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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 19.01.2023 – C-721/21
Generalanwältin Juliane Kokott · ECLI:EU:C:2023:39
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 19. Januar 2023 ( Rechtssache C‑721/21 Eco Advocacy CLG (Vorabentscheidungsersuchen des High Court [Hoher Gerichtshof, Irland]) „Vorabentscheidungsersuchen – Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten – Effektivitätsgrundsatz – Anforderungen an das schriftliche Vorbringen vor dem innerstaatlichen Gericht – Umwelt – Richtlinie 2011/92/EU – Umweltverträglichkeitsprüfung – Vorprüfung der Notwendigkeit einer Prüfung – Begründung – Richtlinie 92/43/EWG – Art. 6 Abs. 3 – Angemessene Verträglichkeitsprüfung – Vorprüfung der Notwendigkeit einer Prüfung – Maßnahmen zur Schadensminderung – Widerlegung von Zweifeln“ I. Einleitung
1 Das Unionsrecht verlangt verschiedene Prüfungen der Umweltauswirkungen von bestimmten Plänen und Projekten. Die Umweltverträglichkeitsprüfung nach der UVP-Richtlinie (
2 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft vor allem bestimmte formale Anforderungen an die Vorprüfung, ob die genannten Prüfungen überhaupt notwendig sind. Zu klären ist bei beiden Richtlinien, ob die Begründung der Entscheidung, auf die eigentliche Prüfung zu verzichten, ausdrücklich kenntlich gemacht werden muss und ob diese Begründung im Fall der Umweltverträglichkeitsprüfung ausdrücklich alle Kriterien aufführen muss, die nach der UVP-Richtlinie zu berücksichtigen sind. In Bezug auf die Vorprüfung bei der Habitatrichtlinie ist außerdem zu erörtern, ob bestimmte Maßnahmen zur Minderung von Schäden berücksichtigt werden dürfen und ob die Begründung einer Entscheidung, keine angemessene Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, bestimmte Einwände widerlegen muss.
3 Darüber hinaus soll der Gerichtshof über die Anforderungen entscheiden, die an das Vorbringen der Kläger vor dem innerstaatlichen Gericht zu stellen sind. Dabei zeigt sich ein ähnliches Problem wie bei der Begründung der Vorprüfungsentscheidung: Möglicherweise haben die Kläger den Klagegrund, diese Begründung sei nicht ausreichend klar dargestellt, selbst nicht ausreichend klar vorgetragen.
4 Ich werde nachfolgend darlegen, dass die Vorgaben des Unionsrechts zum gerichtlichen Vorbringen und dem formalen Rahmen der Begründung sehr begrenzt sind. Es obliegt im Wesentlichen den Mitgliedstaaten, entsprechende Regelungen zu treffen, und den innerstaatlichen Gerichten, das jeweilige Vorbringen von Beteiligten und die entsprechenden Angaben in der streitigen Entscheidung zu würdigen. II. Rechtlicher Rahmen A. UVP-Richtlinie
5 Art. 4 der UVP-Richtlinie legt fest, wie darüber zu entscheiden ist, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wird: „(2) Bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten vorbehaltlich des Art. 2 Abs. 4, ob das Projekt einer Prüfung gemäß den Art. 5 bis 10 unterzogen werden muss. Die Mitgliedstaaten treffen diese Entscheidung anhand a) einer Einzelfalluntersuchung oder b) der von den Mitgliedstaaten festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien. Die Mitgliedstaaten können entscheiden, beide unter den Buchstaben a und b genannten Verfahren anzuwenden. (3) Bei der Einzelfalluntersuchung oder der Festlegung von Schwellenwerten bzw. Kriterien für die Zwecke des Abs. 2 sind die relevanten Auswahlkriterien des Anhangs III zu berücksichtigen. Die Mitgliedstaaten können Schwellenwerte oder Kriterien festlegen, bei deren Erfüllung Projekte weder der Feststellung gemäß den Abs. 4 und 5 noch einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, und/oder Schwellenwerte oder Kriterien, bei deren Erfüllung Projekte in jedem Fall einer Umweltverträglichkeitsprüfung ohne Durchführung einer Feststellung gemäß den Absätzen 4 und 5 unterliegen. (4) … (5) Die zuständige Behörde trifft die Feststellung auf der Grundlage der vom Projektträger gemäß Abs. 4 gelieferten Informationen, wobei sie gegebenenfalls die Ergebnisse von vorgelagerten Prüfungen oder aufgrund anderer Unionsgesetzgebung als dieser Richtlinie durchgeführten Prüfungen der Umweltauswirkungen berücksichtigt. Die Feststellung wird der Öffentlichkeit zugänglich gemacht und es werden darin a) unter Verweis auf die einschlägigen Kriterien in Anhang III die wesentlichen Gründe für die Entscheidung angegeben, eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzuschreiben, oder b) unter Verweis auf die einschlägigen Kriterien in Anhang III die wesentlichen Gründe für die Entscheidung angegeben, keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzuschreiben, und, sofern vom Projektträger vorgelegt, alle Aspekte des Projekts und/oder Maßnahmen, mit denen erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt vermieden oder verhindert werden sollen.“
6 Anhang III der UVP-Richtlinie enthält die Auswahlkriterien für die Entscheidung nach Art. 4 Abs. 3: „1. Merkmale der Projekte Die Merkmale der Projekte sind insbesondere hinsichtlich folgender Punkte zu beurteilen: a) Größe und Ausgestaltung des gesamten Projekts; b) Kumulierung mit anderen bestehenden und/oder genehmigten Projekten und Tätigkeiten; c) Nutzung natürlicher Ressourcen, insbesondere Flächen, Boden, Wasser und biologische Vielfalt; d) Abfallerzeugung; e) Umweltverschmutzung und Belästigungen; f) Risiken schwerer Unfälle und/oder von Katastrophen, die für das betroffene Projekt relevant sind, einschließlich solcher, die wissenschaftlichen Erkenntnissen zufolge durch den Klimawandel bedingt sind; g) Risiken für die menschliche Gesundheit (z. B. durch Wasserverunreinigungen oder Luftverschmutzung). 2. Standort der Projekte Die ökologische Empfindlichkeit der geografischen Räume, die durch die Projekte möglicherweise beeinträchtigt werden, muss unter Berücksichtigung insbesondere folgender Punkte beurteilt werden: a) bestehende und genehmigte Landnutzung; b) Reichtum, Verfügbarkeit, Qualität und Regenerationsfähigkeit der natürlichen Ressourcen (einschließlich Boden, Flächen, Wasser und biologische Vielfalt) des Gebiets und seines Untergrunds; c) Belastbarkeit der Natur unter besonderer Berücksichtigung folgender Gebiete: i) Feuchtgebiete, ufernahe Bereiche, Flussmündungen, ii) Küstengebiete und Meeresumwelt, iii) Bergregionen und Waldgebiete, iv) Naturreservate und ‑parks; v) durch die einzelstaatliche Gesetzgebung ausgewiesene Schutzgebiete; von den Mitgliedstaaten gemäß der … [Habitatrichtlinie] und der … [Vogelschutzrichtlinie ( vi) Gebiete, in denen die für das Projekt relevanten und in der Unionsgesetzgebung festgelegten Umweltqualitätsnormen bereits nicht eingehalten wurden oder bei denen von einer solchen Nichteinhaltung ausgegangen wird; vii) Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte, viii) historisch, kulturell oder archäologisch bedeutende Landschaften und Stätten. 3. Art und Merkmale der potenziellen Auswirkungen Die möglichen erheblichen Auswirkungen der Projekte auf die Umwelt sind anhand der in den Nummern 1 und 2 dieses Anhangs aufgeführten Kriterien zu beurteilen; insbesondere ist den Auswirkungen des Projekts auf die in Artikel 3 Absatz 1 genannten Faktoren unter Berücksichtigung der folgenden Punkte Rechnung zu tragen: a) Umfang und räumliche Ausdehnung der Auswirkungen (beispielsweise geografisches Gebiet und Anzahl der voraussichtlich betroffenen Personen); b) Art der Auswirkungen; c) grenzüberschreitender Charakter der Auswirkungen; d) Schwere und Komplexität der Auswirkungen; e) Wahrscheinlichkeit von Auswirkungen; f) erwarteter Zeitpunkt des Eintretens, Dauer, Häufigkeit und Reversibilität der Auswirkungen; g) Kumulierung der Auswirkungen mit den Auswirkungen anderer bestehender und/oder genehmigter Projekte; h) Möglichkeit, die Auswirkungen wirksam zu verringern.“ B. Habitatrichtlinie
7 Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie regelt die sogenannte Verträglichkeitsprüfung: „Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Abs. 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.“ III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
8 Die Klage richtet sich auf die gerichtliche Überprüfung der Gültigkeit einer Genehmigung, die von An Bord Pleanála (irische Planungsbehörde, im Folgenden: Board), für ein Wohnungsbauprojekt in Trim, Grafschaft Meath, erteilt worden ist. Das Vorhaben umfasst den Bau von 320 Wohnungen auf dem Charterschool Land, Manorlands.
9 Nach verschiedenen informellen Kontakten wurde der formale Plangenehmigungsantrag für das vorliegende Projekt am 8. Juli 2020 gestellt. Der Entwurf sieht vor, dass bestimmte Vorkehrungen zur Reinigung von Oberflächenabflusswasser getroffen werden, bevor dieses in einen Bach eingeleitet wird, der ein Zufluss des Flusses Boyne ist.
10 Der Boyne selbst verläuft ungefähr 640 Meter nördlich des Projekts. Er ist Teil des Schutzgebiets nach der Vogelschutzrichtlinie, der „River Boyne and River Blackwater Special Protection Area“ (IE0004232), für das dem Eisvogel (Alcedo atthis) [A229] „qualifying interest“ (besondere Bedeutung) zukommt. Das Gebiet wird von einem Schutzgebiet nach der Habitatrichtlinie überlagert, der „River Boyne and River Blackwater Special Area of Conservation“ (IE0002299). Den Lebensraumtypen kalkreiche Niedermoore [7230] und Auwälder mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) [91E0] sowie den Tierarten Lampetra fluviatilis (Flussneunauge) [1099], Salmo salar (Lachs) [1106] und Lutra lutra (Otter) [1355] kommen ebenfalls „qualifying interests“ (besondere Bedeutung) zu.
11 Es wurde ein Vorprüfungsbericht über die Umweltverträglichkeitsprüfung erstellt sowie eine Prüfung der ökologischen Auswirkungen durchgeführt, die eine Reihe von Vorschlägen für Abmilderungsmaßnahmen enthielten. Auch ein Vorprüfungsbericht nach der Habitatrichtlinie wurde vorgelegt, der zu dem Ergebnis kam, dass es keine Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete geben werde.
12 An Taisce (National Trust for Ireland, ein gesetzlicher Sachverständiger für Raumplanung) und der Council (Rat) der Stadt Trim reichten Stellungnahmen ein, die mögliche Auswirkungen auf die Natura-2000-Gebiete aufgrund der Ableitung von Oberflächenabflusswasser aufzeigten. Der Council äußerte außerdem Bedenken hinsichtlich des Artenschutzes.
13 Das Board erteilte gleichwohl die streitgegenständliche Genehmigung, ohne eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach der UVP-Richtlinie und eine Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie durchzuführen.
14 Die von der Prüferin des Board in Anhang A ihres Berichts genutzte Vorlage verwendet für die UVP-Vorprüfung ein Format, das in wesentlichen Punkten von Anhang III der UVP-Richtlinie abweicht. Für den High Court (Hoher Gerichtshof, Irland) erscheint die Übereinstimmung zwischen Anhang III und dem Bericht der Prüferin unklar. Außerdem beschäftigt sich die Prüferin mit den Befürchtungen von Auswirkungen auf die Natura-2000-Gebiete, hält diese allerdings im Ergebnis für unbegründet.
15 Am 27. Oktober 2020 wurde die Genehmigung formal mit Beschluss des Board nach dem Verfahren für strategische Wohnungsbauprojekte erteilt. Das Board stellte nicht klar, in welchen Dokumenten genau die Begründung für die Zwecke der Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne der UVP-Richtlinie und der Verträglichkeitsprüfung im Sinne der Habitatrichtlinie enthalten war. Nach dem High Court scheint beabsichtigt gewesen zu sein, dass die Begründung im Bericht der Prüferin, Anhang A zu diesem Dokument, und den von der Projektträgerin eingereichten Berichten enthalten ist, soweit die Prüferin auf diese verwiesen hat.
16 Gegen diese Genehmigung erhob Eco Advocacy Klage vor dem High Court.
17 Einem ersten Urteil des High Court ist zu entnehmen, dass Eco Advocacy erstmals in der mündlichen Verhandlung die beiden Anfechtungsgründe geltend gemacht hat, die Gegenstand der zweiten und der dritten sowie der sechsten Frage sind. (amici am Gerichtsverfahren beteiligt worden.
18 Mit einem Beschluss, der hier am 26. November 2021 einging, richtete der High Court die folgenden Fragen an den Gerichtshof: 1) Folgt aus dem allgemeinen Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts und/oder der loyalen Zusammenarbeit entweder allgemein oder im besonderen Zusammenhang des Umweltrechts, dass ein nationales Gericht, bei dem eine Klage erhoben wurde, mit der eine Partei die Gültigkeit einer Verwaltungsmaßnahme unter ausdrücklichem oder implizitem Verweis auf ein bestimmtes Instrument des Unionsrechts anficht, aber nicht näher ausführt, gegen welche Bestimmungen des Instruments verstoßen wurde oder auf welche Auslegung genau Bezug genommen wird, die Klage ungeachtet einer nationalen Verfahrensvorschrift prüfen muss oder kann, die verlangt, dass die betreffenden konkreten Verstöße in den Parteischriftsätzen dargelegt werden? 2) Wenn die Antwort auf die erste Frage „Ja“ lautet: Haben Art. 4 Abs. 2, 3, 4 und/oder 5 und/oder Anhang III der UVP-Richtlinie und/oder die Richtlinie in Verbindung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und der guten Verwaltung nach Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zur Folge, dass, wenn eine zuständige Behörde entscheidet, einen Antrag auf Genehmigung eines Projekts nicht dem Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterwerfen, ausdrücklich, gesondert und/oder konkret angegeben sein muss, in welchen Dokumenten genau die Gründe der zuständigen Behörde dargelegt sind? 3) Wenn die Antwort auf die erste Frage „Ja“ lautet: Haben Art. 4 Abs. 2, 3, 4 und/oder 5 und/oder Anhang III der UVP-Richtlinie und/oder die Richtlinie in Verbindung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und der guten Verwaltung nach Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zur Folge, dass, wenn eine zuständige Behörde entscheidet, einen Antrag auf Genehmigung eines Projekts nicht dem Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterwerfen, eine Verpflichtung besteht, die Prüfung aller konkreten Titel und Untertitel des Anhangs III der UVP-Richtlinie ausdrücklich darzulegen, soweit diese Titel und Untertitel möglicherweise für das Projekt relevant sind? 4) Ist Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass gemäß dem Grundsatz, dass in der Vorprüfungsphase bei der Feststellung, ob es notwendig ist, anschließend eine Prüfung der Verträglichkeit eines Plans oder Projekts für ein betroffenes Gebiet durchzuführen, Maßnahmen nicht berücksichtigt werden dürfen, die nachteilige Auswirkungen des Plans oder Projekts auf das Gebiet vermeiden oder vermindern sollen, die zuständige Behörde allein deshalb berechtigt ist, Merkmale des Plans oder des Projekts, die die Beseitigung von Schadstoffen beinhalten und die eine Verminderung nachteiliger Auswirkungen auf das Europäische Gebiet bewirken könnten, zu berücksichtigen, weil diese Merkmale keine Abmilderungsmaßnahmen sein sollen, selbst wenn sie diese Wirkung haben, und unabhängig von einer Auswirkung auf das betroffene Europäische Gebiet als Standardmerkmale in den Entwurf eingearbeitet worden wären? 5) Ist Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats, wenn sie ungeachtet der von sachverständigen Einrichtungen geäußerten Fragen oder Bedenken in der Vorprüfungsphase überzeugt ist, dass keine Verträglichkeitsprüfung notwendig ist, eine ausdrückliche und eingehende Begründung geben muss, die geeignet ist, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der vorgesehenen Arbeiten auf das betroffene Europäische Gebiet zu zerstreuen, und ausdrücklich und einzeln jeden der Zweifel ausräumt, die in dieser Hinsicht während des Verfahrens der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgeworfen wurden? 6) Wenn die Antwort auf die erste Frage „Ja“ lautet: Folgt aus Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie und/oder der Richtlinie im Licht des Grundsatzes der Rechtssicherheit und der guten Verwaltung nach Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, dass, wenn die zuständige Behörde entscheidet, einen Antrag auf Genehmigung eines Projekts nicht dem Verfahren der Verträglichkeitsprüfung zu unterwerfen, ausdrücklich, gesondert und/oder konkret angegeben werden muss, in welchen Dokumenten genau die Begründung der zuständigen Behörde dargelegt ist?
19 Schriftlich haben sich die Eco Advocacy CLG, An Board Pleanála, An Taisce – The National Trust for Ireland und ClientEarth gemeinsam, Irland, die Italienische Republik sowie die Europäische Kommission geäußert. Bis auf die Italienische Republik haben sie sich auch an der mündlichen Verhandlung vom 27. Oktober 2022 beteiligt. IV. Rechtliche Würdigung
20 Die Fragen des High Court betreffen einerseits die Zulässigkeit von Anforderungen an das Vorbringen von Parteien, die eine Verletzung des Unionsrechts geltend machen (erste Frage), und andererseits die Vorprüfung, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach der UVP-Richtlinie (zweite und dritte Frage) oder eine angemessene Prüfung von Auswirkungen auf Schutzgebiete nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie (vierte bis sechste Frage) vorzunehmen ist. A. Erste Frage: Anforderungen an die Darlegung eines angeblichen Verstoßes
21 Mit der ersten Frage sollen die unionsrechtlichen Grenzen innerstaatlicher Anforderungen an die Form der Darlegung von Anfechtungsgründen im gerichtlichen Verfahren geklärt werden. Aus der Frage ergibt sich, dass die geltend gemachten konkreten Verstöße nach irischem Verfahrensrecht in den Parteischriftsätzen dargelegt werden müssen. Die Kläger des Ausgangsverfahrens haben jedoch anscheinend nicht bei allen Anfechtungsgründen näher ausgeführt, gegen welche Bestimmungen der jeweiligen Richtlinie verstoßen wurde, auf welche Auslegung genau Bezug genommen wird und worin der Verstoß liegen soll. Daher möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die allgemeinen Grundsätze des Vorrangs des Unionsrechts und/oder der loyalen Zusammenarbeit entweder allgemein oder im besonderen Zusammenhang des Umweltrechts eine Befugnis oder sogar eine Pflicht innerstaatlicher Gerichte begründen, solche schriftlich unzureichend dargelegten Klagegründe dennoch zu prüfen. 1. Zulässigkeit der Frage
22 Italien hält diese Frage für unzulässig, weil im Vorabentscheidungsersuchen die innerstaatlichen Regelungen nicht genau dargelegt werden, denen das Vorbringen von Eco Advocacy hätte genügen müssen, um zulässig zu sein.
23 Diesem Einwand ist zuzugeben, dass eine genauere Darstellung dieser innerstaatlichen Regeln und des jeweiligen schriftlichen und mündlichen Vorbringens im Vorabentscheidungsersuchen für eine nützliche Antwort des Gerichtshofs und die Beteiligung Italiens am Verfahren von Vorteil gewesen wäre. Dementsprechend muss ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs eine kurze Darstellung des Streitgegenstands und des maßgeblichen Sachverhalts, wie er vom vorlegenden Gericht festgestellt worden ist, oder zumindest eine Darstellung der tatsächlichen Umstände, auf denen die Fragen beruhen, sowie den Wortlaut der möglicherweise auf den Fall anwendbaren nationalen Vorschriften und gegebenenfalls die einschlägige nationale Rechtsprechung enthalten.
24 Zwar könnten diese Informationen der innerstaatlichen Verfahrensakte und insbesondere einem früheren Urteil des High Court entnommen werden, (
25 Trotz dieses Mangels ist es allerdings möglich, diese Frage zu beantworten, da der Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren nur das Unionsrecht auslegt, ohne über den Streit vor dem innerstaatlichen Gericht bereits abschließend zu entscheiden. Daher ist es nicht angemessen, die vorliegende Frage als unzulässig zurückzuweisen. 2. Würdigung
26 Mit der ersten Frage soll geklärt werden, ob innerstaatliches Verfahrensrecht verlangen darf, dass Verstöße gegen das Unionsrecht bereits klar und deutlich im schriftlichen Verfahren geltend gemacht werden. Insofern wird einerseits gefragt, ob solche Anforderungen an das Vorbringen der Beteiligten zulässig sind, und andererseits, ob die innerstaatlichen Gerichte vom Unionsrecht berechtigt oder sogar verpflichtet werden, solche Verstöße unabhängig vom rechtzeitigen Vortrag durch die Beteiligten von Amts wegen aufzugreifen. a) Anforderungen an das Vorbringen der Beteiligten
27 Aus dem vom High Court angeführten allgemeinen Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts und/oder der loyalen Zusammenarbeit ergibt sich zunächst, dass die innerstaatlichen Gerichte gehalten sind, für die volle Wirksamkeit der Bestimmungen des Unionsrechts Sorge zu tragen. (
28 Wie ich bereits in früheren Schlussanträgen dargelegt habe, (
29 Art. 11 der UVP-Richtlinie enthält besondere Regelungen über den Rechtsschutz, die die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten im vorliegenden Fall einschränken könnten. Die Mitgliedstaaten müssen nach Art. 11 Abs. 1 unter bestimmten Bedingungen Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle gewährleisten, um die materiell- und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Art. 11 Abs. 4 Unterabs. 2 sieht vor, dass die betreffenden Verfahren fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt werden.
30 Diese Bestimmungen verlangen zwar, insbesondere Umweltverbänden Zugang zu einem effektiven und fairen Überprüfungsverfahren zu gewährleisten. In diesem Rahmen muss die Möglichkeit bestehen, die Rechtmäßigkeit der einschlägigen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, also bestimmte Anfechtungsgründe vorzutragen. Wie und zu welchem Zeitpunkt diese Gründe vorgetragen werden müssen, ist dort aber nicht geregelt. Daher verbleibt es insoweit bei der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten.
31 Es ist nicht ersichtlich, dass im vorliegenden Fall der Grundsatz der Äquivalenz berührt wäre. Dagegen ist es nicht ausgeschlossen, dass Anforderungen an die Genauigkeit des schriftlichen Vorbringens die gerichtliche Durchsetzung von Rechten erschweren oder unmöglich machen können. Der Grundsatz der Effektivität ist aber nur verletzt, wenn damit die gerichtliche Durchsetzung übermäßig erschwert oder praktisch unmöglich gemacht wird.
32 Bei dieser Prüfung müssen die Stellung der fraglichen Vorschriften im gesamten Verfahren, der Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen innerstaatlichen Stellen einbezogen werden. Dabei sind gegebenenfalls die Grundsätze zu berücksichtigen, die dem innerstaatlichen Rechtsschutzsystem zugrunde liegen, wie z. B. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens. (
33 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass nationale Verfahrensvorschriften, nach denen der Streitgegenstand durch das zum Zeitpunkt der Einlegung des Rechtsbehelfs geltend gemachte Vorbringen bestimmt wird, mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar sind, da sie den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens gewährleisten, insbesondere indem sie dieses vor den mit der Prüfung neuen Vorbringens verbundenen Verzögerungen bewahren. (
34 Wie Irland zutreffend darlegt, existieren entsprechende Regelungen auch im Verfahrensrecht der Unionsgerichte. So muss eine Klageschrift nach Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Darstellung muss hinreichend klar und deutlich sein, um dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe zu ermöglichen. (
35 Es ist daher mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar, wenn das Verfahrensrecht der innerstaatlichen Gerichte eine frühzeitige hinreichend klare und deutliche Darstellung des Vorbringens der Beteiligten verlangt, um dieses zu berücksichtigen.
36 Welche Art der Darstellung hinreichend klar und deutlich ist, hängt von den Umständen des Falles ab. Entscheidend sollte sein, ob die Beteiligten und das Gericht den jeweiligen Anfechtungsgrund zweifelsfrei erkennen können. Lediglich ein übertriebener Formalismus wäre als übermäßige Erschwernis anzusehen und daher nicht mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar.
37 Im Übrigen sollten die Anforderungen an die Darlegung von Anfechtungsgründen auch berücksichtigen, inwieweit das Verhalten der anderen Partei zu etwaigen Mängeln beigetragen hat. Insbesondere die zweite, die dritte, die fünfte und die sechste Frage deuten darauf hin, dass im Ausgangsfall das Board die Gründe der streitgegenständlichen Genehmigung in einer Form dargestellt hat, die zu den Schwächen des Vorbringens von Eco Advocacy beigetragen haben könnte. Wenn dies zutrifft, müsste dieser Umstand bei den Anforderungen an das Vorbringen von Eco Advocacy angemessen berücksichtigt werden.
38 Ob bestimmte Parteischriftsätze diesen Anforderungen genügen, muss das zuständige innerstaatliche Gericht beurteilen. Dieses Gericht muss den Inhalt der einschlägigen innerstaatlichen Anforderungen durch Auslegung der betreffenden Regelungen ermitteln und nur dieses Gericht verfügt über die nötigen Kenntnisse, um einschätzen zu können, welche Art der Darstellung hinreichend klar und deutlich ist, um von den Beteiligten und ihm selbst verstanden zu werden. Darüber hinaus kann dieses Gericht aus eigener Anschauung feststellen, ob Mängel des Vorbringens tatsächlich zu Missverständnissen führten und inwieweit sie auf das Verhalten der anderen Partei zurückzuführen sind.
39 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, begrenzt durch den Effektivitätsgrundsatz, es erlaubt, die Beteiligten eines Rechtsstreits zu verpflichten, Verletzungen des Unionsrechts frühzeitig hinreichend klar und deutlich in ihrem schriftlichen Vorbringen darzustellen, damit diese Verletzungen durch das innerstaatliche Gericht berücksichtigt werden. b) Aufgreifen von Amts wegen
40 Die nach den bisherigen Überlegungen erlaubten Anforderungen an das Vorbringen von Beteiligten vor innerstaatlichen Gerichten wären allerdings in ihrer Wirkung begrenzt, wenn diese Gerichte durch das Unionsrecht verpflichtet oder zumindest berechtigt würden, unzureichend dargelegte Verstöße gegen das Unionsrecht von Amts wegen aufzugreifen.
41 Der High Court leitet dennoch eine entsprechende Verpflichtung aus der Notwendigkeit ab, die Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen. An Taisce führt insoweit die Rechtsprechung des Gerichtshofs an, wonach innerstaatliche Gerichte in der englischen Fassung dieser Urteile „of their own motion“ dem Unionsrecht entgegenstehende Regelungen des innerstaatlichen Rechts unangewendet lassen müssen. (
42 Diese Auffassung beruht aber auf einem falschen Verständnis der angeführten Rechtsprechung zum Vorrang des Unionsrechts. Das wird in der französischen Fassung dieser Formulierung deutlicher, wonach die Gerichte „de leur propre autorité“ handeln müssen, aber auch z. B. in der deutschen Fassung, wo von „eigener Entscheidungsbefugnis“ die Rede ist. (
43 Wie auch aus dem Kontext dieser Feststellungen des Gerichtshofs deutlich wird, geht es dabei um die Befugnis der innerstaatlichen Gerichte, innerstaatliches Recht im Einklang mit den Anforderungen des Unionsrechts auszulegen oder notfalls das vorrangige Unionsrecht anzuwenden, ohne abwarten zu müssen, bis innerstaatliche Regelungen, die dem Unionsrecht widersprechen, aufgehoben oder annulliert werden.
44 Wie ich bereits dargelegt habe, ist dafür nicht erforderlich, dass die Parteien vor den innerstaatlichen Gerichten im Einzelnen ausdrücklich vortragen, welche Normen des innerstaatlichen Rechts diese Gerichte konform auslegen oder unangewendet lassen sollen. Die Bestimmung dieser Normen und die Entwicklung der Vorgehensweise, um einen etwaigen Widerspruch zwischen dem innerstaatlichen Recht und dem Unionsrecht zu beseitigen, ist vielmehr Teil der Verpflichtung der innerstaatlichen Gerichte, das im Unionsrecht vorgesehene Ziel zu erreichen. (
45 Die Frage, ob die innerstaatlichen Gerichte bestimmte Verstöße gegen das Unionsrecht von Amts wegen aufgreifen können oder müssen, hat damit aber nichts zu tun.
46 Genauso wenig wie der Vorrang des Unionsrechts enthalten die Verfahrensvorschriften des Art. 11 der UVP-Richtlinie dazu Vorgaben. Insbesondere ist dort keine Verpflichtung oder Ermächtigung innerstaatlicher Gerichte erkennbar, die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung über die vorgetragenen Gründe hinaus zu prüfen.
47 Damit unterscheidet sich Art. 11 der UVP-Richtlinie von den Regelungen, die Gegenstand eines jüngeren Urteils zur Überprüfung der Haft von Drittstaatsangehörigen waren. Diese Bestimmungen verpflichten Justizbehörden dazu, in regelmäßigen Abständen die Rechtmäßigkeit der Haft zu prüfen, ohne diese Verpflichtung in irgendeiner Form einzuschränken. (
48 Somit ist auch die Verpflichtung oder Ermächtigung innerstaatlicher Gerichte, bestimmte Anfechtungsgründe von Amts wegen zu prüfen, anhand der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zu beurteilen, die durch die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität begrenzt wird.
49 Insoweit verpflichtet das Unionsrecht nach ständiger Rechtsprechung innerstaatliche Gerichte nicht, von Amts wegen die Frage eines Verstoßes gegen unionsrechtliche Bestimmungen zu prüfen, wenn sie durch die Prüfung dieser Frage die von den Parteien bestimmten Grenzen des Rechtsstreits überschreiten müssten. Diese Gerichte müssen vielmehr die rechtlichen Gesichtspunkte, die sich aus einer zwingenden Unionsvorschrift ergeben, nur von Amts wegen aufgreifen, wenn sie nach dem innerstaatlichen Recht verpflichtet oder berechtigt sind, dies im Fall einer zwingenden Vorschrift des innerstaatlichen Rechts zu tun. (
50 Zwar hat der Gerichtshof abweichend davon entschieden, dass innerstaatliche Gerichte von Amts wegen die Missbräuchlichkeit einer Vertragsklausel, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (
51 Auf das Umweltrecht der Union ließe sich diese Rechtsprechung möglicherweise in Fällen mit dem Risiko besonders schwerwiegender Verstöße übertragen. (
52 Die Vorlagefrage spricht außerdem die Hypothese an, dass das Unionsrecht die innerstaatlichen Gerichte zwar nicht verpflichte, aber zumindest berechtige, Verletzungen des Umweltrechts der Union von Amts wegen aufzugreifen. Es bleibt unklar, ob diese Frage entscheidungserheblich ist, denn die irischen Beteiligten legen überstimmend dar, dass der High Court schon nach irischem Recht unter Umständen berechtigt sei, solche Verletzungen von Amts wegen aufzugreifen.
53 Falls diese Frage entscheidungserheblich sein sollte, ist sie ebenso am Maßstab der durch die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität gezogenen Grenzen der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zu beurteilen.
54 Eine solche Berechtigung könnte insbesondere aus dem Äquivalenzprinzip folgen, wenn innerstaatliches Recht in vergleichbaren Fällen diese Befugnis vorsieht. Das soeben erwähnte Vorbringen geht in diese Richtung, aber letztlich fehlen ausreichende Angaben zum irischen Recht, um diese Frage abschließend zu beantworten.
55 Der Effektivitätsgrundsatz kann dagegen insoweit höchstens die Verpflichtung innerstaatlicher Gerichte begründen, bestimmte Verstöße von Amts wegen aufzugreifen, wofür aber im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte vorliegen. Bezugspunkt dieses Grundsatzes sind nämlich vom Unionsrecht verliehene Rechte. Die Durchsetzung von Rechten kann nicht von einer Befugnis abhängen, deren Ausübung im Ermessen der Gerichte steht.
56 Somit verpflichtet oder berechtigt das Unionsrecht innerstaatliche Gerichte in der Regel nicht, Verletzungen des Umweltrechts der Union von Amts wegen aufzugreifen. c) Beantwortung der ersten Frage
57 Auf die erste Frage ist daher zu antworten, dass die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, begrenzt durch den Effektivitätsgrundsatz, es erlaubt, die Beteiligten eines Rechtsstreits zu verpflichten, Verletzungen des Umweltrechts der Union frühzeitig hinreichend klar und deutlich in ihrem schriftlichen Vorbringen darzustellen, damit diese Verletzungen durch das innerstaatliche Gericht berücksichtigt werden können. Das Unionsrecht verpflichtet oder berechtigt das innerstaatliche Gericht in der Regel nicht, solche Verletzungen von Amts wegen aufzugreifen. B. Fragen zur Umweltverträglichkeitsprüfung
58 Die zweite und die dritte Frage beziehen sich auf die Vorprüfung, ob ein Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist. Sie werden zwar nur für den Fall einer positiven Antwort auf die erste Frage gestellt, doch nach den oben angestellten Überlegungen muss letztlich das innerstaatliche Gericht diese Frage anhand der Auslegungshinweise des Gerichtshofs entscheiden. Daher ist es geboten, diese Fragen zu beantworten.
59 Nach Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit vor Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen u. a. aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt unterzogen werden. Das ist die sogenannte Umweltverträglichkeitsprüfung.
60 Art. 4 Abs. 1 der UVP-Richtlinie sieht vor, dass die in Anhang I aufgeführten Projekte prinzipiell immer dieser Prüfung zu unterziehen sind. Dagegen muss gemäß Art. 4 Abs. 2 bei Projekten, die in Anhang II aufgeführt sind, in bestimmten Fällen in einer Einzelfalluntersuchung festgestellt werden, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist. Bei dieser Feststellung sind nach Art. 4 Abs. 3 die relevanten Auswahlkriterien des Anhangs III zu berücksichtigen. Um diese Vorprüfung geht es bei den vorliegenden Fragen.
61 Der Gerichtshof hat dazu entschieden, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, wenn die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr besteht, dass das fragliche Projekt erhebliche Umweltauswirkungen hat. Unter Berücksichtigung insbesondere des Vorsorgegrundsatzes, der eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus ist, die die Union im Bereich der Umwelt gemäß Art. 191 Abs. 2 AEUV verfolgt, und in dessen Licht die UVP-Richtlinie auszulegen ist, liegt eine solche Gefahr dann vor, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass das betreffende Projekt erhebliche Umweltauswirkungen hat. (
62 Vor diesem Hintergrund werde ich zunächst die dritte und dann die zweite Frage beantworten. 1. Dritte Frage: Umfang der Begründung beim Verzicht auf eine Prüfung der Umweltauswirkungen
63 Mit der dritten Frage versucht der High Court, die Anforderungen an die Verständlichkeit der Begründung zu präzisieren; er möchte erfahren, ob die Behörde die Prüfung aller konkreten Titel und Untertitel des Anhangs III der UVP-Richtlinie ausdrücklich darlegen muss, soweit diese Titel und Untertitel möglicherweise für das Projekt relevant sind.
64 Nach Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der UVP-Richtlinie muss die behördliche Feststellung unter Verweis auf die einschlägigen Kriterien in Anhang III die wesentlichen Gründe für die Entscheidung angeben, keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzuschreiben. Die Kriterien des Anhangs III der UVP-Richtlinie betreffen bestimmte Merkmale des jeweiligen Projekts, Eigenschaften des Standorts sowie Art und Merkmale der potenziellen Auswirkungen.
65 Diesen Anforderungen kann die Begründung nur genügen, wenn sie für jedes einzelne Kriterium des Anhangs III der UVP-Richtlinie anhand objektiver Umstände ausschließt, dass das Projekt erhebliche Auswirkungen hat. Für manche Kriterien mag dieses Ergebnis offensichtlich sein; insoweit kann ein kurzer Hinweis ausreichen, unter Umständen sogar für alle derartigen Kriterien gemeinsam. In anderen Fällen können weitere Angaben erforderlich sein. (
66 Die UVP-Richtlinie enthält keine Regelungen zur Form der Begründung im Hinblick auf diese Punkte. Insbesondere verlangt sie nicht, dass die Begründung der Gliederung des Anhangs III folgt. Allerdings muss die Begründung ausreichend klar ausschließen, dass das Projekt erhebliche Umweltauswirkungen hat. Falls dies im Hinblick auf bestimmte Kriterien des Anhangs III nicht erfolgt, kann die Begründung den Verzicht auf die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht rechtfertigen.
67 Somit muss die Begründung des Verzichts auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der UVP-Richtlinie anhand objektiver Umstände und unter Verweis auf die einschlägigen Kriterien des Anhangs III die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr ausschließen, dass das betreffende Projekt erhebliche Umweltauswirkungen hat. 2. Zweite Frage: konkrete Kennzeichnung der Begründung beim Verzicht auf eine Prüfung der Umweltauswirkungen
68 Mit der zweiten Frage soll geklärt werden, inwieweit in der Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, genau angegeben werden muss, in welchen Dokumenten die Gründe dieser Entscheidung zu finden sind.
69 Hintergrund dieser Frage ist, dass Eco Advocacy im Ausgangsfall gerügt hatte, die Entscheidung des Board sei nicht begründet, ohne zu erkennen, dass die Begründung in einem Anhang der Entscheidung zu finden ist.
70 Wie bereits gesagt, sieht Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der UVP-Richtlinie vor, dass die Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzuschreiben, eine Begründung enthält. Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber die Begründungspflicht konkretisiert, die damit einhergeht, dass die Möglichkeit bestehen muss, diese Entscheidung wirksam anzufechten. (
71 Art. 4 Abs. 5 der UVP-Richtlinie verpflichtet die zuständige Behörde aber nicht dazu, ausdrücklich, gesondert und/oder konkret anzugeben, in welchen Dokumenten genau ihre Gründe dargelegt sind. Auch im Zusammenhang mit Art. 6 des Übereinkommens von Aarhus, (
72 Daher verbleibt der zuständigen Behörde bzw. dem Mitgliedstaat ein gewisser Spielraum bei der Darstellung der Begründung. (
73 Mit dem Effektivitätsgrundsatz wäre es allerdings kaum vereinbar, wenn die Begründung versteckt oder missverständlich gegeben würde, (
74 Somit muss die Begründung einer Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen, nach Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der UVP-Richtlinie und dem Effektivitätsgrundsatz sicherstellen, dass die Gründe als solche erkennbar und inhaltlich verständlich sind. Ob eine Begründung diesen Anforderungen genügt, muss das innerstaatliche Gericht prüfen, das über die notwendigen Informationen verfügt, um zu beurteilen, ob die Öffentlichkeit des betreffenden Mitgliedstaats die Gründe als solche erkennen und verstehen konnte. C. Fragen zur Habitatrichtlinie
75 Die vierte bis sechste Frage beziehen sich auf die Vorprüfung, ob eine angemessene Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie durchzuführen ist.
76 Während die allgemeine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht unmittelbar mit den Voraussetzungen einer Genehmigung verbunden ist, (
77 Diese Zustimmung kann nur erteilt werden, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass sich der Plan oder das Projekt nicht nachteilig auf das betreffende Gebiet als solches auswirkt. (
78 Diese Funktion der Verträglichkeitsprüfung prägt die Anforderungen an die Vorprüfung, ob die Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden muss.
79 Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie ist eine angemessene Prüfung auf Verträglichkeit mit den für ein besonderes Schutzgebiet festgelegten Erhaltungszielen notwendig, wenn ein Plan oder Projekt ein besonderes Schutzgebiet im Sinne der Richtlinie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten erheblich beeinträchtigen könnte.
80 Im Rahmen der Auslegung dieser Bestimmung hat der Gerichtshof den später auf die allgemeine Umweltverträglichkeitsprüfung übertragenen (
81 Im Licht dieser Überlegungen werde ich nachfolgend die vierte bis sechste Frage in umgekehrter Reihenfolge beantworten. 1. Sechste Frage: konkrete Kennzeichnung der Begründung beim Verzicht auf eine Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie
82 Die sechste Frage wiederholt die zweite Frage im Hinblick auf die Begründung beim Verzicht auf eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie. Auch hier ist zu klären, inwieweit genau angegeben werden muss, in welchen Dokumenten die Gründe dieser Entscheidung zu finden sind. Sie wird zwar auch nur für den Fall einer positiven Antwort auf die erste Frage gestellt, bedarf aber dennoch einer Beantwortung, da nur das innerstaatliche Gericht entscheiden kann, ob die Antwort auf die erste Frage im Ausgangsfall positiv oder negativ ist.
83 Im Unterschied zur UVP-Richtlinie regelt die Habitatrichtlinie die Begründung des Verzichts auf eine angemessene Verträglichkeitsprüfung nicht ausdrücklich.
84 Wie im Zusammenhang mit der allgemeinen Verträglichkeitsprüfung (
85 Da die Mitteilung der Begründung zwar unionsrechtlich gefordert, aber hinsichtlich ihrer Form nicht geregelt wird, unterliegt sie der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, die sie im Rahmen der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität ausüben müssen. Im Ergebnis gelten daher im Hinblick auf die Darlegung der Begründung des Verzichts auf eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie die gleichen Überlegungen wie beim Verzicht auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung. (
86 Wenn die Begründung einer Entscheidung, keine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie vorzunehmen – wie im Ausgangsfall –, in der Entscheidung enthalten ist, muss die zuständige Behörde somit sicherstellen, dass diese Gründe als solche erkennbar und inhaltlich verständlich sind. Ob eine Begründung diesen Anforderungen genügt, muss das innerstaatliche Gericht prüfen. Es verfügt über die notwendigen Informationen, um zu beurteilen, ob die Öffentlichkeit des betreffenden Mitgliedstaats die Gründe als solche erkennen und verstehen konnte. 2. Fünfte Frage: Widerlegung von Zweifeln
87 Mit der fünften Frage wirft der High Court zwei Teilfragen zum Inhalt der Begründung der Entscheidung auf, keine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie durchzuführen: Erstens ist zu klären, ob diese Begründung geeignet sein muss, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der vorgesehenen Arbeiten auf das betroffene Europäische Gebiet zu zerstreuen. Zweitens fragt er, ob die Begründung ausdrücklich und einzeln jeden der Zweifel ausräumen muss, die in dieser Hinsicht während des Verfahrens der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgeworfen wurden. a) Vernünftige wissenschaftliche Zweifel
88 Das Kriterium, dass jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel bzw. jeder aus wissenschaftlicher Sicht vernünftige Zweifel ausgeschlossen sein muss, verwendet der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Zustimmung zu Plänen oder Projekten gemäß Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie, nachdem eine angemessene Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde. (
89 Bei der Vorprüfung geht es darum, Pläne oder Projekte zu identifizieren, die keiner vollständigen Prüfung bedürfen, weil bereits ohne die vollständige Prüfung feststeht, dass sie zugelassen werden können. (
90 Folglich muss die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats, wenn sie in der Vorprüfungsphase überzeugt ist, dass keine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie notwendig ist, zumindest eine ausdrückliche und eingehende Begründung geben, die geeignet ist, jeden aus wissenschaftlicher Sicht vernünftigen Zweifel hinsichtlich der nachteiligen Auswirkungen der vorgesehenen Arbeiten auf das betroffene Schutzgebiet als solches auszuräumen. b) Jeder aufgeworfene Zweifel?
91 Das bedeutet allerdings nicht zwingend, dass die Begründung des Verzichts auf eine Verträglichkeitsprüfung auch ausdrücklich und einzeln jeden der Zweifel ausräumen muss, die hinsichtlich der Beeinträchtigung des Schutzgebiets während des Verfahrens der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgeworfen wurden.
92 Soweit Zweifel aus wissenschaftlicher Sicht nicht vernünftig sind, kann von der zuständigen Behörde nicht verlangt werden, sie ausdrücklich „auszuräumen“. Ganz abgesehen davon, dass es nicht gerechtfertigt ist, die Ressourcen einer Behörde auf Zweifel zu verwenden, die jeder wissenschaftlichen Grundlage entbehren, wird es auch häufig gar nicht möglich sein, derartige Zweifel zu widerlegen. Wie sollte eine Behörde etwa den Einwand entkräften, dass ein Vorhaben die Geister der Ahnen erzürne?
93 Die Antwort auf die fünfte Frage, die ich in Nr. 90 dargelegt habe, gilt somit für die im Genehmigungsverfahren geäußerten Zweifel nur, soweit sie aus wissenschaftlicher Sicht vernünftig sind. 3. Vierte Frage: Berücksichtigung von Maßnahmen, die Beeinträchtigungen mindern
94 Die vierte Frage zielt darauf ab, ob bei der Vorprüfung der Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie Merkmale des Plans oder des Projekts, die die Beseitigung von Schadstoffen beinhalten und die eine nachteilige Auswirkung auf das Schutzgebiet mindern könnten, berücksichtigt werden dürfen, wenn diese Merkmale unabhängig von einer Auswirkung auf das betroffene Schutzgebiet als Standardmerkmale in den Entwurf eingearbeitet worden wären.
95 Hintergrund dieser Frage ist das Urteil People Over Wind, das die Berücksichtigung von Maßnahmen bei dieser Vorprüfung betraf, die die nachteiligen Auswirkungen eines Plans oder Projekts auf das betroffene Gebiet vermeiden oder vermindern sollten. Aus dem Umstand, dass solche Maßnahmen vorgesehen waren, hat der Gerichtshof in diesem Fall geschlossen, dass eine Wahrscheinlichkeit der erheblichen Beeinträchtigung bestand und demzufolge eine vollständige Prüfung durchgeführt werden musste. (
96 Der Gerichtshof sah somit in dem Umstand, dass Maßnahmen mit dem Zweck der Minderung von nachteiligen Auswirkungen des Projekts auf das Schutzgebiet vorgesehen waren, ein Indiz dafür, dass eine vollständige Prüfung notwendig war. Denn ohne die Wahrscheinlichkeit erheblicher Beeinträchtigungen wären diese Maßnahmen nicht notwendig gewesen.
97 Merkmale eines Plans oder Projekts, die zwar nachteilige Auswirkungen auf Schutzgebiete vermindern, aber nicht aus diesem Grund geplant werden, sind dagegen keine Indizien für die Wahrscheinlichkeit solcher Auswirkungen. Denn sie beruhen nicht auf der Annahme einer solchen Wahrscheinlichkeit.
98 Ein Beispiel für solche Merkmale wäre der Anschluss von Wohngebäuden an die Kanalisation, die das Abwasser einer Behandlung zuführt. Insbesondere aufgrund der Abwasserrichtlinie (
99 Eine Schwierigkeit liegt allerdings darin, festzustellen, ob eine Maßnahme dem Zweck dient, die erhebliche Beeinträchtigung eines betroffenen Schutzgebiets zu verhindern, oder davon unabhängig ist. Dabei kann man sich nicht allein auf subjektive Angaben des Projektentwicklers stützen, denn diese können darauf abzielen, die angemessene Verträglichkeitsprüfung zu umgehen. Die Annahme einer von Schutzgebieten unabhängigen Zwecksetzung sollte vielmehr auf objektive Umstände, insbesondere allgemeine Regelungen oder weit verbreitete Praktiken, gestützt werden.
100 Im Ausgangsfall geht es um Oberflächenabflusswasser. Dabei handelt es sich nicht um das soeben beispielhaft angesprochene Abwasser, das in die Kanalisation abzuleiten wäre, sondern um Niederschläge, die nicht mit dem Abwasser vermischt werden, das in den betreffenden Wohngebäuden anfällt. Bei der Beurteilung des Risikos, das mit der indirekten Einleitung des Oberflächenabflusswassers in einen geschützten Flusslauf verbunden ist, stellt sich die Frage, inwieweit die Maßnahmen zur Reinigung dieses Wassers berücksichtigt werden können.
101 Nach dem Vorabentscheidungsersuchen werden diese Reinigungsmaßnahmen ähnlich wie beim Anschluss an die Kanalisation und anders als im Urteil People Over Wind nicht vorgenommen, um Auswirkungen auf das Schutzgebiet zu begrenzen. Es handelt sich vielmehr um Maßnahmen, die bei allen derartigen Projekten unabhängig davon getroffen werden, ob ein Schutzgebiet berührt wird. Sie sind daher kein Indiz für die Wahrscheinlichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung des Schutzgebiets.
102 Als Indiz für eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzgebiets verbleibt die indirekte Einleitung von Oberflächenabflusswasser. Das Vorabentscheidungsersuchen teilt dem Gerichtshof zwar nicht mit, ob daraus bereits die Wahrscheinlichkeit einer solchen Beeinträchtigung abgeleitet werden kann, doch es nennt mit den Reinigungsmaßnahmen einen Umstand, der eine solche Wahrscheinlichkeit zumindest reduzieren oder sogar ausschließen kann.
103 Fraglich ist somit, ob diese Reinigungsmaßnahmen im Sinne der Rechtsprechung zur Vorprüfung objektive Umstände sind, die ausschließen können, dass das Vorhaben das Gebiet erheblich beeinträchtigt.
104 Dafür ist ein weiteres Argument des Gerichtshofs im Urteil People Over Wind von Bedeutung. Er erläuterte die Notwendigkeit einer vollständigen Prüfung auch damit, dass erst mit einer genauen Analyse im Rahmen dieser Prüfung überhaupt festgestellt werden kann, ob die fraglichen Maßnahmen nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgebiet tatsächlich vermeiden oder vermindern. (
105 Für die Berücksichtigung einer Maßnahme, die nachteilige Auswirkungen eines Vorhabens vermindert, ist somit entscheidend, ob bereits auf der Ebene der Vorprüfung jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel an der Wirkung dieser Maßnahme ausgeschlossen werden kann. Dies setzt in der Regel voraus, dass bereits ausreichende praktische Erfahrungen mit derartigen Maßnahmen vorliegen. Können solche Zweifel nicht ausgeschlossen werden, so ist die Maßnahme nicht geeignet, eine Wahrscheinlichkeit oder ein Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung auszuschließen, und kann in der Vorprüfung nicht entscheidend berücksichtigt werden.
106 Außerdem betonte der Gerichtshof im Urteil People Over Wind das Risiko, dass bei der Berücksichtigung von Schadensminderungsmaßnahmen in der Vorprüfung die eigentliche Prüfung umgangen wird. (
107 Es kann aber nicht als Umgehung der Verträglichkeitsprüfung angesehen werden, Maßnahmen zu berücksichtigen, die unabhängig davon vorgenommen werden, ob eine Beeinträchtigung von Schutzgebieten droht. Diese Maßnahmen zu ignorieren, würde vielmehr darauf hinauslaufen, in der Vorprüfung das Vorhaben nicht vollständig zu berücksichtigen. Beim Beispiel des Anschlusses an die Kanalisation scheint mir dies offensichtlich zu sein: Wohngebäude, deren Abwässer wie in der Vergangenheit direkt in Gewässer oder sogar auf die Straße geleitet werden, sind heute in der Union schwer vorstellbar. Es wäre daher absurd, für die Zwecke einer Verträglichskeitprüfung bei einem Wohnprojekt solche Praktiken zu unterstellen. Bei den streitgegenständlichen Maßnahmen zur Reinigung von Oberflächenabflusswasser ist dieser Gesichtspunkt nicht ganz so offensichtlich, trifft aber ebenfalls zu.
108 Daher ist auf die vierte Frage zu antworten, dass bei der Vorprüfung der Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie Merkmale des Plans oder des Projekts, die die Beseitigung von Schadstoffen beinhalten und die eine nachteilige Auswirkung auf das Schutzgebiet mindern könnten, berücksichtigt werden dürfen, wenn aufgrund objektiver Gesichtspunkte feststeht, dass diese Merkmale unabhängig von einer Auswirkung auf das betroffene Schutzgebiet als Standardmerkmale in den Entwurf eingearbeitet wurden, und jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel an ihrer Wirksamkeit ausgeschlossen werden kann. V. Ergebnis
109 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten: 1) Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, begrenzt durch den Effektivitätsgrundsatz, erlaubt es, die Beteiligten eines Rechtsstreits zu verpflichten, Verletzungen des Umweltrechts der Union frühzeitig hinreichend klar und deutlich in ihrem schriftlichen Vorbringen darzustellen, damit diese Verletzungen durch das innerstaatliche Gericht berücksichtigt werden können. Das Unionsrecht verpflichtet oder berechtigt innerstaatliche Gerichte in der Regel nicht, Verletzungen des Umweltrechts der Union von Amts wegen aufzugreifen. 2) Die Begründung einer Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen, muss nach Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten in der Fassung der Richtlinie 2014/52/EU und dem Effektivitätsgrundsatz sicherstellen, dass die Gründe als solche erkennbar und inhaltlich verständlich sind. Ob eine Begründung diesen Anforderungen genügt, muss das innerstaatliche Gericht prüfen, das über die notwendigen Informationen verfügt, um zu beurteilen, ob die Öffentlichkeit des betreffenden Mitgliedstaats die Gründe als solche erkennen und verstehen konnte. 3) Die Begründung des Verzichts auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung muss nach Art. 4 Abs. 5 Buchst. b der Richtlinie 2011/92 anhand objektiver Umstände und unter Verweis auf die einschlägigen Kriterien des Anhangs III die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr ausschließen, dass das betreffende Projekt erhebliche Umweltauswirkungen hat. 4) Bei der Vorprüfung der Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen in der Fassung der Richtlinie 2013/17/EU dürfen Merkmale des Plans oder des Projekts, die die Beseitigung von Schadstoffen beinhalten und die eine nachteilige Auswirkung auf das Schutzgebiet mindern könnten, berücksichtigt werden, wenn aufgrund objektiver Gesichtspunkte feststeht, dass diese Merkmale unabhängig von einer Auswirkung auf das betroffene Schutzgebiet als Standardmerkmale in den Entwurf eingearbeitet wurden, und jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel an ihrer Wirksamkeit ausgeschlossen werden kann. 5) Wenn die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats in der Vorprüfungsphase überzeugt ist, dass keine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 notwendig ist, muss sie zumindest eine ausdrückliche und eingehende Begründung geben, die geeignet ist, jeden aus wissenschaftlicher Sicht vernünftigen Zweifel hinsichtlich der nachteiligen Auswirkungen der vorgesehenen Arbeiten auf das betroffene Schutzgebiet als solches zu zerstreuen. Das gilt für die im Genehmigungsverfahren geäußerten Zweifel nur, soweit sie aus wissenschaftlicher Sicht vernünftig sind. 6) Wenn die Begründung einer Entscheidung, keine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 vorzunehmen, in der Entscheidung enthalten ist, muss die zuständige Behörde sicherstellen, dass diese Gründe als solche erkennbar und inhaltlich verständlich sind. Ob eine Begründung diesen Anforderungen genügt, muss das innerstaatliche Gericht prüfen, das über die notwendigen Informationen verfügt, um zu beurteilen, ob die Öffentlichkeit des betreffenden Mitgliedstaats die Gründe als solche erkennen und verstehen konnte.