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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.03.2023 – C-1/23

Generalanwalt Giovanni Pitruzzella · ECLI:EU:C:2023:193

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Im Licht aller vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel, Belgien) vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten: Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung ist im Licht von Art. 7 und Art. 24 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass er Rechtsvorschriften, Regelungen oder der Verwaltungspraxis eines Mitgliedstaats entgegensteht, nach denen Familienangehörige, vornehmlich eines anerkannten Flüchtlings, die sich in einem Drittstaat befinden, ihren Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung persönlich bei der örtlich zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung dieses Mitgliedstaats stellen müssen, ohne Ausnahmen für den Fall vorzusehen, dass sich die Reise zu einer solchen Vertretung unter Berücksichtigung der besonderen Situation der betreffenden Personen und der Umstände in ihrem Aufenthaltsstaat als unmöglich, übermäßig schwierig oder riskant erweisen sollte.

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GIOVANNI PITRUZZELLA vom 9. März 2023 ( Rechtssache C‑1/23 PPU X, Y, A, gesetzlich vertreten durch X und Y, B, gesetzlich vertreten durch X und Y, gegen État belge (Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal de première instance francophone de Bruxelles [französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel, Belgien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Einwanderungspolitik – Recht auf Familienzusammenführung – Richtlinie 2003/86/EG – Regelung eines Mitgliedstaats, nach der die Familienangehörigen eines Zusammenführenden einen Antrag ausschließlich bei der zuständigen diplomatischen Vertretung dieses Staates stellen können – Unmöglichkeit für diese Angehörigen, diese diplomatische Vertretung aufzusuchen“

1 Das Vorabentscheidungsersuchen, das Gegenstand dieser Schlussanträge ist, betrifft die Auslegung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (

2 Es ergeht in einem Rechtsstreit zwischen einerseits Frau X und Herrn Y sowie ihren minderjährigen Kindern A und B (im Folgenden zusammen: Kläger des Ausgangsverfahrens) und andererseits dem belgischen Staat über dessen Weigerung, den Antrag von Frau X und ihren Kindern auf ein Visum zum Zweck der Familienzusammenführung zu bearbeiten. I. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

3 Die Erwägungsgründe 2, 4, 6, 8 und 13 der Richtlinie 2003/86 lauten: „(2) Maßnahmen zur Familienzusammenführung sollten in Übereinstimmung mit der Verpflichtung zum Schutz der Familie und zur Achtung des Familienlebens getroffen werden, die in zahlreichen Instrumenten des Völkerrechts verankert ist. Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und berücksichtigt die Grundsätze, die insbesondere in Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden. … (4) Die Familienzusammenführung ist eine notwendige Voraussetzung dafür, dass ein Familienleben möglich ist. Sie trägt zur Schaffung soziokultureller Stabilität bei, die die Integration Drittstaatsangehöriger in dem Mitgliedstaat erleichtert; dadurch wird auch der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt gefördert, der als grundlegendes Ziel der Gemeinschaft im Vertrag aufgeführt wird. … (6) Zum Schutz der Familie und zur Wahrung oder Herstellung des Familienlebens sollten die materiellen Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Rechts auf Familienzusammenführung nach gemeinsamen Kriterien bestimmt werden. … (8) Der Lage von Flüchtlingen sollte wegen der Gründe, die sie zur Flucht gezwungen haben und sie daran hindern, ein normales Familienleben zu führen, besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Deshalb sollten günstigere Bedingungen für die Ausübung ihres Rechts auf Familienzusammenführung vorgesehen werden. … (13) Es sollten Verfahrensregeln für die Prüfung von Anträgen auf Familienzusammenführung sowie für die Einreise und den Aufenthalt von Familienangehörigen festgelegt werden. Diese Verfahren sollten effizient und angemessen sein, wobei die normale Arbeitsbelastung der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen ist, sowie transparent sein und den Betroffenen eine angemessene Rechtssicherheit bieten.“

4 Gemäß Art. 1 ist Ziel der Richtlinie 2003/86 „die Festlegung der Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten“.

5 In Art. 2 Buchst. c und d dieser Richtlinie werden die Begriffe „Zusammenführender“ bzw. „Familienzusammenführung“ definiert, wobei der erste Begriff „den sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen, der oder dessen Familienangehörige einen Antrag auf Familienzusammenführung mit ihm stellt bzw. stellen“ bezeichnet und der zweite „die Einreise und den Aufenthalt von Familienangehörigen eines sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen in diesem Mitgliedstaat, mit dem Ziel, die Familiengemeinschaft aufrechtzuerhalten, unabhängig davon, ob die familiären Bindungen vor oder nach der Einreise des Zusammenführenden entstanden sind“.

6 Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie findet diese Anwendung, „wenn der Zusammenführende im Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitels mit mindestens einjähriger Gültigkeit ist, begründete Aussicht darauf hat, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erlangen, und seine Familienangehörigen Drittstaatsangehörige sind, wobei ihre Rechtsstellung unerheblich ist“, und nach Art. 3 Abs. 5 „berührt [diese Richtlinie] nicht das Recht der Mitgliedstaaten, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten.“

7 Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/86 lautet: „(1) Vorbehaltlich der in Kapitel IV sowie in Artikel 16 genannten Bedingungen gestatten die Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie folgenden Familienangehörigen die Einreise und den Aufenthalt: a) dem Ehegatten des Zusammenführenden; b) den minderjährigen Kindern des Zusammenführenden und seines Ehegatten …“

8 Kapitel III („Antragstellung und Prüfung“) der Richtlinie 2003/86 besteht nur aus Art. 5, der, soweit er für das vorliegende Verfahren von Bedeutung ist, wie folgt lautet: „(1) Die Mitgliedstaaten legen fest, ob zur Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung ein Antrag auf Einreise und Aufenthalt entweder vom Zusammenführenden oder von dem oder den Familienangehörigen bei den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gestellt werden muss. (2) Dem Antrag sind Unterlagen beizufügen, anhand derer die familiären Bindungen nachgewiesen werden und aus denen ersichtlich ist, dass die in den Artikeln 4 und 6 und gegebenenfalls in den Artikeln 7 und 8 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind, sowie beglaubigte Abschriften der Reisedokumente des oder der Familienangehörigen. Zum Nachweis des Bestehens familiärer Bindungen können die Mitgliedstaaten gegebenenfalls eine Befragung des Zusammenführenden und seiner Familienangehörigen vornehmen und andere als zweckmäßig erachtete Nachforschungen anstellen. … (3) Der Antrag ist zu stellen und zu prüfen, wenn sich die Familienangehörigen noch außerhalb des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats aufhalten, in dem sich der Zusammenführende aufhält. … (4) Die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats teilen dem Antragsteller ihre Entscheidung unverzüglich, spätestens aber neun Monate nach Einreichung des Antrags schriftlich mit. … (5) Bei der Prüfung des Antrags tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass das Wohl minderjähriger Kinder gebührend berücksichtigt wird.“

9 Art. 7 dieser Richtlinie, der in Kapitel IV („Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung“) eingefügt wurde, sieht in Abs. 1 Buchst. a, b und c vor, dass der betreffende Mitgliedstaat vom Antragsteller den Nachweis verlangen kann, dass der Zusammenführende über Folgendes verfügt: „Wohnraum, der für eine vergleichbar große Familie in derselben Region als üblich angesehen wird und der die in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden allgemeinen Sicherheits- und Gesundheitsnormen erfüllt“, „eine Krankenversicherung für ihn selbst und seine Familienangehörigen, die im betreffenden Mitgliedstaat sämtliche Risiken abdeckt, die in der Regel auch für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind“ und „feste und regelmäßige Einkünfte, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaates für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreich[en]“.

10 Kapitel V der Richtlinie 2003/86 ist speziell der „Familienzusammenführung von Flüchtlingen“ gewidmet. In diesem Kapitel bestimmt Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie, dass „[h]insichtlich der Stellung und Prüfung des Antrags … Artikel 5 vorbehaltlich des Absatzes 2 des vorliegenden Artikels zur Anwendung [kommt].“ In diesem Absatz heißt es weiter: „Kann ein Flüchtling seine familiären Bindungen nicht mit amtlichen Unterlagen belegen, so prüft der Mitgliedstaat andere Nachweise für das Bestehen dieser Bindungen; diese Nachweise werden nach dem nationalen Recht bewertet. Die Ablehnung eines Antrags darf nicht ausschließlich mit dem Fehlen von Belegen begründet werden.“ Außerdem sieht Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie – ebenfalls in deren Kapitel V – vor, dass „[a]bweichend von Artikel 7 die Mitgliedstaaten in Bezug auf Anträge betreffend die in Artikel 4 Absatz 1 genannten Familienangehörigen von einem Flüchtling und/oder einem (den) Familienangehörigen keinen Nachweis [verlangen], dass der Flüchtling die in Artikel 7 genannten Bedingungen erfüllt“, wobei er in Unterabs. 3 präzisiert, dass „[d]ie Mitgliedstaaten von dem Flüchtling die Erfüllung der in Artikel 7 Absatz 1 genannten Voraussetzungen verlangen [können], wenn der Antrag auf Familienzusammenführung nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wurde“. B. Belgisches Recht

11 Art. 10 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern ( „§ 1 – Unter Vorbehalt der Bestimmungen der Artikel 9 und 12 ist es folgenden Personen von Rechts wegen gestattet, sich länger als drei Monate im Königreich aufzuhalten: … 4. folgenden Mitgliedern der Familie eines Ausländers, dem der Aufenthalt im Königreich seit mindestens zwölf Monaten für unbegrenzte Dauer gestattet oder erlaubt ist oder dem es seit mindestens zwölf Monaten erlaubt ist, sich dort niederzulassen. Diese Frist von zwölf Monaten fällt weg, wenn das eheliche Verhältnis beziehungsweise die registrierte Partnerschaft bereits vor Ankunft im Königreich des Ausländers, dem nachgekommen wird, bestand oder die Partner ein gemeinsames minderjähriges Kind haben. Diese Bedingungen in Bezug auf die Art und die Dauer des Aufenthalts finden keine Anwendung, wenn es sich um Familienmitglieder eines Ausländers handelt, dem gemäß Artikel 49 § 1 Absatz 2 oder 3 oder Artikel 49/2 §§ 2 oder 3 als Person, die internationalen Schutz genießt, der Aufenthalt im Königreich gestattet ist: – seinem ausländischen Ehepartner …; – ihren Kindern, die mit ihnen zusammenleben werden, bevor sie das Alter von achtzehn Jahren erreicht haben … … § 2 – In § 1 Absatz 1 Nr. 2 und 3 erwähnte Ausländer müssen nachweisen, dass sie über stabile, regelmäßige und genügende Existenzmittel für sich selbst verfügen und die öffentlichen Behörden nicht für sie aufkommen müssen. In § 1 Absatz 1 Nr. 4 bis 6 erwähnte Ausländer müssen nachweisen, dass der Ausländer, dem sie nachkommen, über genügende Unterkunftsmöglichkeiten verfügt, um das Mitglied/die Mitglieder seiner Familie aufzunehmen, die ihm nachkommen möchten, und dass diese Unterkunftsmöglichkeiten den Anforderungen entsprechen, die in Buch III Titel VIII Kapitel II Abschnitt 2 Artikel 2 des Zivilgesetzbuches für die als Hauptwohnort vermieteten Wohnungen festgelegt sind; ferner müssen sie nachweisen, dass der Ausländer, dem sie nachkommen, über eine Krankenversicherung zur Deckung der Risiken in Belgien für sich und seine Familienmitglieder verfügt. … In § 1 Absatz 1 Nr. 4 und 5 erwähnte Ausländer müssen zudem nachweisen, dass der Ausländer, dem sie nachkommen, über stabile, regelmäßige und genügende Existenzmittel – wie in § 5 vorgesehen – für sich und seine Familienmitglieder verfügt und die öffentlichen Behörden nicht für sie aufkommen müssen. Diese Bedingung findet keine Anwendung, wenn dem Ausländer nur in § 1 Absatz 1 Nr. 4 zweiter und dritter Gedankenstrich erwähnte Familienmitglieder nachkommen. In § 1 Absatz 1 Nr. 6 erwähnte Ausländer müssen nachweisen, dass der Ausländer, dem sie nachkommen, über stabile, regelmäßige und genügende Existenzmittel – wie in § 5 vorgesehen – für sich und seine Familienmitglieder verfügt und die öffentlichen Behörden nicht für sie aufkommen müssen. Die Absätze 2, 3 und 4 sind nicht auf die Mitglieder der Familie eines als Flüchtling anerkannten Ausländers … anwendbar, wenn das Verwandtschafts- beziehungsweise Verschwägerungsverhältnis oder die registrierte Partnerschaft vor der Einreise dieses Ausländers in das Königreich bestand und insofern der Aufenthaltsantrag auf der Grundlage des vorliegenden Artikels im Jahr nach dem Beschluss eingereicht wird, durch den der Ausländer, dem nachgekommen wird, als Flüchtling anerkannt beziehungsweise durch den ihm der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist. …“

12 In Art. 12bis § 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980, mit dem Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 in belgisches Recht umgesetzt wurde, heißt es: „Ein Ausländer, der erklärt, sich in einem der in Artikel 10 vorgesehenen Fälle zu befinden, muss einen Antrag beim belgischen diplomatischen oder konsularischen Vertreter, der für seinen Wohnort oder seinen Aufenthaltsort im Ausland zuständig ist, einreichen. Er kann jedoch seinen Antrag in folgenden Fällen bei der Gemeindeverwaltung seines Aufenthaltsortes einreichen: 1. wenn ihm bereits ein Aufenthalt von mehr als drei Monaten im Königreich in einer anderen Eigenschaft gestattet oder erlaubt ist und er vor Ablauf dieser Zulassung oder Erlaubnis alle in § 2 erwähnten Nachweise erbringt, 2. wenn ihm ein Aufenthalt von höchstens drei Monaten erlaubt ist und – sofern er per Gesetz über ein gültiges Visum verfügen muss, um eine Ehe beziehungsweise Partnerschaft in Belgien einzugehen – diese Ehe beziehungsweise Partnerschaft tatsächlich vor Ablauf dieser Erlaubnis eingegangen worden ist und er vor Ablauf dieser Erlaubnis alle in § 2 erwähnten Nachweise erbringt, 3. wenn er sich in außergewöhnlichen Umständen befindet, die ihn daran hindern, in sein Land zurückzukehren, um das aufgrund von Artikel 2 erforderliche Visum beim zuständigen belgischen diplomatischen oder konsularischen Vertreter zu beantragen, und er alle in § 2 erwähnten Nachweise sowie einen Nachweis über seine Identität erbringt, 4. wenn ihm ein Aufenthalt von höchstens drei Monaten erlaubt ist und er ein in Artikel 10 § 1 Absatz 1 Nr. 4 zweiter und dritter Gedankenstrich erwähnter Minderjähriger ist oder er Elternteil eines in Artikel 10 § 1 Absatz 1 Nr. 7 erwähnten Minderjährigen ist, der als Flüchtling anerkannt beziehungsweise dem der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt ist.“ II. Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

13 Frau X und Herr Y sind syrische Staatsangehörige. Sie haben 2016 in Syrien geheiratet. Zwei Kinder, A und B, wurden 2016 bzw. 2018 aus dieser Verbindung geboren. Herr Y gibt an, Syrien 2019 über die Türkei verlassen zu haben, während seine Frau und die Kinder in der Stadt Afrin im Nordwesten Syriens verblieben. Das vorlegende Gericht betont, dass diese Tatsachen vom Königreich Belgien nicht bestritten werden. Es führt auch aus, es sei unstreitig, dass sich Frau X und die beiden Kinder aus der Verbindung mit Herrn Y zum Zeitpunkt des Erlasses der Vorlageentscheidung immer noch in der Stadt Afrin befinden.

14 Am 25. August 2022 wurde Herr Y in Belgien als Flüchtling anerkannt.

15 Mit einer E‑Mail vom 28. September 2022 an das Office des étrangers (Ausländeramt, Belgien) (im Folgenden: E‑Mail vom 28. September 2022) stellte der Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens im Namen von Frau X sowie der Kinder A und B einen Antrag auf Familienzusammenführung, damit sie zu Herrn Y nach Belgien ziehen können. In dieser E‑Mail erklärte der Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens, dass Frau X und die Kinder „sich in außergewöhnlichen Umständen befinden, die sie tatsächlich daran hindern, eine belgische diplomatische Vertretung aufzusuchen, um dort einen Antrag auf Familienzusammenführung mit ihrem Ehemann und Vater zu stellen“, und dass der Antrag aus diesem Grund per E‑Mail eingereicht worden sei. Eine Originalkopie des Antrags wurde zusammen mit den als Nachweis vorgelegten Dokumenten per Einschreiben vom 29. September 2022 an das Amt gesendet.

16 Am 29. September 2022 bestätigte das Ausländeramt den Erhalt der E‑Mail vom 28. September 2022 und antwortete dem Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens, dass „es nicht möglich ist, einen Antrag auf ein Visum zum Zweck der Familienzusammenführung per E‑Mail zu stellen“; zugleich forderte es ihn auf, „die belgische Botschaft zu kontaktieren, um zu sehen, was getan werden kann“ (im Folgenden: E‑Mail vom 29. September 2022). Aus der nationalen Akte geht hervor, dass der Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens mit einer E‑Mail vom 11. Oktober 2022 erneut mit dem Ausländeramt Kontakt aufnahm und auf der Zulässigkeit des Antrags auf Familienzusammenführung bestand, der im Namen von Frau X und den Kindern A und B gestellt wurde. Mit einer E‑Mail vom 12. Oktober 2022 antwortete das Ausländeramt mit Verweis auf seine E‑Mail vom 29. September 2022 und verdeutlichte, dass dies seine „letzte Antwort zu diesem Thema“ sei.

17 In einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vom 9. November 2022 verklagten die Kläger des Ausgangsverfahrens den belgischen Staat vor dem vorlegenden Gericht auf Registrierung des Visumantrags von Frau X und den Kindern A und B gemäß Art. 10 § 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980. Sie machen geltend, ihnen nicht zu erlauben, ihren Antrag auf Familienzusammenführung in Belgien zu stellen, laufe darauf hinaus, die Familienzusammenführung unmöglich zu machen, und somit der Richtlinie 2003/86 die praktische Wirksamkeit zu nehmen.

18 Nach der Feststellung, dass Herr Y, dem der Flüchtlingsstatus zuerkannt wurde, nicht nach Syrien reisen könne und dass Frau X und die Kinder A und B nicht in der Lage seien, einen Antrag auf Familienzusammenführung bei einer belgischen diplomatischen Vertretung zu stellen, führt das vorlegende Gericht aus, dass es unter diesen Umständen eine Beeinträchtigung des Familienlebens darstelle, wenn den Klägern des Ausgangsverfahrens die Möglichkeit verwehrt würde, einen Antrag auf Familienzusammenführung in Belgien zu stellen. Es ist der Ansicht, dass sich die Rechtmäßigkeit einer solchen Ablehnung „aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ergibt und daher nicht zu bestreiten ist“ und dass nur noch zu prüfen sei, ob diese Ablehnung die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie beeinträchtige oder ob sie gegen die Grundrechte verstoße, auf die der zweite Erwägungsgrund dieser Richtlinie verweise. Der belgische Staat weise zur Begründung seiner Weigerung, Frau X und den Kindern A und B zu gestatten, ihren Antrag auf Familienzusammenführung in Belgien zu stellen, darauf hin, dass deren Anwesenheit bei einer belgischen diplomatischen Vertretung in der Türkei, im Libanon oder in Jordanien unerlässlich sei, um deren Identität durch Erfassung ihrer biometrischen Identifikatoren überprüfen zu können. Auch wenn das vorlegende Gericht dieses Ziel der Identifizierung der Begünstigten der Familienzusammenführung für legitim hält, fragt es sich, ob das vom belgischen Staat zur Erreichung dieses Ziels eingesetzte Mittel – nämlich die Anwesenheit der Familienmitglieder bei einer diplomatischen Vertretung von Beginn des Verfahrens an zu verlangen – dem in Art. 52 Abs. 1 der Charta geforderten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche.

19 Vor diesem Hintergrund hat das Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel, Belgien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Sind die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, denen zufolge nur Familienangehörige eines anerkannten Flüchtlings einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt bei einer diplomatischen Vertretung dieses Staates stellen können, selbst wenn es ihnen nicht möglich ist, eine solche Vertretung aufzusuchen, mit Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, gegebenenfalls in Verbindung mit dem mit derselben Richtlinie verfolgten Ziel der Begünstigung der Familienzusammenführung, den Art. 23 und 24 der Richtlinie 2011/95, den Art. 7 und 24 der Charta und der Verpflichtung, die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten, vereinbar?

20 Das vorlegende Gericht hat beantragt, die vorliegende Rechtssache dem in Art. 107 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs vorgesehenen Eilvorabentscheidungsverfahren zu unterwerfen. III. Verfahren vor dem Gerichtshof

21 Die Dritte Kammer des Gerichtshofs hat am 11. Januar 2023 beschlossen, die vorliegende Rechtssache dem Eilvorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 107 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, die belgische Regierung, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten sowie die deutsche, die spanische, die französische und die niederländische Regierung haben in der Sitzung vom 1. März 2023 mündliche Ausführungen gemacht. IV. Würdigung A. Zur von der belgischen Regierung beantragten Erledigung der Hauptsache

22 In ihren schriftlichen Erklärungen haben die Kläger des Ausgangsverfahrens und die belgische Regierung den Gerichtshof darüber in Kenntnis gesetzt, dass das Ausländeramt mit einer E‑Mail vom 3. Februar 2023 (im Folgenden: E‑Mail vom 3. Februar 2023) den Rechtsanwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens informiert hat, es sei Frau X und den Kindern A und B erlaubt, ihre Anträge auf ein Visum zur Familienzusammenführung einzureichen, ohne „in diesem Stadium“ eine belgische diplomatische oder konsularische Vertretung aufsuchen zu müssen. Die E‑Mail vom 3. Februar 2023, deren vollständiger Text von den Klägern des Ausgangsverfahrens als Anlage zu ihren schriftlichen Erklärungen vorgelegt wurde, lautet: „Wir wenden uns in dieser Angelegenheit [im Anschluss] Ihres Einschreibens vom 29. September 2022, das am 3. Oktober 2022 eingegangen ist, und Ihrer E‑Mail vom 11. Oktober 2022 erneut an Sie. Unseres Wissens haben Ihre Mandanten [nach] unserer E‑Mail vom 12. Oktober 2022 keinen Kontakt zu einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung Belgiens aufgenommen. Angesichts der sehr besonderen Umstände dieses Falles habe ich beschlossen, Ihren Mandanten ausnahmsweise zu gestatten, ihre Visumanträge einzureichen, ohne in diesem Stadium bei einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung Belgiens vorstellig zu werden [werden zu müssen]. Da die Anträge jedoch bei einer solchen Vertretung gestellt werden müssen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass Ihre Mandanten die belgische Botschaft oder das Generalkonsulat auswählen, bei der/dem sie ihren Visumantrag einreichen möchten, und das Ausländeramt darüber informieren. Die Tatsache, dass Ihre Mandanten nicht persönlich bei der Vertretung ihrer Wahl zur Antragstellung erscheinen müssen, entbindet sie auch nicht von der Pflicht, Visumantragsformulare auszufüllen, die Visumgebühr (bei Fälligkeit) zu entrichten und einen vollständigen Antrag einzureichen (oder, falls der Antrag nicht vollständig ist, ein erläuterndes Dokument, in dem die genauen Gründe genannt werden, warum sie keinen vollständigen Antrag einreichen können). Ausnahmsweise bitte ich Sie, die Unterlagen für die Einreichung von Visumanträgen an das Ausländeramt zu schicken. Sie werden an die von Ihren Mandanten gewählte Botschaft oder das Generalkonsulat Belgiens weitergeleitet, damit die Anträge dort registriert werden können und die gewählte Vertretung ihnen gegebenenfalls eine Empfangsbestätigung ausstellen kann (wenn die Akte vollständig ist) …“. In derselben E‑Mail erklärte das Ausländeramt außerdem, dass Frau X und die Kinder A und B auf jeden Fall bei der gewählten diplomatischen oder konsularischen Vertretung vorstellig werden müssten, „eventuell im Lauf des Verfahrens, wenn die Prüfung der Anträge dies erfordert (für ein Gespräch, die Überprüfung ihrer Identität oder eventuelle DNA-Tests) und auf jeden Fall, um sich die Visa aushändigen zu lassen (wenn sie ihnen erteilt werden)“.

23 Die belgische Regierung macht in erster Linie Folgendes geltend: Da aus der E‑Mail vom 3. Februar 2023 hervorgehe, dass Frau X und den Kindern A und B vom Ausländeramt gestattet worden sei, ihre Visumanträge einzureichen, ohne persönlich bei einer belgischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung vorstellig werden zu müssen, sei die Beantwortung der Vorlagefrage für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht mehr erforderlich, so dass über das Vorabentscheidungsersuchen nicht entschieden zu werden brauche.

24 Hierzu ist festzustellen, dass der Vorlageentscheidung zufolge die Kläger des Ausgangsverfahrens beim vorlegenden Gericht beantragt haben, den belgischen Staat anzuweisen, auf der Grundlage von Art. 10 § 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 den Antrag auf ein Visum zur Familienzusammenführung von Frau X und den Kindern A und B, der mit der E‑Mail vom 28. September 2022 beim Ausländeramt gestellt wurde, sowie die diesem Amt mit Einschreiben vom 29. September 2022 übermittelte Originalkopie dieses Antrags (im Folgenden: Antrag vom 28. und 29. September 2022) zu registrieren. Aus der Vorlageentscheidung geht auch hervor, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens beim vorlegenden Gericht beantragt haben, jede Verzögerung bei der Registrierung dieses Antrags mit einem täglichen Zwangsgeld zu belegen.

25 Die E‑Mail vom 3. Februar 2023 erwähnt, wie die Kläger des Ausgangsverfahrens geltend machen, in keiner Weise den Antrag vom 28. und 29. September 2022, sondern beschränkt sich darauf, den Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens darüber zu informieren, dass Frau X und die Kinder A und B einen (neuen) Antrag auf ein Visum zur Familienzusammenführung stellen dürfen, ohne eine belgische diplomatische oder konsularische Vertretung aufzusuchen. Daher kann diese E‑Mail nicht als eine nach erneuter Prüfung erfolgte Rücknahme der Ablehnung des Registrierungsantrags vom 28. und 29. September 2022 ausgelegt werden, die dem Rechtsanwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens durch die E‑Mail des Ausländeramts vom 29. September 2022 mitgeteilt und von diesem Amt mit E‑Mail vom 12. Oktober 2022 bestätigt wurde (

26 Unter diesen Umständen ist die Vorlagefrage des Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel) für die Entscheidung des Rechtsstreits nach wie vor in vollem Umfang sachdienlich. Denn die Antwort des Gerichtshofs auf diese Frage wird es dem vorlegenden Gericht ermöglichen, die Stichhaltigkeit der von den Klägern des Ausgangsverfahrens vorgetragenen Argumente zu beurteilen, mit denen sie die Rechtmäßigkeit der genannten Registrierungsablehnung im Hinblick auf das Unionsrecht bestreiten, und über die Begründetheit ihrer Anträge zu entscheiden.

27 Im Übrigen kann diese Antwort je nach ihrem Inhalt und den Gründen, auf die sie sich stützt, dem vorlegenden Gericht auch nützliche Hinweise für die Entscheidung der weiteren Frage liefern, die sich im Anschluss an die E‑Mail vom 3. Februar 2023 stellt, d. h. die Frage, ob die Nichteinhaltung der Formalitäten, die nach Ansicht des Ausländeramts Frau X und die Kinder A und B hätten erfüllen müssen, um einen Antrag auf ein Visum zur Familienzusammenführung stellen zu können, ohne eine belgische diplomatische oder konsularische Vertretung persönlich aufzusuchen, als solche geeignet ist, zur Zurückweisung der Forderungen der Kläger des Ausgangsverfahrens zu führen, oder ob eine nachträgliche Behebung der Mängel des Antrags vom 28. und 29. September 2022 in jedem Fall zuzulassen ist.

28 Hinzu kommt schließlich noch, dass in dem Fall, in dem das vorlegende Gericht auf der Grundlage der Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage davon ausgehen sollte, dass der Antrag vom 28. und 29. September 2022 wirksam gestellt worden sei und – gegebenenfalls nach Mängelbehebung – registriert werden müsse, spätestens am 29. September 2022 die Verpflichtung zur Prüfung dieses Antrags durch die zuständige Behörde, d. h. das Ausländeramt, entstanden wäre und die in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 2003/86 festgelegte Frist zu laufen begonnen hätte. Das Datum, an dem der Antrag auf ein Visum zur Familienzusammenführung von Frau X und den Kindern A und B als gestellt gilt, ist daher für diese zweifellos von Bedeutung. Dies gilt umso mehr in Anbetracht der Situation, der sie derzeit in ihrem Herkunftsland ausgesetzt sind, nicht nur aufgrund des anhaltenden bewaffneten Konflikts in dem Gebiet, in dem sie sich aufhalten (

29 Aus diesen Gründen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die von der belgischen Regierung beantragte Erledigung der Hauptsache nicht zu erklären. B. Zur Vorlagefrage

30 Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 in Verbindung mit den Art. 7 und 24 der Charta dahin auszulegen ist, dass er den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegensteht, die vorsehen, dass die Familienangehörigen eines anerkannten Flüchtlings ihren Antrag auf Familienzusammenführung persönlich bei einer diplomatischen Vertretung dieses Mitgliedstaats stellen müssen, auch wenn es ihnen nicht möglich ist, diese Vertretung aufzusuchen. 1. Vorbemerkungen

31 Einleitend ist festzustellen, dass der Wortlaut der Vorlagefrage zwar auch auf die Art. 23 und 24 der Richtlinie 2011/95 (

32 Zwar hat der Gerichtshof im Urteil vom 9. November 2021, Bundesrepublik Deutschland (Wahrung des Familienverbands) (

33 Sodann ist, ebenfalls einleitend und um jede Unklarheit über den Sinn und die Tragweite der Vorlagefrage auszuräumen, hervorzuheben, dass sie nur die namentlich den Familienangehörigen eines anerkannten Flüchtlings erteilte Auflage betrifft, persönlich eine diplomatische oder konsularische Vertretung des betreffenden Mitgliedstaats aufzusuchen, um dort einen Antrag auf Erteilung eines Visums zur Familienzusammenführung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 zu stellen. Zwar weitete sich die Debatte in der mündlichen Verhandlung auf das allgemeinere Erfordernis aus, dass die Familienangehörigen zu einem bestimmten Zeitpunkt des Zusammenführungsverfahrens persönlich eine solche diplomatische oder konsularische Vertretung aufsuchen müssen, um insbesondere die Erfassung ihrer biometrischen Daten zu ermöglichen und sich den aus Gründen der Sicherheit und der Betrugsprävention erforderlichen Überprüfungen zu unterziehen, was von den anwesenden Mitgliedstaaten als vorrangig angesehen wurde. Der Gerichtshof hat sich im Rahmen der vorliegenden Rechtssache jedoch nur zu der Frage zu äußern, ob das Unionsrecht den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats oder der Verwaltungspraxis dieses Mitgliedstaats entgegensteht, die systematisch und ausnahmslos ein solches Erscheinen bereits im Stadium der Einreichung des Antrags auf Erteilung eines Visums zur Familienzusammenführung vorschreibt.

34 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass es nicht Sache des Gerichtshofs ist, im Rahmen einer Vorlage zur Vorabentscheidung über die Auslegung nationaler Vorschriften zu befinden. Der Gerichtshof hat im Rahmen der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Unionsgerichten und den nationalen Gerichten in Bezug auf den tatsächlichen und rechtlichen Kontext, in den sich die Vorlagefragen einfügen, von den Feststellungen in der Vorlageentscheidung auszugehen ( 2. Zum Ziel der Richtlinie 2003/86 und den Rechten, die die Kläger aus dieser ableiten

35 Nach ständiger Rechtsprechung besteht das mit der Richtlinie 2003/86 verfolgte Ziel darin, die Familienzusammenführung zu begünstigen; außerdem soll diese Richtlinie Drittstaatsangehörigen, insbesondere Minderjährigen, Schutz gewähren (

36 Gemäß ihrem achten Erwägungsgrund zielt die Richtlinie 2003/86 darüber hinaus darauf ab, Flüchtlingen einen stärkeren Schutz zu gewähren, da ihre Situation angesichts der Gründe, die sie zur Flucht aus ihrem Land gezwungen haben und die sie daran hindern, dort ein normales Familienleben zu führen, besondere Aufmerksamkeit erfordert, sie womöglich während eines langen Zeitraums von ihrer Familie getrennt gewesen waren, bevor ihnen der Flüchtlingsstatus zuerkannt wurde, und es für Flüchtlinge oder ihre Familienangehörigen häufig nicht möglich oder gefährlich ist, amtliche Unterlagen vorzulegen oder Kontakt zu Behörden ihres Herkunftslands aufzunehmen (

37 Der Gerichtshof hat auch wiederholt festgestellt, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 den Mitgliedstaaten präzise positive Verpflichtungen auferlegt, denen klar definierte Rechte entsprechen. Er schreibt ihnen in den in der Richtlinie festgelegten Fallkonstellationen vor, den Nachzug bestimmter Familienangehöriger des Zusammenführenden zu gestatten – zu denen gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und b dieser Richtlinie der Ehegatte des Zusammenführenden und die minderjährigen Kinder des Paares gehören –, ohne dass sie in dieser Hinsicht über ein Ermessen verfügen (

38 Die positiven Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 2003/86 bestehen in erster Linie gegenüber der Person des Zusammenführenden in seiner Eigenschaft als Drittstaatsangehöriger, der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhält. Herr Y hat daher als Zusammenführender im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 ein subjektives, unter den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen auszuübendes Recht darauf, dass Frau X und die Kinder A und B ihm nach Belgien nachziehen.

39 Ich bin jedoch der Ansicht, dass die Richtlinie 2003/86 den Mitgliedstaaten bestimmte positive Verpflichtungen auch in Bezug auf die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a bis d der Richtlinie aufgeführten Familienangehörigen des Zusammenführenden auferlegt, die die in dieser Bestimmung festgelegten Bedingungen erfüllen. Denn obwohl sie nicht in gleicher Weise wie der Zusammenführende ein Recht auf Familienzusammenführung haben, werden sie dennoch von der Richtlinie als mittelbar Begünstigte der dem Zusammenführenden zuerkannten Rechte erfasst. So haben meiner Ansicht nach Frau X und die Kinder A und B in ihrer Eigenschaft als Ehefrau von Herrn Y bzw. als minderjährige Kinder des Paares nach der Richtlinie 2003/86 und unter den darin vorgesehenen Bedingungen zumindest ein Recht darauf, dass die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Herrn Y, das er aus dieser Richtlinie ableitet, nicht ungebührlich behindert wird.

40 Da die Einreichung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt bei den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zusammen mit den in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/86 genannten Belegen gemäß Abs. 1 dieses Artikels eine notwendige Voraussetzung für die Ausübung dieses Rechts ist, hatten die Kläger des Ausgangsverfahrens darüber hinaus ein Recht darauf, dass ihnen die tatsächliche und konkrete Möglichkeit, einen solchen Antrag zu stellen, nicht ungebührlich vorenthalten wird. Im Einzelnen leiten die Kläger des Ausgangsverfahrens, wie sie vor dem vorlegenden Gericht vorgetragen haben, aus der Richtlinie 2003/86 ein Recht darauf ab, einen Antrag auf Familienzusammenführung zu stellen und darauf, dass ihr Antrag von den belgischen Behörden unter Beachtung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen registriert und geprüft wird.

41 Da allerdings Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie, wie weiter unten gezeigt wird, die praktischen Modalitäten für die Einreichung von Anträgen auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung nicht (oder zumindest nicht vollständig) harmonisiert, sondern es den Mitgliedstaaten überlässt, diese festzulegen, mussten die Kläger des Ausgangsverfahrens die diesbezüglichen Vorschriften des belgischen Rechts einhalten, welche – abgesehen von einigen Ausnahmen, die nicht auf die Situation von Frau X und der Kinder A und B anwendbar sind – vorsehen, dass ein solcher Antrag von den Familienmitgliedern des Zusammenführenden persönlich bei der belgischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung gestellt werden muss, die für ihren Wohn- oder Aufenthaltsort im Ausland territorial zuständig ist.

42 Entgegen dem Vorbringen des belgischen Staates im Ausgangsverfahren geht es hier durchaus darum, zu beurteilen, ob der belgische Gesetzgeber, indem er keine Ausnahmen von der Regel der persönlichen Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung für den Fall vorgesehen hat, dass die betroffenen Personen nicht in der Lage sind, diese Regel einzuhalten, von dem ihm durch Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 eingeräumten Spielraum in einer Weise Gebrauch gemacht hat, die mit den Zielen dieser Richtlinie und den in der Charta anerkannten Grundrechten, deren Durchführung sie dient, vereinbar ist.

43 Daher ist es an diesem Punkt angebracht, auf den Umfang und die Grenzen dieses Ermessens einzugehen. 3. Zu Umfang und Grenzen des den Mitgliedstaaten durch Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 eingeräumten Ermessens

44 Wie bereits erwähnt, harmonisiert die Richtlinie 2003/86 die Modalitäten für die Beantragung eines Visums zur Familienzusammenführung nicht vollständig, sondern beschränkt sich darauf, in Art. 5 Abs. 1 lediglich vorzusehen, dass die Mitgliedstaaten bestimmen, ob der Antrag „entweder vom Zusammenführenden oder von dem oder den Familienangehörigen bei den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gestellt werden muss“, und in Art. 5 Abs. 2, dass diesem Antrag „Unterlagen beizufügen [sind], anhand derer die familiären Bindungen [zum Zusammenführenden] nachgewiesen werden und aus denen ersichtlich ist, dass die [in der Richtlinie] vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind, sowie beglaubigte Abschriften der Reisedokumente des oder der Familienangehörigen.“

45 Aus den Vorarbeiten zur Richtlinie 2003/86, auf die sowohl die Kommission als auch die Kläger des Ausgangsverfahrens verweisen, geht hervor, dass der Richtlinienvorschlag der Kommission ursprünglich vorsah, dass der Antrag auf Familienzusammenführung vom Zusammenführenden gestellt werden sollte, für den es, da er in dem betreffenden Mitgliedstaat bereits ansässig ist und mutmaßlich „über Kenntnisse der Landessprache verfügt sowie die Gepflogenheiten der dortigen Behörden kennt, … auch leichter [ist], sich um die erforderlichen Formalitäten zu kümmern“ (

46 Nach dem letztlich angenommenen Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ist es daher Sache der Mitgliedstaaten, sowohl die Person, die einen solchen Antrag stellen muss, als auch die Behörden, die für die Entgegennahme des Antrags zuständig sind, sowie die Formalitäten, die erfüllt werden müssen, zu bestimmen.

47 An diesem Punkt ist klarzustellen, dass entgegen dem Vorbringen des vorlegenden Gerichts und der Argumentation des Rates der Umstand, dass der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Festlegung der Modalitäten für die Einreichung von Anträgen auf Familienzusammenführung eingeräumt hat, nicht bedeutet, dass sich die Rechtmäßigkeit der Ablehnung der Registrierung eines solchen Antrags, die mit der Nichteinhaltung der von dem betreffenden Mitgliedstaat hierfür festgelegten Regeln begründet wird, automatisch aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ergibt und nicht in Frage gestellt werden kann. Die Rechtmäßigkeit hängt vielmehr davon ab, wie dieser Mitgliedstaat dieses Ermessen genutzt hat.

48 Darüber hinaus ist nach meiner Ansicht das Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 in dreifacher Hinsicht begrenzt.

49 Die erste Begrenzung folgt aus dem Erfordernis, Sinn und Zweck der Richtlinie 2003/86 zu achten.

50 Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass die Genehmigung der Familienzusammenführung die „Grundregel“ (

51 Eine zweite Begrenzung folgt aus der Achtung der Grundrechte.

52 Aus dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/86 geht hervor, dass die Richtlinie die Grundrechte anerkennt und die in der Charta verankerten Grundsätze berücksichtigt. Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass die Bestimmungen dieser Richtlinie im Licht von Art. 7 und Art. 24 Abs. 2 und 3 der Charta auszulegen und anzuwenden seien. Genauer gesagt muss Art. 7 der Charta, der u. a. das Recht auf Achtung des Familienlebens anerkennt – von dem das Recht auf Familienzusammenführung einen besonderen Aspekt darstellt (

53 Ganz allgemein obliegt es nach Art. 51 Abs. 1 der Charta den Mitgliedstaaten, bei der Durchführung des Unionsrechts, also auch bei der Nutzung ihres Ermessens zur Umsetzung einer Richtlinie, die in der Charta niedergelegten Rechte zu achten, sich an deren Grundsätze zu halten und deren Anwendung zu fördern (

54 Nationale Rechtsvorschriften, die dazu führen, dass eine Person aus dem Land, in dem ihre nahen Verwandten leben, ausgeschlossen wird, einschließlich der Verhinderung einer Familienzusammenführung, die die finanziellen Voraussetzungen erfüllt, können einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Familienlebens (

55 In diesem Sinne äußerte sich auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) bei der Auslegung von Art. 8 EMRK, der im Wesentlichen denselben Inhalt wie Art. 7 der Charta hat. Obwohl der EGMR, wie die belgische Regierung richtig bemerkt, klargestellt hat, dass die EMRK und insbesondere ihr Art. 8 nicht das Recht eines Ausländers garantiert, in ein bestimmtes Land einzureisen oder sich dort aufzuhalten, kontrolliert er dennoch systematisch die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen, die Hindernisse für die Familienzusammenführung darstellen und ihrerseits als Einschränkungen des in diesem Artikel verankerten Rechts auf Achtung des Familienlebens beurteilt werden. So entschied er erst kürzlich, dass in einem Fall, der sowohl Familienleben als auch Einwanderung betrifft, „der Umfang der Verpflichtung des Staates, auf seinem Hoheitsgebiet Angehörige von Personen, die sich dort aufhalten, aufzunehmen, je nach der besonderen Situation der betroffenen Personen und dem Allgemeininteresse variiert und die Suche nach einem gerechten Ausgleich zwischen den auf dem Spiel stehenden widerstreitenden Interessen erfordert“, wobei das Wohl der Kinder in einem solchen Zusammenhang ein „erhebliches Gewicht“ (

56 Eine dritte Begrenzung des den Mitgliedstaaten durch Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 eingeräumten Spielraums ergibt sich meiner Ansicht nach aus der Individualisierungspflicht, die den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Richtlinie obliegt. Gemäß dieser Verpflichtung, die der Gerichtshof aus Art. 17 der Richtlinie (

57 Unter Berücksichtigung der verschiedenen oben genannten Grenzen ist die vom Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel) vorgelegte Vorabentscheidungsfrage zu beantworten. 4. Zur Antwort auf die Vorlagefrage

58 Im Sinne von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 hat der belgische Gesetzgeber die Option gewählt, nach der die Familienmitglieder den Antrag auf Familienzusammenführung stellen müssen (bis § 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 muss ein solcher Antrag zwingend bei der territorial zuständigen diplomatischen Vertretung gestellt werden (bis § 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 dies nicht ausdrücklich vorsieht, in der Praxis der Antrag auf Familienzusammenführung von den betreffenden Familienmitgliedern persönlich bei dieser diplomatischen Vertretung gestellt werden muss, selbst wenn der Zusammenführende ein anerkannter Flüchtling ist.

59 Aus den Gründen, die ich im Folgenden darlegen werde, bin ich der Ansicht, dass eine Regelung zur Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, wie sie im belgischen Recht Anwendung findet, die oben genannten Grenzen der Ausübung des den Mitgliedstaaten durch diese Bestimmung eingeräumten Ermessens verkennt.

60 Als Erstes beeinträchtigt eine solche Regelung eindeutig das Ziel der Richtlinie 2003/86, die Familienzusammenführung zu fördern, da sie nicht in ausdrücklicher, transparenter und allgemeiner Art und Weise alternative Schritte zur persönlichen Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung vorsieht, wenn sich die Reise der betreffenden Familienangehörigen zur zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung als unmöglich erweist. Dasselbe gilt, wie sich aus dem Ausgangsverfahren ergibt, für das spezifischere Ziel dieser Richtlinie, anerkannten Flüchtlingen einen stärkeren Schutz zu gewähren, da die Verpflichtung, persönlich eine solche Vertretung aufzusuchen, um dort einen Antrag auf Zusammenführung zu stellen, mit gleicher Stringenz auch für ihre Familienangehörigen besteht. Da eine solche Regelung in den oben beschriebenen Situationen dazu führt, die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung in der Praxis unmöglich zu machen, selbst wenn alle in der Richtlinie 2003/86 vorgesehenen Voraussetzungen für die Genehmigung einer solchen Zusammenführung erfüllt sind, beeinträchtigt sie auch die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie.

61 Der von der belgischen Regierung sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung angeführte Umstand, dass die Betroffenen versuchen können, bei der zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung eine zumindest vorübergehende Befreiung von der Pflicht zur persönlichen Einreichung des Antrags auf ein Visum zur Familienzusammenführung zu erhalten, stellt die vorstehende Schlussfolgerung nicht in Frage. Selbst wenn, erstens, wie die belgische Regierung behauptet, tatsächlich die Möglichkeit bestehen sollte, eine Ausnahme von der Regel der persönlichen Einreichung zu erhalten (

62 Abgesehen von den Fällen, in denen eine Reise objektiv unmöglich ist, stellt sich die Frage, ob es mit der Richtlinie 2003/86 vereinbar ist, bereits in der ersten Phase des Zusammenführungsverfahrens die physische Anwesenheit der Familienmitglieder des Zusammenführenden in einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung in allen Fällen vorzuschreiben, in denen eine Reise aufgrund der besonderen Situation der Antragsteller und der Umstände in ihrem Aufenthaltsstaat ein ernsthaftes Hindernis für die Erfüllung der für die Einreichung des Antrags auf Zusammenführung erforderlichen Formalitäten darstellt.

63 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Verfahren der Familienzusammenführung in mehreren Phasen abläuft und die betroffenen Familienmitglieder nach der Antragstellung häufig mehrmals bei einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung vorstellig werden müssen, um Dokumente einzureichen, sich befragen zu lassen, DNA-Tests durchzuführen und, wenn dem Antrag stattgegeben wird, Visa abzuholen. Diesen Personen – zu denen in der Regel die schwächsten Mitglieder der Familie, wie z. B. Kleinkinder, gehören – mehrfache, oft lange, schwierige, wenn nicht gar gefährliche oder übermäßig teure Reisen zu diplomatischen oder konsularischen Vertretungen aufzuerlegen, die, wie im Ausgangsverfahren, auch in anderen Ländern als dem des Aufenthalts liegen können, um dort Formalitäten zu erfüllen, die leicht aus der Ferne erledigt werden können, entspricht meines Erachtens nicht dem Geist der Richtlinie 2003/86, sondern zeugt vielmehr von dem Willen, den Weg zu einer solchen Zusammenführung mit Hindernissen zu pflastern, die von der Ausübung des Rechts auf Zusammenführung abschrecken können. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die Familienangehörigen von Flüchtlingen, denen größere Schwierigkeiten begegnen können, den Ort zu wechseln. So würde die Verpflichtung, den Antrag auf Familienzusammenführung persönlich zu stellen, dazu führen, dass die Gruppe von Drittstaatsangehörigen, die durch die Richtlinie 2003/86 besonders geschützt werden soll, tendenziell stärker benachteiligt würde, was den paradoxen Effekt hätte, dass die Umstände, die diese Personen zur Flucht aus ihrem Land veranlasst haben und die nach dem achten Erwägungsgrund dieser Richtlinie den Unionsgesetzgeber dazu veranlasst haben, günstigere Bedingungen für die Ausübung ihres Rechts auf Familienzusammenführung vorzusehen, diese Zusammenführung objektiv erschwerten, wenn nicht gar praktisch unmöglich machten (

64 Die belgische Regierung macht geltend, die persönliche Einreichung des Antrags auf ein Visum zur Familienzusammenführung sei notwendig, um die Erfassung der Identität und der biometrischen Daten der Antragsteller zu ermöglichen, insbesondere mit dem Ziel, Betrug hinsichtlich der Identität und der familiären Bindungen zu bekämpfen. Nun kann ein solches Ziel, so legitim es auch sein mag, nach meinem Dafürhalten nicht die systematische Anordnung des persönlichen Erscheinens von Antragstellern bei einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung von Beginn des Zusammenführungsverfahrens an rechtfertigen. Ohne die Begründetheit des von der belgischen Regierung vorgetragenen Erfordernisses einer solchen Erfassung – auch um die Durchführung der erforderlichen Sicherheitskontrollen gemäß u. a. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 zu ermöglichen – in Abrede zu stellen, und damit die Notwendigkeit, dass in einem Verfahrensstadium die Antragsteller persönlich bei einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung vorstellig werden müssen, um sich insbesondere der Erfassung ihrer biometrischen Daten zu unterziehen, glaube ich nicht, dass eine solche Erfassung bereits bei Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung unerlässlich ist (

65 Als Zweites und im Wesentlichen aus denselben Gründen, die bereits dargelegt worden sind, verstößt ein Mitgliedstaat, der systematisch die Anwesenheit der Familienangehörigen des Zusammenführenden, einschließlich eines anerkannten Flüchtlings, bei einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung dieses Mitgliedstaats anordnet, nur um dort einen Antrag auf Familienzusammenführung zu stellen, selbst wenn sich die Reise der Antragsteller zu dieser Vertretung als objektiv unmöglich oder übermäßig schwierig oder riskant erweist, gegen das Recht auf Achtung des Familienverbands nach Art. 7 der Charta, gegebenenfalls in Verbindung mit deren Art. 24 Abs. 2 und 3. Eine solche Pflicht stellt nämlich einen Eingriff in dieses Recht dar, der, unter Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Charta, in keinem angemessenen Verhältnis zum Ziel der Bekämpfung des Betrugs im Zusammenhang mit der Familienzusammenführung steht.

66 Als Drittes verstößt eine Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, wie sie sich aus den belgischen Rechtsvorschriften und der Verwaltungspraxis ergibt, schließlich auch gegen die oben in Nr. 56 der vorliegenden Schlussanträge erwähnte Verpflichtung zur Individualisierung. Denn ein System, bei dem die Anwesenheit der Familienangehörigen des Zusammenführenden bei der zuständigen diplomatischen Vertretung zwingend und tendenziell ausnahmslos erforderlich ist, erlaubt es grundsätzlich nicht, die Situation der betroffenen Personen und insbesondere Umstände zu berücksichtigen, die der Gerichtshof als geeignet erachtet hat, Einfluss auf den Umfang und die Intensität der Prüfung des Antrags auf Zusammenführung zu nehmen, wie u. a. das Alter der betreffenden Kinder und ihre Situation in ihrem Herkunftsland (

67 Generell müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass das Verfahren zur Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 so flexibel wie möglich ist und, wie vom EGMR festgelegt, die Garantien für Flexibilität, Schnelligkeit und Effektivität bietet, die erforderlich sind, um das Recht der Betroffenen auf Achtung ihres Familienlebens zu gewährleisten (

68 Bevor ich zum Schluss komme, möchte ich wie zu Recht der Rat in seinen schriftlichen Erklärungen betonen, dass der Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 weit genug gefasst ist, um das Verfahren zur Einreichung eines Visumantrags zum Zweck der Familienzusammenführung so zu gestalten, dass es mit dem Ziel der Richtlinie und den ihr zugrunde liegenden Grundrechten vereinbar ist, selbst wenn sich der Mitgliedstaat, wie im Fall des Königreichs Belgien, für die Lösung entschieden hat, die Aufgabe, einen solchen Antrag zu stellen, den Familienmitgliedern des Zusammenführenden zu übertragen. Dieser Artikel schließt weder aus, dass der Antrag bei der zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung durch einen Bevollmächtigten, per Post oder E‑Mail und somit ohne die physische Anwesenheit der Familienmitglieder des Zusammenführenden eingereicht wird, noch dass er von diesen, wie von Frau X und den Kindern A und B, direkt in dem betreffenden Mitgliedstaat bei der mit der Prüfung beauftragten Behörde eingereicht wird. Nach ständiger Rechtsprechung haben die Mitgliedstaaten, insbesondere ihre Gerichte, nicht nur ihr nationales Recht unionsrechtskonform auszulegen, sondern sie müssen auch darauf achten, dass sie sich nicht auf eine Auslegung einer Vorschrift des abgeleiteten Rechts stützen, die mit den durch die Unionsrechtsordnung geschützten Grundrechten kollidiert (

69 Nach alledem ist aus meiner Sicht auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 im Licht von Art. 7 und Art. 24 Abs. 2 der Charta den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegensteht, nach denen Familienangehörige, vornehmlich eines anerkannten Flüchtlings, die sich in einem Drittstaat befinden, ihren Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung persönlich bei der örtlich zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung dieses Mitgliedstaats stellen müssen, ohne Ausnahmen für den Fall vorzusehen, dass sich die Reise zu einer solchen Vertretung unter Berücksichtigung der besonderen Situation der betreffenden Personen und der Umstände in ihrem Aufenthaltsstaat als unmöglich, übermäßig schwierig oder riskant erweisen sollte. V. Ergebnis

70 Im Licht aller vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht erster Instanz von Brüssel, Belgien) vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten: Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung ist im Licht von Art. 7 und Art. 24 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass er Rechtsvorschriften, Regelungen oder der Verwaltungspraxis eines Mitgliedstaats entgegensteht, nach denen Familienangehörige, vornehmlich eines anerkannten Flüchtlings, die sich in einem Drittstaat befinden, ihren Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung persönlich bei der örtlich zuständigen diplomatischen oder konsularischen Vertretung dieses Mitgliedstaats stellen müssen, ohne Ausnahmen für den Fall vorzusehen, dass sich die Reise zu einer solchen Vertretung unter Berücksichtigung der besonderen Situation der betreffenden Personen und der Umstände in ihrem Aufenthaltsstaat als unmöglich, übermäßig schwierig oder riskant erweisen sollte.