Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.12.2021 – C-570/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 9. Dezember 2021 ( Rechtssache C‑570/20 BV gegen Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie (Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Kassationsgerichtshof, Frankreich]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Grundrechte – Art. 50 und 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Mehrwertsteuer – Richtlinie 2006/112/EG – Nationale Rechtsvorschrift, die für ein und denselben Sachverhalt die Kumulierung verwaltungsrechtlicher und strafrechtlicher Sanktionen vorsieht – Voraussetzungen des Grundsatzes ne bis in idem – Klarheit und Vorhersehbarkeit – Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit“

1 Erneut werden dem Gerichtshof Fragen zur Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Sanktionen vorgelegt, die gegen dieselbe Person für dieselben Handlungen verhängt werden und gleichzeitig oder nacheinander Steuerstraftaten u. a. im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer ahnden sollen.

2 Der Gerichtshof hat in den Urteilen Menci (

3 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) die Frage, ob die nationalen Vorschriften, auf die sie ihre Entscheidung stützen soll, mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs vereinbar sind, und zwar insbesondere in Bezug auf – die Klarheit und Genauigkeit der Bestimmungen, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen erlauben, und – die Verhältnismäßigkeit zwischen der Schwere aller verhängten Sanktionen und der Schwere der begangenen Straftat. I. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Charta

4 Art. 50 bestimmt: „Niemand darf wegen einer Straftat, derentwegen er bereits in der Union nach dem Gesetz rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren erneut verfolgt oder bestraft werden.“

5 Art. 51 legt fest: „(1) Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend achten sie die Rechte, halten sie sich an die Grundsätze und fördern sie deren Anwendung entsprechend ihren jeweiligen Zuständigkeiten und unter Achtung der Grenzen der Zuständigkeiten, die der Union in den Verträgen übertragen werden. (2) Diese Charta dehnt den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union hinaus aus und begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben.“

6 In Art. 52 heißt es: „(1) Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. … (3) Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt. (4) Soweit in dieser Charta Grundrechte anerkannt werden, wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, werden sie im Einklang mit diesen Überlieferungen ausgelegt. … (6) Den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten ist, wie es in dieser Charta bestimmt ist, in vollem Umfang Rechnung zu tragen.“ 2. Vertrag über die Arbeitsweise der Union (AEUV)

7 Art. 325 sieht vor: „(1) Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen nach diesem Artikel, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten sowie in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union einen effektiven Schutz bewirken. (2) Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten. …“ 3. Richtlinie 2006/112/EG (

8 Art. 273 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten können vorbehaltlich der Gleichbehandlung der von Steuerpflichtigen bewirkten Inlandsumsätze und innergemeinschaftlichen Umsätze weitere Pflichten vorsehen, die sie für erforderlich erachten, um eine genaue Erhebung der Steuer sicherzustellen und um Steuerhinterziehung zu vermeiden, sofern diese Pflichten im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten nicht zu Formalitäten beim Grenzübertritt führen. …“ B. Nationales Recht 1. Code général des impôts (Allgemeines Steuergesetzbuch, im Folgenden: CGI)

9 Art. 1729 in der auf den vorliegenden Rechtsstreit anwendbaren Fassung ( „Bei Ungenauigkeiten oder Auslassungen in Steuererklärungen oder Urkunden, die sich auf für die Steuerbemessung oder ‑festsetzung wesentliche Elemente beziehen, sowie bei der Rückerstattung einer zu Unrecht vom Staat erlangten Steuergutschrift wird ein Aufschlag erhoben in Höhe von: a. 40 % im Fall eines vorsätzlichen Verstoßes, …“

10 Art. 1741 in der auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung ( „Unbeschadet der besonderen Bestimmungen dieses Gesetzbuchs wird jeder, der sich in betrügerischer Weise der vollständigen oder teilweisen Festsetzung oder Zahlung der unter dieses Gesetzbuch fallenden Steuern entzieht oder zu entziehen versucht, sei es, indem er vorsätzlich seine Steuererklärung nicht innerhalb der festgelegten Fristen abgibt, sei es, indem er vorsätzlich einen Teil der steuerpflichtigen Beträge verheimlicht, seine Zahlungsunfähigkeit herbeiführt oder die Erhebung der Steuer auf andere Weise behindert oder in sonstiger betrügerischer Weise handelt, unabhängig von den anwendbaren steuerrechtlichen Sanktionen mit einer Geldstrafe von 37500 Euro und einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren bestraft. Wurden die Handlungen durch Käufe oder Verkäufe ohne Rechnung oder mit Rechnungen, die sich nicht auf tatsächliche Transaktionen beziehen oder dazu dienen sollten, ungerechtfertigte Erstattungen vom Staat zu erhalten, durchgeführt oder ermöglicht, wird die Tat mit einer Geldstrafe von 75000 Euro und einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren geahndet. Bei Verschleierungen gilt die Bestimmung nur dann, wenn diese ein Zehntel der Besteuerungsgrundlage oder den Betrag von 153 Euro übersteigt. Jeder Person, die aufgrund dieses Artikels verurteilt wird, können gemäß Art. 131-26 des Strafgesetzbuchs die staatsbürgerlichen, bürgerlichen und familiären Rechte entzogen werden. Das Gericht kann darüber hinaus anordnen, dass die Entscheidung in Übereinstimmung mit den Art. 131-35 oder 131-39 des Strafgesetzbuchs veröffentlicht und verbreitet wird. Die Einleitung des Verfahrens erfolgt gemäß den Art. L. 229 bis L. 231 der Steuerverfahrensordnung.“ 2. Livre des procédures fiscales (Steuerverfahrensordnung)

11 Art. L. 228 in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung legt die Bedingungen fest, unter denen die Steuerverwaltung bei der Staatsanwaltschaft den Tatbestand des Steuerbetrugs anzeigen kann: „Anzeigen, die auf die Anwendung strafrechtlicher Sanktionen im Bereich der direkten Steuern, der Mehrwertsteuer und anderer Umsatzsteuern, der Eintragungsgebühren, der Grundsteuer und der Stempelsteuer abzielen, sind nur zulässig, wenn sie von der Verwaltung nach Zustimmung der Kommission für Steuerstraftaten eingereicht werden.“ II. Sachverhalt und Vorlagefragen

12 BV war bis zum 14. Juni 2011 in der Rechtsform eines Einzelunternehmers als Wirtschaftsprüfer tätig. Im Rahmen dieser Tätigkeit und aufgrund seines Umsatzes unterlag er der Mehrwertsteuer (ordentliche Veranlagung) und war verpflichtet, monatlich Steuererklärungen einzureichen.

13 BV war außerdem mit seinen nicht gewerblichen Einkünften einkommensteuerpflichtig und musste jedes Jahr zusätzlich zur privaten Einkommensteuererklärung eine Erklärung für seine nicht gewerbliche Tätigkeit abgeben.

14 Im Anschluss an eine Prüfung der Jahre 2009, 2010 und 2011 stellte die Steuerverwaltung fest, dass BV die Einnahmen aus seiner beruflichen Tätigkeit zu niedrig angesetzt hatte, was für die Mehrwertsteuer zu einer Steuerumgehung in Höhe von 82507 Euro und für die Einkünfte aus nicht gewerblicher Tätigkeit zu einer Steuerumgehung in Höhe von 108833 Euro führte.

15 Am 10. März 2014 übersandte die Steuerverwaltung an die Staatsanwaltschaft eine Anzeige wegen Unregelmäßigkeiten in der Buchhaltung und wegen Einkommen- und Mehrwertsteuerbetrugs durch Verschleierung von Einnahmen (

16 BV musste sich vor dem Tribunal correctionnel d'Annecy (Strafgericht Annecy, Frankreich) wegen zweier Straftaten verantworten: Steuerbetrug durch Verschleierung von steuerpflichtigen Einnahmen und Auslassung von Eintragungen in Buchhaltungsunterlagen. BV räumte während des gesamten Verfahrens ein, die ihm zur Last gelegten Taten begangen zu haben.

17 Mit Urteil vom 23. Juni 2017 erklärte das Tribunal correctionnel d’Annecy (Strafgericht Annecy) BV der ihm zur Last gelegten Straftaten für schuldig und verurteilte ihn zu zwölf Monaten Freiheitsstrafe.

18 BV legte bei der Cour d’appel de Chambéry (Berufungsgericht Chambéry, Frankreich) Berufung ein und brachte vor, seine Verurteilung verstoße gegen den Grundsatz ne bis in idem. Denn gegen ihn sei auf der Grundlage desselben Sachverhalts bereits ein Steuernacherhebungsverfahren geführt worden, und Steuerstrafzuschläge in Höhe von 40 % der hinterzogenen Abgaben seien verhängt worden. Insgesamt seien die gegen ihn zur Anwendung gebrachten Strafregularien unverhältnismäßig streng.

19 Mit Urteil vom 13. Februar 2019 wies die Cour d’appel de Chambéry (Berufungsgericht Chambéry) die Berufung zurück und bestätigte das Urteil des Gerichts erster Instanz hinsichtlich der Ausführungen zur Schuld und erhöhte die Strafe (

20 Das Berufungsgericht sah keinen Verstoß gegen den Grundsatz ne bis in idem, da die Kumulierung strafrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Sanktionen gemäß Art. 1741 CGI erfolgt sei und diese Regelung, insofern die Feststellungen des Conseil constitutionnel (Verfassungsrat, Frankreich) berücksichtigt würden, mit Art. 50 der Charta vereinbar sei.

21 BV hat bei der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) Kassationsbeschwerde eingelegt. Er macht geltend, das Gericht erster Instanz und das Berufungsgericht – würden Art. 50 der Charta missachten, indem sie Art. 1741 CGI angewandt hätten, dessen Bestimmungen im Licht der Auslegung durch den Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) weder klar noch genau seien, – würden mit ihrer Entscheidung nicht die Voraussetzungen des Unionsrechts erfüllen, da sie sich nicht vergewissert hätten, dass die Belastung durch die Gesamtheit der verhängten Sanktionen nicht außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes stehe.

22 Die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) stellt insoweit fest: – Die nationale Regelung bezwecke insbesondere die Bekämpfung von Mehrwertsteuerstraftaten und verfolge damit eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur, mit denen komplementäre Zwecke verfolgt würden, rechtfertigen könne. – In Bezug auf Klarheit und Vorhersehbarkeit sei darauf hinzuweisen, dass die Art. 1729 und 1741 CGI eine genaue Definition des Tuns und des Unterlassens enthielten, die sowohl strafrechtlich als auch steuerrechtlich geahndet werden könnten. – Im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit sei die Möglichkeit der Kumulierung von Sanktionen durch das Verbot beschränkt, den höchsten Betrag zu überschreiten, der bei einer der bereits verhängten Sanktionen vorgesehen sei. Diese Regelung betreffe jedoch nur gleichartige Sanktionen, und zwar solche finanzieller Art. – Die richtige Anwendung des Unionsrechts sei jedoch nicht derart offenkundig, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibe.

23 Vor diesem Hintergrund legt die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor: 1. Ist das Gebot der Klarheit und Vorhersehbarkeit der Umstände, unter denen Verschleierungen bei Erklärungen im Bereich der geschuldeten Mehrwertsteuer zu einer Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur führen können, durch nationale Vorschriften wie die oben dargelegten erfüllt? 2. Ist das Gebot der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Kumulierung solcher Sanktionen durch nationale Vorschriften wie die oben dargelegten erfüllt? III. Verfahren vor dem Gerichtshof

24 Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 28. Oktober 2020 beim Gerichtshof eingegangen.

25 BV, die französische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

26 Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung wurde nicht für notwendig erachtet. IV. Würdigung A. Vorüberlegungen zu den streitigen nationalen Rechtsvorschriften und zum Umfang der Vorlagefrage

27 Bei den „nationalen Vorschriften“, auf die sich das vorlegende Gericht bezieht, handelt es sich um zwei Rechtsvorschriften im Licht ihrer Auslegung durch die Gerichte.

28 Konkret sind dies die Art. 1729 und 1741 CGI, deren Wortlaut vorstehend wiedergegeben wurde (

29 Art. 1741 CGI legt ausdrücklich fest, dass für ein und denselben Sachverhalt neben den steuerrechtlichen (d. h. formal verwaltungsrechtlichen) Sanktionen (

30 Zur gerichtlichen Auslegung dieser nationalen Vorschriften führt das vorlegende Gericht aus, dass der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) drei Auslegungsvorbehalte entwickelt habe, die die in den Vorschriften vorgesehene Kumulierung von strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Sanktionen einschränkten (

31 Diese Vorbehalte beschreiben die Voraussetzungen, unter denen die in den Art. 1729 und 1741 CGI genannten Sanktionen kumuliert werden können, und lauten wie folgt: – Ein Steuerpflichtiger, der durch eine rechtskräftig gewordene gerichtliche Entscheidung aus einem materiellen Grund von der Steuer befreit wurde, kann nicht strafrechtlich wegen Steuerbetrugs verurteilt werden (erster Vorbehalt, der im vorliegenden Fall nicht von Bedeutung ist); – Art. 1741 CGI ist nur auf die schwerwiegendsten Fälle der betrügerischen Verschleierung steuerpflichtiger Beträge oder unterlassener Erklärungen anwendbar, wobei sich diese Schwere aus der Höhe der hinterzogenen Abgaben, aus der Natur der Taten des Angeklagten oder aus den Umständen ihrer Begehung ergeben kann (zweiter Vorbehalt); – selbst wenn die Möglichkeit der Einleitung zweier Verfahren zu einer Kumulierung der Sanktionen führen kann, gibt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vor, dass die Gesamthöhe der verhängten Sanktionen nicht den für eine einzelne vorgesehenen Höchstbetrag übersteigen darf (dritter Vorbehalt).

32 Bezüglich des zweiten Vorbehalts weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass es in seiner eigenen Rechtsprechung die Kriterien für die Schwere von Taten folgendermaßen präzisiert habe: „Wenn eine wegen Steuerbetrugs angeklagte Person vorbringt, dass wegen desselben Sachverhalts bereits eine steuerrechtliche Sanktion gegen sie verhängt worden sei, obliegt es dem Strafrichter, nach Feststellung der Tatbestandsmerkmale der strafbaren Handlung gemäß Art. 1741 CGI und vor der Verhängung strafrechtlicher Sanktionen zu prüfen, ob der vorliegende Sachverhalt schwerwiegend genug ist, um die zusätzliche strafrechtliche Verfolgung zu rechtfertigen. Der Richter hat seine Entscheidung zu begründen, wobei sich die Schwere aus der Höhe der hinterzogenen Beträge, aus der Natur der Taten der angeklagten Person oder aus den Umständen der Tatbegehung ergeben kann, darunter nicht zuletzt jene, die erschwerende Umstände darstellen. (

33 Bezüglich des dritten Vorbehalts legt das vorlegende Gericht die Anwendungsmodalitäten folgendermaßen dar: – „Wenn der Angeklagte vorbringt, dass gegen ihn wegen desselben Sachverhalts bereits eine rechtskräftige steuerrechtliche Sanktion verhängt worden sei, muss der Strafrichter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur beachten, wenn er eine gleichartige Strafe ausspricht.“ – „Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird nicht verkannt, wenn Richter einen Angeklagten, gegen den bereits rechtskräftige verwaltungsrechtliche Sanktionen verhängt wurden, zu einer Freiheitsstrafe auf Bewährung verurteilen, sofern gegen ihn keine Geldstrafe verhängt wurde.“

34 Dies sind zusammengefasst die gesetzlichen Bedingungen, die sich aus dem Zusammenspiel der Rechtsvorschriften und ihrer Auslegung durch die Gerichte ergeben und die im französischen Recht die Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Sanktionen für ein und denselben, eine Straftat und einen steuerrechtlichen Verstoß begründenden Sachverhalt zulassen, sofern die Steuerverwaltung die Staatsanwaltschaft darüber in Kenntnis setzt (

35 In Bezug auf die folgenden Gesichtspunkte hegt die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) im Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Grundsatz ne bis in idem keine Zweifel: – den Strafcharakter der in Art. 1729 CGI vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Sanktion ( – das Vorliegen eines allgemeinen Interesses, das die Kumulierung der verwaltungsrechtlichen Sanktion mit der strafrechtlichen Sanktion gemäß Art. 1741 CGI rechtfertigt (

36 Die Fragen der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) beschränken sich somit darauf, ob die nationalen Rechtsvorschriften die im Urteil Menci genannten Voraussetzungen hinsichtlich Klarheit, Vorhersehbarkeit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Vorschriften, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen ermöglichen, erfüllen.

37 Es ist wichtig, die Vorlagefragen insoweit einzuschränken, um herauszuarbeiten, dass folgende Probleme vorliegend nicht in Rede stehen: – die Feststellung „derselben Handlung“ (idem factum), – der Schutz desselben geschützten Rechtsguts durch die doppelte (bis) strafrechtliche und verwaltungsrechtliche Ahndung dieser Handlung, – der „materiell strafrechtliche“ Charakter einer verwaltungsrechtlichen Sanktion, mit der der Steuerbetrag bei einer Steuerstraftat um 40 % erhöht wird, und – der enge sachliche und zeitliche Zusammenhang zwischen den verwaltungsrechtlichen und den strafrechtlichen Verfahren, in deren Rahmen gegen dieselbe Person für dieselbe Tat finanzielle Sanktionen und Freiheitsstrafen verhängt werden ( B. Zur Beantwortung der Fragen 1. Erste Vorlagefrage

38 Mit dieser Frage äußert das vorlegende Gericht Zweifel daran, dass die nationalen Vorschriften, wonach bestimmte steuerrechtliche Verstöße gleichzeitig mit verwaltungsrechtlichen und mit strafrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen geahndet werden können, klar und präzise sind.

39 BV macht geltend, der Umstand, dass auf die nationale Rechtsprechung zurückgegriffen werden müsse, um die Voraussetzungen festzulegen, unter denen eine Kumulierung verwaltungsrechtlicher und strafrechtlicher Sanktionen rechtmäßig sei, belege schon als solcher, dass die streitige Rechtsvorschrift nicht hinreichend klar und präzise sei.

40 Zudem könne diese Rechtsprechung den gerügten Mangel nicht beheben, da sie die maßgeblichen Kriterien für die Beurteilung der die Kumulierung rechtfertigenden Schwere nicht in objektiver und verständlicher Weise festlege.

41 Die französische Regierung und die Kommission stimmen darin überein, dass die angewandte Rechtsvorschrift die Voraussetzungen der Klarheit und Vorhersehbarkeit erfülle. Die von der nationalen Rechtsprechung zu diesem Zweck herausgearbeiteten Kriterien seien für sich genommen hinreichend klar (und im vorliegenden Fall auch von Bedeutung).

42 Außerdem verbiete es der Grundsatz, wonach strafbare Handlungen und Strafen gesetzlich bestimmt sein müssten, dem Gerichtshof zufolge nicht, die Regeln der strafrechtlichen Verantwortlichkeit im Wege der richterlichen Auslegung zu konkretisieren.

43 In diesem Punkt stimme ich im Wesentlichen mit der französischen Regierung und der Kommission überein.

44 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen, wie sie in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehen, eine Einschränkung des Grundrechts, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden, dar (

45 Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta darf eine nationale Regelung eine solche Einschränkung nur bei Vorliegen einer Reihe kumulativer Voraussetzungen vorsehen: – Die Einschränkung muss gesetzlich vorgesehen sein. – Sie muss den Wesensgehalt des betroffenen Rechts achten. – Sie darf unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur vorgenommen werden, wenn sie notwendig ist. – Sie muss den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.

46 Die im vorliegenden Verfahren streitige Beschränkung ist gesetzlich vorgesehen, so dass die erste Voraussetzung grundsätzlich erfüllt ist. Die Möglichkeit der Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen ist nicht in bloßen Rechtsakten der Verwaltung oder in der gerichtlichen Praxis, sondern in zwei spezifischen Rechtsvorschriften vorgesehen: – Zum einen werden nach Art. 1729 CGI, soweit hier von Bedeutung, bestimmte vorsätzliche Ungenauigkeiten oder Auslassungen in Steuererklärungen mit einem Aufschlag von 40 % geahndet. – Zum anderen können, wenn betrügerisches Verhalten den Charakter einer Straftat hat, unbeschadet der Ahndung nach Art. 1729 CGI gemäß Art. 1741 CGI Geld- und Freiheitsstrafen verhängt werden.

47 Aufgrund des in Art. 49 der Charta verankerten Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Strafen ist es unerlässliche Voraussetzung, dass das Gesetz klar und präzise die Fälle festlegt, in denen für denselben Sachverhalt Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen kumuliert werden können.

48 Um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren, hat der Gerichtshof das Erfordernis der Klarheit und Genauigkeit der Rechtsvorschrift mit ihrer „zwingenden Erforderlichkeit“ verknüpft (

49 Zur „zwingenden Erforderlichkeit“ der anwendbaren nationalen Regelung führt der Gerichtshof im Urteil Menci aus, dass diese „klare und präzise Regeln aufstellen muss, die es den Bürgern ermöglichen, vorherzusehen, bei welchen Handlungen und Unterlassungen eine solche Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen in Frage kommt“ (

50 Der Gerichtshof stellte im Urteil Menci zunächst, vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht, Erwägungen dazu an, ob die in Rede stehende italienische Rechtsvorschrift „klar und präzise“ sei, und stellte die Voraussetzung auf, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen der Schwere der betreffenden Straftat zu entsprechen hat (

51 Das Erfordernis der Klarheit und Genauigkeit der Rechtsvorschrift ist meiner Ansicht nach im Rahmen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit von Einschränkungen der Ausübung der Grundrechte zu betrachten, auf den sich die erste der Voraussetzungen aus Art. 52 Abs. 1 der Charta bezieht.

52 Nur wenn die Rechtsvorschrift, die eine Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und steuerrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen zulässt, klar und präzise verfasst ist, können Inhalt und Umfang dieser doppelten Ahndung richtig beurteilt werden. Auf dieser Grundlage ist im nächsten Schritt zu prüfen, ob die Kumulierung verhältnismäßig ist.

53 Gegenüber dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dienen die Erfordernisse der Klarheit und Genauigkeit der Rechtsvorschrift einem vorgelagerten und begrifflich eigenständigen Zweck. Sie beruhen insbesondere auf der Voraussetzung, dass der Grundsatz ne bis in idem nur gesetzlich eingeschränkt werden kann.

54 Zur Einhaltung dieses Grundsatzes genügt nicht jedwede gesetzliche Definition der Fallkonstellationen, in denen eine Kumulierung der Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen möglich ist, sondern nur eine klare und präzise Definition.

55 Andernfalls würde die mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit einhergehende ausschließliche Zuständigkeit des Gesetzgebers für die Einschränkung von Grundrechten ausgehöhlt. Der Gesetzgeber kann die Ausübung dieser Zuständigkeit nicht an die Verwaltung oder die Gerichte übertragen.

56 Außerdem kommt zu der Gesetzmäßigkeit, die Art. 52 Abs. 1 der Charta für eine Einschränkung des in Art. 50 der Charta garantierten Rechts fordert, die in Art. 49 der Charta für die Festlegung der Strafe geforderte Gesetzmäßigkeit hinzu.

57 Wenn die Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen insgesamt zu einer schwerwiegenderen Folge führen kann, als sie allein im Strafrecht vorgesehen ist, ist diese zusätzliche Ahndung nur dann hinnehmbar, wenn der Gesetzgeber die Konstellationen und die Bedingungen, unter denen dies möglich ist, zuvor klar und präzise definiert hat.

58 Der Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit von strafbaren Handlungen und Strafen ist somit auf die Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen anwendbar. Daraus folgt, dass die Rechtsvorschriften, die eine doppelte Ahndung ermöglichen, bestimmte Voraussetzungen hinsichtlich Verständlichkeit und Vorhersehbarkeit erfüllen müssen (

59 In diesem Zusammenhang und nicht in Zusammenhang mit dem in Art. 52 Abs. 1 der Charta verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist das im Urteil Menci beurteilte Erfordernis der Klarheit und Genauigkeit einzuordnen.

60 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit erforderliche „Klarheit und Genauigkeit“ bereits im Gesetzestext – und nur dort – angelegt sein muss oder ob insoweit auch die Rechtsprechung herangezogen werden kann.

61 Sowohl die französische Regierung als auch die Kommission haben darauf hingewiesen, dass dem Gerichtshof zufolge der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen eine Auslegung der Rechtsvorschriften durch die Gerichte nicht ausschließe.

62 Wenn aus dem Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit von strafbaren Handlungen und Strafen folgt, „dass die Straftaten und die für sie angedrohten Strafen gesetzlich klar definiert sein müssen“, ist diese Voraussetzung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs erfüllt, „wenn der Rechtsunterworfene anhand des Wortlauts der einschlägigen Bestimmung und nötigenfalls mit Hilfe ihrer Auslegung durch die Gerichte erkennen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Verantwortung begründen“ (

63 Folglich darf nach Überzeugung des Gerichtshofs „[d]er Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit von strafbaren Handlungen und Strafen … nicht so verstanden werden, dass er die schrittweise Klärung der Vorschriften über die strafrechtliche Verantwortlichkeit durch richterliche Auslegung von Fall zu Fall untersagt, vorausgesetzt, dass das Ergebnis zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung insbesondere unter Berücksichtigung der Auslegung, die zu dieser Zeit in der Rechtsprechung zur fraglichen Rechtsvorschrift vertreten wurde, hinreichend vorhersehbar ist“ (

64 Wie ich bereits erläutert habe, haben in der vorliegenden Rechtssache sowohl der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) als auch die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) die Art. 1729 und 1741 CGI ausgelegt. Insbesondere der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) macht die Verfassungsmäßigkeit beider Vorschriften – und somit ihre Gültigkeit – von der Berücksichtigung der oben genannten Vorbehalte abhängig.

65 Aufgrund dieser Vorbehalte ist die kombinierte Anwendung der Art. 1729 und 1741 CGI – d. h. die Kumulierung der in den beiden Artikeln jeweils vorgesehenen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen – verfassungsrechtlich nur in den „schwerwiegendsten Fälle[n] der betrügerischen Verschleierung steuerpflichtiger Beträge“ zulässig.

66 Diese Schwere kann sich, wie der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) hinzufügt, „aus der Höhe der hinterzogenen Abgaben, aus der Natur der Taten des Angeklagten oder aus den Umständen der Tatbegehung ergeben“ (

67 Die Auslegung der Art. 1729 und 1741 CGI durch den Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) ist keine bloße „Hilfestellung“, die die Gerichte nach der zuvor genannten Rechtsprechung des Gerichtshofs (

68 Aufgrund ihres verfassungsrechtlichen Charakters fügt sich die Auslegung des Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) rechtlich in die ausgelegten Rechtsvorschriften ein und bildet mit diesen ein unzertrennbares Ganzes.

69 Die Art. 1729 und 1741 CGI verfügen somit über den rechtlichen Gehalt, der sich aus ihrer verfassungsrechtlichen Auslegung ergibt, und sind in diesem Sinne das Ergebnis der positiven Gesetzgebung durch den Gesetzgeber einerseits und der „negativen“ durch den Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) (

70 Nach den Art. 1729 und 1741 CGI im Licht ihrer verfassungskonformen Auslegung, von der ihre Gültigkeit abhängig ist, kann mit der in Art. 1729 für bestimmte Ungenauigkeiten oder Auslassungen vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Sanktion nur in den schwersten Fällen betrügerischer Verschleierung eine strafrechtliche Sanktion im Sinne von Art. 1741 verbunden werden.

71 Die im Urteil Menci in Rede stehende nationale Vorschrift unterscheidet sich nicht wesentlich von derjenigen in der vorliegenden Rechtssache, obwohl eine Kumulierung in der Rechtssache Menci nur für Verstöße vorgesehen war, bei denen es um einen Betrag von mehr als 50000 Euro ging.

72 Der Gerichtshof ist im Urteil Menci zu dem Schluss gelangt, dass die dort in Rede stehende Regelung vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht klar und präzise vorsieht, unter welchen Umständen bei Nichtabführung der geschuldeten Mehrwertsteuer eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen in Frage kommt (

73 Fraglich ist daher, ob die Bezugnahme des Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) auf die „schwersten Fälle betrügerischer Verschleierung“ eine Bedingung aufstellt, die dem in der Rechtssache Menci auf einen Mindestbetrag von 50000 Euro festgelegten Schwellenwert in Bezug auf Klarheit und Genauigkeit gleichwertig ist.

74 In einem anderen Urteil hat der Gerichtshof eine nationale Rechtsvorschrift für ausreichend „klar und präzise“ erklärt, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen bei Marktmanipulationen vorsieht, wenn diese geeignet sind, den Preis von Finanzinstrumenten erheblich zu verändern (Bestimmung durch die Gerichte vorgesehen ist, zugelassen.

75 Der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) hat klargestellt, welcher Schweregrad eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen rechtfertigen kann. Dieser Schweregrad kann sich, wie bereits erläutert, „aus der Höhe der hinterzogenen Abgaben, aus der Natur der Taten des Angeklagten oder aus den Umständen der Tatbegehung ergeben“ (

76 Ergänzend zu dieser Präzisierung – die, wie ich noch einmal betonen möchte, als Bestandteil der streitigen Rechtsvorschriften anzusehen ist – hat die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) die Kriterien festgelegt, die die Prüfung der vom Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) geforderten Schwere ermöglichen (

77 Auf diese Weise nimmt die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) ihre Aufgabe zur Präzisierung des Anwendungsbereichs der Rechtsvorschriften wahr, die im Urteil AC‑Treuhand/Kommission den ordentlichen Gerichten zugewiesen wird, und verdeutlicht das französische System der doppelten strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Ahndung (

78 Bei diesen Kriterien handelt es sich, je nach den Verstößen und den betroffenen Steuern, um Folgende: – wiederholtes Nichteinreichen von Erklärungen über einen langen Zeitraum trotz mehrfacher Mahnungen, – die Eigenschaft als gewählter Vertreter der Republik, – der Zugang zu Mittelsmännern im Ausland, und – die Höhe der hinterzogenen Steuern (

79 Zwar wäre eine bessere Systematisierung aller anwendbaren Kriterien wünschenswert; indessen gehen die vom obersten französischen Strafgericht getroffenen Feststellungen, so wie sie vom vorlegenden Gericht dargestellt werden, über die Mindestanforderungen hinaus, die unverzichtbar sind, um davon ausgehen zu können, dass eine nationale Regelung – d. h. in der vorliegenden Rechtssache die verfassungskonform ausgelegte Rechtsvorschrift und ihre schrittweise Präzisierung durch das Obergericht – in hinreichend vorhersehbarer Weise die Fallkonstellationen bestimmt, in denen eine doppelte Ahndung möglich ist.

80 Es ließe sich vertreten, wie BV geltend macht, dass diese Regelung sich Nichtfachleuten nicht erschließt und professionelle Beratung für sie somit unabdingbar sei. Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass – es „[m]it der Vorhersehbarkeit des Gesetzes … nicht unvereinbar [ist], dass die betreffende Person gezwungen ist, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können“ ( – dies „insbesondere für berufsmäßig tätige Personen [gilt], die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen“, und von denen „daher erwartet werden [kann], dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen“ können (

81 Insoweit möchte ich daran erinnern, dass BV die ihm zur Last gelegten Taten in Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit als Wirtschaftsprüfer beging und somit in einem Zusammenhang, in dem Rechtsberatung eher die Regel als die Ausnahme ist.

82 Ebenso richtig ist, wie BV hervorhebt (

83 Nach alledem vertrete ich den Standpunkt, dass auf die erste Vorlagefrage zu antworten ist, dass die nationalen Rechtsvorschriften die erforderlichen Mindestangaben enthalten, um klar und vorhersehbar die Fallkonstellationen zu bestimmen, in denen gegenüber derselben Person und für denselben Sachverhalt eine Kumulierung von strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen möglich ist. 2. Zweite Vorlagefrage

84 Mit ihrer zweiten Frage möchte die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) wissen, ob die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften dem Gebot der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit für die Kumulierung strafrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen genügen.

85 Die Frage muss verneint werden, wenn die Rechtsvorschriften über das hinausgehen, was zur Erreichung der mit der doppelten Ahndung rechtmäßig verfolgten Ziele unbedingt erforderlich ist. BV und die Kommission vertreten diese Meinung und machen geltend, es sei insbesondere nicht gewährleistet, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des begangenen Verstoßes stehe.

86 Die französische Regierung hält es hingegen für entscheidend, dass in der vorliegenden Rechtssache das Strafgericht erst nach der bestandskräftigen Verhängung der verwaltungsrechtlichen Sanktion entschieden habe. Dies bedeute, dass das Gericht bei der Anwendung der Rechtsvorschrift, wonach das Gericht alle Umstände des Falles berücksichtigen müsse, auch das Vorliegen dieser (ersten) Sanktion gewürdigt habe.

87 Die Verhältnismäßigkeit werde nicht nur durch die Begrenzung der Höhe der Sanktionen gewährleistet, sondern auch dadurch, dass eine Kumulierung nur in schwersten Fällen möglich sei.

88 In diesem Punkt stimme ich nicht mit der französischen Regierung überein, denn die Bezugnahme auf die schwersten Fälle ist eher bei der Beurteilung der Frage angebracht, ob die Vorschriften, denen zufolge eine doppelte Ahndung möglich ist, hinreichend präzise sind. Selbst wenn ein steuerrechtlicher Verstoß schwerwiegend ist, kann nicht ohne Weiteres auf die Prüfung, ob die verhängten (doppelten) Sanktionen verhältnismäßig sind, verzichtet werden.

89 Ich möchte erneut auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Erforderlichkeit einer nationalen Rechtsvorschrift, die das in Art. 50 der Charta verankerte Recht einschränkt, verweisen.

90 Der Gerichtshof führt dazu aus: – Was die Kumulierung von Verfahren betrifft, muss „es Regeln zur Gewährleistung einer Koordinierung geben …, um die mit einer solchen Kumulierung verbundene zusätzliche Belastung für die Betroffenen auf das zwingend Erforderliche zu beschränken“ ( – Die Kumulierung von Sanktionen muss „von Regeln begleitet sein, mit denen sichergestellt werden kann, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen der Schwere der betreffenden Straftat entspricht, wobei sich eine solche Anforderung nicht nur aus Art. 52 Abs. 1 der Charta ergibt, sondern auch aus dem in Art. 49 Abs. 3 der Charta verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Strafen“ (

91 Zweck dieser Voraussetzung ist es, dass die Kumulierung von Sanktionen unter Bedingungen erfolgt, die gebührend sicherstellen, dass die Schwere des Verstoßes und die der Gesamtheit der verhängten Sanktionen einander entsprechen (Verhältnismäßigkeit).

92 Nach Angaben des vorlegenden Gerichts hat der Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) insoweit festgestellt, dass im Fall einer Kumulierung von Sanktionen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgebe, dass die Gesamthöhe der verhängten Sanktionen nicht den für eine einzelne der verhängten Sanktionen vorgesehenen Höchstbetrag übersteigen dürfe.

93 Auch wenn die Möglichkeit der Kumulierung von Sanktionen durch das Verbot, den Höchstbetrag einer einzelnen der verhängten Sanktionen zu überschreiten, beschränkt sei, betreffe „[d]iese Regelung … jedoch nur gleichartige Sanktionen, und zwar solche finanzieller Art“ (

94 Angesichts dieser Voraussetzungen an die Verhältnismäßigkeit bei der Kumulierung von Geldsanktionen bezweifelt die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof), dass dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass die Schwere des Verstoßes und die Schwere aller verhängten Sanktionen (d. h. einschließlich der Sanktionen, die mit Freiheitsentzug verbunden sind) einander entsprechen.

95 Im Urteil Garlsson Real Estate hat der Gerichtshof entschieden, dass eine nationale Rechtsvorschrift, die „nur die Kumulierung von Geldstrafen und Geldbußen und nicht die Kumulierung einer Geldbuße als Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur mit einer Freiheitsstrafe zu betreffen scheint“, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Eine solche Vorschrift bietet „keine Gewähr dafür …, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen auf das beschränkt bleibt, was aufgrund der Schwere der betreffenden Straftat zwingend erforderlich ist“ (

96 Nach den französischen Rechtsvorschriften, wie sie vom vorlegenden Gericht dargestellt werden, könnte die Schwere aller verhängten Sanktionen nur dann ausgeglichen werden, wenn es sich bei ihnen sämtlich um finanzielle Sanktionen handelte.

97 Bei einer solchen Ausgangssituation wäre aus der angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs zu folgern (wie es auch BV und die Kommission vertreten), dass die fraglichen Rechtsvorschriften nicht mit Art. 50 der Charta vereinbar sind. Insbesondere verpflichten diese Rechtsvorschriften die zuständigen Behörden nicht dazu, im Fall der Verhängung einer zweiten Sanktion dafür zu sorgen, dass „die Schärfe aller verhängten Sanktionen nicht die Schwere der festgestellten Straftat überschreitet“ (

98 Die französische Regierung entgegnet, die nationalen Rechtsvorschriften stellten die Verhältnismäßigkeit auch bei Sanktionen unterschiedlicher Art sicher, da Steuer- und Strafverfahren rechtlich miteinander verknüpft seien: Die Strafverfahren stützten sich auf die Steuerverfahren und verhängten eine zusätzliche Sanktion zu den im Rahmen einer Verwaltungskontrolle auferlegten steuerrechtlichen Sanktionen (

99 In Fällen wie dem vorliegenden werde das Strafverfahren nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens durchgeführt. Das Strafgericht sei auf jeden Fall verpflichtet, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Strafen zu beachten, und verfüge zu diesem Zweck über die Befugnis, die strafrechtliche Sanktion anzupassen. Dank dieser Befugnis könne das Gericht sicherstellen, dass die Strafe strikt erforderlich und verhältnismäßig sei, und sie je nach den Umständen des Falles anpassen (

100 Insbesondere sei das Gericht nach Art. 132-1 des Strafgesetzbuchs verpflichtet, bei der Entscheidung über Art, Bemessung und Zumessung der Strafe die Umstände der Straftat und die Persönlichkeit des Täters sowie seine materielle, familiäre und soziale Situation (

101 Insoweit vertritt die französische Regierung den Standpunkt, im Fall einer Kumulierung von Sanktionen sei das Strafgericht verpflichtet, die vorherige Verhängung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion zu berücksichtigen (

102 Der Gerichtshof kann nicht in die Meinungsverschiedenheiten zwischen dem vorlegenden Gericht und der französischen Regierung hinsichtlich der Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften eingreifen. Die Beantwortung der Vorlagefragen muss unter Berücksichtigung des Sachverhalts und des nationalen rechtlichen Rahmens erfolgen, die die vorlegenden Gerichte vorgeben.

103 Ausgehend von den Umständen, wie die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) sie darstellt, können die nationalen Rechtsvorschriften kein angemessenes Verhältnis zwischen der Schwere des Verstoßes und der Schwere aller verhängten Sanktionen in ihrer Gesamtheit herstellen und sind somit nicht mit Art. 50 der Charta im Licht von dessen Auslegung durch den Gerichtshof vereinbar.

104 Schüfen die nationalen Rechtsvorschriften hingegen einen geeigneten Rahmen, um sicherzustellen, dass der Strafrichter die strafrechtliche Sanktion (und zwar auch dann, wenn es sich um einen Freiheitsentzug und nicht um eine Geldstrafe handelt) unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sie zusätzlich zu einer verwaltungsrechtlichen Geldstrafe verhängt wird, anpassen kann, läge kein Verstoß gegen Art. 50 der Charta vor.

105 Lassen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften es nicht zu, gebührend dafür Sorge zu tragen, dass die Schwere des Verstoßes und die Schwere aller verhängten Sanktionen – gleich welcher Art – in ihrer Gesamtheit einander entsprechen, was das vorlegende Gericht zu beurteilen hat, so sind die fraglichen Rechtsvorschriften wegen Verstoßes gegen Art. 50 der Charta nicht mit dem Unionsrecht vereinbar. V. Ergebnis

106 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) wie folgt zu antworten: Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass er – nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die die Kumulierung von verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen in Fällen zulassen, die auf der Grundlage klarer und präziser Kriterien definiert worden sind, gesetzlich festgelegt sind und durch die Rechtsprechung angemessen präzisiert worden sind; – nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die die gebotene Verhältnismäßigkeit zwischen der Schwere des Verstoßes und der Schwere aller verhängten Sanktionen in ihrer Gesamtheit, ungeachtet dessen, ob es sich dabei um verwaltungsrechtliche finanzielle Sanktionen mit materiell strafrechtlichem Charakter oder um Freiheitsstrafen handelt, nicht sicherstellen können.