Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.07.2022 – C-83/21

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 7. Juli 2022 ( Rechtssache C‑83/21 Airbnb Ireland UC, Airbnb Payments UK Ltd gegen Agenzia delle Entrate, Beteiligte: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi, Renting Services Group Srl, Codacons – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Dienste der Informationsgesellschaft – Elektronischer Geschäftsverkehr – Internetportal für Immobilienvermittlung – Richtlinie 2000/31/EG – Art. 1 Abs. 5 Buchst. a – Richtlinie 2006/123/EG – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Art. 2 Abs. 3 – Ausnahme des ‚Bereichs der Besteuerung‘ und des ‚Bereichs der Steuern‘ vom Anwendungsbereich dieser Richtlinien – Richtlinie (EU) 2015/1535 – Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – Art. 1 Abs. 1 Buchst. e und f – Begriffe ‚Vorschrift betreffend Dienste‘ und ‚technische Vorschrift‘ – Vermietung von Wohnimmobilien für höchstens 30 Tage – Anbietern von Immobilienvermittlungsdiensten, einschließlich derer, die über Internetportale erbracht werden, auferlegte Verpflichtung, den Steuerbehörden die Daten über die Mietverträge zu übermitteln und den Quellensteuerabzug auf die geleisteten Zahlungen vorzunehmen – Dienstleistern, die keine ständige Niederlassung in Italien haben, auferlegte Verpflichtung, einen steuerlichen Vertreter zu benennen – Art. 56 AEUV – Freier Dienstleistungsverkehr – Restriktiver Charakter – Rechtfertigung – Wirksamkeit der steuerlichen Überwachung und Bekämpfung der Steuerumgehung – Verhältnismäßigkeit – Art. 267 Abs. 3 AEUV“ Einleitung

1 Online-Plattformen sind Anbieter sogenannter „Dienste der Informationsgesellschaft“, d. h., einfacher ausgedrückt, über das Internet erbrachter Dienstleistungen, die es nicht nur Unternehmern, sondern auch Privatpersonen, die keiner Wirtschaftstätigkeit nachgehen, ermöglichen, Verbrauchern verschiedene Dienstleistungen anzubieten, indem sie durch diese Online-Plattformen miteinander in Verbindung gebracht werden.

2 Die Entwicklung dieser Plattformen hat es einer Vielzahl von Privatpersonen ermöglicht, zum einen Dienstleistungen außerhalb einer umfassenden Wirtschaftstätigkeit zu erbringen und zum anderen diese Dienstleistungen zu Preisen zu empfangen, die häufig weitaus günstiger sind als die von Unternehmern angebotenen Preise. So haben diese Plattformen, wenn schon nicht zur Schaffung bislang nicht existierender Märkte, so doch zumindest zu einem exponentiellen Wachstum bestimmter Dienstleistungsmärkte beigetragen, da sowohl das Angebot als auch die Nachfrage gestiegen sind. Gleichzeitig haben sie zur Verschärfung zahlreicher sozialer, politischer, administrativer und rechtlicher Probleme beigetragen, die mit dem massiven Wachstum dieser Dienstleistungen einhergehen.

3 Somit stellt sich die Frage, inwieweit die Online-Plattformen auch zur Lösung der Probleme beitragen müssen, die mit ihrem Betrieb einhergehen. Die Suche nach solchen Lösungen muss selbstverständlich unter Beachtung des Rechts und insbesondere des Rechts der Union erfolgen. Dienstleistungen, die über das Internet erbracht werden, zeichnen sich nämlich dadurch aus, dass sie problemlos grenzüberschreitender Natur sein können – im Internet spielt der Standort des Erbringers und des Empfängers der Dienstleistung keine Rolle. Die Besonderheit der Online-Plattformen besteht darin, dass ihre Dienstleistungen, die über das Internet erbracht werden und daher grundsätzlich grenzüberschreitend sein können, eng mit den Dienstleistungen verknüpft sind, die anschließend von den Nutzern der Plattformen erbracht werden, wobei diese letztgenannten Dienstleistungen zumeist „real“ sind und einen genauen physischen Standort haben. Die Online-Plattformen haben somit das Wesen der grenzüberschreitenden Dienstleistungen tiefgreifend verändert, und zwar nicht nur, indem sie es ermöglichen, dass diese Dienstleistungen in großem Umfang erbracht und genutzt werden, sondern auch, indem sie ihnen einen gemischten Charakter in dem Sinne verleihen, dass diese Dienstleistungen eng mit anschließenden – nicht grenzüberschreitenden – Dienstleistungen verknüpft sind.

4 Dieser Paradigmenwechsel erfordert ein Überdenken bestimmter Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs, um den neuen Herausforderungen zu begegnen, die sich aus dem Betrieb der Online-Plattformen ergeben. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, sich zu den Maßnahmen zu äußern, die die Mitgliedstaaten als Antwort auf eine dieser Herausforderungen ergreifen können, nämlich die steuerliche Behandlung von Dienstleistungen, die über Online-Plattformen erbracht werden. Rechtlicher Rahmen Unionsrecht

5 Art. 1 Abs. 1 und Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) ( „(1) Diese Richtlinie soll einen Beitrag zum einwandfreien Funktionieren des Binnenmarktes leisten, indem sie den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft zwischen den Mitgliedstaaten sicherstellt. … (5) Diese Richtlinie findet keine Anwendung auf a) den Bereich der Besteuerung, …“

6 Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ( „Artikel 1 (1) Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen. … Artikel 2 … (3) Die Richtlinie gilt nicht für den Bereich der Steuern.“

7 Art. 1 Abs. 1 Buchst. b und e bis g der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft ( „Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck: … b) ‚Dienst‘ eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d. h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung. … e) ‚Vorschrift betreffend Dienste‘ eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Buchstabe b genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Im Sinne dieser Definition i) gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt; ii) ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt; f) ‚technische Vorschrift‘ technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der in Artikel 7 genannten Bestimmungen – die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Technische De-facto-Vorschriften sind insbesondere: … iii) die technischen Spezifikationen oder sonstigen Vorschriften oder die Vorschriften betreffend Dienste, die mit steuerlichen oder finanziellen Maßnahmen verbunden sind, die auf den Verbrauch der Erzeugnisse oder die Inanspruchnahme der Dienste Einfluss haben, indem sie die Einhaltung dieser technischen Spezifikationen oder sonstigen Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste fördern; dies gilt nicht für technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, die die nationalen Systeme der sozialen Sicherheit betreffen. … g) ‚Entwurf einer technischen Vorschrift‘ den Wortlaut einer technischen Spezifikation oder einer sonstigen Vorschrift oder einer Vorschrift betreffend Dienste einschließlich Verwaltungsvorschriften, der ausgearbeitet worden ist, um diese als technische Vorschrift festzuschreiben oder letztlich festschreiben zu lassen, und der sich im Stadium der Ausarbeitung befindet, in dem noch wesentliche Änderungen möglich sind.“

8 Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie lautet: „Vorbehaltlich des Artikels 7 übermitteln die Mitgliedstaaten der [Europäischen] Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.“ Italienisches Recht

9 Art. 4 des Decreto-legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Decreto-legge Nr. 50 mit finanziellen Dringlichkeitsmaßnahmen, Initiativen zugunsten der Gebietskörperschaften, weiteren Initiativen für von Erdbeben betroffene Gebiete und Maßnahmen zur Entwicklung in der durch das Gesetz Nr. 96 vom 21. Juni 2017 geänderten Fassung) vom 24. April 2017 (

10 Die streitige Steuerregelung gilt für Verträge über die Vermietung von Wohnimmobilien, die natürliche Personen außerhalb einer unternehmerischen Tätigkeit und für höchstens 30 Tage schließen, unabhängig davon, ob der Vertragsschluss unmittelbar oder über Personen, die Tätigkeiten der Immobilienvermittlung ausüben, oder „Personen, die Internetportale betreiben“, stattfindet (Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge Nr. 50).

11 Ab dem 1. Juni 2017 unterliegen Einkünfte aus solchen Mietverträgen wahlweise einer pauschalen Quellensteuer in Höhe von 21 % anstelle der regulären Einkommensteuer (Art. 4 Abs. 2 des Decreto-legge Nr. 50).

12 Personen, die Tätigkeiten der Immobilienvermittlung ausüben, die sich auf die vorgenannten Vermietungen beziehen, „sowie Personen, die Internetportale betreiben“, müssen die Daten zu den mit ihrer Vermittlung geschlossenen Mietverträgen übermitteln, und zwar bis zum 30. Juni des Jahres, das auf das Jahr folgt, auf das sich die Daten beziehen. Die unterlassene, unvollständige oder unrichtige Übermittlung der Daten wird mit Geldbußen geahndet (Art. 4 Abs. 4 des Decreto-legge Nr. 50).

13 In Italien ansässige Personen, die Tätigkeiten der Immobilienvermittlung ausüben, „sowie Personen, die Internetportale betreiben“, müssen, wenn sie die Miete oder das Entgelt für die oben genannten Mietverträge einnehmen oder wenn sie im Zusammenhang mit der Zahlung dieser Miete oder dieses Entgelts tätig werden, als Abzugsverpflichtete einen Steuerabzug von 21 % auf den Betrag der Miete oder des Entgelts bei der Zahlung an den Begünstigten vornehmen und den abgezogenen Betrag an den Fiskus abführen. Wurde die pauschale Quellensteuer nicht gewählt, so gilt der Steuerabzug als Vorauszahlung (Art. 4 Abs. 5 des Decreto-legge Nr. 50).

14 Nicht gebietsansässige Personen, die die gleichen Tätigkeiten ausüben und über eine ständige Niederlassung in Italien verfügen, erfüllen die Verpflichtungen aus der streitigen Steuerregelung über ihre ständige Niederlassung. Nicht gebietsansässige Personen, bei denen davon ausgegangen wird, dass sie keine ständige Niederlassung in Italien haben, sind verpflichtet, einen steuerlichen Vertreter als steuerlich Verantwortlichen zu benennen. Wurde kein steuerlicher Vertreter benannt, so haften die im italienischen Hoheitsgebiet ansässigen Personen, die zum selben Konzern wie die vorgenannten Personen gehören, mit diesen gesamtschuldnerisch für die Vornahme und Abführung des Steuerabzugs auf die Miete bzw. das Entgelt (Art. 4 Abs. 5bis des Decreto-legge Nr. 50).

15 Die Durchführungsbestimmungen zu Art. 4 Abs. 4, 5 und 5bis des Decreto-legge Nr. 50 waren durch eine Maßnahme des Direktors der Steuerverwaltung zu erlassen. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

16 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die Airbnb Ireland UC und die Airbnb Payments UK Ltd (im Folgenden zusammen: Airbnb), gehören zum weltweiten Konzern Airbnb, der das gleichnamige Immobilienvermittlungsportal im Internet betreibt. Dieses Portal ermöglicht es, Vermieter, die über Unterkünfte verfügen, mit Personen, die solche Unterkünfte suchen, zusammenzuführen, indem es vor Beginn des Mietverhältnisses die Zahlung für die Zurverfügungstellung der Unterkunft vom Kunden einzieht und diese Zahlung nach Beginn des Mietverhältnisses an den Vermieter weiterleitet, sofern der Mieter keine Einwände erhoben hat (

17 Airbnb erhob beim Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Verwaltungsgericht für die Region Latium, Italien) Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung Nr. 132395 des Direktors der Steuerverwaltung vom 12. Juli 2017 zur Durchführung der streitigen Steuerregelung sowie des die streitige Steuerregelung betreffenden Rundschreibens mit Auslegungsvorschriften Nr. 24 der Steuerverwaltung vom 12. Oktober 2017.

18 Zur Stützung ihrer Klage machte Airbnb geltend, mit der streitigen Steuerregelung sei im italienischen Recht eine „technische Vorschrift“ oder eine „Vorschrift betreffend Dienste“ eingeführt worden, und diese hätte daher der Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2015/1535 vorab mitgeteilt werden müssen. Ferner verstießen die in dieser Regelung vorgesehenen Verpflichtungen in Bezug auf die Informationsübermittlung und die Besteuerung gegen den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs. Darüber hinaus handele es sich um eine unverhältnismäßige Beschränkung der Grundfreiheiten, wie des freien Dienstleistungsverkehrs, wenn jeder, der ein Internetportal für Immobilienvermittlung betreibe, ohne in Italien ansässig oder niedergelassen zu sein, verpflichtet werde, einen steuerlichen Vertreter zu benennen.

19 Mit Urteil vom 18. Februar 2019 wies das erstinstanzliche Gericht die Klage ab. Airbnb legte beim vorlegenden Gericht gegen dieses Urteil ein Rechtsmittel ein.

20 Mit Entscheidung vom 11. Juli 2019, beim Gerichtshof eingegangen am 30. September 2019, hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen zu mehreren Bestimmungen des Unionsrechts vorgelegt. Mit Beschluss vom 30. Juni 2020, Airbnb Ireland und Airbnb Payments UK (C‑723/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:509), hat der Gerichtshof dieses Ersuchen mangels Angaben, die ihm eine sachdienliche Antwort auf die Vorlagefragen ermöglicht hätten, für offensichtlich unzulässig erklärt, wobei er darauf hingewiesen hat, dass das vorlegende Gericht ihm ein neues Vorabentscheidungsersuchen vorlegen konnte.

21 Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Wie sind die Begriffe „technische Vorschrift“ der Dienste der Informationsgesellschaft und „Vorschrift betreffend Dienste“ der Informationsgesellschaft im Sinne der Richtlinie 2015/1535 auszulegen, und sind diese Begriffe insbesondere dahin auszulegen, dass sie auch steuerliche Maßnahmen umfassen, die nicht unmittelbar auf die Regelung des spezifischen Dienstes der Informationsgesellschaft abzielen, aber jedenfalls geeignet sind, seine konkrete Ausübung innerhalb des Mitgliedstaats auszugestalten, insbesondere, indem alle Erbringer von Dienstleistungen der Immobilienvermittlung – also auch nicht gebietsansässige Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Dienste online erbringen – mit Nebenverpflichtungen belastet werden, die der wirksamen Erhebung der von den Vermietern geschuldeten Steuern dienen, wie: a) Erhebung und anschließende Übermittlung der Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Kurzzeitmietverträge an die Steuerbehörden des Mitgliedstaats; b) Abzug des dem Fiskus geschuldeten Anteils von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen und anschließende Abführung dieser Beträge an die Staatskasse? 2. a) Stehen der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV sowie, wenn sie als in diesem Bereich anwendbar angesehen werden, die entsprechenden Grundsätze, die sich aus den Richtlinien 2000/31 und 2006/123 ergeben, einer nationalen Maßnahme entgegen, die zulasten der in Italien tätigen Immobilienvermittler – also auch der nicht gebietsansässigen Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Dienste online erbringen – Verpflichtungen zur Erhebung von Daten über die durch ihre Vermittlung geschlossenen Kurzzeitmietverträge und zur anschließenden Übermittlung dieser Daten an die Steuerverwaltung für die Zwecke der Beitreibung der direkten Steuern, die die Nutzer der Dienstleistung schulden, vorsieht? b) Stehen der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV sowie, wenn sie als in diesem Bereich anwendbar angesehen werden, die entsprechenden Grundsätze, die sich aus den Richtlinien 2000/31 und 2006/123 ergeben, einer nationalen Maßnahme entgegen, die zulasten der in Italien tätigen Immobilienvermittler – also auch der nicht gebietsansässigen Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Dienste online erbringen –, die im Stadium der Zahlung der durch ihre Vermittlung geschlossenen Kurzzeitmietverträge tätig werden, die Verpflichtung vorsieht, für die Zwecke der Beitreibung der direkten Steuern, die die Nutzer der Dienstleistung schulden, einen Abzug auf diese Zahlungen mit anschließender Abführung an die Staatskasse vorzunehmen? c) Falls die vorstehenden Fragen bejaht werden: Können der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV sowie, wenn sie als in diesem Bereich anwendbar angesehen werden, die entsprechenden Grundsätze, die sich aus den Richtlinien 2000/31 und 2006/123 ergeben, gleichwohl im Einklang mit dem Unionsrecht durch nationale Maßnahmen wie die in den vorstehenden Buchst. a und b beschriebenen eingeschränkt werden, da die Steuererhebung in Bezug auf die von den Nutzern der Dienstleistung geschuldeten direkten Steuern andernfalls nicht wirksam wäre? d) Können der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 56 AEUV sowie, wenn sie als in diesem Bereich anwendbar angesehen werden, die entsprechenden Grundsätze, die sich aus den Richtlinien 2000/31 und 2006/123 ergeben, im Einklang mit dem Unionsrecht durch eine nationale Maßnahme eingeschränkt werden, die Immobilienvermittlern, die nicht in Italien ansässig sind, die Benennung eines steuerlichen Vertreters vorschreibt, der verpflichtet ist, im Namen und für Rechnung des nicht ansässigen Vermittlers den im vorstehenden Buchst. b beschriebenen nationalen Maßnahmen zu entsprechen, da die Steuererhebung in Bezug auf die von den Nutzern der Dienstleistung geschuldeten direkten Steuern andernfalls nicht wirksam wäre? 3. Ist Art. 267 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen, dass das Gericht bei Vorliegen einer Frage nach der Auslegung des (primären oder abgeleiteten) Rechts der Europäischen Union, die von einer der Parteien unter genauer Angabe des Wortlauts der Frage gestellt wird, die Möglichkeit behält, diese Frage eigenständig zu formulieren, indem es nach bestem Wissen und Gewissen die unionsrechtlichen Bezüge, die möglicherweise damit unvereinbaren nationalen Bestimmungen und den Wortlaut der Vorlagefrage nach seinem Ermessen, jedoch nur innerhalb der Grenzen des Streitgegenstands, bestimmt, oder ist es verpflichtet, die Frage so zu übernehmen, wie sie vom Antragsteller formuliert worden ist?

22 Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 9. Februar 2021 beim Gerichtshof eingegangen. Airbnb, die Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi (Verband der italienischen Hotel- und Tourismusvereinigungen, im Folgenden: Federalberghi), die italienische, die belgische, die tschechische, die spanische, die französische, die niederländische, die österreichische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Airbnb, Federalberghi, die italienische, die spanische und die französische Regierung sowie die Kommission waren in der mündlichen Verhandlung vom 28. April 2022 vertreten. Würdigung Zur ersten Vorlagefrage

23 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 dahin auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – auferlegt, die Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Mietverträge zu erheben und den Steuerbehörden zu übermitteln, sowie – wenn die Vermittler bei der Zahlung der Miete tätig werden – die geschuldete Steuer von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen abzuziehen und sie an die Staatskasse abzuführen, eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 darstellt. Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/1535 auf steuerliche Vorschriften

24 In Anbetracht der Tatsache, dass Art. 114 Abs. 2 AEUV vorsieht, dass Art. 114 Abs. 1 AEUV, der die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2015/1535 bildet, nicht für „die Bestimmungen über die Steuern“ gilt, hat der Gerichtshof die Parteien und die in der mündlichen Verhandlung anwesenden Beteiligten zur Anwendbarkeit dieser Richtlinie auf Maßnahmen wie die streitige Steuerregelung befragt.

25 Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass ich die insbesondere von der französischen Regierung vertretene Auffassung teile, wonach Art. 114 Abs. 2 AEUV der Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/1535 auf steuerliche Maßnahmen nicht grundsätzlich entgegensteht. Diese Vorschrift ist nämlich dahin auszulegen, dass sie sich auf eine Harmonisierung der Bestimmungen bezieht, die man als „positive Harmonisierung“ bezeichnen könnte. Maßnahmen dieser Art werden, soweit es um indirekte Steuern und Abgaben geht, auf der Grundlage von Art. 113 AEUV getroffen.

26 Dagegen bewirkt die Richtlinie 2015/1535 keine solche positive Harmonisierung. Diese Richtlinie beschränkt sich darauf, Regeln aufzustellen, um zu verhindern, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen erlassen, die dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts zuwiderlaufen. Bei diesen Regeln handelt es sich um eine verfahrensrechtliche Pflicht, bestimmte Vorschriften im Entwurfsstadium zu melden, damit ihre Vereinbarkeit mit den Binnenmarktvorschriften vorsorglich geprüft wird. Eine solche Prüfung kommt aber keineswegs einer Harmonisierung dieser Vorschriften durch das Unionsrecht, wie sie in Art. 114 Abs. 1 AEUV vorgesehen ist, gleich. Die Richtlinie 2015/1535 bewirkt zwar eine Harmonisierung, diese betrifft aber die Verfahrensvorschriften für den Erlass von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten.

27 Folglich schließt Art. 114 Abs. 2 AEUV meines Erachtens die Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/1535 auf steuerliche Vorschriften wie die im vorliegenden Fall in Rede stehenden nicht aus. Zur Einstufung der Bestimmungen der streitigen Steuerregelung als „Vorschriften für die Dienste“

28 Eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 ist insbesondere eine „Vorschrift betreffend Dienste“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie.

29 Zur Erinnerung: Nach dieser Begriffsbestimmung ist eine „Vorschrift betreffend Dienste“ eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der Dienste der Informationsgesellschaft und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf diese Dienste abzielen.

30 Es steht fest, dass es sich bei Diensten wie den von Airbnb angebotenen um Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne der Richtlinie 2015/1535 handelt (

31 Es ist zwischen den Parteien umstritten, ob diese Verpflichtungen die Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne der in Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 2 der Richtlinie 2015/1535 enthaltenen Begriffsbestimmung „ausdrücklich und gezielt“ oder lediglich „indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts“ betreffen.

32 Zum einen macht Federalberghi geltend, dass die streitige Steuerregelung lediglich die bereits für langfristige Immobilienvermietungen geltende Steuerregelung auf kurzzeitige Immobilienvermietungen ausdehne. Ziel dieser Regelung sei es nicht, Vermittlungsdienstleistungen als solche zu reglementieren, sondern Immobilienvermietungen durch Verhinderung der Steuerumgehung in diesem Sektor wirksam zu besteuern. Im Übrigen seien die verschiedenen den Vermittlern durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen in dem Sinne technologisch neutral formuliert, dass sie sowohl den online als auch den auf andere Weise tätigen Vermittlern oblägen. Die Präsenz von Offline-Betreibern auf dem Markt für kurzzeitige Vermietungen sei auch nicht nur theoretischer Natur.

33 Zum anderen macht Airbnb geltend, dass der Erlass der streitigen Steuerregelung in Wirklichkeit speziell auf die Vermietung von Immobilien über Online-Plattformen wie die von Airbnb betriebene abziele. Ich bin diesem Argument gegenüber aufgeschlossen. Aus den Angaben in den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht nämlich klar hervor, dass die streitige Steuerregelung erlassen wurde, um der massenweisen Steuerumgehung im Sektor der kurzzeitigen Immobilienvermietungen zwischen Privatpersonen zu begegnen. Es ist jedoch allgemein bekannt, dass dieser Sektor dank solcher Online-Plattformen wie der von Airbnb betriebenen – und somit dank der Dienste der Informationsgesellschaft – ein derart starkes Wachstum erfahren hat. Zwar finden sich in diesem Sektor auch auf andere Weise tätige Vermittler, doch dürften ihre Marktanteile nach meinem Dafürhalten minimal sein.

34 Im Ausgangsverfahren geht es also nicht nur um die bloße Anwendung bereits bestehender Vorschriften, die für offline tätige Dienstleistungserbringer gelten, auf Dienste der Informationsgesellschaft (

35 Daher darf meines Erachtens davon ausgegangen werden, dass die den Vermittlern durch die streitige Steuerregelung auferlegten Verpflichtungen speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielen, ohne dass der bloße Umstand, dass die in Rede stehenden nationalen Bestimmungen technologisch neutral formuliert sind, etwas an dieser Beurteilung ändern könnte (

36 Bei dieser Analyse wird jedoch nur ein Aspekt des Problems berücksichtigt, nämlich lediglich, dass die Erbringer von Diensten der Informationsgesellschaft spezifisch betroffen sind. Zwar kann ein solcher Ansatz ausreichend sein, wenn es um Regeln geht, deren Ziel darin besteht, gerade die Bedingungen für die Aufnahme und die Ausübung einer Online-Tätigkeit zu regeln (

37 Für eine solche differenziertere Auslegung ist zu klären, ob die Bestimmung, von der geltend gemacht wird, sie sei eine technische Vorschrift, das spezifische Ziel verfolgt, den Zugang zu einem Dienst der Informationsgesellschaft oder dessen Betreibung zu regeln. Aus Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 2 Ziff. i der Richtlinie 2015/1535 schließe ich, dass die letztgenannte Bestimmung, wonach „eine Vorschrift als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend [gilt], wenn sie … ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt“, so zu verstehen ist, dass eine Vorschrift, die sich auf solche Dienste bezieht, ausdrücklich und gezielt auf die Regelung des Zugangs zu diesen Diensten und der Betreibung dieser Dienste – d. h. auf den in Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 1 der Richtlinie genannten Gegenstand – abstellen muss.

38 Bezüglich der verschiedenen Verpflichtungen, die die streitige Steuerregelung den Vermittlern auferlegt, teile ich die Ansicht, die einige Beteiligte in ihren in der vorliegenden Rechtssache abgegebenen Erklärungen geäußert haben, insbesondere die polnische Regierung, nach deren Auffassung diese Verpflichtungen nicht auf die Regelung des Zugangs zu Dienstleistungen der Immobilienvermittlung über das Internet oder der Betreibung dieser Dienstleistungen abstellen.

39 Was erstens die Verpflichtung betrifft, Informationen zu sammeln und zu übermitteln, ist meines Erachtens festzustellen, dass diese Verpflichtung keineswegs auf die Regelung des Zugangs zu Dienstleistungen der Vermittlung kurzzeitiger Immobilienvermietungen oder der Betreibung dieser Dienstleistungen abstellt. Die Übermittlung von Informationen an die Steuerverwaltung zielt nämlich nicht darauf ab, die Tätigkeit des Vermittlers zu regeln – oder auch nur zu überwachen –, sondern ausschließlich darauf, die Tätigkeit seiner als Vermieter handelnden Kunden zu regeln. Mithin betrifft diese Verpflichtung die Tätigkeit des Vermittlers lediglich „im Sinne eines Nebeneffekts“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 1 und Art. 1 Abs. 1 Buchst. e Satz 2 Ziff. ii der Richtlinie 2015/1535. Diese Verpflichtung ist zwar die unmittelbare Folge der Betreibung der Vermittlungsdienstleistung in Bezug auf in Italien belegene und von natürlichen Personen vermietete Immobilien, doch ist sie entgegen dem Vorbringen von Airbnb keine Voraussetzung für die Ausübung dieser Tätigkeit (

40 Was zweitens die Verpflichtung zum Steuerabzug angeht, so weist diese eindeutig einen engeren Zusammenhang mit der Ausübung der Vermittlungsdienstleistung auf, da diese Dienstleistung die Vermittlung bei der Zahlung der Miete umfasst. Indem der Vermittler diese Verpflichtung erfüllt, leitet er nämlich nicht die gesamte erhaltene Miete (

41 Allerdings liegt das Ziel der Verpflichtung, den Steuerabzug vorzunehmen – wie der Verpflichtung, Daten zu erheben und zu übermitteln – nicht in der Regelung der Vermittlungsdienstleistung, sondern in der Besteuerung der zugrunde liegenden Tätigkeit der Immobilienvermietung. Der Steuerabzug durch den Vermittler, der bei der Zahlung der Miete tätig wird, ist lediglich ein Mittel zur Erreichung dieses Ziels. Diese Verpflichtung wirkt sich somit – ebenso wie die Verpflichtung, Informationen zu sammeln und zu übermitteln – auf die Vermittlungsdienstleistung lediglich im Sinne eines Nebeneffekts aus. Wie die französische Regierung zu Recht ausführt, wird das Mittel des Steuerabzugs an der Quelle gemeinhin in verschiedenen Bereichen verwendet, die in keinem Zusammenhang mit den Diensten der Informationsgesellschaft stehen, wie z. B. dem Bereich der Arbeitsverhältnisse oder der Besteuerung von Kapitalerträgen. Dieses Mittel ist daher keineswegs spezifisch für die Dienste der Informationsgesellschaft.

42 Das von Airbnb vorgebrachte Argument, der betreffende Vermittler sei gezwungen, technische und organisatorische Verfahren einzuführen, um den sich aus der streitigen Steuerregelung ergebenden Verpflichtungen nachzukommen, vermag meine Beurteilung der in Rede stehenden Verpflichtungen unter dem Blickwinkel der Richtlinie 2015/1535 nicht zu ändern. Die Einführung solcher Verfahren wäre nämlich eine interne Maßnahme des Dienstleisters in Bezug auf seine Beziehungen zur Verwaltung des Mitgliedstaats, in dem sich der Ort der Leistungen befindet, die seiner Vermittlungsdienstleistung zugrunde liegen. Solche Maßnahmen wirken sich jedoch nicht auf die Betreibung seiner eigenen Dienstleistung aus. Anders verhielte es sich nur, wenn ein Dienstleistungserbringer aufgrund der ihm im Sinne eines Nebeneffekts auferlegten Verpflichtungen gezwungen wäre, die Modalitäten der Betreibung dieser Dienstleistung zu ändern, z. B. zusätzliche Informationen von seinen Kunden anzufordern.

43 Was schließlich drittens die Verpflichtung anbelangt, einen steuerlichen Vertreter zu benennen, so wird diese vom vorlegenden Gericht in seiner ersten Vorlagefrage nicht erwähnt. Der Vollständigkeit halber weise ich jedoch darauf hin, dass diese Verpflichtung nach meiner Analyse zu Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535 nicht unter die Definition der „Vorschrift betreffend Dienste“ fällt, da sie nicht auf die Regelung des Zugangs zu einem Dienst der Informationsgesellschaft oder der Betreibung eines solchen Dienstes abstellt, sondern lediglich eine administrative, eng mit der Verpflichtung zum Steuerabzug verbundene Folge der Betreibung eines solchen Dienstes ist. Zu den technischen De-facto-Vorschriften, die mit steuerlichen Maßnahmen verbunden sind

44 In der mündlichen Verhandlung ist auch die Frage erörtert worden, ob die sich für die Vermittler aus der streitigen Steuerregelung ergebenden Verpflichtungen als „technische De-facto-Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f Unterabs. 2 Ziff. iii der Richtlinie 2015/1535 – als Vorschriften betreffend Dienste, die mit steuerlichen Maßnahmen verbunden sind –, einzustufen sind.

45 Wie die französische Regierung geltend gemacht hat, begleiten solche Vorschriften jedoch steuerliche Maßnahmen, deren Ziel es ist, den Verbrauch bestimmter Waren oder Dienstleistungen zu beeinflussen – z. B. solcher Waren, die weniger umweltschädlich oder energieeffizienter sind. Dies ist aber nicht das Ziel der streitigen Steuerregelung. Deren ausschließliches Ziel ist es nämlich, wie die italienische Regierung überzeugend dargelegt hat, die Steuerbeitreibung zu erleichtern und die Steuerumgehung zu bekämpfen. Die fraglichen Verpflichtungen sind also steuerliche Maßnahmen im eigentlichen Sinne und können nicht als „technische De-facto-Vorschriften“ eingestuft werden ( Antwortvorschlag zur ersten Vorlagefrage

46 Ich schlage daher vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 in Verbindung mit deren Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dahin auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – auferlegt, die Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Mietverträge zu erheben und den Steuerbehörden zu übermitteln, sowie – wenn die Vermittler bei der Zahlung der Miete tätig werden – die geschuldete Steuer von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen abzuziehen und sie an die Staatskasse abzuführen, keine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 darstellt. Zur zweiten Vorlagefrage

47 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinien 2000/31 und 2006/123 sowie Art. 56 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – auferlegt, a) die Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Mietverträge zu erheben und den Steuerbehörden zu übermitteln, b) wenn die Vermittler bei der Zahlung der Miete tätig werden, die geschuldete Steuer von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen abzuziehen und sie an die Staatskasse abzuführen, und c) einen steuerlichen Vertreter zu benennen, wenn der fragliche Vermittler keine ständige Niederlassung in Italien hat. Zur Verpflichtung, Informationen zu übermitteln

48 Was die Verpflichtung betrifft, Informationen zu sammeln und zu übermitteln, hat der Gerichtshof in seinem Urteil Airbnb Ireland (

49 Gleiches gilt nach meinem Dafürhalten in Bezug auf den „Bereich der Steuern“ im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123, so dass die im vorliegenden Fall in Rede stehende nationale Regelung ebenfalls vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen werden sollte.

50 Im Übrigen lässt sich die Erwägung des Gerichtshofs im Urteil Airbnb Ireland ( Zur Verpflichtung zum Steuerabzug

51 Der Gerichtshof hat im Urteil Airbnb Ireland (

52 Dies gilt erst recht für die Verpflichtung zum Steuerabzug, die schlechthin steuerlicher Natur ist. Infolgedessen besteht kein Zweifel daran, dass diese Verpflichtung – ebenso wie die Verpflichtung, Informationen zu übermitteln – in den „Bereich der Besteuerung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 und den „Bereich der Steuern“ im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 fällt.

53 Es ist daher festzustellen, dass die Verpflichtung zum Steuerabzug vom Anwendungsbereich der Richtlinien 2000/31 und 2006/123 ausgenommen ist.

54 Sodann hat der Gerichtshof in Bezug auf Art. 56 AEUV im Urteil Airbnb Ireland entschieden, dass diese Bestimmung der Verpflichtung zur Erhebung und Übermittlung von Informationen durch einen Immobilienvermittler insbesondere deshalb nicht entgegensteht, weil nach seiner Rechtsprechung Maßnahmen, deren einzige Wirkung es ist, zusätzliche Kosten für die betreffende Leistung zu verursachen, und die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten in gleicher Weise wie ihre Erbringung innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats berühren, nicht von Art. 56 AEUV erfasst werden (

55 Jedoch stellt Airbnb in ihren Erklärungen die Schlussfolgerung des Gerichtshofs indirekt in Frage, indem sie geltend macht, dass die Rechtsprechung, auf die diese Schlussfolgerung gestützt sei, Steuern und Abgaben betroffen habe, die auf die Tätigkeiten der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringer selbst erhoben worden seien, und dass die zusätzlichen Kosten, auf die sich diese Rechtsprechung bezogen habe, unmittelbar durch diese Besteuerung verursacht worden seien. Die Verpflichtungen, die die streitige Steuerregelung Airbnb auferlege, ergäben sich allerdings nicht aus der Besteuerung ihrer eigenen Tätigkeit, sondern aus der Besteuerung der Tätigkeit ihrer als Vermieter handelnden Kunden. Folglich sei die Rechtsprechung, auf die Rn. 46 des Urteils Airbnb Ireland gestützt sei, im vorliegenden Fall nicht anwendbar.

56 Dieses Vorbringen entbehrt – zumindest in Bezug auf die Verpflichtung zum Steuerabzug – nicht der Grundlage. Diese Verpflichtung stellt in der Tat eine weitaus höhere Belastung dar als eine bloße Verpflichtung zur Übermittlung von Informationen, und sei es auch nur wegen der finanziellen Verantwortung, die sie nicht nur gegenüber dem Besteuerungsstaat, sondern auch gegenüber den Kunden begründet. Es erscheint mir daher erforderlich, die Vereinbarkeit dieser Verpflichtung mit Art. 56 AEUV zu prüfen.

57 Zur Erinnerung: Nach ständiger Rechtsprechung steht Art. 56 AEUV der Anwendung nationaler Maßnahmen entgegen, die die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen (

58 Airbnb macht erstens geltend, dass die streitige Steuerregelung und insbesondere die Verpflichtung zum Steuerabzug eine mittelbare Diskriminierung grenzüberschreitender Dienstleister darstelle, da „praktisch alle“ auf dem italienischen Markt tätigen Immobilienvermittlungsplattformen – und „insbesondere diejenigen, die auch die Zahlungen verwalten“ – in anderen Mitgliedstaaten ansässig seien. Dieses Argument ist meines Erachtens dahin zu verstehen, dass nach Auffassung von Airbnb der italienische Gesetzgeber dadurch, dass er die Verpflichtung zum Steuerabzug nur den Vermittlern auferlegt hat, die bei der Zahlung der Miete tätig werden, gebietsfremde Plattformen, die gewöhnlich bei der Zahlung tätig werden, gegenüber gebietsansässigen Vermittlern, die dies meist nicht tun, diskriminiert hat.

59 Ob die Umstände, auf die diese Auffassung gestützt wird, tatsächlich vorliegen, kann nur vom vorlegenden Gericht überprüft werden. Gleichwohl halte ich die Auffassung von Airbnb unter dem Gesichtspunkt des freien Dienstleistungsverkehrs für unbegründet.

60 Was zum einen die Tatsache betrifft, dass die Verpflichtung zum Steuerabzug nur Vermittlern auferlegt wird, die bei der Zahlung der Miete tätig werden, so wäre es offensichtlich schwierig, diese Verpflichtung Vermittlern aufzuerlegen, die eine solche zusätzliche Dienstleistung nicht anbieten. Das wichtigste Element ist meines Erachtens jedoch der Umstand, dass die Entscheidung des Vermittlers, diese Dienstleistung zu erbringen, nicht zufällig ist, sondern im Gegenteil Herausforderungen begegnet, die denen entsprechen, die den italienischen Gesetzgeber zum Erlass der streitigen Steuerregelung veranlasst haben.

61 Bei Kurzzeitmietverträgen – und Airbnb räumt dies im Übrigen in ihrer Stellungnahme ein – ist nämlich das Risiko wesentlich höher, wenn diese Verträge zwischen natürlichen Personen geschlossen werden, als wenn der Vermieter Unternehmer und der Mieter Verbraucher ist. Im ersten Fall ist nämlich zum einen der Mieter nicht immer in der Lage, sich im Voraus von der tatsächlichen Qualität oder gar von der Existenz einer Immobilie zu vergewissern, die nicht einem Fremdenverkehrsunternehmen gehört, und kommt nicht in den Genuss des Verbraucherschutzes; zum anderen hat der nicht gewerbliche Vermieter oft nicht die gleichen Möglichkeiten wie ein Unternehmen, um sicherzustellen, dass der Mieter die Miete tatsächlich zahlt. Indem der Vermittler sicherstellt, dass der Mieter erst nach Zahlung der Miete Zugang zur Immobilie erhält und der Vermieter sein Geld erst dann erhält, wenn der Mieter die Immobilie bezogen und sich vergewissert hat, dass sie den Vertragsbedingungen entspricht, erleichtert er nicht nur das Zahlungsverfahren, sondern schafft auch die sicheren Rahmenbedingungen, die nötig sind, damit sich die kurzfristige Immobilienvermietung durch nicht gewerbliche Vermieter zu einem Massenmarkt entwickeln kann.

62 Die Behörde, die diese Vermietungstätigkeit besteuern möchte, ist aber mit ähnlichen Schwierigkeiten konfrontiert. Es ist naturgemäß schwierig, eine Tätigkeit steuerlich zu kontrollieren, die von einer großen Zahl natürlicher Personen ausgeübt wird, die nicht den verschiedenen Verpflichtungen unterliegen, die Unternehmern obliegen. Es ist daher nur folgerichtig, die Verpflichtung zum Steuerabzug den Vermittlern aufzuerlegen, die bei der Zahlung der Miete tätig werden, und zwar aus denselben Gründen, aus denen sie eine solche Dienstleistung anbieten.

63 Zum anderen ist die Tatsache, dass die meisten Vermittler, die bei der Zahlung von Mieten tätig werden, in anderen Mitgliedstaaten als dem, in dem sich die vermietete Immobilie befindet, ansässig sind, auf die bei der Erbringung von Online-Diensten fehlende Notwendigkeit einer Niederlassung an einem bestimmten Ort sowie auf die für den Markt der Online-Plattformen kennzeichnende Konzentration der Tätigkeit auf eine begrenzte Anzahl von Wirtschaftseinheiten zurückzuführen (

64 Airbnb macht zweitens geltend, der italienische Gesetzgeber habe, indem er sowohl Gebietsansässigen als auch Gebietsfremden dieselbe Verpflichtung zum Steuerabzug auferlegt habe, die Gebietsfremden diskriminiert; diese befänden sich in einer anderen Situation als Gebietsansässige, da sie nicht der Steuerhoheit Italiens unterlägen.

65 Auch dieses Argument ist meiner Meinung nach unbegründet. Die streitige Steuerregelung betrifft nicht die Besteuerung der Dienstleistungen von Airbnb, sondern die Besteuerung der diesen Dienstleistungen zugrunde liegenden Tätigkeiten der Vermietung von Immobilien, die sich auf italienischem Hoheitsgebiet befinden. Folglich fällt diese Regelung zweifellos unter die Steuerhoheit der italienischen Regierung. Die von Vermittlern wie Airbnb erbrachten Dienstleistungen sind untrennbar mit diesen Vermietungstätigkeiten verbunden, da sie keinen eigenen wirtschaftlichen Wert haben. Meines Erachtens besteht daher ein mehr als hinreichender Anknüpfungspunkt, der es diesem Mitgliedstaat ermöglicht, Vermittlern Verpflichtungen im Rahmen der Besteuerung von Verträgen über die Vermietung von in seinem Hoheitsgebiet belegenen Immobilien aufzuerlegen, ohne nach dem Ort der Niederlassung dieser Vermittler zu unterscheiden (

66 Daraus schließe ich, dass die den Vermittlern im Rahmen der streitigen Steuerregelung auferlegte Verpflichtung zum Steuerabzug nicht zu einer Diskriminierung gebietsfremder Wirtschaftsteilnehmer führt. Hingegen bin ich der Auffassung, dass diese Verpflichtung – als Maßnahme, die geeignet ist, die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs weniger attraktiv zu machen – als eine Beschränkung dieser Freiheit angesehen werden könnte.

67 Eine solche Verpflichtung zwingt den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern nämlich eine neue Rolle auf, da sie nunmehr nicht nur zwischen den Vermietern und den Mietern, sondern auch zwischen den Vermietern und den Steuerbehörden vermitteln; dies führt zu einer erhöhten finanziellen Verantwortung, und zwar zum einen gegenüber dem Fiskus für die korrekte Zahlung der geschuldeten Steuer und zum anderen gegenüber den Vermietern, die davon ausgehen dürfen, ihren steuerlichen Verpflichtungen durch den von den Vermittlern vorgenommenen Abzug nachgekommen zu sein. Die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit, insbesondere in Bezug auf Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Vermittlung der Mietzahlungen, ist somit mit einem zusätzlichen Risiko verbunden, das ohne die Verpflichtung zum Steuerabzug nicht bestünde (

68 Entgegen dem Vorbringen von Airbnb bin ich jedoch der Ansicht, dass diese Beschränkung voll und ganz gerechtfertigt ist. Die italienische Regierung macht in diesem Zusammenhang geltend, dass es notwendig sei, die wirksame Erhebung der Steuer auf Einkünfte aus kurzfristigen Immobilienvermietungen zu gewährleisten und die Steuerumgehung in diesem Sektor zu bekämpfen. Nach ständiger Rechtsprechung stellt ein solches Ziel einen Grund des Allgemeininteresses dar, der geeignet ist, eine Beschränkung der Freiheiten des Binnenmarkts zu rechtfertigen (

69 Der Steuerabzug (bzw. die Steuervorauszahlung) an der Quelle ist ein weit verbreitetes Instrument der Besteuerung, das nicht nur die wirksame Steuerbeitreibung ermöglicht, sondern auch eine Maßnahme der Vereinfachung und der größeren Rechtssicherheit für die Steuerpflichtigen darstellt. Für einen Wirtschaftsteilnehmer, der sich ohnehin im Besitz der die Besteuerungsgrundlage bildenden Gelder befindet – wie dies bei einem bei der Zahlung der Miete tätig werdenden Immobilienvermittler der Fall ist –, stellt die Verpflichtung zur Weiterleitung eines Teils dieser Gelder an die Steuerbehörden im Übrigen keine unverhältnismäßige Belastung dar.

70 Wie von mehreren Beteiligten, die in der vorliegenden Rechtssache Stellungnahmen abgegeben haben, ausgeführt, hat der Gerichtshof anerkannt, dass das Instrument des Steuerabzugs die Beschränkung einer Freiheit des Binnenmarkts rechtfertigen kann (

71 Im Hinblick auf das legitime Ziel der wirksamen Steuerbeitreibung und der Bekämpfung der Steuerumgehung erachte ich daher die Verpflichtung zum Steuerabzug keineswegs als unverhältnismäßig. Insbesondere ist meines Erachtens die von Airbnb befürwortete Lösung freiwilliger Vereinbarungen zwischen den Vermittlern und den Steuerbehörden über die Übermittlung von Informationen – gerade wegen ihres freiwilligen Charakters – offenkundig weniger wirksam. Schließlich kann die Besteuerung nicht auf Freiwilligkeit beruhen.

72 Zu dem Vorbringen von Airbnb, die den Vermittlern im Rahmen der streitigen Steuerregelung auferlegten Verpflichtungen, insbesondere die Verpflichtung zum Steuerabzug, seien nicht kohärent, ist festzustellen, dass sich die Wahl der von diesen Verpflichtungen betroffenen Personen und Arten von Mietverträgen aus dem Anwendungsbereich der streitigen Steuerregelung ergibt und in die alleinige Zuständigkeit des betreffenden Mitgliedstaats fällt (

73 Schließlich ergibt sich der Umstand, dass ein Vermittler wie Airbnb theoretisch Verpflichtungen unterliegen kann, die den in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden ähnlich sind, sich aber in verschiedenen Mitgliedstaaten, in denen er seine Dienstleistungen anbietet, in einigen Einzelheiten unterscheiden, daraus, dass diese Dienstleistungen, auch wenn sie Online-Dienste im Fernabsatz darstellen, mit den zugrunde liegenden Dienstleistungen der Immobilienvermietung zusammenhängen, deren Bedingungen hinsichtlich der Erbringung und insbesondere der Besteuerung nicht auf Unionsebene harmonisiert sind. Dies kann jedoch meine Feststellung nicht in Frage stellen, dass die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zur Regelung dieser Dienstleistungen der Immobilienvermietung treffen können, gerechtfertigt sind.

74 Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass Art. 56 AEUV einer Verpflichtung zum Steuerabzug, wie sie die streitige Steuerregelung vorsieht, nicht entgegensteht. Zur Verpflichtung zur Bestellung eines steuerlichen Vertreters

75 Zur Erinnerung: Ein der Verpflichtung zum Steuerabzug unterliegender Vermittler, der nicht in Italien ansässig ist, muss nach der streitigen Steuerregelung einen steuerlichen Vertreter benennen, um diese Verpflichtung zu erfüllen. Aus den Erläuterungen der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung geht hervor, dass dieser Vertreter, auch wenn dies in den Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich vorgesehen ist, logischerweise in Italien ansässig sein muss, da seine Bestellung sonst völlig nutzlos wäre.

76 Als steuerliche Maßnahme schlechthin, die mit der Verpflichtung zum Quellensteuerabzug im Zusammenhang steht, fällt die Verpflichtung zur Benennung eines steuerlichen Vertreters – ebenso wie die beiden anderen Verpflichtungen, die die streitige Steuerregelung den Vermittlern auferlegt – offenkundig unter den „Bereich der Besteuerung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 und den „Bereich der Steuern“ im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123, so dass diese Verpflichtung vom Anwendungsbereich dieser beiden Richtlinien ausgenommen ist.

77 Gleichwohl ist noch zu prüfen, ob die Verpflichtung zur Benennung eines steuerlichen Vertreters mit Art. 56 AEUV vereinbar ist.

78 Hierzu macht Airbnb zunächst geltend, dass eine solche Verpflichtung, die nur für im Ausland Ansässige gelte, Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten unmittelbar diskriminiere und somit gegen Art. 56 AEUV verstoße.

79 Dieses Argument ist nicht überzeugend. In steuerlicher Hinsicht befinden sich Gebietsfremde nicht immer in der gleichen Situation wie Gebietsansässige, was eine Ungleichbehandlung rechtfertigen kann, ohne dass diese Ungleichbehandlung zu einer Diskriminierung führt (

80 Dagegen hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Spanien (

81 Anders als die italienische Regierung offenbar meint, stellt nach meinem Dafürhalten die Feststellung des Gerichtshofs in diesem Urteil keine Beurteilung „in einem Einzelfall“ dar, sondern ist das Ergebnis der Anwendung der Grundsätze für die Auslegung von Art. 56 AEUV auf die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Dienstleistungserbringern auferlegte Verpflichtung zur Benennung eines steuerlichen Vertreters. Tatsächlich beruhte dieses Urteil bereits auf einem Präzedenzfall (

82 Daraus folgt, dass die Verpflichtung zur Benennung eines steuerlichen Vertreters gegen Art. 56 AEUV verstößt. Antwort auf die zweite Vorlagefrage

83 In Anbetracht der soeben dargelegten Erwägungen schlage ich vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 1 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 und Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass eine nationale Regelung, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – die Verpflichtungen auferlegt, Informationen zu sammeln und zu übermitteln, einen Steuerabzug vorzunehmen und einen steuerlichen Vertreter zu benennen, wie in der streitigen Steuerregelung vorgesehen, vom Anwendungsbereich dieser Richtlinien ausgenommen ist, und dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er zwar nicht den ersten beiden genannten Verpflichtungen, aber der dritten entgegensteht. Zur dritten Vorlagefrage

84 Mit seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 267 AEUV dahin auszulegen ist, dass bei Vorliegen einer Frage nach der Auslegung des Unionsrechts, die von einer der Parteien gestellt wird, ein Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit einem Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, die Möglichkeit behält, die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegenden Fragen eigenständig zu formulieren, oder ob es verpflichtet ist, die Fragen so zu übernehmen, wie sie vom Antragsteller formuliert worden sind.

85 Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass die Parteien in der vorliegenden Rechtssache ersucht hätten, dem Gerichtshof ganz bestimmte Fragen zur Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, und dass die Nichtbeachtung dieses Ersuchens die Haftung des Staates – und damit nach italienischem Recht auch des Richters als natürliche Person – zur Folge haben könne.

86 Indessen ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit einem Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, zwar grundsätzlich verpflichtet, ein Vorabentscheidungsersuchen zu stellen, wenn es feststellt, dass sich ihm eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts stellt; die Bestimmung und die Formulierung der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen ist jedoch allein Sache des nationalen Gerichts, und die Parteien des Ausgangsverfahrens können den Inhalt dieser Fragen nicht bestimmen (

87 Außerdem hat das nationale Gericht bei der Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens die Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens gemäß Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu beachten (

88 Ich schlage daher vor, auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 267 AEUV dahin auszulegen ist, dass bei Vorliegen einer Frage nach der Auslegung des Unionsrechts, die von einer der Parteien gestellt wird, ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit einem Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, die Möglichkeit behält, die zur Vorabentscheidung vorzulegenden Fragen eigenständig zu formulieren. Ergebnis

89 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu beantworten: 1. Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie ist dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – auferlegt, die Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Mietverträge zu erheben und den Steuerbehörden zu übermitteln, sowie – im Fall von Vermittlern, die bei der Zahlung der Miete tätig werden – die geschuldete Steuer von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen abzuziehen und sie an die Staatskasse abzuführen, keine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 darstellt. 2. Art. 1 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) und Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt sind dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung, die Vermittlern von Kurzzeitmietverträgen über Immobilien – einschließlich derer, die ihre Tätigkeit online ausüben – auferlegt, a) die Daten über die im Anschluss an die Tätigkeit des Vermittlers geschlossenen Mietverträge zu erheben und den Steuerbehörden zu übermitteln, b) im Fall von Vermittlern, die bei der Zahlung der Miete tätig werden, die geschuldete Steuer von den von den Mietern an die Vermieter gezahlten Beträgen abzuziehen und sie an die Staatskasse abzuführen, und c) einen steuerlichen Vertreter zu benennen, wenn der fragliche Vermittler keine ständige Niederlassung in Italien hat, vom Anwendungsbereich dieser Richtlinien ausgenommen ist. Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung, die die in den Buchst. a und b genannten Verpflichtungen begründet, nicht entgegensteht und dass er einer nationalen Regelung, die die in Buchst. c genannte Verpflichtung begründet, entgegensteht. 3. Art. 267 AEUV ist dahin auszulegen, dass bei Vorliegen einer Frage nach der Auslegung des Unionsrechts, die von einer der Parteien gestellt wird, ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit einem Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, die Möglichkeit behält, die zur Vorabentscheidung vorzulegenden Fragen eigenständig zu formulieren.