Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.03.2022 – C-207/21

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NICHOLAS EMILIOU vom 10. März 2022 ( Rechtssache C‑207/21 P Europäische Kommission gegen Republik Polen „Rechtsmittel – Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/1442 – Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV – Art. 3 Abs. 2 und 3 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen – Zeitlicher Anwendungsbereich – Abstimmungsregeln im Rat – Qualifizierte Mehrheit“ I. Einleitung

1 Die Abstimmungsmodalitäten für die Beschlussfassung im Rat der Europäischen Union werden seit jeher von allen außer (relativ wenigen) Insidern als Denksportaufgabe angesehen. In der Tat sind diese Modalitäten aufgrund von hart erkämpften und sorgfältig ausgearbeiteten Kompromissen leider nicht mit der Tugend der Einfachheit gesegnet worden.

2 Im Laufe der letzten 70 Jahre haben die Abstimmungsmodalitäten im Rat eine Reihe von Änderungen erfahren, die sich sowohl aus ausdrücklichen Änderungen des Vertrags als auch aus anderen Arten von formell oder informell vereinbarten Regeln oder Praktiken ergeben haben (

3 Vereinfacht gesagt, beschließt der Rat je nachdem, um welches Thema es geht, mit einfacher Mehrheit, qualifizierter Mehrheit oder einstimmig (

4 Dieses System der doppelten Mehrheit galt jedoch nicht ab dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, sondern erst ab dem 1. November 2014. Darüber hinaus konnte jedes Mitglied des Rates im Einklang mit dem Protokoll (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen (

5 Der vorliegende Fall betrifft den zeitlichen Anwendungsbereich dieses Protokolls. Kurz gesagt stellt sich im vorliegenden Fall die Frage, ob es für die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit ausreichte, dass ein Mitglied des Rates die Anwendung dieser Vorschriften im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017beantragte oder ob es auch erforderlich war, dass die Abstimmung während dieses Zeitraums stattfand. II. Unionsrechtlicher Rahmen A. EU-Vertrag und Protokoll Nr. 36

6 Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV sieht vor: „(4) Ab dem 1. November 2014 gilt als qualifizierte Mehrheit eine Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern, sofern die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union ausmachen. Für eine Sperrminorität sind mindestens vier Mitglieder des Rates erforderlich, andernfalls gilt die qualifizierte Mehrheit als erreicht. Die übrigen Modalitäten für die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit sind in Artikel 238 Absatz 2 [AEUV] festgelegt. (5) Die Übergangsbestimmungen für die Definition der qualifizierten Mehrheit, die bis zum 31. Oktober 2014 gelten, sowie die Übergangsbestimmungen, die zwischen dem 1. November 2014 und dem 31. März 2017 gelten, sind im Protokoll über die Übergangsbestimmungen festgelegt.“

7 Art. 3 des Protokolls Nr. 36 bestimmt: „(1) Nach Artikel 16 Absatz 4 [EUV] treten die Bestimmungen dieses Absatzes und die Bestimmungen des Artikels 238 Absatz 2 [AEUV] zur Definition der qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat und im Rat am 1. November 2014 in Kraft. (2) Für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 gilt Folgendes: Ist für eine Beschlussfassung eine qualifizierte Mehrheit erforderlich, kann ein Mitglied des Rates beantragen, dass die Beschlussfassung mit der qualifizierten Mehrheit nach Absatz 3 erfolgt. In diesem Fall finden die Absätze 3 und 4 Anwendung. (3) Bis zum 31. Oktober 2014 gelten unbeschadet des Artikels 235 Absatz 1 Unterabsatz 2 [AEUV] die nachstehenden Bestimmungen: Ist für die Beschlussfassung im Europäischen Rat und im Rat eine qualifizierte Mehrheit erforderlich, so werden die Stimmen der Mitglieder wie folgt gewichtet: … [ ( In den Fällen, in denen Beschlüsse nach den Verträgen auf Vorschlag der Kommission zu fassen sind, kommen diese Beschlüsse mit einer Mindestzahl von 260 Stimmen zustande, die die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder umfasst. In den anderen Fällen kommen die Beschlüsse mit einer Mindestzahl von 260 Stimmen zustande, die die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder umfasst. Ein Mitglied des Europäischen Rates oder des Rates kann beantragen, dass beim Erlass eines Rechtsakts des Europäischen Rates oder des Rates mit qualifizierter Mehrheit überprüft wird, ob die Mitgliedstaaten, die diese qualifizierte Mehrheit bilden, mindestens 62 % der Gesamtbevölkerung der Union ausmachen. Falls sich erweist, dass diese Bedingung nicht erfüllt ist, wird der betreffende Rechtsakt nicht erlassen. (4) Bis zum 31. Oktober 2014 gilt in den Fällen, in denen in Anwendung der Verträge nicht alle Mitglieder des Rates stimmberechtigt sind, das heißt in den Fällen, in denen auf die qualifizierte Mehrheit nach Artikel 238 Absatz 3 [AEUV] Bezug genommen wird, als qualifizierte Mehrheit derselbe Anteil der gewogenen Stimmen und derselbe Anteil der Anzahl der Mitglieder des Rates sowie gegebenenfalls derselbe Prozentsatz der Bevölkerung der betreffenden Mitgliedstaaten wie in Absatz 3 dieses Artikels festgelegt.“ B. Verordnung (EU) Nr. 182/2011

8 Art. 5 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren ( „(1) Findet das Prüfverfahren Anwendung, so gibt der Ausschuss seine Stellungnahme mit der Mehrheit nach Artikel 16 Absätze 4 und 5 [EUV] und gegebenenfalls nach Artikel 238 Absatz 3 AEUV bei Rechtsakten, die auf Vorschlag der Kommission zu erlassen sind, ab. Die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten im Ausschuss werden gemäß den vorgenannten Artikeln gewichtet. (2) Gibt der Ausschuss eine befürwortende Stellungnahme ab, so erlässt die Kommission den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt.“ C. Richtlinie 2010/75/EU

9 Die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (

10 Die Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (im Folgenden: BVT) „dienen“ gemäß Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 „als Referenzdokument für die Festlegung der Genehmigungsauflagen“ für den Betrieb von Feuerungsanlagen.

11 Die Schlussfolgerungen zu den BVT werden gemäß Art. 13 der Richtlinie 2010/75 und dem Anhang des Durchführungsbeschlusses 2012/119/EU der Kommission vom 10. Februar 2012 mit Leitlinien für die Erhebung von Daten sowie für die Ausarbeitung der BVT‑Merkblätter und die entsprechenden Qualitätssicherungsmaßnahmen gemäß der Richtlinie 2010/75 (

12 Der erste Schritt besteht in der Erstellung eines technischen BVT‑Merkblatts (im Folgenden: BVT‑Merkblatt), der ein Informationsaustausch unter Beteiligung der Europäischen Kommission, der Mitgliedstaaten, der betroffenen Industriezweige und der Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen, vorausgeht. In diesem Rahmen arbeitet eine technische Arbeitsgruppe die Dokumente zu dem BVT‑Merkblatt aus, wobei sie die Ergebnisse des Informationsaustauschs für den jeweiligen Industriezweig berücksichtigt. Der endgültige Entwurf des BVT‑Merkblatts wird an das gemäß Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 eingerichtete Forum übermittelt, das nach Abschluss der Arbeiten auf technischer Ebene seine Stellungnahme zu dem vorgeschlagenen Inhalt des BVT‑Merkblatts abgibt.

13 In einem zweiten Schritt legt die Kommission gemäß Art. 13 Abs. 5 und Art. 75 Abs. 2 der Richtlinie 2010/75 dem nach Art. 75 der Richtlinie 2010/75 eingesetzten und aus den Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden Ausschuss (im Folgenden: Ausschuss) einen Entwurf des Durchführungsbeschlusses über die Schlussfolgerungen zu den BVT vor. Der Ausschuss gibt unter Anwendung des Prüfverfahrens gemäß Art. 5 der Verordnung Nr. 182/2011 seine Stellungnahme zu dem Entwurf des Durchführungsbeschlusses der Kommission mit der qualifizierten Mehrheit gemäß Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV ab. Wird eine befürwortende Stellungnahme abgegeben, so erlässt die Kommission den Durchführungsbeschluss, mit dem die Schlussfolgerungen zu den BVT festgelegt werden. III. Sachverhalt

14 Am 9. März 2017 legte die Kommission als Vorsitzende des Ausschusses dem Ausschuss einen Entwurf eines Durchführungsbeschlusses über Schlussfolgerungen zu den BVT gemäß der Richtlinie 2010/75 für Großfeuerungsanlagen vor.

15 Mit Schreiben vom 23. März 2017 lud die Kommission die Mitglieder des Ausschusses zu einer Sitzung ein, die am 28. April 2017 stattfinden sollte. In dieser Sitzung sollte über die Stellungnahme zu diesem Entwurf eines Durchführungsbeschlusses abgestimmt werden. Diesem Schreiben war ein Entwurf der Tagesordnung beigefügt.

16 Am 30. März 2017 beantragte die Republik Polen, dass der Ausschuss über die Stellungnahme zu diesem Entwurf eines Durchführungsbeschlusses nach den Abstimmungsregeln gemäß Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 abstimmen solle.

17 Am 4. April 2017 übermittelte der Juristische Dienst des Rates der Europäischen Union dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten eine Stellungnahme, worin er im Wesentlichen ausführte, dass der betreffende Mitgliedstaat, damit eine Abstimmung über einen Entwurf eines Rechtsakts gemäß den vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geltenden Regeln erfolge, spätestens bis zum 31. März 2017 einen entsprechenden Antrag hätte stellen müssen und dass die Abstimmung, die Gegenstand des Antrags sei, ebenfalls vor diesem Zeitpunkt hätte erfolgen müssen.

18 Am 10. April 2017 wies die Generaldirektion Umwelt der Kommission den Antrag der Republik Polen vom 30. März 2017 mit der Begründung zurück, dass die Abstimmung über die Stellungnahme für den 28. April 2017 vorgesehen sei, d. h. für einen Zeitpunkt nach dem 31. März 2017, dem Enddatum gemäß Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36.

19 Am 28. April 2017 fand eine Sitzung des Ausschusses statt, in der die Mitglieder abstimmten, um eine Stellungnahme zu einem geänderten Entwurf eines Durchführungsbeschlusses anzunehmen. Die Abstimmung erfolgte nach den Abstimmungsregeln gemäß Art. 16 Abs. 4 EUV und nicht nach jenen gemäß Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36. Die Abstimmung führte zu einer den Entwurf befürwortenden Stellungnahme des Ausschusses, und zwar infolge einer Zustimmung von 20 Mitgliedstaaten, die 65,14 % der Bevölkerung und 71,43 % der Mitglieder dieses Ausschusses ausmachten. Acht Mitgliedstaaten, darunter die Republik Polen, gaben ein ablehnendes Votum ab.

20 Am 31. Juli 2017 – nach dieser Abstimmung – erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75 für Großfeuerungsanlagen (im Folgenden: streitiger Beschluss) (

21 Der streitige Beschluss legt u. a. die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte hinsichtlich der Emissionen von Stickoxiden (NOx), Quecksilber (Hg) und Chlorwasserstoff (HCl) für Großfeuerungsanlagen, d. h. Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von mindestens 50 Megawatt (MW), unabhängig vom verwendeten Brennstofftyp fest. IV. Angefochtenes Urteil

22 Die Republik Polen erhob am 11. Oktober 2017 eine Nichtigkeitsklage gegen die streitige Entscheidung bei dem Gericht, die sie auf fünf Nichtigkeitsgründe stützte.

23 Im Rahmen des Verfahrens vor dem Gericht traten die Republik Bulgarien und Ungarn dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Polen bei, während das Königreich Belgien, die Französische Republik und das Königreich Schweden dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission beitraten.

24 Das Gericht gab mit Urteil vom 27. Januar 2021 (

25 Zu diesem Ergebnis gelangte das Gericht, indem es „eine grammatikalische, systematische, teleologische und historische Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36“ unter Berücksichtigung der verschiedenen Sprachfassungen dieses Protokolls vornahm (

26 Was erstens die grammatikalische Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 angeht, stellte das Gericht fest, dass der Wortlaut dieser Bestimmung selbst dann nicht eindeutig sei, wenn er in den verschiedenen Sprachfassungen untersucht werde. Insbesondere gehe aus dem Wortlaut nicht hervor, ob eine Beschlussfassung, für die ein Mitglied des Rates im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 beantragt habe, dass sie nach den „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit erfolge, auch innerhalb dieses Zeitraums stattfinden müsse (

27 Zweitens gibt auch eine historische Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung nach Ansicht des Gerichts keinen Aufschluss über die zutreffende Auslegung dieser Bestimmung. Die von den Parteien vorgelegten Unterlagen hätten nämlich kein eindeutiges Ergebnis erbracht (

28 Drittens hat das Gericht im Rahmen der teleologischen Auslegung erklärt, dass das Ziel des Protokolls Nr. 36 gemäß seinem einzigen Erwägungsgrund in der „Regelung des Übergangs von den institutionellen Bestimmungen der Verträge, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon anwendbar sind, zu den Bestimmungen des genannten Vertrags“ bestehe. Zu diesem Zweck sei ein Mitgliedstaat nach Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 berechtigt, während eines bestimmten Zeitraums die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit zu beantragen. Die von der Kommission vertretene Auslegung nähme der ausdrücklichen Festlegung dieses Zeitraums für die Ausübung des in Rede stehenden Vorrechts ihre praktische Wirksamkeit. Sie würde die Frist, innerhalb derer ein Mitgliedstaat eine Abstimmung nach den Regeln des Vertrags von Nizza wirksam beantragen könnte, erheblich verkürzen. Die von der Republik Polen vorgeschlagene Auslegung hingegen könne gewährleisten, dass ein Mitgliedstaat dieses Recht während dieses gesamten Zeitraums wirksam ausüben könne (

29 Viertens war das Gericht der Ansicht, dass dieses Ergebnis in einer systematischen Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 Bestätigung finde. Diese Bestimmung füge sich in den Rahmen der durch den Vertrag von Lissabon eingeführten drei Übergangsphasen für die Einführung der Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit ein. Folglich dürfe Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 nicht als Ausnahme von der in Art. 16 Abs. 4 EUV festgelegten Regel betrachtet werden, sondern als Regelung mit Übergangscharakter, deren praktische Wirksamkeit gewährleistet werden müsse (

30 In diesem Zusammenhang fügt das Gericht hinzu, dass die von der Republik Polen vertretene Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 entgegen dem Vorbringen der Kommission mit dem Erfordernis, dass eine Übergangsregelung eng auszulegen sei, vereinbar sei. Es wies darauf hin, dass das Recht der Mitglieder des Rates, einen Antrag zu stellen, zeitlich begrenzt sei. Zudem sei das Vorbringen der Kommission, wonach diese Auslegung dem mit dem Vertrag von Lissabon verfolgten Ziel zuwiderlaufe, die demokratische Legitimierung der Abstimmungen des Rates zu stärken, zurückzuweisen. Insoweit sei darauf hinzuweisen, dass Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 Teil des Primärrechts sei und seine praktische Wirksamkeit daher nicht durch eine „verfrühte Anwendung von Art. 16 Abs. 4 EUV“ beeinträchtigt werden dürfe (

31 Schließlich stehe die vorgenommene Auslegung von Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit in Einklang. Der Zeitraum, innerhalb dessen ein Mitglied des Rates die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit beantragen könne, sei ausdrücklich begrenzt. Dagegen würde die von der Kommission vertretene Auslegung insoweit zu Unsicherheiten hinsichtlich des Zeitraums führen, innerhalb dessen dieses Recht ausgeübt werden könne, als dies letztlich von dem tatsächlichen Zeitpunkt der Abstimmung abhinge, einem Ereignis, das von vielen Variablen abhängen könne. Zudem hätte die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung nach Ansicht des Gerichts die Möglichkeit geschaffen, die entsprechende Übergangsvorschrift zu umgehen, da deren Anwendung vereitelt werden könnte, indem das Datum der Abstimmung über einen Entwurf eines Rechtsakts lediglich auf einen Zeitpunkt nach dem 31. März 2017 gelegt würde (

32 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen war das Gericht der Ansicht, dass Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 dahin auszulegen sei, dass es für die Annahme eines Entwurf eines Rechtsakts nach den Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 genüge, dass ein Mitgliedstaat die Anwendung dieser Regeln im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 beantrage, ohne dass die Abstimmung über den fraglichen Entwurf des Rechtsakts ebenfalls innerhalb dieses Zeitraums erfolgen müsse (

33 Daher hat das Gericht im angefochtenen Urteil entschieden: – Der streitige Beschluss wird für nichtig erklärt. – Die Wirkungen des streitigen Durchführungsbeschlusses werden aufrechterhalten, bis ein neuer Rechtsakt, der diesen Beschluss ersetzen soll und der nach den Regeln der qualifizierten Mehrheit im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des Protokolls (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen erlassen wurde, innerhalb einer angemessenen Frist, die nicht länger sein darf als zwölf Monate ab dem Zeitpunkt des Erlasses des Urteils, in Kraft getreten ist. – Die Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Republik Polen, und das Königreich Belgien, die Republik Bulgarien, die Französische Republik, Ungarn und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten. V. Verfahren vor dem Gerichtshof

34 Mit ihrem am 2. April 2021 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Rechtsmittel beantragt die Kommission, – das angefochtene Urteil aufzuheben, – den ersten von der Republik Polen geltend gemachten Nichtigkeitsgrund zurückzuweisen, – die Rechtssache zur Entscheidung über die übrigen Nichtigkeitsgründe an das Gericht zurückzuverweisen und – die Kostenentscheidung vorzubehalten.

35 Die Kommission hat mit gesondertem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, beantragt, dass über die Rechtssache im beschleunigten Verfahren gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs entschieden wird.

36 Die Republik Polen hat in ihrer Rechtsmittelbeantwortung, die am 28. Juni 2021 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof das angefochtene Urteil aufhebt, beantragt die Republik Polen, die Sache zur Entscheidung über die übrigen Nichtigkeitsgründe an das Gericht zurückzuverweisen.

37 Mit Entscheidung vom 7. Juli 2021 hat der Präsident des Gerichtshofs entschieden, den Antrag der Kommission auf beschleunigtes Verfahren zurückzuweisen. VI. Würdigung

38 Zur Stützung ihres Antrags vor dem Gericht verweist die Kommission auf einen einzigen Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 38 bis 60 des angefochtenen Urteils richtet. A. Vorbringen der Parteien

39 Die Kommission trägt vor, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es festgestellt habe, dass der Ausschuss über den Entwurf eines Rechtsakts mit einer qualifizierten Mehrheit gemäß den in Art 3 des Protokolls Nr. 36 festgelegten Regeln habe entscheiden müssen, nur weil ein Mitgliedstaat vor Ablauf der Übergangsfrist am 31. März 2017 einen Antrag auf Anwendung dieser Regeln gestellt habe, ungeachtet der Tatsache, dass der Zeitpunkt der Abstimmung über diesen Entwurf nach dem 31. März 2017 lag. Die Kommission ist der Ansicht, dass das Gericht damit Art. 3 des Protokolls Nr. 36 falsch ausgelegt habe, worin ein Verstoß gegen Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV liege.

40 Der Rechtsmittelgrund der Kommission ist im Wesentlichen in zwei Teile gegliedert.

41 Im ersten Teil rügt die Kommission im Wesentlichen einen Verstoß gegen Art. 16 Abs. 5 EUV. Das Gericht habe den Wortlaut dieser Bestimmung zu Unrecht als mehrdeutig angesehen. Nach dieser Bestimmung könne es keine Übergangsfrist nach dem 31. März 2017 geben. Das Gericht habe Art 3 des Protokolls Nr. 36 daher in einer Weise ausgelegt, die nicht mit Art 16 Abs. 5 EUV zu vereinbaren sei. Außerdem seien Übergangsregelungen eng auszulegen, um eine unnötige (und unbegrenzte) Verlängerung der Übergangsfrist zu verhindern und die daraus resultierende Situation der Rechtsunsicherheit zu vermeiden. Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssten nämlich in der Lage sein, den Zeitraum, in dem die Abstimmungsregeln des Vertrags von Nizza weiterhin anwendbar seien, absehen können. Dieser Zeitpunkt dürfe nicht von dem tatsächlichen Zeitpunkt der Abstimmung über einen Entwurf eines Rechtsaktes abhängig gemacht werden, der von einer Vielzahl von Umständen abhängen könne.

42 Diese mangelnde Klarheit über die auf die Abstimmung anwendbaren Regeln würde nach Ansicht der Kommission durch den Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union am 31. Januar 2020 (im Folgenden: Brexit) noch verschärft. Aufgrund des Brexits wäre die innerhalb des Ausschusses zur Genehmigung eines neuen Entwurfs eines Durchführungsbeschlusses über Schlussfolgerungen zu den BVT erforderliche Mehrheit – was die Folge einer Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses wäre – jedenfalls eine andere als die, die im Jahr 2017 erforderlich gewesen sei.

43 Im zweiten Teil ihres Rechtsmittelgrundes wendet sich die Kommission dem vorgetragenen Verstoß gegen Art. 16 Abs. 4 EUV zu. Die Kommission führt aus, dass die vom Gericht vorgenommene Auslegung von Art. 3 des Protokolls Nr. 36 der Regel der doppelten Mehrheit in Art. 16 Abs. 4 EUV teilweise ihre praktische Wirksamkeit nehme. Die neuen, mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit seien insoweit „demokratischer“ als die vorherigen Vorschriften, als sie die Repräsentativität der Abstimmungen im Rat erhöhten. Die Auslegung von Art. 3 des Protokolls Nr. 36 durch das Gericht führe daher zu einer Verzögerung bei der Anwendung der neuen Regelung und vereitle damit das von den Verfassern des Vertrags von Lissabon verfolgte Ziel.

44 Dagegen schließt sich die Republik Polen der Auslegung von Art. 3 des Protokolls Nr. 36 durch das Gericht an. Diese Bestimmung sei – in allen Sprachfassungen – in dem Sinne eindeutig, als die Mitglieder des Rates das Recht hätten, im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit zu beantragen. Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV verweise in Bezug auf die Art und Weise sowie auf die Anwendung der neuen Abstimmungsregeln auf das Protokoll Nr. 36. Die Kommission mache daher zu Unrecht geltend, dass die vom Gericht vorgenommene Auslegung von Art. 3 dieses Protokolls im Widerspruch zu der genannten Vertragsbestimmung stehe.

45 Die Republik Polen ist außerdem der Ansicht, dass die Auslegung von Art. 3 des Protokolls Nr. 36 durch das Gericht nicht zu einer unbefristeten Anwendung dieser Bestimmung führe. Es sei unmissverständlich klar, dass das Recht, die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit zu beantragen, nicht über den 31. März 2017 hinaus ausgeübt werden könne. Vielmehr führe gerade die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung von Art. 3 des Protokolls Nr. 36 ein Element der Unsicherheit in das System ein. Die Anwendung der alten Regeln würde nämlich von einem Zeitpunkt abhängig gemacht, der, wie die Kommission selbst einräume, von vielen Variablen abhängen könne. Schließlich bestreitet die Republik Polen, dass die neuen Abstimmungsregeln im Vergleich zu den alten einen demokratischeren Charakter hätten. Jedenfalls sei dieser Aspekt für die Auslegung der verschiedenen in Rede stehenden Bestimmungen, die, wie im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt werde, alle Teil des Primärrechts der Union seien, irrelevant. B. Würdigung des Rechtsmittelgrundes

46 Einleitend ist festzustellen, dass ich, auch wenn in der Wissenschaft unterschiedliche Meinungen vertreten werden (subjektives Antragsrecht auf Erlass eines Rechtsaktes nach den „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit eingeräumt hat. Wenn ein solches Recht beansprucht wurde, verfügte der Rat über kein Ermessen dahin, ob er einem solchen Antrag stattgibt. Wie diese Bestimmung ausdrücklich vorsieht, „finden“ die alten Vorschriften dann „Anwendung“ (

47 Allerdings lautet die entscheidende Frage im vorliegenden Fall, ob es für die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit ausreichte, dass ein Mitgliedstaat die Anwendung dieser Regelungen im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017beantragte, oder ob es auch erforderlich war, dass die Abstimmung während dieses Zeitraums stattfand.

48 Insoweit lässt sich vorweg sagen, dass ich die Ausführungen, die die Kommission gegen die vom Gericht vorgenommene Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 vorbringt, nicht für überzeugend halte. Aus den Gründen, die ich im Folgenden erläutern werde, werde ich dem Gerichtshof daher vorschlagen, das Rechtsmittel der Kommission zurückzuweisen und das angefochtene Urteil zu bestätigen.

49 Erstens stimme ich der Kommission darin zu, dass der Wortlaut der maßgeblichen Bestimmungen (Vertrag und Protokoll) nicht so mehrdeutig ist, wie im angefochtenen Urteil angenommen. Ich bin jedoch der Ansicht, dass eine wortgetreue Auslegung dieser Bestimmungen tatsächlich für die vom Gericht gewählte Auslegung spricht und nicht für die von der Kommission vertretene.

50 Obwohl ich nicht so weit gehen würde, zu sagen, dass der Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 ein Beispiel für Klarheit ist, steht fest, dass sich diese Bestimmung auf einen „Antrag“ bezieht, der „[f]ür den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017“ gestellt werden kann. Mit anderen Worten scheint die in dieser Bestimmung vorgesehene Übergangsfrist die Fähigkeit der Mitglieder des Rates zu betreffen, ihr Recht auf Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit auszuüben. Ein Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen des Protokolls Nr. 36 bestätigt diese Auslegung. (

51 Zweitens, und dies ist ein Punkt, der mit dem vorhergehenden zwingend verbunden ist, stellt der Wortlaut von Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV diese Feststellung nicht in Frage. Diese Bestimmungen enthalten nämlich nichts, was der vorgeschlagenen Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 offensichtlich widerspricht.

52 Art. 16 Abs. 4 EUV enthält die neue Definition der „qualifizierten Mehrheit“, die ab dem 1. November 2014 gilt. Der Umstand, dass nach dem 31. März 2017 ausnahmsweise noch eine Abstimmung nach den „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit stattfinden kann, ändert nichts daran, dass die qualifizierte Mehrheit nach diesem Zeitpunkt grundsätzlich nach der neuen Regel der doppelten Mehrheit in Art. 16 Abs. 4 EUV definiert wird.

53 Art. 16 Abs. 5 EUV wiederum besagt lediglich, dass (i) einige Übergangsbestimmungen u. a. für den Zeitraum zwischen dem 1. November 2014 und dem 31. März 2017 gelten und dass (ii) diese Bestimmungen „im Protokoll über die Übergangsbestimmungen“ enthalten sind. Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 gehört unbestreitbar zu diesen Übergangsbestimmungen. Entgegen dem Vorbringen der Kommission kann ich nicht erkennen, inwiefern Art. 16 Abs. 5 EUV nach seinem Wortlaut einen Hinweis darauf gibt, wie Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 zu verstehen sein soll. Insbesondere schließt der Umstand, dass bestimmte Übergangsregelungen im Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 anwendbar sind, nicht aus, dass diese Bestimmungen, wenn sie rechtzeitig geltend gemacht werden, möglicherweise auch über den letztgenannten Zeitpunkt hinaus eine gewisse Wirkung entfalten.

54 Drittens bin ich entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht der Ansicht, dass das Gericht durch seine Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 die Übergangszeit auf unbestimmte Zeit verlängert oder eine Situation der Rechtsunsicherheit geschaffen hat. Wie die Republik Polen zutreffend ausführt, führen nur Anträge bis zu einem bestimmten Zeitpunkt (dem 31. März 2017) zur Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit. Dem möchte ich hinzufügen, dass ein solcher Antrag, um gültig gestellt zu werden, nur Entwürfe von Rechtsakten betreffen kann, die bis zu diesem Zeitpunkt ordnungsgemäß zur Annahme vorgelegt wurden. Folglich führt die bloße Möglichkeit, dass die Abstimmung über den Gesetzentwurf nach dem 31. März 2017 stattfindet, nicht zu einer „unbestimmten Verlängerung“ der Übergangsfrist.

55 Auch führt diese Möglichkeit nicht zu einer Situation der Unsicherheit für den Vorsitzenden und die Mitglieder des Rates und damit einhergehend einem Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Nach diesem Grundsatz müssen Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein, und ihre Anwendung muss für die Betroffenen voraussehbar sein. Insbesondere müssen Vorschriften es den Betroffenen ermöglichen, den Umfang der ihnen damit auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, und dass sie ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können (

56 Mir ist nicht klar, warum die vom Gericht vorgenommene Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 diesem Grundsatz zuwiderlaufen sollte. Wenn ein Antrag gemäß dieser Bestimmung innerhalb der dort festgelegten Frist gestellt wurde, konnten sowohl die Kommission als auch die Mitglieder des Rates sicher sein, dass die Abstimmungsregeln für die Abstimmung gelten würden. Folgte man dagegen der von der Kommission vertretenen Auslegung, dann würden die einschlägigen Abstimmungsregeln je nach dem von der Präsidentschaft für die Abstimmung gewählten tatsächlichen Zeitpunkt variieren. Die Mitglieder des Rates könnten die erforderliche Mehrheit erst dann in Erfahrung bringen, wenn der Vorsitz den Zeitpunkt der Abstimmung festgelegt hat (

57 Außerdem würde die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung, wie das Gericht festgestellt hat (

58 Schließlich kann ich nicht erkennen, wie Überlegungen im Zusammenhang mit dem Brexit (der am 31. Januar 2020 stattgefunden hat) irgendeinen Einfluss auf die Auslegung der Vorschriften des Protokolls Nr. 36 haben sollten (das auf der Regierungskonferenz vereinbart wurde, die ihre Arbeiten im Oktober 2007 abschloss). Der bloße Umstand, dass die im Ausschuss erforderliche Mehrheit für die Genehmigung eines Entwurfs eines Durchführungsbeschlusses über Schlussfolgerungen zu den BVT heute eine andere wäre als diejenige, die im Jahr 2017 (als der streitige Beschluss erlassen wurde) erforderlich war, führt nicht zu Rechtsunsicherheit. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang vielmehr, dass die für die Genehmigung des Entwurfs des Rechtsakts erforderliche Mehrheit für den Vorsitzenden und die Mitglieder des Ausschusses auf der Grundlage der einschlägigen Vorschriften eindeutig ist. Das wird von Kommission nicht bestritten.

59 Außerdem ist es durchaus möglich, dass die Anwendung der im Vertrag von Nizza vorgesehenen Abstimmungsregeln des Rates nach dem Brexit zu bestimmten Komplikationen führt, die es nach den mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten – in gewisser Weise einfacheren – Regeln nicht gibt. Dies ist jedoch lediglich eine Folge des Umstands, dass die Mitgliedstaaten beschlossen haben, die Verträge der Europäischen Union nicht unmittelbar nach dem Brexit zu ändern und die geltenden Vorschriften, ausgelegt im Licht ihres Ziels und Zwecks sowie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Effektivität, weiterhin anzuwenden. Ich kann nicht erkennen, wie ein praktischer Aspekt, der sich auf gegenwärtige Umstände bezieht, die im Jahr 2007 unvorhergesehen und unvorhersehbar waren, als geeignetes Kriterium für die Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 angesehen werden kann.

60 Viertens bin ich nicht davon überzeugt, dass die im angefochtenen Urteil vorgenommene Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 dem Grundsatz widerspricht, dass Übergangsbestimmungen eng auszulegen sind. In diesem Zusammenhang stelle ich fest, dass die Kommission auf einen einzigen Fall verweist (Abweichung von einer allgemeinen Vorschrift eng ausgelegt hat (

61 Selbst wenn man der Auffassung wäre, dass Übergangsbestimmungen im Allgemeinen nicht zu weit ausgelegt werden dürfen (

62 In diesem Punkt stimme ich in der Tat mit der Republik Polen darin überein, dass die von der Kommission vertretene Auslegung eine Verkürzung des – im Protokoll Nr. 36 festgelegten – Zeitraums zur Folge hätte, in dem die Mitglieder des Rates tatsächlich das Recht ausüben könnten, die Anwendung der „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit zu beantragen (

63 Fünftens ist es meines Erachtens nicht Sache des Gerichtshofs, zu beurteilen, ob – wie die Kommission vorbringt – die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Abstimmungsregeln im Vergleich zu den nach dem Vertrag von Nizza geltenden Vorschriften von Natur aus „demokratischer“ sind und somit die Legitimität der Abstimmungen im Rat erhöhen. Dieses Argument ist meines Erachtens für die Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 offenkundig unerheblich.

64 Auf jeden Fall scheint es mir, dass es dem Grundsatz der Demokratie eher entspricht, dem offenkundigen Willen der Verfasser des Vertrags von Lissabon volle Wirkung zu verschaffen, die, nachdem sie ein demokratisches Mandat zur Aushandlung von Änderungen der Unionsverträge erhalten hatten, der Aufnahme einiger Übergangsregeln zugestimmt haben. Es ist nämlich unstreitig, dass die Verfasser des Vertrags von Lissabon beabsichtigten, die neuen Abstimmungsregeln mit einem gewissen Grad an Flexibilität einzuführen, und zu diesem Zweck zwei Übergangszeiträume vorsahen. Dies ist der Zweck des Protokolls Nr. 36, das, wie im angefochtenen Urteil festgestellt wird, neben den Verträgen ebenfalls Primärrecht darstellt (

65 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen lässt mich der Vorwurf der Kommission ratlos, wonach die vom Gericht gewählte Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 eines der von den Verfassern des Vertrags von Lissabon verfolgten Ziele vereiteln würde. Insoweit lässt meines Erachtens, wie im angefochtenen Urteil ausgeführt (

66 Ganz allgemein frage ich mich, ob die Kommission die Bedeutung der Wirkungen, die Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 nach Ablauf der Übergangszeit aufrechterhalten sollte, nicht überbewertet. Die Abstimmung gemäß den „alten“ Vorschriften über die qualifizierte Mehrheit konnte nach dem 31. März 2017 aufgrund der vorstehend in Rn. 54 genannten Einschränkungen nur ausnahmsweise erfolgen. Die Behauptung, die vom Gericht vorgenommene Auslegung dieser Bestimmung verstoße gegen den Grundsatz der Demokratie oder sei geeignet, eines der von den Verfassern des Vertrags von Lissabon verfolgten Ziele zu vereiteln, erinnert mich an den Monty Python-Sketch, in dem Jäger Maschinengewehre, Panzerfäuste und Artillerie einsetzen, um eine Mücke zu töten. Im Gegensatz zum Ausgang dieses Sketches scheint mir diese Form des Übermaßes jedoch kein Erfolg zu sein.

67 Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass die vom Gericht im angefochtenen Urteil vorgenommene Auslegung von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 36 zutreffend ist. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Rechtsmittel der Kommission zurückzuweisen. VII. Kosten

68 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß ihrem Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

69 Die Republik Polen hat einen Kostenantrag gestellt.

70 Da die Kommission meiner Ansicht nach mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen. VIII. Ergebnis

71 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, – das Rechtsmittel zurückzuweisen; – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.