Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 17.11.2022 – C-123/21

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN TAMARA ĆAPETA vom 17. November 2022 ( Rechtssache C‑123/21 P Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd gegen Europäische Kommission „Rechtsmittel – Dumping – Bestimmung des Normalwerts – Vergleichslandmethode – Art. 2 Abs. 7 der Verordnung (EU) 2016/1036 – Nr. 15 des Protokolls über den Beitritt Chinas zur WTO – Gerichtliche Kontrollbefugnis – Urteil Nakajima/Rat“ I. Einleitung

1 Die vorliegende Rechtssache betrifft ein Rechtsmittel der Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd (im Folgenden: Rechtsmittelführerin), mit dem diese die Aufhebung des Urteils des Gerichts vom 16. Dezember 2020, Changmao Biochemical Engineering/Kommission (

2 In dem Teil des Rechtsmittels, um den es in den vorliegenden Schlussanträgen ( II. Hintergrund des Rechtsstreits

3 Am 7. Dezember 1995 beantragte die chinesische Regierung den Beitritt zum Übereinkommen zur Errichtung der WTO gemäß Art. XII dieses Übereinkommens. Am selben Tag wurde eine Arbeitsgruppe für den WTO-Beitritt eingesetzt, um eine Einigung über die für China und alle WTO-Mitglieder gleichermaßen annehmbaren Beitrittsbedingungen zu erzielen. Die Europäische Kommission nahm für die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten an diesen Verhandlungen teil.

4 Am 1. Dezember 2001 erfolgte der Beitritt Chinas zur WTO. Im Rahmen des Beitrittsprozesses ging China eine Reihe von Verpflichtungen ein, die im Beitrittsprotokoll niedergelegt sind. Dieses Protokoll enthält u. a. eine von den Regelungen des WTO-Antidumping-Übereinkommens (im Folgenden: ADA) abweichende Regelung für die Berechnung des Normalwerts bei Antidumpinguntersuchungen.

5 Insbesondere enthält Nr. 15 Buchst. a des Beitrittsprotokolls Regeln für die Bestimmung des Normalwerts in Antidumpingverfahren, die es der untersuchenden Behörde eines WTO-Mitglieds ermöglichen, eine Methode zu verwenden, die nicht auf einem strengen Vergleich mit den chinesischen Inlandspreisen und ‑kosten beruht. Der Rückgriff auf diese Methode ist in der Praxis von Bedeutung, da dies bedeutet, dass die Preise und Kosten eines chinesischen Herstellers, die kein genaues Bild des tatsächlichen Normalwerts der betreffenden Ware vermitteln, von der untersuchenden Behörde unberücksichtigt bleiben können.

6 Gemäß Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls sollte jedoch ein Teil dieser Regelung 15 Jahre nach dem Beitritt Chinas zur WTO auslaufen. Dieser Tag war der 11. Dezember 2016.

7 Am 19. April 2017 und damit, wie zwischen den Parteien unstreitig, nach Auslaufen der im Beitrittsprotokoll vorgesehenen 15-Jahres-Frist (

8 In dieser Bekanntmachung teilte die Kommission den interessierten Parteien mit, dass der Normalwert gemäß Art. 2 Abs. 7 Buchst. a der Grundverordnung nach der sogenannten „Vergleichslandmethode“ ermittelt werde (

9 In der Praxis ermöglicht die Anwendung der Vergleichslandmethode die Ermittlung des Normalwerts der Einfuhren auf der Grundlage der Preise in einem geeigneten Marktwirtschaftsland und nicht auf der Grundlage der Inlandspreise und ‑kosten im Ausfuhrland, bei denen davon ausgegangen wird, dass sie nicht unter marktwirtschaftlichen Bedingungen ermittelt werden (

10 Die Kommission unterrichtete die Rechtsmittelführerin, andere ausführende Hersteller in China sowie die chinesische Regierung über die Einleitung dieser Auslaufüberprüfung und ihre Absicht, die in Art. 2 Abs. 7 Buchst. a der Grundverordnung vorgesehene Methode anzuwenden. Keiner dieser Beteiligten kooperierte bei dieser Überprüfung.

11 Am 28. Juni 2018 erließ die Kommission die streitige Verordnung, mit der die Antidumpingzölle beibehalten wurden ( III. Klage vor dem Gericht

12 Mit Klageschrift vom 12. September 2018 erhob die Rechtsmittelführerin beim Gericht eine Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung. Neben anderen Gründen machte die Rechtsmittelführerin im Wesentlichen geltend, dass der Normalwert für die Einfuhren ihrer Weinsäure auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 1 bis 6 der Grundverordnung hätte ermittelt werden müssen, da deren Art. 2 Abs. 7 Buchst. b (und damit die Anwendung der Vergleichslandmethode gemäß Art. 2 Abs. 7 Buchst. a der Grundverordnung) nach Auslaufen der in Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls festgelegten 15-Jahres-Frist auf Einfuhren aus China nicht mehr anwendbar gewesen sei.

13 Die Argumentation ging also dahin, dass Art. 2 Abs. 7 Buchst. b der Grundverordnung mit dem Beitrittsprotokoll unvereinbar sei und daher auf Einfuhren aus China nach dem 11. Dezember 2016 keine Anwendung finden könne. Die Kommission hätte somit nicht auf die Vergleichslandmethode zurückgreifen dürfen, weil es in der zugrunde liegenden Untersuchung an „[der] Rechtsgrundlage für die Anwendung von Art. 2 Abs. 7 fehlte“.

14 Am 16. Dezember 2020 erließ das Gericht das angefochtene Urteil. Es wies darauf hin, dass „die WTO-Übereinkünfte aufgrund ihrer Art und ihres Zwecks grundsätzlich nicht zu den Vorschriften gehören, an denen die Rechtmäßigkeit der von den Unionsorganen erlassenen Maßnahmen überprüft werden kann“ (

15 Die Rechtsmittelführerin wendet sich nicht gegen diese „grundsätzliche“ Feststellung. Sie macht vielmehr geltend, dass ihre Situation unter die, wie sie es nennt, „erste Ausnahme“ von der genannten Regel falle, wie sie im Urteil Nakajima entwickelt worden sei (

16 In dem angefochtenen Urteil erkannte das Gericht an, dass es in der Rechtsprechung zwei Fälle gebe, in denen die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Unionsmaßnahme im Licht der WTO-Übereinkünfte für möglich gehalten werde und zwar erstens, wenn „die Europäische Union beabsichtigt, eine bestimmte, im Rahmen dieser Übereinkünfte eingegangene Verpflichtung zu erfüllen“ (

17 Die fehlende Anwendbarkeit des Urteils Fediol wurde von der Rechtsmittelführerin nicht beanstandet, da die in Rede stehenden Unionsrechtsakte keine ausdrückliche Bezugnahme auf WTO-Recht enthalten.

18 Unter Bezugnahme auf das Urteil Rusal Armenal (

19 Hilfsweise brachte die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht ein zweites Argument vor, mit dem sie geltend machte, dass sie sich für den Fall, dass das Urteil Nakajima keine Anwendung finde, auf eine „dritte Ausnahme“ stützen könne (

20 Dementsprechend hat das Gericht entschieden, dass sich die Rechtsmittelführerin nicht auf das Beitrittsprotokoll berufen könne, um der Anwendung von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung zu widersprechen ( IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

21 Mit ihrem am 26. Februar 2021 beim Gerichtshof eingegangenen Rechtsmittel beantragt die Rechtsmittelführerin, das angefochtene Urteil aufzuheben, ihren beim Gericht gestellten Anträgen stattzugeben und die streitige Verordnung, soweit sie die Rechtsmittelführerin betrifft, für nichtig zu erklären sowie der Kommission und der Distillerie Bonollo SpA, der Industria Chimica Valenzana (ICV) SpA und der Caviro Distillerie Srl (im Folgenden: Streithelferinnen) die der Rechtsmittelführerin in diesem Rechtsmittelverfahren und im Verfahren in der Rechtssache T‑541/18 entstandenen Kosten aufzuerlegen.

22 Der erste Rechtsmittelgrund richtet sich vorrangig gegen drei Randnummern des angefochtenen Urteils. Dabei handelt es sich um Rn. 64 (in der die Übertragbarkeit des Urteils Nakajima auf den vorliegenden Fall verneint wird), Rn. 65 (in der das Urteil Rusal Armenal für die Feststellung angewandt wird, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung einen eigenständigen unionsrechtlichen Ansatz für Einfuhren aus Ländern ohne Marktwirtschaft einschließlich China darstelle), und Rn. 74 (in der das Vorbringen der Rechtsmittelführerin zum Vorliegen einer „dritten Ausnahme“ zurückgewiesen wird).

23 Die Kommission, unterstützt durch die Streithelferinnen, beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.

24 In der mündlichen Verhandlung vom 8. September 2022 haben die Rechtsmittelführerin, die Streithelferinnen, das Europäische Parlament, der Rat sowie die Kommission Erklärungen abgegeben. V. Vorbringen der Parteien

25 Als Hauptargument macht die Rechtsmittelführerin geltend, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung die Absicht zum Ausdruck bringe, im Sinne des Urteils Nakajima die Folgen des Auslaufens der in Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls festgelegten Frist in Unionsrecht umzusetzen.

26 Die Rechtsmittelführerin beruft sich insoweit im Wesentlichen auf die Rn. 54 und 55 der Begründung des Vorschlags der Kommission von 2001 für einen Beschluss des Rates über den Beitritt Chinas zur WTO (im Folgenden: Vorschlag von 2001) (

27 Die Rechtsmittelführerin sieht in dieser Erklärung einen Ausdruck der klaren Absicht des Unionsgesetzgebers im Sinne des Urteils Nakajima, die Anwendung der in Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung enthaltenen „Vergleichslandmethode“ in Bezug auf China auf einen Zeitraum von nur 15 Jahren zu beschränken. Deshalb sei die Auffassung des Gerichts rechtsfehlerhaft, dass es wegen fehlender Umsetzungsabsicht keine Befugnis habe, die Rechtmäßigkeit von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung im Licht von Nr. 15 des Beitrittsprotokolls zu überprüfen.

28 Die Rechtsmittelführerin macht ferner geltend, dass das Urteil Rusal Armenal nicht auf ihre Situation anwendbar sei. Dieses Urteil betreffe nur die Anwendung von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung auf die besondere Situation Armeniens. Die Feststellung des Gerichtshofs im Urteil Rusal Armenal, dass „Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung Ausdruck des Willens des Unionsgesetzgebers ist, auf diesem Gebiet eine spezifische unionsrechtliche Maßnahme zu erlassen“ (

29 Hilfsweise macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe das Vorliegen von Umständen verkannt, die die Anerkennung einer „dritten Ausnahme“ erlaubten, die sich von denen unterscheide, um die es in den Urteilen Nakajima und Fediol gegangen sei. In der mündlichen Verhandlung hat sie diesen Standpunkt erläutert. Die Gegebenheiten des vorliegenden Falles unterschieden sich von der Sachlage im Urteil Nakajima, da Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung vor dem Beitritt Chinas zur WTO eingeführt worden sei. Daher sei der spezifische Wortlaut in den Rn. 54 und 55 der Begründung des Vorschlags von 2001 so zu verstehen, dass 15 Jahre nach dem Beitritt Chinas zur WTO nicht mehr auf die „Vergleichslandmethode“ zurückgegriffen werden könne.

30 Die Kommission und die Streithelferinnen, in der mündlichen Verhandlung durch das Parlament und den Rat unterstützt, wenden sich gegen diese Argumentation. Sie sind im Kern der Ansicht, dass der vorliegende Fall nicht unter die im Urteil Nakajima herangezogenen Umstände falle. Die Begründung im Vorschlag von 2001 sei für die Beurteilung der Absicht des Unionsgesetzgebers, in Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung einen für die Unionsrechtsordnung spezifischen Ansatz zu verfolgen, wie er im Urteil Rusal Armenal anerkannt worden sei, unerheblich. Die einzigen relevanten Quellen für die Feststellung der Absicht des Unionsgesetzgebers, eine bestimmte Verpflichtung, die unter die WTO-Übereinkünfte falle, umzusetzen, seien die Erwägungsgründe oder andere Dokumente im Zusammenhang mit dem Verfahren zur Annahme oder Änderung der Grundverordnung selbst.

31 Wie der Rat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, kann dieses Organ „zwei verschiedene Hüte tragen“: einen, wenn er als Teil des Unionsgesetzgebers handele, und einen anderen, wenn er an Verhandlungen auf internationaler Ebene teilnehme. Daher könnten Erklärungen, die im Rahmen internationaler Verhandlungen abgegeben würden, nicht zur Erläuterung der gesetzgeberischen Absicht hinter auf dieser Grundlage angenommener Rechtsakte herangezogen werden und schon gar nicht solcher, die erlassen oder geändert worden seien und keinerlei Bezug zu diesem Völkerrechtsinstrument aufwiesen.

32 Auf dieser Grundlage hat die Kommission, in der mündlichen Verhandlung durch das Parlament und den Rat unterstützt, den Standpunkt vertreten, dass die Anwendung des Urteils Nakajima die klare und ausdrücklich erklärte Absicht des Unionsgesetzgebers zur Voraussetzung habe, dass er eine bestimmte, im Rahmen der WTO-Übereinkünfte übernommene Verpflichtung erfüllen wolle. Nur in einer solchen Konstellation bringe der Unionsgesetzgeber seine Absicht zum Ausdruck, sich der gerichtlichen Kontrolle durch den Gerichtshof zu unterwerfen. Da eine solche Absicht bei Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung nicht vorliege, sei diese Bestimmung kein Ausdruck des Willens des Unionsgesetzgebers, Nr. 15 des Beitrittsprotokolls umzusetzen. Dementsprechend bestehe keine Befugnis des Gerichtshofs für die Überprüfung eines Rechtsakts der Organe im Licht dieses Protokolls. VI. Würdigung A. Vorbemerkungen

33 Internationale Übereinkommen, bei denen die Union Vertragspartei ist, wie dies bei den WTO-Übereinkünften der Fall ist, sind Teil der Rechtsordnung der Union und binden deren Organe. Als Teil dieser Rechtsordnung haben diese internationalen Übereinkünfte Vorrang vor dem Sekundärrecht der Union. Dies ergibt sich aus Art. 216 Abs. 2 AEUV und der Rechtsprechung des Gerichtshofs (

34 Daher sind internationale Übereinkünfte, bei denen die Union Vertragspartei ist, für deren Organe nicht nur aufgrund des Völkerrechts und des Grundsatzes pacta sunt servanda verbindlich, sondern auch aufgrund des Verfassungsrechts der Union. Ihre Verbindlichkeit für die Unionsorgane beruht auf der verfassungsrechtlichen Entscheidung der Union (

35 Die zweite wichtige verfassungsrechtliche Entscheidung betrifft die dem Gerichtshof eingeräumte Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle. Im Rahmen der Unionsrechtsordnung ist es Aufgabe des Gerichtshofs, Recht zu sprechen (

36 Nimmt man diese beiden Merkmale der Verfassungsordnung der Union zusammen, so ergibt sich daraus die Befugnis des Gerichtshofs zur Kontrolle, ob die Unionsorgane, und zwar auch bei ihren gesetzgeberischen Entscheidungen, die Verpflichtungen der Union aus den WTO-Übereinkünften, die Teil der Rechtsordnung der Union sind und sie somit binden, beachten.

37 Im Hinblick auf die politische Realität des internationalen Handelssystems ist der Gerichtshof jedoch schon früh (

38 Der Gerichtshof hat die Gründe für diese gerichtliche Selbstbeschränkung bereits im Urteil International Fruit Company (

39 Der Gerichtshof hat zur Geschmeidigkeit des GATT im Urteil Deutschland/Rat (

40 Im Hinblick auf diese Struktur des WTO-Systems hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass den gesetzgebenden Organen der Union, wenn die Gerichte ihnen die Verpflichtung auferlegen könnten, mit den WTO-Übereinkommen unvereinbare unionsrechtliche Vorschriften unangewendet zu lassen, der Möglichkeit beraubt würden, solche Lösungen im Verhandlungswege zu erreichen oder einen für beide Seiten annehmbaren Ausgleich anzubieten, anstatt das Unionsrecht mit dem WTO-Recht in Einklang zu bringen (

41 Es war daher erforderlich, dass sich der Gerichtshof der Ausübung seiner gerichtlichen Kontrollbefugnis enthielt, um den Unionsgesetzgeber nicht daran zu hindern, von dem ihm durch die WTO-Übereinkünfte eingeräumten Handlungsspielraum Gebrauch zu machen. Damit achtete der Gerichtshof das institutionelle Gleichgewicht, wie es sich aus dem WTO-System ergibt. Nach Auffassung des Gerichtshofs überlassen die WTO-Übereinkünfte den politischen Organen die Entscheidung darüber, wie sie eine bestimmte dort eingegangene Verpflichtung umsetzen oder ob sie bestimmte WTO-Verpflichtungen überhaupt nicht umsetzen.

42 Die Notwendigkeit der gerichtlichen Selbstbeschränkung wurde auch dadurch untermauert, dass die wichtigsten Handelspartner der Europäischen Union ihre Legislativ- und Exekutivorgane in WTO-Fragen nicht der gerichtlichen Kontrolle unterwarfen (

43 Diese beiden Gründe – die dem WTO-System selbst verliehene Geschmeidigkeit und die politische Realität, dass Handelspartner der Union ihre Organe nicht gerichtlich daran hindern, diese Geschmeidigkeit zu nutzen – führen dann zu der Schlussfolgerung, dass „die WTO-Übereinkünfte … grundsätzlich nicht zu den Vorschriften [gehören], an denen der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit von Handlungen der [Unionsorgane] misst“ (

44 Ich werde klarstellen, welche Konsequenzen sich aus dieser Rechtsprechung ergeben. Der ihr zu entnehmende Handlungsspielraum für die politischen Organe der Union, der die Möglichkeit einschließt, sich für eine bestimmte Auslegung der Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte zu entscheiden wie auch dafür, nach Abwägung der entsprechenden Folgen erforderlichenfalls, von den Verpflichtungen der Union aus den WTO-Übereinkommen abzuweichen (

45 So zu verfahren, ist verfassungsrechtlich nicht möglich, weil es zu einer Störung des interinstitutionellen Gleichgewichts zwischen der Gerichtsbarkeit der Union und ihren politischen Organen (

46 Damit komme ich zu dem offensichtlichen Fehlverständnis der Kommission in der mündlichen Verhandlung, in dem sie offenbar durch das Parlament und den Rat unterstützt wird. Entgegen der Auffassung dieser Organe handelt es sich bei den in den Urteilen Nakajima und Fediol gegebenen Situationen, in denen der Gerichtshof entschieden hat, die Gültigkeit von Unionsrechtsakten im Licht des WTO-Rechts zu überprüfen, nicht um „Ausnahmen“ von einer als fehlend betrachteten Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle in diesem Bereich (

47 Die Urteile des Gerichtshofs begründen eine Rechtsprechung und die in dem ursprünglichen Urteil erläuterten Regeln kommen dann in späteren Urteilen in ähnlichen, aber nicht identischen Situationen wieder zur Anwendung. Der bedauerliche Nebeneffekt dieses Vorgehens ist, dass sich die Rechtsprechung mit der Zeit von ihrem ursprünglichen Kontext und, was noch wichtiger ist, von der zugrunde liegenden Begründung löst. Dieses Ablösen ist, obwohl ungewöhnlich, einem auf Präzedenzfällen beruhenden Rechtssystem immanent (

48 Daher ist es manchmal notwendig, die Fälle, auf die wir häufig zurückgreifen, neu in den Blick zu nehmen. Vor diesem Hintergrund fällt es mir bei der erneuten Lektüre des Urteils Nakajima schwer, eine Argumentation zu erkennen, die darauf hindeuten würde, dass der Gerichtshof eine „Ausnahme“ von einer ansonsten nicht vorhandenen Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle einführen wollte. Es ging in jener Rechtssache um Antidumpingzölle auf bestimmte Drucker aus Japan, die der betreffende ausführende Hersteller unter direkter Berufung auf den GATT‑Antidumpingkodex angefochten hatte. Der Rat erhob Einwände dagegen, dass der Gerichtshof befugt sei, die Gültigkeit der (damaligen) Grundverordnung mit der Begründung zu überprüfen, dass sie möglicherweise gegen den genannten Kodex verstoße. Er machte geltend, dass dies aus der früheren Rechtsprechung des Gerichtshofs folge, in der die unmittelbare Wirkung des GATT verneint werde (

49 Es ist darauf hinzuweisen, dass der Sachverhalt, zu dem das Urteil Nakajima ergangen ist, mit dem in der vorliegenden Rechtssache vergleichbar ist. Auf der Grundlage von Art. 263 Abs. 4 AEUV wendet sich die Rechtsmittelführerin unmittelbar gegen die angefochtene Verordnung. Gleichzeitig macht hilfsweise sie geltend, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung auf die Einfuhren aus China keine Anwendung finde, weil er nicht mit dem Beitrittsprotokoll vereinbar sei.

50 Um das zweite Argument des Rates hinsichtlich des Ausschlusses der gerichtlichen Kontrolle zu entkräften, stützte sich der Gerichtshof im Urteil Nakajima auf die Teile des Urteils International Fruit Company, in denen die bindende Wirkung des GATT für die (damalige) Gemeinschaft betont wird (

51 „Somit“ (

52 In der weiteren Rechtsprechung, die sich auf das Urteil Nakajima stützt, wandelte sich die Formulierung „[s]omit“ entweder zu „in zwei Situationen“ oder zu „in zwei Ausnahmesituationen“ (

53 Meines Erachtens ist es nicht hinnehmbar, die Situation, um die es im Urteil Nakajima gegangen ist, als eine „Ausnahme“ von einer angeblichen allgemeinen Regel anzusehen, wonach der Gerichtshof für die Kontrolle von Unionshandlungen im Bereich des WTO-Rechts keine Befugnis besitze (

54 Die Befugnis des Gerichtshofs zur Kontrolle von Rechtsakten der Union beruht auf den Verträgen, und die Organe können die Befugnis des Gerichtshofs nicht durch einen Akt des abgeleiteten Rechts einschränken (

55 Im Übrigen würde eine solche Auffassung der Vermutung ähneln, dass die politischen Organe der Union keine Absicht hätten, ihre internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, es sei denn, dass sie dies klar zum Ausdruck gebracht hätten, z. B. durch Handlungen, mit denen sie ausdrücklich ihren Willen zum Ausdruck bringen, den internationalen Verpflichtungen der Europäischen Union nachzukommen. Dies wäre mit dem durch Art. 216 Abs. 2 AEUV geschaffenen verfassungsrechtlichen Rahmen sowie mit den erklärten politischen Zielen der Beziehungen der Union zur übrigen Welt, wie sie in Art. 3 Abs. 5 EUV zum Ausdruck kommen, schwer zu vereinbaren.

56 Es ist vielmehr im Gegenteil immer davon auszugehen, dass die Europäische Union grundsätzlich ihre internationalen Verpflichtungen erfüllen will, unabhängig von dem Rechtsinstrument, das ihre Organe erlassen. Ausgehend von dieser Annahme kann der Gerichtshof dann entscheiden, ob er aufgrund der Art und der Struktur des betreffenden internationalen Abkommens sowie aufgrund größerer politischer Bedenken im Zusammenhang mit den handelspolitischen Maßnahmen der Union seine gerichtlichen Kontrollbefugnisse in einem bestimmten Fall ausnahmsweise einschränken muss.

57 Angesichts der Realitäten des internationalen Handelssystems ist es daher rechtlich durchaus möglich – und gegebenenfalls auch zweckmäßig –, den politischen Organen der Union die Möglichkeit zu belassen, eine von der Union eingegangene WTO-Verpflichtung ohne Kontrolle durch den Gerichtshof auszulegen und gegebenenfalls eine bewusste Entscheidung zu treffen, von dieser Verpflichtung abzuweichen. Dieser Handlungsspielraum ist jedoch eine Ausnahme und nur möglich, weil der betreffende internationale Vertrag ihn zulässt. Bei den WTO-Übereinkünften handelt es sich um solche internationalen Verträge.

58 Bei der Prüfung der WTO-Übereinkünfte und ihrer geschmeidigen Natur und Struktur konnte der Gerichtshof somit von der widerlegbaren Vermutung (

59 Das Urteil Nakajima selbst kann nämlich weiter oder enger ausgelegt werden. Es lässt sich ohne Weiteres auf Situationen beschränken, in denen der Unionsgesetzgeber klar zu verstehen gegeben hat, dass er das WTO-Recht anzuwenden gedenkt, wie die Organe in der mündlichen Verhandlung erklärt haben. Unter diesen Umständen besteht für den Gerichtshof kein Grund, seine Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle zu beschränken, denn es gibt kein „Potenzial, durch vielstimmige Äußerungen verschiedener Dienststellen zu einer Frage in Schwierigkeiten gebracht zu werden“ (

60 Das Urteil Nakajima kann jedoch auch weiter verstanden werden, nämlich dahin, dass der Gerichtshof in jeder Situation, in der er zu dem Schluss kommt, dass der Gesetzgeber nicht beabsichtigt hat, von seinen WTO-Verpflichtungen abzuweichen, eine Kontrolle des Sekundärrechts durchführen sollte. Es gibt auch Anzeichen in der Rechtsprechung, die darauf hindeuten, dass das Urteil Nakajima in diesem Sinne zu verstehen ist (

61 Wenn man die Anwendbarkeit des Urteils Nakajima einschränkt, muss es meines Erachtens Raum für zusätzliche Situationen geben, in denen der Gerichtshof sich dafür entscheiden könnte, die Handlungen der Organe im Licht der Verpflichtungen der Union aus den WTO-Übereinkommen zu überprüfen. Die Urteile Nakajima und Fediol wären dann nicht die „einzigen“ Situationen, in denen der Gerichtshof beschließen könnte, seine Kontrollbefugnisse im Licht des WTO-Rechts auszuüben.

62 Ein Fall, in dem der Gerichtshof die Auffassung vertrat, dass das Urteil Nakajima, ob weit oder eng ausgelegt, nicht anwendbar sei, war der Sachverhalt im Urteil Rusal Armenal. In diesem Urteil kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung eine spezifische unionsrechtliche Maßnahme darstelle (zumindest in Bezug auf die Frage, wie Nichtmarktwirtschaftsländer u. a. bei der Ermittlung des Normalwerts für die Zwecke von Antidumpinguntersuchungen zu behandeln sind) (

63 Während die Konstellation im Urteil Nakajima als eine Situation zu verstehen ist, in der man als sicher davon ausgehen kann, dass die Union die Absicht hatte, sich an das WTO-Regelwerk zu halten, ist die Fallgestaltung im Urteil Rusal Armenal dementsprechend als eine Situation zu verstehen, in der die Union ihre WTO-Verpflichtungen entweder einhalten wollte oder aber nicht einhalten wollte. In dieser Situation ist es gerechtfertigt, dass der Gerichtshof aufgrund der besonderen Natur und Struktur des WTO-Systems von der Ausübung seiner gerichtlichen Kontrollbefugnis absieht.

64 Demnach kann, wenn das Urteil Rusal Armenal anwendbar ist, das Urteil Nakajima keine Anwendung finden.

65 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall Gründe dafür vorliegen, dass der Gerichtshof von einer gerichtlichen Überprüfung von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung im Licht des Beitrittsprotokolls absieht. B. Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes

66 Die Rechtsmittelführerin stützt ihr Vorbringen, dass die Annahme des Gerichts, es könne nicht über die behauptete Unvereinbarkeit von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung mit Nr. 15 des Beitrittsprotokolls entscheiden, rechtsfehlerhaft sei, auf zwei Argumente. Zum einen macht die Rechtsmittelführerin geltend, dass das Urteil Nakajima auf den vorliegenden Fall anwendbar sei. Andererseits behauptet sie, dass das Urteil Rusal Armenal nicht anwendbar sei.

67 Es ist möglich, die Analyse in umgekehrter Reihenfolge durchzuführen und zunächst zu prüfen, ob das Urteil Rusal Armenal Anwendung finden kann. Wäre dies zu bejahen, würde dies, wie in Nr. 64 dieser Schlussanträge erläutert, zwangsläufig bedeuten, dass das Urteil Nakajima nicht anwendbar ist. Der Vollständigkeit halber werde ich jedoch beide Ansätze getrennt untersuchen.

68 Als Erstes trägt die Rechtsmittelführerin vor, dass ihre Situation mit der im Urteil Nakajima gegebenen vergleichbar sei. Sie macht geltend, dass der Vorschlag von 2001 und insbesondere die Rn. 54 und 55 seiner Begründung die klare Absicht des Unionsgesetzgebers belegten, mit der Grundverordnung die Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls umzusetzen.

69 Die Bedeutung des Vorschlags von 2001 lässt sich schnell verwerfen. Bei einer engen Auslegung des Urteils Nakajima wird der Gerichtshof seine gerichtliche Kontrollbefugnis nur dann ausüben, wenn in einem Rechtsakt selbst ein ausdrücklicher Hinweis auf die Absicht des Unionsgesetzgebers enthalten ist, bestimmte im Rahmen der WTO-Übereinkommen eingegangene Verpflichtungen in Unionsrecht umzusetzen (

70 Eine solche Absicht zur Umsetzung des Beitrittsprotokolls ist im Falle der Grundverordnung nicht festzustellen. Wie die Kommission, die Streithelferinnen, das Parlament und der Rat sowohl schriftlich als auch in der mündlichen Verhandlung erklärt haben, steht der Vorschlag von 2001 in keinem Zusammenhang mit dem Rechtsetzungsverfahren, das zum Erlass der Grundverordnung geführt hat, und auch nicht mit deren Art. 2 Abs. 7 in der während der zugrunde liegenden Untersuchung geltenden Fassung. Die Rechtsmittelführerin hat diese Ausführungen nicht widerlegen können. Außerdem wird weder im Text noch in den vorbereitenden Unterlagen zu diesem Rechtsakt eine Absicht zur Umsetzung von Nr. 15 des Beitrittsprotokolls angesprochen.

71 Wird das Urteil Nakajima jedoch weit verstanden, d. h. in dem Sinne, dass eine gerichtliche Kontrolle immer dann erforderlich ist, wenn der Gerichtshof zu der Auffassung gelangen kann, dass der Gesetzgeber keine Abweichung von seinen WTO-Verpflichtungen beabsichtigt habe, kann das Vorbringen der Rechtsmittelführerin in Bezug auf die auf WTO-Ebene zum Ausdruck gebrachten Absichten nicht völlig außer Acht gelassen werden. Zugleich ist zu erkennen, dass eine mutmaßliche Absicht, die nur in einem einzigen vorbereitenden Dokument der Kommission zum Ausdruck kommt und sich nicht im Rechtsakt des Rates, mit dem die Europäische Union oder gar das Parlament als Mitgesetzgeber die entsprechenden Verpflichtungen im Rahmen des Beitrittsprotokolls übernimmt, niederschlägt, für eine schlüssige Feststellung in dieser Hinsicht kaum ausreichend ist. Wie der Rat in der mündlichen Verhandlung zutreffend erläutert hat, kann aus den im Rahmen internationaler Verhandlungen abgegebenen Erklärungen nicht – jedenfalls nicht allein – auf die gesetzgeberische Absicht geschlossen werden, die den intern von den Organen erlassenen Rechtsakten zugrunde liegt.

72 Die Rechtsmittelführerin war auch nicht in der Lage, irgendein anderes Anzeichen dafür anzuführen, dass der Unionsgesetzgeber die Absicht hatte, nicht vom Beitrittsprotokoll abzuweichen. Wie das Parlament in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, wurde die Grundverordnung seit 2001, d. h. nach Inkrafttreten des Beitrittsprotokolls, mehrfach geändert. Bei keiner dieser Gelegenheiten wurde der Wortlaut der Grundverordnung geändert, um dem Auslaufen der in Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls genannten 15-Jahres-Frist Rechnung zu tragen, und auch in den einschlägigen Erwägungsgründen oder vorbereitenden Dokumenten zu den Änderungsrechtsakten findet sich kein Hinweis auf die Absicht, die Grundverordnung entsprechend anzupassen (

73 Die Sachlage im vorliegenden Fall unterscheidet sich also von dem Sachverhalt, zu dem das Urteil Nakajima ergangen ist. Es kann weder der Schluss gezogen werden, dass der Unionsgesetzgeber die Absicht gehabt hat, das Beitrittsprotokoll in Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung umzusetzen, noch, dass er keine Absicht hatte, mit dieser Vorschrift davon abzuweichen.

74 Die Feststellung des Gerichts in Rn. 64 des angefochtenen Urteils ist daher nicht rechtsfehlerhaft.

75 Dies führt mich zum zweiten Argument der Rechtsmittelführerin, wonach das Gericht zu Unrecht festgestellt habe, dass das Urteil Rusal Armenal im vorliegenden Fall Anwendung finde und zu dem Schluss führe, dass der besondere Charakter von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung nach Auslaufen der in Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls enthaltenen Frist auch für China gelte.

76 Falls nämlich der Schluss gezogen werden kann, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung eine spezifische Regelung darstellt, die der Unionsgesetzgeber für die Ermittlung des Normalwerts in Bezug auf die Einfuhren aus China angenommen hat, wie dies in Bezug auf die Einfuhren aus Armenien im Urteil Rusal Armenal festgestellt wurde, dann ist eine gerichtliche Kontrolle nicht geboten.

77 Im Urteil Rusal Armenal prüfte der Gerichtshof, ob Art. 2 Abs. 7 der Verordnung (EG) Nr. 384/96 (in der damals geltenden Fassung der Grundverordnung) in Verbindung mit den Erwägungsgründen so zu verstehen ist, dass damit bestimmte Verpflichtungen aus dem ADA umgesetzt werden sollen.

78 Die Argumentation in diesem Urteil lässt sich in drei Schritten zusammenfassen. Als Erstes prüfte der Gerichtshof, ob der fünfte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 384/96, in dem es heißt, dass die „Formulierungen“ der „neuen“ WTO-Übereinkunft ADA „so weit wie möglich in das Gemeinschaftsrecht übertragen“ werden sollten, hinreichend genau sei, um die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers zum Ausdruck zu bringen, dieses Übereinkommen in Unionsrecht umzusetzen. Er wies diese Auffassung zurück (

79 Lässt sich diese Argumentation automatisch auf den vorliegenden Fall übertragen?

80 Erstens wurde die Verordnung Nr. 384/96 (die im Urteil Rusal Armenal anwendbare Fassung der Grundverordnung) zunächst durch die Verordnung Nr. 1225/2009 und dann durch die (im vorliegenden Fall anwendbare) Verordnung 2016/1036 ersetzt. Zweitens betraf das Urteil Rusal Armenal Einfuhren aus Armenien und nicht aus China. Der Gerichtshof hat daher die Überprüfbarkeit der Verordnung Nr. 384/96 im Licht des ADA, nicht aber im Licht des Beitrittsprotokolls beurteilt.

81 Nach meinem Dafürhalten kann das Urteil Rusal Armenal nicht automatisch auf den vorliegenden Fall übertragen werden. Gleichwohl kann man die Dumpingregelung für Einfuhren aus China meines Erachtens unter Anwendung derselben Argumentation, wie sie der Gerichtshof im Urteil Rusal Armenal verwendet hat, als eine unionsspezifische legislative Entscheidung bezeichnen.

82 Was den ersten Unterschied zwischen diesen beiden Situationen betrifft, so unterscheiden sich die einschlägigen Bestimmungen der im Urteil Rusal Armenal anwendbaren Grundverordnung und der in der vorliegenden Rechtssache anwendbaren Grundverordnung nicht, abgesehen von einigen Aspekten, die für die vorliegende Prüfung unerheblich sind. Darüber hinaus wird im fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 384/96, die im Urteil Rusal Armenal geprüft wurde, festgestellt, dass mit ihr das ADA „so weit wie möglich“ in das Sekundärrecht der Union übertragen werden soll. Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung 2016/1036 heißt es hingegen, dass die Formulierungen des ADA „so gut wie möglich“ in das Unionsrecht übertragen werden sollen (

83 Der zweite Unterschied zwischen der Situation im Urteil Rusal Armenal und dem vorliegenden Fall könnte darin bestehen, dass diesmal ein Beitrittsprotokoll eines (großen) WTO-Mitglieds als Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit der Grundverordnung herangezogen wird, und nicht das ADA.

84 Dieser Unterschied könnte in mehrfacher Hinsicht von Bedeutung sein. Einerseits lässt sich das im Urteil Rusal Armenal angeführte Argument, das ADA enthalte keine Bestimmungen in Bezug auf Nichtmarktwirtschaftsländer, so dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung nicht als dessen Umsetzung angesehen werden könne, nicht einsetzen, wenn tatsächlich das Beitrittsprotokoll als Prüfungsmaßstab herangezogen wird. In Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls wird der Begriff „Marktwirtschaft“ verwendet, und in Nr. 15 Buchst. a des Beitrittsprotokolls ist unter bestimmten Bedingungen eine differenzierte Sonderbehandlung für Einfuhren aus China vorgesehen (

85 Andererseits: Während in den Erwägungsgründen der Grundverordnung (in ihren verschiedenen Fassungen) Anpassungen an das ADA „so weit wie möglich“ oder „so gut wie möglich“ angestrebt werden, gibt es keinen Erwägungsgrund, in dem das Beitrittsprotokoll auch nur erwähnt wird. Dies lässt den Schluss zu, dass die Regelung zur Ermittlung des Normalwerts für Einfuhren aus China eine Besonderheit des Rechtssystems der Union darstellt und nicht auf die Umsetzung dieses Protokolls abzielt.

86 Berücksichtigt man darüber hinaus das Vorbringen der Organe in der mündlichen Verhandlung, wonach die besondere Behandlung Chinas durch die Union bereits vor dessen Beitritt zur WTO bestanden und sich danach nicht geändert habe, so komme ich zu der Auffassung, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung trotz des Vorhandenseins und des verbindlichen Charakters des Beitrittsprotokolls als eine Sonderregelung der Union gegenüber China auszulegen ist.

87 Diese Schlussfolgerung rechtfertigt die Entscheidung des Gerichts, von seiner gerichtlichen Kontrollbefugnis keinen Gebrauch zu machen.

88 Darüber hinaus ist das Beitrittsprotokoll wie das ADA integraler Bestandteil der WTO-Übereinkünfte (

89 Schließlich gibt es einen klaren und jüngeren Präzedenzfall für die Anwendbarkeit der Argumentation im Urteil Rusal Armenal in Bezug auf Einfuhren aus China. Ohne auf mögliche Unterschiede zwischen den Positionen Armeniens und Chinas einzugehen, hat sich der Gerichtshof in seinem Urteil Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Kommission auf das Urteil Rusal Armenal gestützt (

90 Im Urteil Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Kommission ging es zwar um einen Sachverhalt, der sich von dem Sachverhalt in der vorliegenden Rechtssache leicht unterscheidet. Anders als im vorliegenden Fall wurde die zugrunde liegende Untersuchung vor dem Auslaufen der 15-Jahres-Frist nach Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls eingeleitet (

91 Die Schlussfolgerung, zu der der Gerichtshof in diesem Urteil gelangt ist, ist jedoch eher allgemein gehalten als fallspezifisch: Die Begründung des Urteils Rusal Armenal gilt für Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung im Allgemeinen (

92 In der mündlichen Verhandlung hat die Rechtsmittelführerin nicht darzulegen vermocht, inwiefern dieser zeitliche Unterschied zu einer anderen Schlussfolgerung führen würde, wie vorliegend etwa dazu, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung keine für die Unionsrechtsordnung spezifische Regelung mehr darstelle.

93 Somit ist Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung auch nach Dezember 2016 als eine für die Unionsrechtsordnung spezifische Regelung zu betrachten, die eine differenzierte Behandlung bei der Ermittlung des Normalwerts für Einfuhren in eine Reihe von Ländern, darunter China, vorsieht.

94 Die Feststellung, dass Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung, wie er auf Einfuhren aus China angewandt wird, eine für die Unionsrechtsordnung spezifische Regelung darstellt, bedeutet jedoch für sich genommen nicht, dass diese Regelung gegen Nr. 15 des Beitrittsprotokolls verstößt. Sie bedeutet lediglich, dass der Gerichtshof von der gerichtlichen Kontrolle der Vereinbarkeit Ersterer mit Letzterer absehen kann.

95 Daher ist der Schluss zu ziehen, dass der spezifisch unionsrechtliche Charakter von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung ein Grund dafür ist, dass der Gerichtshof davon absieht, Handlungen der Organe im Zusammenhang mit dem Beitrittsprotokoll vor oder nach dem Auslaufen der in Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls vorgesehenen Frist zu überprüfen. Aus demselben Grund ist es nicht Sache des Gerichtshofs, die Wirkungen von Nr. 15 Buchst. d des Beitrittsprotokolls auszulegen, um festzustellen, ob diese Bestimmung und gegebenenfalls welche(r) Teil(e) nach dem 11. Dezember 2016 fortbestanden und ob diese Teile, sofern sie fortbestanden, es der Kommission weiterhin ermöglichten, für die Ermittlung des Normalwerts für Einfuhren chinesischer Hersteller wie der Rechtsmittelführerin die Vergleichslandmethode anzuwenden (

96 Folglich gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 65 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft ist.

97 Abschließend möchte ich kurz auf das Hilfsargument der Rechtsmittelführerin eingehen, dass es eine „dritte Ausnahme“ gebe, die sich von den in den Urteilen Nakajima und Fediol angesprochenen Fällen unterscheide. In Bezug auf dieses Argument beruft sich die Rechtsmittelführerin wiederum auf den Vorschlag von 2001 und macht geltend, dass daraus zu schließen sei, dass der aus der Zeit vor diesem Vorschlag stammende Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung so zu verstehen sei, dass er ab dem 11. Dezember 2016 für Einfuhren aus China keine Geltung mehr besitze.

98 Wie ich bereits dargelegt habe, sehe ich grundsätzlich keinen Grund, warum der Gerichtshof nicht auch in anderen Situationen, die sich von denen in den Urteilen Nakajima und Fediol unterscheiden, eine gerichtliche Kontrolle im Licht des WTO-Rechts durchführen könnte. Eine solche Entscheidung setzt die Feststellung voraus, dass der Unionsgesetzgeber eindeutig keine Absicht hatte, vom WTO-Recht abzuweichen. Allerdings ist es mir selbst bei bestem Willen nicht ganz klar, wie genau der Vorschlag der Rechtsmittelführerin von einer „dritten Ausnahme“ funktionieren soll oder wie er sich von demjenigen im Urteil Nakajima unterscheiden würde.

99 Mit etwas Phantasie könnte ich die schriftlichen und in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen der Rechtsmittelführerin nur so verstehen, dass sich diese Ausnahme nicht auf die Frage der Nichtanwendbarkeit von Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung wegen seiner Unvereinbarkeit mit dem Beitrittsprotokoll bezieht, sondern vielmehr auf die Verpflichtung zur konformen Auslegung. Wie die Kommission jedoch in der mündlichen Verhandlung zu Recht betont hat, ist die Frage der konformen Auslegung, die auch im ersten Rechtszug aufgeworfen (und zurückgewiesen) wurde, nicht Gegenstand des Rechtsmittels (

100 Dennoch möchte ich meine Auffassung zum Ausdruck bringen, dass dieselben Gründe, die dafür sprechen, dass der Gerichtshof seine Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle beschränkt, auch für die Verpflichtung des Gerichtshofs gelten müssen, das Unionsrecht (hier: die Grundverordnung) im Einklang mit dem WTO-Recht (hier: das Beitrittsprotokoll) auszulegen. Wie in der internen Unionsrechtsordnung verlangt die Verpflichtung zur konformen Auslegung vom auslegenden Gericht, bei der Auslegung einer Vorschrift des nationalen Rechts alles zu tun, um eine Lösung zu finden, die mit der betreffenden Rechtsvorschrift der Union in Einklang steht (

101 In einer Situation wie der vorliegenden müsste der Gerichtshof alles tun, um das Unionsrecht im Licht des WTO-Rechts auszulegen, wobei die einzige Grenze darin bestünde, das Unionsrecht nicht contra legem auszulegen. Sollte der Gerichtshof das WTO-Recht anders verstehen als der Unionsgesetzgeber oder sollte der Gesetzgeber tatsächlich vom WTO-Recht abweichen wollen, dies aber nicht klar zum Ausdruck gebracht haben (was nicht außergewöhnlich wäre), so würde eine konforme Auslegung den notwendigen Handlungsspielraum für die Politik in allen Bereichen der DSU, die einen politischen Handlungsspielraum gewähren, ausschließen. Dies würde der Logik der Begründung für die Beschränkung der gerichtlichen Kontrollbefugnis des Gerichtshofs zuwiderlaufen.

102 Daher ist auch die Feststellung des Gerichts in Rn. 74 des angefochtenen Urteils nicht zu beanstanden. VII. Ergebnis

103 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den ersten Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.