen, wobei diese Normen bei der betreffenden Organisation gegen Zahlung einer Gebühr für die von ihr beanspruchten Urheberrechte verfügbar sind?

2 Dies ist im Wesentlichen eine der von der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) gestellten Fragen, die der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache beantworten soll.

3 Das Vorabentscheidungsersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits, den die Stichting Rookpreventie Jeugd (Stiftung zur Prävention des Rauchens bei Jugendlichen, Niederlande, im Folgenden: Stichting) und 15 weitere Einrichtungen (im Folgenden zusammen: Kläger des Ausgangsverfahrens) gegen den Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Staatssekretär für öffentliche Gesundheit, Wohlfahrt und Sport, Niederlande, im Folgenden: Staatssecretaris) führen.

4 In diesem Kontext möchte das vorlegende Gericht insbesondere wissen, ob die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU (

5 Am Ende meiner Ausführungen werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, zu entscheiden, dass Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV nicht verlangt, dass der Inhalt der in Rede stehenden ISO-Normen im Amtsblatt veröffentlicht wird. Außerdem werde ich darlegen, weshalb ich der Ansicht bin, dass die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt dieser Normen nicht gegen die allgemeinen Grundsätze verstoßen, die in dieser Bestimmung zum Ausdruck kommen. II. Rechtlicher Rahmen A. Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

6 Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ( „(1) Die Organe machen, soweit möglich, die Dokumente direkt in elektronischer Form oder über ein Register gemäß den Bestimmungen des betreffenden Organs öffentlich zugänglich. (2) Insbesondere legislative Dokumente, d. h. Dokumente, die im Laufe der Verfahren zur Annahme von Rechtsakten, die in den oder für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend sind, erstellt wurden oder eingegangen sind, sollten vorbehaltlich der Artikel 4 und 9 direkt zugänglich gemacht werden. …“

7 In Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 heißt es: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: – der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums, – …“ B. Verordnung (EU) Nr. 1025/2012

8 Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 ( „Die nationalen Normungsorganisationen fördern und erleichtern den Zugang von KMU zu Normen und Prozessen der Erarbeitung von Normen, um ein höheres Maß an Beteiligung am Normungssystem zu erreichen, beispielsweise durch … c) den freien Zugang oder die Gewährung von Sondertarifen bezüglich der Beteiligung an Normungstätigkeiten; d) den freien Zugang für KMU zu Normentwürfen; e) die kostenlose Bereitstellung von Kurzfassungen von Normen auf ihren Websites; …“

9 Art. 10 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1025/2012 lautet: „Wenn eine harmonisierte Norm den Anforderungen genügt, die sie abdecken soll und die in entsprechenden Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union festgelegt sind, veröffentlicht die Kommission unverzüglich eine Fundstelle einer solchen harmonisierten Norm im [Amtsblatt] oder durch andere Mittel nach Maßgabe der Bedingungen in dem entsprechenden Harmonisierungsrechtsakt der Union.“ C. Richtlinie 2014/40

10 Im elften Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/40 heißt es: „Die Messung der Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte von Zigaretten sollte gemäß den einschlägigen, international anerkannten ISO-Normen erfolgen. …“

11 Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 lautet: „Bei Zigaretten, die in den Mitgliedstaaten hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, dürfen folgende erlaubte Emissionswerte (im Folgenden ‚Emissionshöchstwerte‘) nicht überschritten werden: a) 10 mg Teer je Zigarette; b) 1 mg Nikotin je Zigarette; c) 10 mg Kohlenmonoxid je Zigarette.“

12 Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 sieht vor: „Die Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Zigaretten werden nach der ISO-Norm 4387 für Teer, [der] ISO-Norm 10315 für Nikotin bzw. [der] ISO-Norm 8454 für Kohlenmonoxid gemessen. Die Genauigkeit der Messungen zu Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid wird nach der ISO-Norm 8243 bestimmt.“ III. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof

13 Mit Schreiben vom 31. Juli und 2. August 2018 forderten die Kläger des Ausgangsverfahrens die Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (niederländische Behörde für Lebensmittel- und Produktsicherheit, im Folgenden: NVWA) auf, dafür Sorge zu tragen, dass die den Verbrauchern in den Niederlanden angebotenen Filterzigaretten bei bestimmungsgemäßer Verwendung den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 vorgesehenen Emissionshöchstwerten für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid entsprechen, und gegebenenfalls Erzeugnisse, die diesen Anforderungen nicht genügen, im Wege einer ordnungsbehördlichen Maßnahme vom Markt zu nehmen (

14 Mit Bescheid vom 20. September 2018 lehnte die NVWA den Antrag eines der Kläger des Ausgangsverfahrens, der mit der Prävention des Rauchens bei Jugendlichen befassten Stichting, auf Erlass einer ordnungsbehördlichen Maßnahme ab. Die Stichting und alle übrigen Kläger des Ausgangsverfahrens legten gegen diesen Bescheid Beschwerde beim Staatssecretaris ein.

15 Am 31. Januar 2019 wies der Staatssecretaris die Beschwerde der Stichting als unbegründet und die der übrigen Kläger des Ausgangsverfahrens als unzulässig zurück.

16 Dagegen erhoben die Kläger des Ausgangsverfahrens Klage beim vorlegenden Gericht. Die Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Vereinigung niederländischer Zigaretten- und Tabakfabrikanten, im Folgenden: VSK) beantragte die Zulassung als Beteiligte des Ausgangsverfahrens. Ihrem Antrag wurde stattgegeben.

17 Im Rahmen dieses Verfahrens macht die Stichting im Wesentlichen geltend, das in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 vorgesehene Verfahren zur Messung des Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalts von Filterzigaretten sei nicht verbindlich. Diese Emissionen müssten unter Berücksichtigung der bestimmungsgemäßen Verwendung dieser Produkte und speziell des Umstands gemessen werden, dass die Mikroperforationen des Zigarettenfilters durch die Finger und Lippen der Raucher teilweise verdeckt würden. Infolgedessen seien die Emissionen in Wirklichkeit höher, als sich mit dem genannten Verfahren feststellen lasse (

18 Der Staatssecretaris, dem sich die VSK anschließt, tritt diesem Vorbringen entgegen und macht geltend, Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 sei verbindlich. Die nationalen Behörden könnten daher nicht von sich aus von dem dort vorgeschriebenen Verfahren abweichen. Es sei jedenfalls Sache des Unionsgesetzgebers, über eine Änderung dieser Bestimmung zu entscheiden.

19 In Anbetracht dessen möchte das vorlegende Gericht erstens wissen, ob die Tatsache, dass die ISO-Normen, anhand deren die Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Filterzigaretten gemessen werden, nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurden und bei der ISO nur gegen Entgelt zugänglich sind, insbesondere mit der Veröffentlichungsregelung in Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV sowie mit dem Transparenzgrundsatz vereinbar ist.

20 Zweitens fragt es nach der Verbindlichkeit des in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 vorgesehenen Verfahrens zur Messung der Emissionswerte sowie danach, ob diese Bestimmung im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie und anderer höherrangiger Rechtsnormen gültig ist (

21 Unter diesen Umständen hat die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) mit Entscheidung vom 20. März 2020, beim Gerichtshof eingegangen am 24. März 2020, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof u. a. folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen ( Ist die Ausgestaltung des in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 geregelten Messverfahrens auf der Grundlage nicht frei zugänglicher ISO-Normen mit Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV und dem ihm u. a. zugrunde liegenden Transparenzgrundsatz vereinbar?

22 Die Stichting, die VSK, die niederländische Regierung, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. In der vorliegenden Rechtssache hat keine mündliche Verhandlung stattgefunden. Die Parteien und Beteiligten haben jedoch schriftlich auf Fragen geantwortet, die ihnen der Gerichtshof am 9. Februar 2021 gestellt hat. IV. Analyse A. Vorbemerkungen

23 Wie vom Gerichtshof gewünscht, werde ich mich in den vorliegenden Schlussanträgen auf die erste Vorlagefrage konzentrieren.

24 Mit dieser Frage, die sich in zwei Teile gliedert, möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof zum einen wissen, ob Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV verlangt, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 genannten ISO-Normen im Amtsblatt veröffentlicht werden, und zum anderen, ob die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt dieser Normen (die, abgesehen davon, dass sie nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurden, der Öffentlichkeit von der ISO nur gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass die Unionsorgane ihren Inhalt direkt und kostenlos zugänglich machen) mit dem Grundsatz der Transparenz im Einklang stehen.

25 Einleitend möchte ich hervorheben, dass der Gerichtshof hier mit einer Frage befasst ist, die letztlich die Zugänglichkeit des Inhalts der Rechtsnormen betrifft, d. h. die Möglichkeit für die Bürger, davon Kenntnis zu erlangen; deshalb muss der Ausgangspunkt für die Beantwortung dieser Frage meines Erachtens offenkundig darin bestehen, dass in einer demokratischen Gesellschaft jeder Bürger freien Zugang zum Inhalt der Rechtsnormen haben muss. Es handelt sich um eine der Grundlagen der Rechtsstaatlichkeit (

26 Dieser Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen muss in meinen Augen aus mindestens zwei Gründen gewährleistet sein. Erstens aufgrund der Maxime, dass jeder das Recht kennen sollte, was zwangsläufig bedeutet, dass das Recht den Bürgern nicht entgegengehalten werden kann, solange sie nicht die Möglichkeit haben, von ihm Kenntnis zu erlangen. Zweitens deshalb, weil die Bürger im weiteren Sinne in der Lage sein müssen, alle von öffentlichen Stellen erlassenen Vorschriften zur Regelung des gesellschaftlichen Lebens zu konsultieren, damit ihre Beachtung sichergestellt werden kann (

27 Ist aus diesem Grundsatz abzuleiten, dass ISO-Normen, auf die in einem Gesetzgebungsakt der Union, wie im vorliegenden Fall der Richtlinie 2014/40 (

28 Insoweit ist zunächst klarzustellen, dass in keiner Bestimmung des Unionsrechts speziell die Frage behandelt wird, welchen Anforderungen an die Veröffentlichung internationale Normen wie die in Rede stehenden ISO‑Normen genügen müssen, wenn auf sie in einem solchen Gesetzgebungsakt Bezug genommen wird. Insbesondere erstreckt sich Art. 10 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1025/2012, der präzise Pflichten hinsichtlich der Veröffentlichung harmonisierter Normen enthält (

29 Sodann hängt, wie ich nachfolgend näher darlegen werde, die Antwort auf die erste Vorlagefrage meines Erachtens davon ab, was mit der Bezugnahme auf ISO-Normen in einem Gesetzgebungsakt der Union bezweckt wird.

30 Insoweit halte ich mehrere Gesichtspunkte für bedeutsam. In der vorliegenden Rechtssache werde ich drei von ihnen ansprechen. Erstens: Sind die fraglichen Normen erforderlich, um Kenntnis von den „wesentlichen Anforderungen“ des Gesetzgebungsakts, in dem auf sie Bezug genommen wird, zu erlangen, oder sind sie technischer Art und gegenüber solchen Anforderungen akzessorisch? Zweitens: Sollen mit diesen Normen den Unternehmen, deren Erzeugnisse oder Tätigkeiten von ihnen betroffen sind, Verpflichtungen auferlegt werden? Drittens: Falls diese Normen technischer Art und akzessorisch sind und mit ihnen solchen Unternehmen keine Verpflichtungen auferlegt werden sollen – woraus folgt (wie ich in Abschnitt B der vorliegenden Schlussanträge erläutern werde), dass sie nicht gemäß Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht werden müssen –, beeinträchtigt dann die Tatsache, dass die Unionsorgane keine großzügigeren als die bereits von der ISO angebotenen Zugangsvoraussetzungen vorsehen, in unverhältnismäßiger Weise die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, von ihnen Kenntnis zu erlangen, und dadurch die allgemeinen Grundsätze, die der letztgenannten Bestimmung zugrunde liegen (Abschnitt C)?

31 Der dritte Gesichtspunkt scheint mir dabei von geringerer Bedeutung zu sein, wenn klar ist, dass die ISO-Normen, auf die in einem Gesetzgebungsakt Bezug genommen wird, einer Form der Kodifikation technischer Kenntnisse von und für Fachkreise gleichzusetzen sind ( B. Zur Veröffentlichung gemäß Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV (erster Teil der ersten Frage)

32 Gemäß Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV müssen die Gesetzgebungsakte im Amtsblatt veröffentlicht werden.

33 Im vorliegenden Fall sind meines Erachtens zwei Fallkonstellationen zu prüfen. Entweder können die in Rede stehenden ISO-Normen selbst als „Gesetzgebungsakte“ angesehen werden; dann ist klar, dass ihr Inhalt nach dieser Bestimmung vollständig veröffentlicht werden muss (dazu unter 1). Oder diese Normen können nicht als solche Akte angesehen werden; dann stellt sich die Frage, ob die Veröffentlichung ihres Inhalts nach dieser Bestimmung gleichwohl erforderlich ist, weil sie „Bestandteile“ eines Gesetzgebungsakts (und zwar der Richtlinie 2014/40) darstellen (dazu unter 2). 1. Die in Rede stehenden ISO-Normen stellen selbst keine „Gesetzgebungsakte“ dar

34 Der Begriff „Gesetzgebungsakte“ wird in Art. 289 Abs. 3 AEUV definiert als „Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden“. Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein Rechtsakt nur dann als „Gesetzgebungsakt“ der Union im Sinne dieser Bestimmung eingestuft werden kann, wenn er auf der Grundlage einer Bestimmung der Verträge erlassen wurde, die ausdrücklich entweder auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1 und Art. 294 AEUV) oder auf ein besonderes Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 2 AEUV) Bezug nimmt (

35 Im vorliegenden Fall sind alle Parteien und Verfahrensbeteiligten mit Ausnahme der Kläger des Ausgangsverfahrens der Ansicht, dass die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, selbst nicht als „Gesetzgebungsakte“ angesehen werden können.

36 Ich teile diese Auffassung ohne Weiteres.

37 Es liegt nämlich auf der Hand, dass diese Normen – die, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, von einer privaten Einrichtung, der ISO (eigenen ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahrens waren, d. h. eines Verfahrens, das speziell zu ihrem Erlass durch den Unionsgesetzgeber auf der Grundlage einer Bestimmung der Verträge diente.

38 Der Umstand, dass diese Normen, nachdem sie von der ISO erlassen worden waren, vom Unionsgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der Richtlinie 2014/40 führte, ausgewählt wurden, um die Emissionswerte von Filterzigaretten zu messen und um zu prüfen, ob sie unter den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten liegen, lässt meines Erachtens ebenso wenig den Schluss zu, dass sie selbst als „Gesetzgebungsakte“ in diesem Verfahren „erlassen“ wurden. Es diente nämlich allein zum Erlass der Richtlinie.

39 In Anbetracht dieser Gesichtspunkte und da aus den oben genannten Bestimmungen des AEU-Vertrags eindeutig hervorgeht, dass sich die Verfasser des Vertrags für ein formales Konzept entschieden haben ( 2. Die in Rede stehenden ISO-Normen sind „Bestandteile“ eines Gesetzgebungsakts, deren vollständige Veröffentlichung im Amtsblatt jedoch nicht erforderlich ist

40 Wie sich aus dem vorstehenden Unterabschnitt ergibt, erfüllt im Kontext der vorliegenden Rechtssache nur die Richtlinie 2014/40, die im Amtsblatt veröffentlicht wurde, die Definition des „Gesetzgebungsakts“ im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV. Die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie Bezug genommen wird, stellen, wie die niederländische Regierung es ausgedrückt hat, allenfalls „Bestandteile“ dieses Gesetzgebungsakts dar.

41 Müssen diese Bestandteile nach Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV vollständig im Amtsblatt veröffentlicht werden? Ich denke nicht.

42 Insoweit weise ich darauf hin, dass Generalanwältin Sharpston in ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Heinrich (Rechtsakten ohne Gesetzescharakter als Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse betreffenden) Art. 297 Abs. 2 AEUV genügende Veröffentlichung „des Skeletts [des Rechtsakts] ohne Sachvorschriften“ und daher auf eine „mangelhafte und unzureichende Veröffentlichung“ hinausläuft, wenn ein solcher Anhang nicht veröffentlicht wird.

43 Ich schließe mich dieser Analyse an, die meines Erachtens auf die Regelung für die Veröffentlichung von Gesetzgebungsakten in Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV übertragbar ist. Dieser Bestimmung würde ihr Sinn genommen, wenn nur der Rahmen für den Erlass eines solchen Rechtsakts und nicht seine gesamte „Substanz“ im Amtsblatt veröffentlicht werden müsste.

44 Wie ich nachfolgend erläutern werde, scheint mir diese Bestimmung, die Veröffentlichung im Amtsblatt allerdings dann nicht zu gebieten, wenn es sich, wie im vorliegenden Fall, bei den in einer oder mehreren Bestimmungen des Gesetzgebungsakts in Bezug genommenen „Bestandteilen“ um ISO-Normen handelt, die im Verhältnis zu den „wesentlichen Anforderungen“ dieses Rechtsakts bloßen Klarstellungen technischer und akzessorischer Art entsprechen (erstes Kriterium) und die nicht darauf abzielen, den Unternehmen, deren Erzeugnisse oder Tätigkeiten von solchen Normen betroffen sind, Verpflichtungen aufzuerlegen (zweites Kriterium). a) Die in Rede stehenden ISO-Normen sind im Verhältnis zu den „wesentlichen Anforderungen“ in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 technischer und akzessorischer Art (erstes Kriterium)

45 Unter „wesentlichen Anforderungen“ verstehe ich die Vorschriften, die in einem Gesetzgebungsakt der Union, der die Vorbedingungen für das Inverkehrbringen von Erzeugnissen im Binnenmarkt (wie im vorliegenden Fall Filterzigaretten) festlegen soll, auf eben diese Vorbedingungen Bezug nehmen und damit den Kern der politischen Entscheidung widerspiegeln, die der Gesetzgeber zur Umsetzung seiner Ziele getroffen hat (

46 In Anbetracht dieser Definition bin ich der Ansicht, dass die Frage, ob ISO-Normen, auf die in einem solchen Gesetzgebungsakt Bezug genommen wird, im Amtsblatt veröffentlicht werden müssen, davon abhängt, in welcher Weise sie mit solchen „wesentlichen Anforderungen“ zusammenhängen und somit der „Substanz“ des Rechtsakts zuzuordnen sind. Insbesondere ist meines Erachtens zwischen der Situation, in der solche Normen im Verhältnis zu diesen wesentlichen Anforderungen technischer und akzessorischer Art sind, und dem Fall zu unterscheiden, dass sie erforderlich sind, um die Tragweite des Rechtsakts zu erfassen oder dessen Inhalt zu verstehen.

47 Im vorliegenden Fall stelle ich erstens fest, dass die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, auf die Festlegung der technischen Einzelheiten des Verfahrens zur Messung der Teer‑, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Filterzigaretten abzielen.

48 Zweitens ergibt sich aus dem Verhältnis zwischen dieser Bestimmung und Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie, dass die fraglichen Normen allein das Messverfahren zur Prüfung der Einhaltung der in der letztgenannten Bestimmung festgelegten Emissionshöchstwerte betreffen, während diese Höchstwerte den Kern der politischen Entscheidung widerspiegeln, die der Unionsgesetzgeber zur Umsetzung seiner Ziele des Verbraucherschutzes und insbesondere des Gesundheitsschutzes getroffen hat (zum einen, dass die unter die Richtlinie 2014/40 fallenden Filterzigaretten nicht in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die genannten Höchstwerte überschritten werden (die Höchstwerte sind mit anderen Worten eine Vorbedingung für ihr Inverkehrbringen), und zum anderen, dass von den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie ausdrücklich bezifferten Höchstwerten (

49 Ich schließe daraus, dass im Kontext der Anwendung der Richtlinie 2014/40 nicht die fraglichen ISO-Normen, sondern die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstwerte als „wesentliche Anforderungen“ anzusehen sind. Überdies sind die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie Bezug genommen wird, im Verhältnis zu diesen Anforderungen akzessorisch.

50 Ich werde nachfolgend erläutern, dass dieses Ergebnis dadurch bestätigt wird, dass mit den genannten Normen den Herstellern und Importeuren von Filterzigaretten keine Verpflichtung auferlegt wird (zweites Kriterium). b) Mit den in Rede stehenden ISO-Normen sollen den Unternehmen, deren Erzeugnisse von ihnen erfasst werden, keine Verpflichtungen auferlegt werden (zweites Kriterium)

51 In Bezug auf das zweite Kriterium ist der Hinweis von Bedeutung, dass die „Normen“ im weiteren Sinne auf Unionsebene definiert werden als „von einer anerkannten Normungsorganisation angenommene technische Spezifikation[en] …, deren Einhaltung nicht zwingend ist“ (

52 Nach dieser Klarstellung ist im Licht des vorstehenden Unterabschnitts festzustellen, dass die ISO-Normen, wenn sie vom Unionsgesetzgeber benutzt würden, um Verpflichtungen für diese Unternehmen zu schaffen, grundsätzlich zur Kategorie der „wesentlichen Anforderungen“ gezählt (

53 Im vorliegenden Fall bin ich der Ansicht, dass den Herstellern und Importeuren von Filterzigaretten mit den in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 aufgeführten ISO-Normen keine Verpflichtungen auferlegt werden sollen.

54 Es trifft zu, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der letztgenannten Bestimmung wohl nicht in Betracht gezogen hat (

55 Obwohl ich diesen für die Kontrolllabors verbindlichen Charakter anerkenne (

56 Da außerdem die Konformität der genannten Erzeugnisse stets allein anhand dieser Emissionshöchstwerte zu beurteilen ist, ist es den Importeuren und Herstellern meines Erachtens möglich, auch ohne Kenntnis des Inhalts der fraglichen ISO-Normen die Einhaltung dieser Obergrenzen sicherzustellen und somit Produkte auf den Markt zu bringen, die diesen wesentlichen Anforderungen entsprechen.

57 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass diese Normen nicht darauf abzielen, den Herstellern und Importeuren von Filterzigaretten Verpflichtungen aufzuerlegen; dies bestätigt ihren technischen und akzessorischen Charakter im Verhältnis zu den für die Hersteller und Importeure geltenden, in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 festgelegten „wesentlichen Anforderungen“. c) Zwischenergebnis

58 Die Prüfung der beiden in Nr. 44 der vorliegenden Schlussanträge genannten Kriterien lässt mich zu dem Ergebnis kommen, dass die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, nicht unter die Veröffentlichungspflicht nach Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV fallen. Im Verhältnis zu den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehenen Emissionshöchstwerten, die zu den „wesentlichen Anforderungen“ dieses Rechtsakts gehören, sind die ISO-Normen nämlich technische und akzessorische Bestandteile, die meines Erachtens nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden müssen.

59 Da die ISO-Normen diese beiden Kriterien erfüllen, werden sie in meinen Augen vom Unionsgesetzgeber letztlich in ähnlicher Weise genutzt wie die harmonisierten Normen, die auf der Grundlage von Richtlinien der „neuen Konzeption“ (

60 Insoweit ist hinzuzufügen, dass der Gerichtshof im Urteil James Elliott Construction (

61 Der Gerichtshof scheut sich nicht, auch in Vorabentscheidungsverfahren ihm zweifelhaft erscheinende Prämissen in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts in Frage zu stellen (

62 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass auf den ersten Teil der ersten Vorlagefrage zu antworten ist, dass es nicht gegen Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV verstößt, wenn der Inhalt der ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, nicht vollständig im Amtsblatt veröffentlicht wird. C. Zu den allgemeinen Grundsätzen, die Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV zugrunde liegen (zweiter Teil der ersten Frage)

63 Mit dem zweiten Teil seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der in Rede stehenden ISO-Normen mit dem Grundsatz der Transparenz vereinbar sind, der Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV u. a. zugrunde liegt.

64 Ich werde meine Analyse dieser Problematik wie folgt aufbauen. In einem ersten Teil werde ich darlegen, was unter dem Grundsatz der Transparenz zu verstehen ist, auf den das vorlegende Gericht in seiner Frage Bezug nimmt. Ich werde erläutern, dass dieses Gericht meines Erachtens in Wirklichkeit auf den Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen abzielt, auf dessen Bedeutung ich bereits in Nr. 25 der vorliegenden Schlussanträge hingewiesen habe. In einem zweiten Teil werde ich ausführen, dass sich in diesem Stadium die Frage stellt, ob die Unionsorgane günstigere Zugangsbedingungen vorsehen müssen als die bereits von der ISO angebotenen (wonach Personen, die Zugang zum Inhalt der von ihr ausgearbeiteten Normen erhalten möchten, eine Gebühr zahlen müssen), d. h., ob sie dafür sorgen müssen, dass diese Normen allen direkt und unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden. Ich werde hervorheben, dass die Antwort auf diese Frage davon abhängt, ob die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt dieser Normen zum einen gerechtfertigt sind und zum anderen die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, von ihnen Kenntnis zu erlangen, nicht in unverhältnismäßiger Weise behindern. 1. Zur Relevanz des Grundsatzes der Transparenz

65 Der Begriff „Transparenz“ kommt in den Vertragsbestimmungen als solcher nicht vor. Die Verfasser der Verträge sprechen vom „Grundsatz der Offenheit“, und zwar in Art. 1 Abs. 2 EUV, wonach Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden sollen, und in Art. 15 Abs. 1 AEUV, der vorsieht, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, „[u]m eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen“, unter weitestgehender Beachtung dieses Grundsatzes handeln.

66 Der Gerichtshof hat den Grundsatz der Offenheit dahin ausgelegt, dass er allgemein in den genannten Bestimmungen niedergelegt ist und u. a. durch das in Art. 15 Abs. 3 AEUV, Art. 42 der Charta und der Verordnung Nr. 1049/2001 verankerte „Recht auf Zugang“ zu Dokumenten konkretisiert wird (

67 Der Zusammenhang zwischen der Transparenz und dem Recht auf Zugang zu Dokumenten wird durch den zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung hergestellt (

68 In diesem Kontext scheint mir die Transparenz somit eher auf die Möglichkeit für die Bürger Bezug zu nehmen, sämtliche Informationen zu überprüfen, die die Grundlage eines Gesetzgebungsakts bildeten (

69 Nach alledem scheint mir, dass das vorlegende Gericht mit dem zweiten Teil seiner ersten Vorlagefrage den Gerichtshof in Wirklichkeit nicht nach dem Grundsatz der Transparenz fragt, sondern nach dem Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen. Meines Erachtens liegt es auf der Hand, dass dieser Grundsatz – der zwar nicht in den Verträgen oder in der Charta niedergelegt ist, aber zu den Grundlagen des in Art. 2 EUV verankerten Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gehört –, Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV zugrunde liegt. Es ist nämlich kaum eine stärkere und konkretere Ausprägung dieses Grundsatzes denkbar als die Pflicht zur Veröffentlichung des Inhalts der Rechtsnormen.

70 Sofern diese Bestimmung nicht vorschreibt, dass die in den Bestimmungen eines Gesetzgebungsakts in Bezug genommenen Bestandteile (wie im vorliegenden Fall die ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird) im Amtsblatt veröffentlicht werden, verlangt dieser Grundsatz meines Erachtens, dass die Unionsorgane allen Bürgern einen möglichst umfassenden Zugang zu diesen Bestandteilen gewährleisten. Daher muss jede Beschränkung ihrer Möglichkeit, davon frei Kenntnis zu erlangen, zum einen gerechtfertigt sein und darf zum anderen diese Möglichkeit nicht in unverhältnismäßiger Weise behindern.

71 Wie ich in Nr. 26 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, hat der Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen eine doppelte Existenzberechtigung. Zum einen ergänzt er den Grundsatz der Rechtssicherheit, der verlangt, dass die Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sind, damit sich die Betroffenen bei Sachverhalten und Rechtsbeziehungen, die unter das Unionsrecht fallen, daran orientieren können (

72 Die vorliegende Rechtssache berührt diesen zweiten Aspekt des Grundsatzes des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen. Sie betrifft nämlich gerade einen Kontext, in dem sich Einrichtungen, die eindeutig Kenntnis vom Inhalt der ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, haben, gegen das durch diese Normen vorgeschriebene Verfahren wenden, um zu erreichen, dass Erzeugnisse, die ihres Erachtens den Anforderungen nicht entsprechen, vom Markt genommen werden, und letztlich die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, sich auf diese Normen zu stützen, in Frage stellen wollen.

73 Im folgenden Unterabschnitt werde ich erläutern, weshalb ich der Ansicht bin, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird – und zwar die Tatsache, dass die Unionsorgane für die breite Öffentlichkeit keine großzügigeren als die bereits von der ISO angebotenen Zugangsvoraussetzungen vorsehen –, gerechtfertigt sind und die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, von diesen Normen Kenntnis zu erlangen, nicht in unverhältnismäßiger Weise behindern. 2. Die Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der fraglichen ISO-Normen verstoßen nicht gegen den Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen a) Zur Rechtfertigung

74 Im vorliegenden Fall ist der entgeltliche Zugang zum Inhalt der fraglichen ISO-Normen dadurch gerechtfertigt, dass sie von einer privaten Organisation (der ISO) ausgearbeitet wurden, die sich u. a. durch den Verkauf der von ihr ausgearbeiteten Normen finanziert. Das ordnungsgemäße Funktionieren dieser Organisation beruht auf ihrer Möglichkeit zur Erzielung einer Rendite, insbesondere in Anbetracht dessen, dass die Ausarbeitung dieser Normen aufgrund ihrer Komplexität und ihrer technischen Anforderungen den Einsatz erheblicher persönlicher und materieller Ressourcen der ISO erfordert. Außerdem würden die von der ISO beanspruchten Urheberrechte an den von ihr geschaffenen Normen umgangen, wenn diese direkt und unentgeltlich zugänglich gemacht würden.

75 Ferner ist es für die Mitglieder der ISO (d. h. für die nationalen Normungsorganisationen) wichtig, diese Normen verkaufen zu können, da ein erheblicher Teil der damit erzielten Gewinne bei ihnen verbleibt (

76 Angesichts dessen liegt es auf der Hand, dass die Unentgeltlichkeit der Normen, die sich aus einer etwaigen Verpflichtung der Unionsorgane ergeben würde, einen direkten Zugang der Öffentlichkeit zu ihnen vorzusehen, zu einer Verringerung (

77 Insoweit lässt sich aber in meinen Augen nicht leugnen, dass die ISO-Normen einen wichtigen Platz im Normenkatalog der Union einnehmen, da insbesondere zahlreiche europäische Normen auf ihrer Grundlage erarbeitet wurden (

78 Hinzu kommt, dass die Normung im weiteren Sinne vom Gesetzgeber als strategisches Instrument wahrgenommen wird (

79 Auch wenn Normen traditionell als Form der Kodifizierung von Kenntnissen durch und für Fachkreise dargestellt wurden (

80 In Anbetracht dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass der Umstand, dass die Unionsorgane keine großzügigeren Voraussetzungen für den Zugang zum Inhalt der ISO-Normen vorsehen als die von der ISO (und einigen nationalen Normungsorganisationen) angebotenen, zum einen gerechtfertigt ist, weil diese Organisationen die Ausarbeitung ihrer Normen und ihre Tätigkeiten finanzieren müssen, und zum anderen wegen der Bedeutung dieser Normen für die Rechtsvorschriften der Union. Es bleibt aber noch zu prüfen, ob die mit diesen Gebühren für den Bürger verbundene Belastung einen unverhältnismäßigen Eingriff in seine Möglichkeit darstellt, vom Inhalt der Normen Kenntnis zu erlangen. b) Zum Fehlen eines unverhältnismäßigen Hindernisses für die Möglichkeit der Öffentlichkeit, Zugang zum Inhalt der fraglichen ISO-Normen zu erhalten

81 Insoweit weise ich zunächst darauf hin, dass jeder Unionsbürger Zugang zum Inhalt der von der ISO erarbeiteten Normen haben kann. Das einzige Hindernis dafür ist finanzieller Art, da die Bereitstellung des Inhalts durch die ISO von der Entrichtung der von ihr erhobenen Zugangsentgelte abhängt.

82 Sodann sind meines Erachtens insbesondere folgende Gesichtspunkte hervorzuheben.

83 Erstens muss die den Bürger treffende Belastung gegen das Interesse des Unionsgesetzgebers abgewogen werden, über ein effizientes und leistungsfähiges Normungssystem zu verfügen, das nicht nur eine flexible und transparente Grundlage darstellt, sondern auch finanziell tragbar ist (

84 Insoweit weise ich darauf hin, dass die Ausarbeitung der Normen durch private Einrichtungen (wie die ISO) Vorteile aufweist, die den Unionsgesetzgeber zu einer Gesetzgebungstechnik veranlasst haben, die sich darauf stützt, dass in Verordnungen und Richtlinien auf solche Normen Bezug genommen wird. Zu diesen Vorteilen gehören ihr hohes Maß an Expertise, ihre Fähigkeit, sich rasch neuen technischen Herausforderungen anzupassen, und die Flexibilität ihrer Verfahren, die u. a. die Beteiligung privater Akteure ermöglicht (

85 Zweitens muss diese Belastung außerdem gegen das Interesse der Fachkreise daran abgewogen werden, dass der Unionsgesetzgeber nicht wegen ihres entgeltlichen Charakters auf die Verwendung dieser Normen verzichtet. Dazu hat die Kommission ausgeführt, da es üblich sei, dass die Akteure auf dem relevanten Markt in den Normungsorganisationen vertreten seien (

86 Das Interesse der Fachkreise scheint mir in einer Rechtssache wie der des Ausgangsverfahrens allerdings von geringerer Bedeutung zu sein, da die in Rede stehenden Normen Bereiche – insbesondere Gesundheit und Verbraucherschutz – betreffen, in denen die Bürger, wie ich in Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge hervorgehoben habe, umso stärker bestrebt sein können, ihre Rechte geltend zu machen. In diesem Fall müssen die Unionsorgane meines Erachtens in ganz besonderem Maß dafür sorgen, dass die Bürger einen möglichst umfassenden Zugang zum Inhalt dieser Normen haben.

87 Drittens möchte ich insoweit hinzufügen, dass der Unionsgesetzgeber zwar, wie sich insbesondere aus Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1025/2012 ergibt, nicht davon ausgegangen ist, dass der Zugang zu Normen (im weiteren Sinne) per se kostenlos sein sollte; gleichwohl sind die nationalen Normungsorganisationen nach dieser Bestimmung verpflichtet, den Zugang zu den Normen für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu fördern und zu erleichtern (

88 Auch wenn diese Verpflichtungen nicht ausdrücklich darauf erstreckt wurden, den Zugang der breiten Öffentlichkeit zu erleichtern, scheint mir dies in der Praxis der Fall sein zu können (

89 Insoweit weisen das Parlament und die VSK zu Recht darauf hin, dass die niederländische Normungsorganisation im vorliegenden Fall einen kostenlosen Zugang zum Inhalt der fraglichen ISO-Normen gewährt (

90 Viertens schließlich erscheinen mir die Beträge, die von den Unionsbürgern zu entrichten sind (jedenfalls nicht übermäßig hoch (

91 Im Licht aller vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass der Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der Rechtsnormen weder verlangt, einen direkten und unentgeltlichen Zugang zu den ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 Bezug genommen wird, in absoluter Form zu gewährleisten, noch ihre Veröffentlichung im Amtsblatt. Die Voraussetzungen für den Zugang zu diesen Normen beeinträchtigen die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, von ihnen Kenntnis zu erlangen, nicht in unverhältnismäßiger Weise und sind Ausdruck eines gerechten Ausgleichs zwischen den Anforderungen dieses Grundsatzes und den verschiedenen betroffenen Interessen.

92 Abschließend möchte ich hinzufügen, dass mir die von der niederländischen Normungsorganisation praktizierte Politik der kostenlosen Konsultation (woraus folgt, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens vom Inhalt der betreffenden Normen auf Antrag kostenlos Kenntnis erlangen konnten) ( V. Ergebnis

93 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) wie folgt zu beantworten: Die Voraussetzungen für den Zugang zu den ISO-Normen, auf die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG Bezug genommen wird, verstoßen weder gegen Art. 297 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV noch gegen den Grundsatz des freien Zugangs zum Inhalt der dieser Bestimmung zugrunde liegenden Rechtsnormen.