Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.04.2022 – C-475/20

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ATHANASIOS RANTOS vom 7. April 2022 ( Verbundene Rechtssachen C‑475/20 bis C‑482/20 Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20) gegen Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidente del Consiglio dei Ministri, IGT Lottery SpA, vormals Lottomatica Holding Srl, Beteiligte: Lottomatica Videolot Rete Spa, Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI und Cirsa Italia SpA (C‑476/20), Gamenet SpA (C‑478/20), NTS Network SpA (C‑479/20), Sisal Entertainment SpA (C‑480/20), Snaitech SpA., vormals Snai SpA (C‑482/20) gegen Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Beteiligte: Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 und C‑482/20), Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 und C‑479/20), Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 und C‑479/20), Criga Soc. cons. arl (C‑478/20), NAZ Srl unipersonale, vormals Replay Srl (C‑480/20), Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 und C‑482/20), Giog Srl (C‑482/20), Codere Network SpA (C‑482/20) und Codere Network SpA (C‑477/20) gegen Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Beteiligte: Hbg Connex SpA, Nbg Srl, Seven Beers, Nologames Srl, Marchionni Games Sas, Elettrogiochi di Marchionni Sauro, Mm Games Chioggia Srl, Replay Srl, Trevigiochi New Srl, Luxor di Dong Feng, Mm Games Srl, Mm Games Mestre Srl, Bellagio Srl, Trilioner Srl, Dubai Srl, Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI und Snaitech SpA, vormals Cogetech SpA (C‑481/20) gegen Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Se. Ma. di Francesco Senese, Beteiligte: Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Niederlassungsfreiheit – Art. 49 AEUV – Freier Dienstleistungsverkehr – Art. 56 AEUV – Beschränkungen – Glücksspiel – Konzessionen für die Annahme von Wetteinsätzen – Nationale Vorschriften, die die den Konzessionären zustehenden Vergütungen herabsetzen – Grundsatz des Vertrauensschutzes“ I. Einleitung

1 Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen sind vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen Unternehmen, die in Italien Glücksspiele mittels Geldspielautomaten betreiben (im Folgenden: Konzessionäre), und der Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agentur für Zölle und staatliche Monopole, Italien) eingereicht worden und betreffen eine nationale Regelung, die die diesen Konzessionären zur Verfügung gestellten staatlichen Mittel einmalig reduziert.

2 Mit seinen Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) oder der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) einerseits und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes andererseits darstellt. Für den Fall, dass dies zu bejahen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine solche Beschränkung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und in einem angemessenen Verhältnis zu den verfolgten Zielen steht. II. Rechtlicher Rahmen: italienisches Recht

3 Art. 14 des Gesetzes Nr. 23 vom 11. März 2014 ( „(1) Die Regierung wird ermächtigt, durch die in Art. 1 genannten Gesetzesdekrete die geltenden Bestimmungen für öffentliche Glücksspiele neu zu ordnen, indem sie alle geltenden Vorschriften in einem Kodex der Glücksspielbestimmungen unbeschadet des auf dem Konzessions- und Genehmigungssystem beruhenden Organisationsmodells zusammenfasst, weil er zum Schutz des berechtigten Vertrauens, zum Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, zum Ausgleich zwischen den Interessen des Staates und den lokalen Interessen sowie den allgemeinen Interessen der öffentlichen Gesundheit, zur Verhinderung der Geldwäsche von Erträgen aus kriminellen Tätigkeiten sowie zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Abführung der auf Glücksspiele erhobenen Steuern unerlässlich ist. (2) Die in Abs. 1 genannte Neuordnung erfolgt unter Beachtung der folgenden Grundsätze und Leitlinien: … g) Überprüfung der den Konzessionären und anderen Betreibern zustehenden Vergütungen und Provisionen nach dem Kriterium der Progression in Abhängigkeit vom Volumen der entgegengenommenen Spieleinsätze; …“

4 Art. 1 Abs. 649 des Gesetzes Nr. 190 vom 23. Dezember 2014 ( „Zum Zweck der Beteiligung am Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und im Vorgriff auf eine umfassende Neuordnung der Vergütungen und Provisionen, die den Konzessionären und den anderen Wirtschaftsteilnehmern der Branche im Rahmen des Netzwerks für die Annahme von Spieleinsätzen für Rechnung des Staates gemäß Art. 14 Abs. 2 Buchst. g des [Ermächtigungsgesetzes] zustehen, werden die staatlichen Mittel, die den Konzessionären und den Personen, die entsprechend ihrer jeweiligen Befugnisse im Bereich der Verwaltung der Spiele und der Annahme der Einsätze mittels der in Art. 110 Abs. 6 des Testo unico des Königlichen Dekrets Nr. 773 vom 18. Juni 1931 genannten Automaten tätig sind, als Provision zur Verfügung gestellt werden, ab dem Jahr 2015 um einen Betrag von 500 Mio. Euro pro Jahr gekürzt. Daher gilt ab dem 1. Januar 2015: a) Der Gesamtbetrag der mittels der oben genannten Automaten angenommenen Einsätze abzüglich der ausgezahlten Gewinne wird von den Wirtschaftsteilnehmern der Branche an die Konzessionäre gezahlt. Die Konzessionäre teilen der Agentur für Zölle und staatliche Monopole die Namen der Wirtschaftsteilnehmer der Branche mit, die diese Zahlung nicht leisten, auch im Hinblick auf eine mögliche Anzeige bei der zuständigen Justizbehörde. b) Die Konzessionäre werden im Rahmen der Ausübung der ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben zusätzlich zu den üblichen Zahlungen an den Staat in Form von Steuern und anderen Abgaben, die sie nach geltendem Recht und auf der Grundlage der Konzessionsvereinbarungen schulden, jährlich zwischen April und Oktober eines jeden Jahres einen Betrag von 500 Mio. Euro zahlen, und zwar jeweils proportional zur Zahl der Automaten, die ihnen am 31. Dezember 2014 zugeordnet waren. Die Zahl der in Art. 110 Abs. 6 Buchst. a und b des Testo unico des Königlichen Dekrets Nr. 773 vom 18. Juni 1931 genannten Automaten, die jedem Konzessionär zugeordnet werden, sowie die Modalitäten, nach denen die Zahlung erfolgt, werden durch eine Entscheidung des Direktors der Agentur für Zölle und staatliche Monopole festgelegt, die nach Prüfung der Daten spätestens bis zum 15. Januar 2015 erlassen wird. Mit einer entsprechenden Entscheidung wird die Zahl der Automaten, die gemäß dem Vorstehenden festgelegt worden ist, ab 2016 nach regelmäßiger Überprüfung gegebenenfalls geändert. c) Die Konzessionäre teilen im Rahmen der Ausübung der ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben die verbleibenden Beträge, die für ihre Vergütungen und Provisionen zur Verfügung stehen, unter den anderen Wirtschaftsteilnehmern der Branche auf, indem sie die entsprechenden Verträge neu aushandeln und die geschuldeten Vergütungen und Provisionen ausschließlich im Hinblick auf den Abschluss der neu ausgehandelten Verträge zahlen.“

5 Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015 wurde durch das Dekret Nr. 388 vom 15. Januar 2015 umgesetzt (

6 Art. 1 Abs. 920 des Gesetzes Nr. 208 vom 28. Dezember 2015 ( III. Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

7 Durch Konzessionsvereinbarungen, die nach einer im Jahr 2011 veröffentlichten Ausschreibung im Laufe des Jahres 2013 geschlossen wurden, wurden die Konzessionäre mit der Verwaltung der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Automaten (

8 Gemäß Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015, der die Kürzung der den Konzessionären zur Verfügung gestellten staatlichen Mittel um einen Betrag von 500 Mio. Euro pro Jahr auf der Grundlage der Zahl der ihnen zugeordneten Automaten vorsah (im Folgenden: streitige Abgabe), nahm die Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Autonome Verwaltung der Staatsmonopole, Italien) mit dem Dekret Nr. 388 vom 15. Januar 2015 für das Jahr 2015 eine Schätzung der Zahl der jedem Konzessionär zugeordneten Automaten und eine Abrechnung der sich daraus ergebenden geschuldeten Beträge vor. Später wurde die streitige Abgabe durch Art. 1 Abs. 920 und 921 des Stabilitätsgesetzes 2016 auf das Jahr 2015 begrenzt und auf alle Wirtschaftsteilnehmer der Branche und nicht nur auf die Konzessionäre aufgeteilt.

9 Die Konzessionäre erhoben vor dem Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) Klage gegen die streitige Abgabe mit der Begründung, dass diese ihre Gewinnspanne erheblich reduziere und rechtswidrig sei, weil die Bestimmungen, die sie umsetze, gegen das Unionsrecht oder gegen italienische Verfassungsbestimmungen verstießen.

10 Nachdem das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium) diese Klage mit Urteil vom 1. August 2019 abgewiesen hatte ( 1. Ist die Einführung einer Regelung wie der in Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015, mit der Provisionen und Vergütungen nur gegenüber einer begrenzten und bestimmten Kategorie von Betreibern, nämlich nur gegenüber Glücksspielbetreibern, die Spielautomaten betreiben, und nicht gegenüber allen Betreibern des Glücksspielsektors, herabgesetzt werden, mit der Ausübung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und mit der Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV vereinbar? 2. Ist die Einführung einer Regelung wie der zuvor genannten in Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015, mit der allein aus wirtschaftlichen Gründen die in einem Konzessionsvertrag zwischen einem Unternehmen und einer Verwaltung des Italienischen Staates vereinbarte Vergütung während seiner Laufzeit herabgesetzt wurde, mit dem unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar?

11 Der Gerichtshof hat beschlossen, diese Rechtssachen in Anbetracht ihres Zusammenhangs zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung zu verbinden und dem vorlegenden Gericht eine Frage zu stellen, um zu klären, ob diese Rechtssachen eine rein innerstaatliche Situation betreffen, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt.

12 Die Konzessionäre, die italienische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten haben auch in der mündlichen Verhandlung vom 27. Januar 2022 mündliche Ausführungen gemacht. IV. Würdigung A. Zuständigkeit des Gerichtshofs

13 Bevor ich die Vorlagefragen in der Sache prüfe, halte ich es für sachdienlich, jeden Zweifel an der Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die Vorlagefragen auszuräumen.

14 Obwohl die Konzessionäre allesamt italienische Unternehmen sind und sich die Sachverhalte der vorliegenden Rechtssachen auf den ersten Blick offenbar auf einen einzigen Mitgliedstaat, nämlich Italien, beschränken, genügt nämlich die Feststellung, dass einige dieser Unternehmen von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten kontrolliert werden (

15 Ich bin daher der Auffassung, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen zuständig ist. B. Erste Vorlagefrage

16 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 49 und 56 AEUV einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, die die Vergütung einer einzigen Kategorie von Akteuren im Glücksspielsektor, nämlich der Betreiber von Spielen an Geldspielautomaten (Konzessionäre und Einzelbetreiber), für das Jahr 2015 um 500 Mio. Euro kürzt.

17 Das vorlegende Gericht ist zum einen der Ansicht, dass die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung den Konzessionären rückwirkend eine wirtschaftliche Abgabe auferlegt habe, was mit einer Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten einhergehe, und bezweifelt zum anderen, dass diese Beschränkung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei, weil sie offenbar ausschließlich auf Gründen beruhe, die im Zusammenhang mit der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen stünden.

18 Im Folgenden werde ich prüfen, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit bzw. des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, die durch die Art. 49 und 56 AEUV garantiert werden (Abschnitt 1), und, wenn ja, die Voraussetzungen präzisieren, unter denen eine solche Beschränkung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein kann (Abschnitt 2), und zwar unter dem Gesichtspunkt des Vorliegens einer solchen Rechtfertigung (Abschnitt 2 Buchst. a) und der Verhältnismäßigkeit der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung im Hinblick auf die verfolgten Ziele (Abschnitt 2 Buchst. b), bevor ich die erste Frage beantworte (Abschnitt 3). 1. Zum Vorliegen einer Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten

19 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit (

20 Wie auch die Kommission ausführt, liegt es meines Erachtens im vorliegenden Fall auf der Hand, dass die Reduzierung der den Konzessionären zur Verfügung gestellten staatlichen Mittel nach der Konzessionserteilung die Rentabilität der von den Konzessionären getätigten Investitionen beeinträchtigen und die Ausübung des Glücksspielgeschäfts für sie weniger attraktiv machen kann (

21 Außerdem wird diese Feststellung offenbar von keiner der Parteien der Ausgangsverfahren wirklich in Frage gestellt (

22 Ich bin daher der Auffassung, dass die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung eine Beschränkung der durch die Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten darstellen kann. 2. Zum Vorliegen von Rechtfertigungsgründen für die Beschränkung

23 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung dieses Bereichs durch die Union verfügen die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen. Es steht den Mitgliedstaaten daher frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die von ihnen vorgesehenen Beschränkungen müssen jedoch den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen – insbesondere an ihre Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses und ihre Verhältnismäßigkeit – genügen (

24 Daher ist für die Prüfung, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung gerechtfertigt werden kann, zum einen zu bestimmen, ob diese Regelung in Anbetracht ihrer Ziele zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dient, und zum anderen, ob die einschlägigen Bestimmungen mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind. a) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses

25 Zu den Zielen, die mit der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung verfolgt werden, stelle ich fest, dass Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015 die streitige Abgabe zum einen „[z]um Zweck der Beteiligung am Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen“ und zum anderen „im Vorgriff auf eine umfassende Neuordnung der Vergütungen und Provisionen, die den Konzessionären und den anderen Wirtschaftsteilnehmern der Branche im Rahmen des Netzwerks für die Annahme von Spieleinsätzen für Rechnung des Staates gemäß [dem Ermächtigungsgesetz] zustehen“, eingeführt hat.

26 Was zum einen das Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen betrifft, weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass das Ziel, die Einnahmen der Staatskasse zu maximieren, für sich allein eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs nicht rechtfertigen kann (

27 Allerdings hat der Gerichtshof auch entschieden, dass der Umstand, dass eine Beschränkung von Glücksspieltätigkeiten als Nebenfolge auch dem Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats zugutekommt, einer Rechtfertigung dieser Beschränkung nicht entgegensteht, sofern sie zunächst tatsächlich Ziele verfolgt, die sich auf zwingende Gründe des Allgemeininteresses beziehen, was zu prüfen Sache des nationalen Gerichts ist (

28 Hierzu hat die italienische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass sich die einschlägigen Bestimmungen über ihren Wortlaut hinaus in einen breiteren Kontext der Neuausrichtung des Glücksspielsektors eingefügt hätten. In diesem Zusammenhang habe die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung auch das Ziel verfolgt, die Rentabilität der Glücksspieltätigkeit zu verringern, um die Verbreitung illegaler Glücksspiele zu bekämpfen und die schwächsten Bevölkerungsgruppen vor den mit dem Glücksspiel verbundenen Auswirkungen, insbesondere vor der Gefahr der Spielsucht, zu schützen.

29 Sofern solche Ziele im vorliegenden Fall eine Rolle gespielt haben, können sie meines Erachtens auf den ersten Blick zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die geeignet sind, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen.

30 Dies vorausgeschickt, ist es Sache des vorlegenden Gerichts, das in seinem Vorabentscheidungsersuchen das Vorliegen solcher Ziele nicht festgestellt hat, die mit der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung tatsächlich verfolgten Ziele festzustellen (

31 Was zum anderen die in Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015 angesprochene Neuordnung der Vergütungen und Provisionen betrifft, stelle ich fest, dass Art. 14 des Ermächtigungsgesetzes tatsächlich vorsah, dass die Regierung ermächtigt wird, die geltenden Bestimmungen für Glücksspiele neu zu ordnen, einschließlich der Überprüfung der den Konzessionären und den anderen Wirtschaftsteilnehmern des Glücksspielsektors zustehenden Vergütungen und Provisionen „nach dem Kriterium der Progression in Abhängigkeit vom Volumen der entgegengenommenen Spieleinsätze“.

32 Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Überprüfungen scheint mir die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung das Ziel einer solchen allgemeinen Neuordnung aber nicht verfolgt zu haben. Wie aus dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 649 des Stabilitätsgesetzes 2015 hervorgeht, wurde diese Regelung nämlich im Vorgriff auf diese Neuordnung und zum Zweck der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen (und nicht einer Neuordnung der Vergütungen und Provisionen) getroffen (Kriterium der Progression in Abhängigkeit vom Volumen der entgegengenommenen Spieleinsätze festgelegt, sondern mit einem festen Betrag, der auf die Konzessionäre ( b) Zur Verhältnismäßigkeit der Beschränkung im Hinblick auf die verfolgten Ziele

33 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs müssen die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (

34 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (

35 Im vorliegenden Fall ist es Sache des vorlegenden Gerichts, auf der Grundlage der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Angaben zu prüfen, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung, soweit sie die Rentabilität der Glücksspieltätigkeit verringert, erforderlich ist, um die von der italienischen Regierung genannten zusätzlichen Ziele, nämlich die Verbreitung illegaler Spiele zu verhindern und die schwächsten Bevölkerungsgruppen vor der Gefahr der Spielsucht zu schützen, in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (

36 Zu diesem Zweck muss dieses Gericht eine Gesamtwürdigung der Umstände vornehmen, unter denen die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung erlassen und durchgeführt worden ist. Bei diesen Umständen darf meines Erachtens nicht außer Acht gelassen werden, dass diese Regelung zwar zeitlich begrenzt und partiell war, weil sie nur einen bestimmten, wenn auch sehr lukrativen Teilsektor des breiteren Glücksspielsektors betraf ( 3. Antwort auf die erste Frage

37 Nach alledem schlage ich vor, auf die erste Frage zu antworten, dass eine nationale Regelung, die die staatlichen Mittel, die den Konzessionären von Glücksspielen mit Geldspielautomaten zur Verfügung gestellt werden, einmalig reduziert, eine Beschränkung der durch Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit oder des durch Art. 56 AEUV garantierten freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, soweit sie geeignet ist, die Ausübung der Glücksspieltätigkeit mit Geldspielautomaten weniger attraktiv zu machen.

38 Eine solche Beschränkung kann jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern das nationale Gericht nach einer umfassenden Würdigung der Umstände des Erlasses und der Durchführung dieser Regelung zu dem Schluss kommt, dass mit ihr tatsächlich in kohärenter und systematischer Weise Ziele des Allgemeininteresses wie z. B. die Verhinderung der Verbreitung illegaler Spiele oder der Schutz der schwächsten Bevölkerungsgruppen vor der Gefahr der Spielsucht verfolgt werden, wobei der bloße Umstand, dass eine Beschränkung der Glücksspieltätigkeiten dem Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen dienen soll, der Annahme nicht entgegensteht, dass mit dieser Beschränkung in erster Linie tatsächlich derartige Ziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden. C. Zweite Vorlagefrage

39 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die aus ausschließlich wirtschaftlichen Gründen die in einer Konzessionsvereinbarung zwischen einem Unternehmen und der Verwaltung des betreffenden Mitgliedstaats vereinbarte Provision während der Laufzeit dieser Vereinbarung herabsetzt.

40 Das vorlegende Gericht bezweifelt, dass die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung mit diesem Grundsatz vereinbar ist, weil sie sich auf bereits bestehende Konzessionsverhältnisse auswirke und als für einen umsichtigen und aufmerksamen Unternehmer unvorhersehbar erscheine (

41 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, u. a., dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen. Ein Wirtschaftsteilnehmer kann jedoch nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen, sondern nur die Modalitäten der Durchführung einer solchen Änderung in Frage stellen (

42 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs steht die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, jedem Wirtschaftsteilnehmer offen, bei dem eine nationale Behörde begründete Erwartungen geweckt hat. Ist jedoch ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Zudem sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die nationalen Behörden im Rahmen ihres Ermessens ändern können (

43 Es ist allein Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob eine nationale Regelung wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar ist, weil der Gerichtshof, wenn er im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 AEUV entscheidet, darauf beschränkt ist, dem vorlegenden Gericht alle unionsrechtlichen Auslegungshinweise zu geben, die es diesem ermöglichen können, die Frage der Vereinbarkeit zu beurteilen. Das vorlegende Gericht kann zu diesem Zweck alle relevanten Gesichtspunkte berücksichtigen, die u. a. aus Wortlaut, Zweck oder Aufbau der betreffenden Rechtsvorschriften hervorgehen (

44 Hierzu stelle ich zunächst fest, dass die Mitgliedstaaten, wie in Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, über ein weites Ermessen in Bezug auf ihre Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele verfügen. Außerdem war der Glücksspielsektor in den letzten Jahren Gegenstand ständiger und vielfältiger Eingriffe des italienischen Gesetzgebers (

45 Ferner weise ich darauf hin, dass die Ausschreibung von 2011 zwar besondere Regeln für die Festlegung der Provision vorsah, die denjenigen Konzessionären zustand, denen die Konzessionen im Laufe des Jahres 2013 erteilt wurden, aber die im Rahmen des Konzessionssystems bestehende Vertragsbeziehung zwischen Wirtschaftsteilnehmern und öffentlichen Verwaltungen, wie die italienische Regierung geltend macht, durch einen „dynamischen Charakter“ gekennzeichnet ist, der durch Ziele des öffentlichen Interesses gerechtfertigte staatliche Eingriffe erlaubt, zumal wenn die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung – vorbehaltlich der Prüfung durch das vorlegende Gericht – tatsächlich die Ziele verfolgte, die Verbreitung illegaler Glücksspiele zu bekämpfen und die schwächsten Bevölkerungsgruppen vor der Gefahr der Spielsucht zu schützen, wie ich dies in den Nrn. 28 bis 29 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt habe.

46 Schließlich sah das im Laufe des Jahres 2014 verabschiedete Ermächtigungsgesetz, wie die italienische Regierung geltend macht, eine Überprüfung der an die Konzessionäre und anderen Wirtschaftsteilnehmer zu zahlenden Vergütungen und Provisionen vor (

47 Daher stellte die streitige Abgabe, die den Konzessionären auferlegt wurde, zwar eine sehr kurzfristige Änderung der in den Konzessionsvereinbarungen festgelegten Bedingungen dar (de facto ungewissen Natur der Gesetzgebung im Bereich der Glücksspiele, dem zeitlich begrenzten Charakter dieser Abgabe und – vorbehaltlich der Prüfung durch das vorlegende Gericht – ihrer begrenzten Auswirkung auf die Rentabilität der von den Konzessionären getätigten Investitionen, dass der fragliche gesetzgeberische Eingriff meines Erachtens bei weitem nicht so außergewöhnlich oder unvorhersehbar war, dass er bei den Konzessionären ein berechtigtes Vertrauen darauf hätte wecken können, dass die in ihren Vereinbarungen vorgesehenen Bedingungen unverändert bleiben würden (

48 Im Ergebnis bin ich der Auffassung, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, unter Berücksichtigung aller vorstehenden Gesichtspunkte sowie aller anderen relevanten Umstände der bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu prüfen, ob die Konzessionäre als umsichtige und besonnene Wirtschaftsteilnehmer über ausreichende Anhaltspunkte verfügten, aufgrund deren sie damit rechnen konnten, dass die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung eine Änderung erfahren würde, wie sie die streitige Abgabe darstellt.

49 Daher schlage ich vor, auf die zweite Frage zu antworten, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung, die die in einer Konzessionsvereinbarung über Glücksspiele mit Geldspielautomaten vereinbarte Provision für ein bestimmtes Jahr und um begrenzte Beträge herabsetzt, grundsätzlich nicht entgegensteht. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, im Rahmen einer konkreten Würdigung aller relevanten Umstände zu prüfen, ob dieser Grundsatz in den Ausgangsverfahren beachtet wurde. V. Ergebnis

50 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu antworten: 1. Eine nationale Regelung, die die staatlichen Mittel, die den Konzessionären von Glücksspielen mit Geldspielautomaten zur Verfügung gestellt werden, einmalig reduziert, stellt eine Beschränkung der durch Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit oder des durch Art. 56 AEUV garantierten freien Dienstleistungsverkehrs dar, soweit sie geeignet ist, die Ausübung der Glücksspieltätigkeit mit Geldspielautomaten weniger attraktiv zu machen. Eine solche Beschränkung kann jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern das nationale Gericht nach einer umfassenden Würdigung der Umstände des Erlasses und der Durchführung dieser Regelung zu dem Schluss kommt, dass mit ihr tatsächlich in kohärenter und systematischer Weise Ziele des Allgemeininteresses wie z. B. die Verhinderung der Verbreitung illegaler Spiele oder der Schutz der schwächsten Bevölkerungsgruppen vor der Gefahr der Spielsucht verfolgt werden, wobei der bloße Umstand, dass eine Beschränkung der Glücksspieltätigkeiten dem Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen dienen soll, der Annahme nicht entgegensteht, dass mit dieser Beschränkung in erster Linie tatsächlich derartige Ziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden. 2. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes steht einer nationalen Regelung, die die in einer Konzessionsvereinbarung über Glücksspiele mit Geldspielautomaten vereinbarte Provision für ein bestimmtes Jahr und um begrenzte Beträge herabsetzt, grundsätzlich nicht entgegen. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, im Rahmen einer konkreten Würdigung aller relevanten Umstände zu prüfen, ob dieser Grundsatz in den Ausgangsverfahren beachtet wurde.