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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.06.2023 – C-58/22

Generalanwalt Nicholas Emiliou · ECLI:EU:C:2023:464

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die von der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) vorgelegte Frage zu antworten, dass eine Person infolge des Erlasses eines Einstellungsbeschlusses durch eine Staatsanwaltschaft, mit dem keine Strafe oder sonstige repressive Maßnahme gegen diese Person verhängt worden ist, nur dann als rechtskräftig freigesprochen im Sinne von Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union angesehen werden kann, wenn u. a.: (i) der Beschluss auf einer Prüfung in der Sache beruht, die wiederum das Ergebnis eingehender Ermittlungen ist und eine gründliche Würdigung des hinreichend vollständigen Beweismaterials umfasst, und (ii) sich aus dem Text des Beschlusses ergibt, dass die konkrete Rechtsstellung dieser Person im Hinblick auf ihre Verantwortlichkeit für einen Sachverhalt, der mutmaßlich eine Straftat darstellt, ordnungsgemäß geprüft wurde.

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NICHOLAS EMILIOU vom 8. Juni 2023 ( Rechtssache C‑58/22 NR, Beteiligter: Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova (Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Craiova [Berufungsgericht Craiova, Rumänien]) „Ersuchen um Vorabentscheidung – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 50 – Grundsatz ne bis in idem – Einstellung des Verfahrens – Entscheidung einer Staatsanwaltschaft – Prüfung in der Sache – Eingehende Ermittlungen – Prüfung der Beweise“ I. Einleitung

1 Der Grundsatz ne bis in idem (oder das Verbot der Doppelbestrafung) – in dem das Recht des Einzelnen zum Ausdruck kommt, wegen derselben Tat nicht mehrmals strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden – nimmt in den meisten nationalen und internationalen Strafrechtsordnungen einen herausragenden Platz ein (

2 In den letzten Jahren sind zahlreiche Urteile des Gerichtshofs und des EGMR – die beide häufig als Große Kammer entschieden haben – ergangen, um die Voraussetzungen zu klären, unter denen der Grundsatz ne bis in idem in den jeweiligen Rechtsordnungen greift. Mit den beiden von diesen Gerichtshöfen entwickelten Rechtsprechungslinien, die von einer beträchtlichen gegenseitigen Befruchtung und Konvergenz zeugen, ist das (bestehende) Recht keineswegs nur in Erinnerung gerufen oder präzisiert worden, sondern es sind auch bestimmte wichtige Neuerungen eingeführt worden.

3 Die vorliegende Rechtssache bietet eine Gelegenheit, einige jüngere Entwicklungen in Bezug auf die beiden Bestandteile „bis“ und „idem“ des Grundsatzes näher zu erläutern und weiter auszuführen. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof nämlich insbesondere darum, die Voraussetzungen näher zu beleuchten, dass (i) die Entscheidung einer Staatsanwaltschaft, das Verfahren einzustellen, auf einer Prüfung des Falls in der Sache beruhen muss, die sich auf eingehende Ermittlungen stützt, und dass (ii) die strafrechtliche Verantwortlichkeit des mutmaßlichen Straftäters ordnungsgemäß geprüft werden muss. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

4 Art. 50 („Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden“) der Charta bestimmt: „Niemand darf wegen einer Straftat, derentwegen er bereits in der Union nach dem Gesetz rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren erneut verfolgt oder bestraft werden.“

5 Art. 1 der Entscheidung 2006/928/EG der Kommission vom 13. Dezember 2006 zur Einrichtung eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Korruptionsbekämpfung ( „Bis zum 31. März jedes Jahres … erstattet Rumänien der Kommission Bericht über die Fortschritte bei der Erfüllung der im Anhang aufgeführten Vorgaben. …“

6 Nach Nr. 4 des Anhangs der Entscheidung 2006/928 umfassen die Vorgaben für Rumänien gemäß Art. 1 der Entscheidung die „Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption, insbesondere in den Kommunalverwaltungen“.

7 Art. 2 („Bestechung und Bestechlichkeit im privaten Sektor“) Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2003/568/JI des Rates vom 22. Juli 2003 zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor ( B. Völkerrecht

8 Art. 4 („Recht, wegen derselben Strafsache nicht zweimal vor Gericht gestellt oder bestraft zu werden“) Abs. 1 und 2 des Protokolls Nr. 7 lautet: „(1) Niemand darf wegen einer Straftat, wegen der er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut verfolgt oder bestraft werden. (2) Absatz 1 schließt die Wiederaufnahme des Verfahrens nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht des betreffenden Staates nicht aus, falls neue oder neu bekannt gewordene Tatsachen vorliegen oder das vorausgegangene Verfahren schwere, den Ausgang des Verfahrens berührende Mängel aufweist.“ C. Nationales Recht

9 Art. 6 („Ne bis in idem“) der Legea nr. 135 din 1 iulie 2010 privind Codul de procedură penală (Gesetz Nr. 135 vom 1. Juli 2010 über die Strafprozessordnung, im Folgenden: Strafprozessordnung) sieht vor: „Niemand darf wegen einer Straftat verfolgt oder verurteilt werden, wenn gegen ihn wegen derselben Tat bereits ein rechtskräftiges Strafurteil, wenn auch unter einer anderen rechtlichen Einstufung, ergangen ist.“

10 Art. 335 („Wiederaufnahme der Strafverfolgung“) der Strafprozessordnung lautet: „(1) Stellt der Staatsanwalt, der dem Staatsanwalt, der die Entscheidung angeordnet hat, hierarchisch übergeordnet ist, nachträglich fest, dass der Umstand, auf den sich die Einstellung stützte, nicht vorlag, so hebt er den Beschluss auf und ordnet die Wiederaufnahme der Strafverfolgung an. … (2) Sind neue Tatsachen oder Umstände zutage getreten, aus denen sich ergibt, dass der Umstand, auf den sich die Einstellung stützte, weggefallen ist, so widerruft der Staatsanwalt den Beschluss und ordnet die Wiederaufnahme der Strafverfolgung an.“ III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

11 Am 12. Februar 2014 beschloss die Generalversammlung einer Genossenschaft, NR (im Folgenden: Angeklagte) ihres Amtes als Vorsitzende der Genossenschaft zu entheben. Diese Entscheidung wurde gerichtlich angefochten und aufgehoben. Die Angeklagte wurde anschließend wieder in ihr Amt eingesetzt. In dem Rechtsstreit wurde die Angeklagte von einem Rechtsanwalt vertreten, dem gegenüber sie sich verpflichtete, ein „Erfolgshonorar“ in Höhe von 4400 Euro zu zahlen.

12 Am 30. April 2015 soll die Angeklagte diesen Betrag von fünf Angestellten der Genossenschaft als Gegenleistung dafür gefordert haben, darauf zu verzichten, Entscheidungen zur Beendigung der Arbeitsverträge dieser Angestellten zu erlassen. Da ihre Geldforderungen nicht erfüllt worden sein sollen, soll die Angeklagte besagte Entscheidungen erlassen und unterzeichnet haben. Die betroffenen Angestellten (im Folgenden: Anzeigenerstatter) erstatteten zwei Anzeigen mit identischem Inhalt: Eine wurde am 8. Juni 2015 bei der zuständigen Polizeibehörde erstattet und die andere am 26. Juni 2015 bei der Direcția Națională Anticorupție (Nationale Antikorruptionsdirektion, Rumänien, im Folgenden: DNA).

13 Diese beiden Strafanzeigen führten zur Einleitung zweier Strafverfahren, die parallel abliefen und deren wesentliche Abschnitte im Folgenden skizziert werden. Aus Gründen der besseren Verständlichkeit wird jedoch das auf die zweite Strafanzeige hin eingeleitete Verfahren zuerst erörtert. A. Strafanzeige vom 26. Juni 2015 und daraufhin eingeleitetes Verfahren

14 Wie bereits erwähnt, erstatteten die Anzeigenerstatter am 26. Juni 2015 eine (zweite) Anzeige bei der DNA. Da die DNA der Ansicht war, dass sich daraus Anhaltspunkte für eine mögliche Erpressung ergäben, leitete sie die Angelegenheit an das dafür zuständige Parchetul de pe lângă Judecătoria Slatina (Staatsanwaltschaft beim Gericht erster Instanz Slatina, Rumänien) (im Folgenden: Staatsanwaltschaft Slatina) weiter, das eine Strafakte anlegte.

15 Am 14. März 2016 ordnete die Staatsanwaltschaft Slatina die Einleitung eines Strafverfahrens gegen unbekannt (in rem) (

16 Am 21. Oktober 2016 entschied der Leitende Staatsanwalt der Staatsanwaltschaft Slatina, das in Rede stehende Strafverfahren wieder aufzunehmen, da er mit dem Einstellungsbeschluss vom 27. September 2016 nicht einverstanden war. Der Leitende Staatsanwalt stellte insbesondere fest, dass dieselbe Angelegenheit Gegenstand eines durch das Parchetul de pe lângă Tribunalul Olt (Staatsanwaltschaft beim Regionalgericht Olt, Rumänien) (im Folgenden: Staatsanwaltschaft Olt) geführten Verfahrens wegen der Straftat der Bestechlichkeit sei, wo sich die Ermittlungen in einem fortgeschrittenen Stadium befänden. Eine ordnungsgemäße Rechtspflege erfordert es seiner Ansicht nach, die Zuständigkeit für das Verfahren wegen der Straftat der Erpressung zugunsten des Verfahrens wegen der Straftat der Bestechlichkeit abzugeben. Die Sache wurde der Judecătoria Slatina (Gericht erster Instanz Slatina, Rumänien) zur Bestätigung der Wiederaufnahme des Strafverfahrens vorgelegt.

17 Am 21. November 2016 wies dieses Gericht den betreffenden Antrag mit der Begründung zurück, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Wiederaufnahme des Strafverfahrens nicht erfüllt seien. Wegen des Umstands, dass gegen dieselbe Person in einer anderen Sache Ermittlungen bei einem anderen Justizorgan geführt würden und dass diese Ermittlungen sich in einem fortgeschrittenen Stadium befänden, sei eine Aufhebung des Einstellungsbeschlusses nicht zulässig. B. Strafanzeige vom 8. Juni 2015 und daraufhin eingeleitetes Verfahren

18 Nach der (ersten) Anzeige vom 8. Juni 2015 leitete die Staatsanwaltschaft Olt gegen die Angeklagte ein Strafverfahren wegen der Straftat der Bestechlichkeit ein. Im Hauptverfahren vor dem Tribunalul Olt (Regionalgericht Olt) berief sich die Angeklagte auf den Grundsatz ne bis in idem, da gegen sie bereits wegen derselben Tat im Verfahren wegen der Straftat der Erpressung ermittelt worden und auch bereits eine endgültige Entscheidung über die Einstellung des betreffenden Verfahrens ergangen sei.

19 Das Tribunalul Olt (Regionalgericht Olt) wies dieses Verteidigungsvorbringen mit der Begründung zurück, dass die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Grundsatzes nicht erfüllt seien. Das Gericht verwies u. a. auf die unterschiedlichen Zeitpunkte, zu denen die beiden Strafanzeigen erstattet worden seien, und darauf, dass das Verfahren wegen der Straftat der Erpressung, anders als das Verfahren wegen der Straftat der Bestechlichkeit, gegen unbekannt geführt worden sei. Zudem stellte das Gericht fest, dass in dem Verfahren wegen der Straftat der Erpressung keine eingehenden Ermittlungen angestellt worden seien, weil die Beweiserhebung unzureichend gewesen sei und die Ermittlungen von einem Polizeibeamten durchgeführt worden seien. Dementsprechend wurde die Angeklagte von diesem Gericht mit Urteil vom 19. November 2018 wegen der Straftat der Bestechlichkeit u. a. zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und vier Monaten verurteilt.

20 Gegen dieses Urteil legten die Angeklagte und die Staatsanwaltschaft Olt Berufung ein. Mit Urteil vom 20. Oktober 2020 gab die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) der Berufung statt, hob das angefochtene Urteil auf und ordnete die Einstellung des Strafverfahrens gegen die Angeklagte an. Dieses Gericht stellte im Wesentlichen fest, dass die von den Anzeigenerstattern in den beiden Verfahren erstatteten Anzeigen denselben Inhalt hätten und dass die anschließenden Verfahren zur Erhebung ähnlicher Beweise geführt hätten, weshalb in diesem Fall der Grundsatz ne bis in idem Anwendung finde.

21 Gegen dieses Urteil wurde eine Kassationsbeschwerde bei der Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien, im Folgenden: ÎCCJ), eingelegt. Mit Entscheidung vom 21. September 2021 gab die ÎCCJ der Beschwerde statt, hob das angefochtene Urteil auf und verwies die Sache an die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova) zurück. In ihrer Entscheidung führte die ÎCCJ unter Verweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs und des EGMR im Wesentlichen aus, dass der Grundsatz ne bis in idem zwar auf von Staatsanwaltschaften erlassene verfahrensbeendende Entscheidungen anwendbar sein könne, aber nicht alle derartigen Entscheidungen als „rechtskräftig“ angesehen werden könnten. Die ÎCCJ prüfte den Einstellungsbeschluss vom 27. September 2016 und stellte fest, dass er die Voraussetzung der „Rechtskraft“ nicht erfülle, da keine Prüfung in der Sache erfolgt sei. Insbesondere habe der mit dem Verfahren befasste Staatsanwalt den Beschluss nicht begründet und sich darauf beschränkt, die Einstellung des Verfahrens wegen der Straftat der Erpressung anzuordnen.

22 Auf die Entscheidung der ÎCCJ hin ging die Sache zur erneuten Verhandlung über die von der Angeklagten und von der Staatsanwaltschaft Olt gegen das Urteil des Tribunalul Olt (Regionalgericht Olt) vom 19. November 2018 eingelegten Berufungen an die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova). Da die Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova) jedoch Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung von Art. 50 der Charta hat, hat sie beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist der Grundsatz ne bis in idem, wie ihn Art. 50 der Charta garantiert, in Verbindung mit den Verpflichtungen Rumäniens im Hinblick auf die Erfüllung der in der Entscheidung 2006/928 der Kommission festgelegten Vorgaben dahin auszulegen, dass eine von der Staatsanwaltschaft nach Erhebung der wesentlichen Beweise in der betreffenden Sache erlassene Einstellungsentscheidung einem weiteren Strafverfahren wegen derselben Tat – auch wenn die rechtliche Einstufung eine andere ist – gegen dieselbe Person in Anbetracht dessen entgegensteht, dass die Entscheidung mit Ausnahme der Fälle endgültig ist, in denen festgestellt wird, dass der Umstand, auf den sich die Einstellung stützte, nicht vorlag, oder neue Tatsachen oder Umstände zutage getreten sind, aus denen sich ergibt, dass der Umstand, auf den sich die Einstellung stützte, weggefallen ist?

23 Die rumänische Regierung und die Europäische Kommission haben im vorliegenden Verfahren schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie haben auch in der mündlichen Verhandlung vom 22. März 2023 mündliche Ausführungen gemacht. IV. Würdigung

24 In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich zunächst die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die vorliegende Rechtssache behandeln (A) und mich dann der Prüfung der Vorlagefrage zuwenden, die ich in zwei Schritte gliedern werde: Zuerst werde ich eine Auslegung von Art. 50 der Charta vornehmen, mit der auf die diesbezüglichen Zweifel des vorlegenden Gerichts eingegangen werden soll (B); danach werde ich diesem Gericht einige Hinweise zur Anwendung von Art. 50 der Charta unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens geben (C). Abschließend werde ich einige Schlussbemerkungen zum Wesen und zur Tragweite des Grundsatzes ne bis in idem machen, um die in den vorliegenden Schlussanträgen vorgeschlagene Auslegung von Art. 50 der Charta in einen erweiterten Kontext zu stellen (D). A. Zuständigkeit des Gerichtshofs

25 Die rumänische Regierung bestreitet die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über diese Rechtssache. Sie macht geltend, dass Art. 50 der Charta im Ausgangsverfahren keine Anwendung finde, da diese Rechtssache nicht die Durchführung von Unionsrecht im Sinne von Art. 51 der Charta betreffe. Da in den auf der Grundlage der Entscheidung 2006/928 erstellten Berichten der Kommission im Hinblick auf den Grundsatz ne bis in idem keine Mängel aufgezeigt worden seien, müsse davon ausgegangen werden, dass Rumänien diesbezüglich keine besonderen Verpflichtungen auferlegt worden seien.

26 Die Kommission vertritt den gegenteiligen Standpunkt. Sie verweist darauf, dass die materiellen Bestimmungen des Strafrechts, die nach Ansicht der Staatsanwaltschaft in dem Fall, über den das vorlegende Gericht zu entscheiden hat, auf das Verhalten der Angeklagten anwendbar seien, eine Durchführung des Rahmenbeschlusses 2003/568 darstellten (

27 Ich muss einräumen, dass ich eine gewisse Sympathie für bestimmte Argumente der rumänischen Regierung hege.

28 Zunächst ist unstreitig, dass der Fall, über den das vorlegende Gericht zu entscheiden hat – einfach gesagt –, ein rein innerstaatlicher Fall ist, (i) der zurückgeht auf widersprüchliche Auffassungen unterschiedlicher rumänischer Gerichte zur Anwendbarkeit des Grundsatzes ne bis in idem, (ii) die in zwei getrennten, in Rumänien durchgeführten Strafverfahren zum Ausdruck kommen, (iii) die ein mutmaßlich Bestechlichkeit darstellendes Verhalten betreffen, das in Rumänien stattgefunden hat, und (iv) dem jedes grenzüberschreitende Element fehlt.

29 Vor allem aber stimme ich mit der rumänischen Regierung darin überein, dass die Bestimmungen der Entscheidung 2006/928 nicht in einer Weise ausgelegt werden können, die ihre eigentliche Tragweite übermäßig ausdehnt, was zur Folge hätte, dass jede Vorschrift des rumänischen materiellen Straf- und Strafprozessrechts in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fiele. Meines Erachtens können nur Angelegenheiten in den Anwendungsbereich dieser Entscheidung fallen, die eng und unmittelbar mit der tatsächlichen Fähigkeit dieses Mitgliedstaats in Zusammenhang stehen, bestimmte, in der Entscheidung 2006/928 festgelegte Vorgaben zu erreichen.

30 Der Gerichtshof muss insoweit in der Lage sein, zu prüfen, wie die vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Fragen konkret die Fähigkeit des Mitgliedstaats beeinträchtigen könnten, die von ihm im Rahmen seines Beitritts zur Europäischen Union übernommenen Verpflichtungen zu erfüllen, die in der Entscheidung 2006/928 einen konkreten Ausdruck gefunden haben.

31 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass die Entscheidung 2006/928 Rumänien eine besondere Verpflichtung auferlegt, die darin festgelegten Vorgaben zu erreichen, da diese „klar und präzise formuliert und an keine Bedingung geknüpft sind“. Rumänien ist daher nach dieser Entscheidung verpflichtet, alsbald die zur Erreichung dieser Vorgaben geeigneten Maßnahmen zu ergreifen und von der Durchführung aller Maßnahmen abzusehen, die dieses Ziel gefährden könnten (

32 Eine der bestimmten Vorgaben aus der Entscheidung 2006/928 besteht in der „Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption“ (wirksam zu bekämpfen, was innerstaatliche Regelungen ausschließt, durch die die Bekämpfung der Korruption geschwächt würde (

33 Die vorliegende Rechtssache betrifft einen Fall mutmaßlicher Korruption. Der von der rumänischen Regierung hervorgehobene Umstand, dass in den Berichten der Kommission keine Probleme im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem in Rumänien erwähnt werden, ist meines Erachtens in diesem Zusammenhang irrelevant. Für das vorliegende Verfahren kommt es vielmehr darauf an, ob sich die im vorliegenden Fall anwendbaren nationalen Vorschriften (materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Vorschriften, die die Strafverfolgung gestatten oder untersagen) unmittelbar auf die Fähigkeit Rumäniens auswirken können, die in der Entscheidung 2006/928 genannten Ziele zu erreichen; im vorliegenden Fall die Prävention und Bekämpfung von Korruption.

34 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen rechtlichen Fragen nicht lediglich den konkreten Fall der Angeklagten betreffen, wie z. B. bei einer angeblich fehlerhaften Anwendung der einschlägigen strafrechtlichen Bestimmungen auf den betreffenden Fall. Die Fragen betreffen Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Grundsatz ne bis in idem anwendbar ist. Dieser Grundsatz weist eine verfassungsrechtliche Dimension auf, und seine Auslegung ist sowohl für die Europäische Union als auch für die nationalen Strafrechtsordnungen von systemischer Bedeutung. Daher wird die Antwort auf die in der vorliegenden Rechtssache vorgelegte Frage wahrscheinlich Auswirkungen auf eine Vielzahl von Korruptionsfällen in Rumänien haben. Da der Grundsatz ne bis in idem weiteren Ermittlungen und der weiteren Verfolgung mutmaßlicher Straftaten entgegensteht, kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine zu weite Auslegung dieses Grundsatzes zu einer weniger wirksamen Bekämpfung der Korruption in Rumänien führen könnte.

35 Jedenfalls hat die rumänische Regierung in der mündlichen Verhandlung das Vorbringen der Kommission bestätigt, dass einige der im vorliegenden Fall anwendbaren Bestimmungen des materiellen Strafrechts eine Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2003/568, insbesondere seines Art. 2 Abs. 1 Buchst. b, darstellen. Das bedeutet, dass im vorliegenden Fall nicht bloß ein Nebeneinander von Unionsrecht und nationalem Recht in einem bestimmten Bereich besteht – wie in der Rechtssache Siragusa (durchgeführt wird, was dazu führt, dass dieser Rechtsakt anzuwenden ist (

36 Nach alledem komme ich zu dem Ergebnis, dass der Gerichtshof für die Entscheidung über die vorliegende Rechtssache zuständig ist. B. Zur Vorlagefrage (I): Auslegung von Art. 50 der Charta

37 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob eine Person als im Sinne von Art. 50 der Charta rechtskräftig freigesprochen angesehen werden kann, nachdem eine Staatsanwaltschaft einen Beschluss über die Einstellung des Verfahrens erlassen hat, wenn dieser Beschluss selbst keine Begründung enthält und lediglich auf die Begründung in einem Bericht der für die Ermittlungen zuständigen Polizeibehörde verweist.

38 Diese Frage wirft insbesondere im Licht der Erläuterungen des vorlegenden Gerichts in der Vorlageentscheidung eine Reihe von Auslegungsfragen auf, die die Voraussetzungen betreffen, die für die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem auf die Entscheidung einer Staatsanwaltschaft erfüllt sein müssen.

39 Bevor ich auf diese Fragen eingehe, sind zwei Vorbemerkungen geboten. 1. Vorbemerkungen

40 Erstens möchte ich anmerken, dass die rumänische Regierung und die Kommission sowohl in ihren schriftlichen als auch in ihren mündlichen Erklärungen umfangreiche Ausführungen zur Bedeutung der verschiedenen einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts und zu Wesen und Inhalt der verschiedenen Verfahrenshandlungen in den beiden Verfahren vor den rumänischen Justizbehörden gemacht haben.

41 Der Gerichtshof muss zwar über den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in den sich die Vorlagefragen einfügen, gebührend informiert werden, um zu einer Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, die für das nationale Gericht sachdienlich ist (

42 Die Rolle des Gerichtshofs in einem Verfahren nach Art. 267 AEUV besteht darin, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die ihm eine Entscheidung über das bei ihm anhängige Verfahren ermöglichen (ne bis in idem anwendbar ist, um damit dem vorlegenden Gericht eine eigene Prüfung der Frage zu ermöglichen, ob die Entscheidung einer Staatsanwaltschaft über die Einstellung eines Ermittlungsverfahrens ohne Einleitung weiterer Maßnahmen in diesem Sinne eine rechtskräftige Entscheidung darstellt (

43 Zweitens werde ich im Zusammenhang mit der Auslegung von Art. 50 der Charta auch auf die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 54 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen (

44 Der Gerichtshof hat nämlich festgestellt, dass Art. 50 der Charta und Art. 54 SDÜ einheitlich auszulegen sind, da sie denselben Gegenstand betreffen (

45 Dies vorausgeschickt, werde ich mich nun der Würdigung der im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragen zuwenden.

46 Eingangs mag es hilfreich sein, sich in Erinnerung zu rufen, dass der Grundsatz ne bis in idem kurz gesagt eine Kumulierung sowohl von Verfolgungsmaßnahmen als auch von Sanktionen strafrechtlicher Natur gegenüber derselben Person wegen derselben Tat verbietet (bis“ (Kumulierung der Verfolgungsmaßnahmen) und (iii) das „idem“ (Verfolgungsmaßnahmen gegenüber derselben Person wegen derselben Tat).

47 Im Ausgangsverfahren ist die „strafrechtliche Natur“ der beiden in Rede stehenden Verfahren nicht in Frage gestellt worden. Die Frage, ob die Voraussetzungen „bis“ und „idem“ erfüllt sind, ist jedoch unter den an den Verfahren beteiligten nationalen Behörden und Gerichten umstritten. 2. Zur Voraussetzung „bis“

48 Art. 50 der Charta schließt die Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen aus, wenn die Person „bereits … rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist“. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung deutlich gemacht, dass es für die Annahme, dass mit einer Entscheidung über den einem zweiten Verfahren unterliegenden Sachverhalt endgültig entschieden worden ist, „nicht nur erforderlich [ist], dass diese Entscheidung rechtskräftig geworden ist, sondern auch, dass sie nach einer Prüfung in der Sache ergangen ist“ (

49 Es gibt daher zwei Aspekte der in Rede stehenden Entscheidung, die zu prüfen sind, um zu ermitteln, ob ein weiteres Verfahren zu einer nach Art. 50 der Charta unzulässigen Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen führt: Der eine betrifft das Wesen der Entscheidung (ob sie „rechtskräftig“ ist), der andere ihren Inhalt (ob sie nach einer Prüfung „in der Sache“ ergangen ist). a) Rechtskraft der Entscheidung

50 Zur Voraussetzung der Rechtskraft gibt es eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 54 SDÜ. Der Wortlaut dieser Bestimmung unterscheidet sich zwar etwas von dem von Art. 50 der Charta, aber ihr Wesensgehalt stimmt überein: Art. 54 sieht die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem auf jeden vor, der „rechtskräftig abgeurteilt worden ist“. Diese Voraussetzung umfasst nach gefestigter Rechtsprechung, dass die betreffende Entscheidung endgültig die Strafverfolgung beenden und die Strafklage verbrauchen muss, was dann in diesem Staat den sich aus dem Verbot der Doppelbestrafung ergebenden Schutz bewirkt (

51 Die Erfüllung dieser Voraussetzung ist auf der Grundlage des innerstaatlichen Rechts des Mitgliedstaats zu beurteilen, in dem die Entscheidung ergangen ist (

52 Allerdings steht es der Einordnung einer Entscheidung als „rechtskräftig“ und damit der Anwendbarkeit des Grundsatzes ne bis in idem nicht entgegen, wenn es in der betreffenden nationalen Rechtsordnung bestimmte Rechtsbehelfe gibt, die unter außergewöhnlichen Umständen eine Wiederaufnahme des Verfahrens ermöglichen (ne bis in idem„die Wiederaufnahme des Verfahrens nach dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht des betreffenden Staates nicht aus[schließt], falls neue oder neu bekannt gewordene Tatsachen vorliegen oder das vorausgegangene Verfahren schwere, den Ausgang des Verfahrens berührende Mängel aufweist“.

53 Auf dieser Grundlage hat der EGMR festgestellt, dass außerordentliche Rechtsbehelfe bei der Prüfung, ob das Verfahren im Sinne des Grundsatzes ne bis in idem rechtskräftig beendet wurde, nicht berücksichtigt werden dürfen. Der EGMR hat ausgeführt, dass solche Rechtsbehelfe zwar „eine Weiterführung des ersten Verfahrens darstellen, die ‚Rechtskraft‘ der Entscheidung aber nicht von ihrer Ausübung abhängen [kann]“ (ordentlicher Rechtsbehelf statthaft ist oder die Verfahrensbeteiligten diese Rechtsmittel ausgeschöpft haben oder die Fristen haben verstreichen lassen, ohne sie einzulegen“ (

54 Der Gerichtshof ist diesem Ansatz in seinem Urteil in der Rechtssache M ausdrücklich gefolgt. Auf derselben Linie wie der EGMR hat er entschieden, dass eine strafrechtliche Entscheidung, die erneute Ermittlungen aufgrund des gleichen Sachverhalts gegen die Person, zu deren Gunsten diese Entscheidung ergangen ist, verhindert, sofern keine neuen Belastungstatsachen gegen diese Person auftauchen, für die Zwecke des Verbots der Doppelbestrafung als eine rechtskräftige Aburteilung anzusehen ist (

55 Zugegebenermaßen kann der Unterschied zwischen „ordentlichen Rechtsbehelfen“, deren Vorhandensein zur Unanwendbarkeit des Grundsatzes ne bis in idem führt, und „außerordentlichen Rechtsbehelfen“, bei denen das nicht der Fall ist, zuweilen schwer greifbar sein. Dieses Problem wurde vom EGMR in seinem kürzlich ergangenen Urteil Mihalache ausführlich erörtert.

56 Im Wesentlichen hat die Große Kammer des EGMR entschieden, dass für die Feststellung, ob ein Rechtsbehelf „ordentlich“ ist, als Ausgangspunkt das einschlägige innerstaatliche Recht heranzuziehen ist. Der EGMR hat jedoch klargestellt, dass er diese Frage unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände des Einzelfalls selbst prüft. Er prüft insbesondere die „Vorhersehbarkeit“ des Rechtsbehelfs. In diesem Zusammenhang sind nach Auffassung des EGMR zu berücksichtigende Faktoren u. a. die Zugänglichkeit des Rechtsbehelfs für die Parteien, ein den zuständigen Stellen vom innerstaatlichen Recht eingeräumtes Ermessen, von dem Rechtsbehelf Gebrauch zu machen, und – besonders wichtig – das Erfordernis, den Rechtsbehelf innerhalb einer bestimmten Frist einzulegen (

57 Die Eignung des Kriteriums der „Vorhersehbarkeit“ für die Beurteilung dessen, ob ein ordentlicher oder ein außerordentlicher Rechtsbehelf vorliegt, ist allerdings im Rahmen eines gemeinsamen zustimmenden Sondervotums zum Urteil Mihalache in Zweifel gezogen worden. Nach diesem Sondervotum kann die Einführung eines solchen Kriteriums zu Verwirrung führen. Die Richter, die dieses Sondervotum verfasst haben, sind der Ansicht, dass das einzig funktionierende Kriterium ist, ob der Rechtsbehelf innerhalb einer Frist einzulegen ist: Besteht für die Einlegung eines Rechtsbehelfs keine Frist, so ist es ein außerordentlicher Rechtsbehelf (

58 Ungeachtet dieser Meinungsverschiedenheit stimme ich dem Punkt zu, in dem Einigkeit zu herrschen scheint: Das Bestehen einer klaren Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs sollte das wichtigste Kriterium im Hinblick auf die Frage sein, ob es sich um einen ordentlichen oder um einen außerordentlichen Rechtsbehelf handelt. In diesem Zusammenhang möchte ich auch anmerken, dass, wie sich schon aus dem Wort „außerordentlich“ ergibt, ein solcher Rechtsbehelf nicht in einer Überprüfung bestehen kann, die im Rahmen der alltäglichen Strafrechtspflege Bestandteil des üblichen Rechtsmittelverfahrens ist, zu dem für gewöhnlich mehrere Instanzen gehören, in denen Entscheidungen und/oder Urteile erlassen werden, um die Gefahr von Rechtsfehlern zu minimieren. b) Prüfung in der Sache

59 Um zu bestimmen, ob eine strafrechtliche Entscheidung eine Entscheidung darstellt, mit der eine Person rechtskräftig abgeurteilt wurde, muss diese Entscheidung nach ständiger Rechtsprechung u. a. nach einer Prüfung in der Sache erfolgt sein. Dies ergibt sich, wie der Gerichtshof hervorgehoben hat, unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 50 der Charta, da die in dieser Bestimmung verwendeten Begriffe „Verurteilung“ und „Freispruch“ notwendigerweise implizieren, dass die strafrechtliche Verantwortlichkeit der betreffenden Person geprüft wurde und eine Entscheidung darüber ergangen ist (

60 Der Gerichtshof hatte auch bereits Gelegenheit, klarzustellen, dass eine Entscheidung der Justiz eines Mitgliedstaats, mit der ein Angeklagter aus Mangel an Beweisen rechtskräftig freigesprochen wird, grundsätzlich als aufgrund einer Prüfung in der Sache ergangen anzusehen ist (

61 Auf derselben Linie dürfte eine Prüfung in der Sache meines Erachtens auch vorliegen, wenn das Verfahren eingestellt und die Vorwürfe fallen gelassen werden – obwohl das Vorliegen der objektiven Tatbestandsmerkmale nachgewiesen worden ist –, weil zugunsten des mutmaßlichen Täters Rechtfertigungsgründe (z. B. Notwehr, Notstand oder höhere Gewalt) oder Entschuldigungsgründe (z. B. Strafunmündigkeit oder eine schwere Geistesstörung) vorliegen (

62 Dagegen hat der Gerichtshof ebenfalls deutlich gemacht, dass Entscheidungen, durch die aus rein verfahrensrechtlichen Gründen eine Person freigesprochen wird, die Vorwürfe fallen gelassen werden oder das Verfahren eingestellt wird oder die jedenfalls keine Beurteilung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit der Person umfassen, im Sinne des Verbots der Doppelbestrafung nicht als „rechtskräftig“ angesehen werden können (abolitio criminis oder wegen Verjährung eingestellt werden (

63 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass nach der Rechtsprechung das Vorliegen der Voraussetzung, dass die Entscheidung eine Prüfung in der Sache umfasst – die bewirken soll, dass eine Prüfung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit der Person, gegen die sich das Ermittlungsverfahren richtet, stattfindet –, nicht auf einer rein formellen Grundlage geprüft werden kann.

64 Natürlich bedarf es, wenn ein Einstellungsbeschluss ausdrücklich auf verfahrensrechtliche Gründe gestützt wird, keiner zusätzlichen Überprüfung: Eine solche Entscheidung kann schon ihrem Wesen nach nicht zur Anwendbarkeit des Grundsatzes ne bis in idem führen. Dagegen ist, wenn die Entscheidung auf fehlende oder ungenügende Beweise gestützt wird, ein weiterer Prüfungsschritt erforderlich. Der Gerichtshof hat nämlich im Urteil Kossowski, dem der EGMR im Urteil Mihalache gefolgt ist, festgestellt, dass eine echte Prüfung in der Sache zwangsläufig eingehende Ermittlungen voraussetzt (

65 Diese Feststellung – der ich voll und ganz zustimme – bedarf einiger Erläuterungen. 1) Zur Notwendigkeit der Prüfung, ob eingehende Ermittlungen stattgefunden haben

66 In ihrer Rechtsprechung haben sowohl der Gerichtshof als auch der EGMR die Tragweite des Schutzes des Grundsatzes ne bis in idem über den Bereich der gerichtlichen Entscheidungen im engeren Sinne hinaus ausgedehnt. Beide Gerichtshöfe haben entschieden, dass auch Entscheidungen anderer öffentlicher Stellen, die auf nationaler Ebene an der Strafrechtspflege beteiligt sind und die nach nationalem Recht befugt sind, rechtswidriges Verhalten festzustellen und zu ahnden – wie z. B. Staatsanwaltschaften –, als „rechtskräftig“ im Sinne des Verbots der Doppelbestrafung angesehen werden können. Dies gilt, obwohl an der Entscheidung kein Gericht mitwirkt und sie nicht in der Form einer gerichtlichen Entscheidung ergeht (

67 Diese Ausweitung stellt eine erhebliche Verbesserung des Schutzes der Rechte des Einzelnen im Strafrecht und im Strafverfahren dar. Gleichwohl muss ich wohl kaum darauf hinweisen, dass ein Einstellungsbeschluss der Staatsanwaltschaft im Rahmen des Ermittlungsverfahrens ipso facto nicht mit dem Freispruch einer Person nach Durchführung des Hauptverfahrens gleichzusetzen ist, in dem Beweise dem Richter (oder den Geschworenen) vorgelegt, von den Parteien erörtert und schließlich vom Richter (oder den Geschworenen) gewürdigt werden.

68 Wie allgemein bekannt ist, umfassen die Strafrechtsordnungen der Mitgliedstaaten eine Reihe unterschiedlicher Regelungen einerseits über die Voraussetzungen, unter denen die Staatsanwaltschaften wegen mutmaßlicher Straftaten ermitteln und gegebenenfalls ein Strafverfahren gegen die Tatverdächtigen einleiten können oder müssen, und andererseits über die Gründe, aus denen Strafverfahren eingestellt werden können. So können in einigen Mitgliedstaaten mangelndes öffentliches Interesse, die geringe Schwere der Tat, die unzureichende Ernsthaftigkeit der Anzeige des Geschädigten, früheres Verhalten des Angeklagten oder sogar Budgetknappheit zulässige Gründe für die Einstellung der Ermittlungen durch die Staatsanwaltschaft sein (

69 Darüber hinaus ist es unabhängig von der Frage, ob in der Strafrechtsordnung eines Mitgliedstaats die Strafverfolgung grundsätzlich obligatorisch oder nach Ermessen erfolgt, unvermeidlich, dass Erwägungen der gerichtlichen Zweckmäßigkeit, der Wirtschaftlichkeit oder der Politik (wie z. B. die aktuelle Arbeitsbelastung, die Prioritäten bei der Strafverfolgung, der finanzielle oder der Arbeitsaufwand für die Ermittlungen) die Entscheidungen der Staatsanwälte beeinflussen können, eine mutmaßliche Straftat mehr oder weniger proaktiv zu untersuchen oder umgekehrt das Verfahren einzustellen. Es wäre reines Wunschdenken, anzunehmen, dass alle Staatsanwälte in der Europäischen Union ihre Entscheidungen über das Schicksal der von ihnen geleiteten Ermittlungs- und Strafverfahren allein auf der Grundlage ihrer persönlichen Überzeugung von der Schuld des mutmaßlichen Täters und ihrer Aussichten, diese vor Gericht zu beweisen, treffen.

70 Meines Erachtens können solche Erwägungen ein noch größeres Gewicht haben, wenn Staatsanwälte mit grenzüberschreitenden Verbrechen konfrontiert sind, die in zwei oder mehr Mitgliedstaaten von Tätern begangen wurden, die ihr durch Unionsrecht begründetes Recht ausnutzen, sich frei über nationale Grenzen hinweg zu bewegen. In solchen Fällen liegt auf der Hand, dass einige Staatsanwaltschaften besser dazu in der Lage sein könnten, die Ermittlungen erfolgreich abzuschließen und gegeenenfalls Anklage gegen die möglichen Täter zu erheben, als andere. Ebenso ist offensichtlich, dass eine tatsächliche Koordinierung mehrerer Staatsanwaltschaften aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten, die alle in ihrer eigenen Sprache und vielleicht Tausende Kilometer voneinander entfernt arbeiten und die womöglich gar keine Kenntnis davon haben, dass parallel weitere Verfahren laufen, nicht als Selbstverständlichkeit angesehen werden kann – auch wenn es besondere Rechtsinstrumente für solche Fälle gibt (

71 In einem grenzübergreifenden System, das auf gegenseitigem Vertrauen beruht, ist es daher nach meiner Auffassung absolut entscheidend, dass der Grundsatz ne bis in idem nur Anwendung findet, wenn der Einstellungsbeschluss der Staatsanwaltschaft auf einer Prüfung in der Sache beruht, die das Ergebnis eingehender Ermittlungen ist, was sich in einer gründlichen Würdigung des hinreichend vollständigen Beweismaterials zeigt.

72 Wenn nämlich die strafrechtliche Verantwortlichkeit der Person, gegen die ermittelt wurde, wegen des unzureichenden und fragmentarischen Beweismaterials ausgeschlossen wurde, kann man davon ausgehen, dass sich die Entscheidung der Staatsanwaltschaft in erster Linie auf Gründe der gerichtlichen Zweckmäßigkeit, der Wirtschaftlichkeit oder der Politik gestützt hat.

73 Der Umstand, dass ein Staatsanwalt eine gründliche Würdigung des hinreichend vollständigen Beweismaterials vorgenommen hat, bedeutet natürlich nicht zwangsläufig, dass zum Zeitpunkt des Einstellungsbeschlusses alle Zweifel an der strafrechtlichen Verantwortlichkeit der Person, gegen die sich die Ermittlungen richten, ausgeräumt worden sein müssen. Ein Staatsanwalt könnte sich nämlich gezwungen sehen, die notwendigen Konsequenzen aus dem Umstand zu ziehen, dass – unabhängig von seiner persönlichen Meinung zur Schuld der betroffenen Person – die eingehenden Ermittlungen kein Beweismaterial zutage gefördert haben, das eine Verurteilung wahrscheinlich macht.

74 Solange jedoch die Ermittlungen in angemessenem Maße erschöpfend und sorgfältig waren, kann der Einstellungsbeschluss einem Freispruch gleichgestellt werden. Wie oben in Nr. 60 ausgeführt, hat der Gerichtshof bestätigt, dass bei Entscheidungen aus Mangel an Beweisen grundsätzlich davon auszugehen ist, dass sie auf einer Prüfung in der Sache beruhen. Meines Erachtens ist das eine logische Konsequenz u. a. der Unschuldsvermutung (

75 Die vorstehenden Erwägungen führen zu folgender Frage: Wie ist zu beurteilen, ob sich eine Entscheidung wie die im vorliegenden Fall auf eingehende Ermittlungen stützt? 2) Prüfung des Einstellungsbeschlusses

76 Ob der Einstellungsbeschluss einer Staatsanwaltschaft sich auf eingehende Ermittlungen stützt, ist im Wesentlichen anhand der im Beschlusstext selbst (erforderlichenfalls in Verbindung mit Dokumenten, auf die in dem Beschluss verwiesen wird oder die ihm angefügt sind (Gründe für die Einstellung und das insoweit herangezogene Beweismaterial angegeben sind.

77 Wie der Gerichtshof z. B. im Urteil Kossowski festgestellt hat, kann – im konkreten Einzelfall – die unterlassene Vernehmung des Geschädigten und eines möglichen Zeugen ein Indiz dafür sein, dass im Ausgangsverfahren keine eingehenden Ermittlungen durchgeführt worden sind (dass eine Entscheidung in der Sache erfolgt ist (

78 Daher handelt es sich um eine Einzelfallbewertung, die im Wesentlichen auf der Grundlage des tatsächlichen Inhalts der Entscheidung zu treffen ist (

79 Allerdings ist es aus Gründen der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit entscheidend, dass die wesentlichen Elemente, die es ermöglichen, zu beurteilen, ob der Einstellungsbeschluss „rechtskräftig“ ist, sich aus dem Beschluss selbst (gegebenenfalls ergänzt durch die Dokumente, auf die in dem Beschluss verwiesen wird oder die ihm angefügt sind) ergeben. Der mutmaßliche Täter muss nämlich prüfen können, ob es wahrscheinlich ist, dass die betreffende Entscheidung im Licht des einschlägigen nationalen Rechts zur Anwendbarkeit des Grundsatzes ne bis in idem führen wird (

80 An dieser Stelle mag es nützlich sein, einen wichtigen Punkt hervorzuheben. Die vorstehend erörterte Beurteilung kann nicht dahin ausgelegt werden, dass sie es den im Rahmen eines zweiten Verfahrens handelnden Strafverfolgungsbehörden erlaubt, im Wesentlichen die Rechtmäßigkeit der im Rahmen eines ersten Verfahrens erlassenen Entscheidungen zu überprüfen. Das stünde in Widerspruch zum Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, einem Grundsatz, der den Kern der Regelungen des Unionsrechts über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bildet, und würde das Verbot der Doppelbestrafung weitgehend leer laufen lassen (

81 Die im zweiten Verfahren handelnden Behörden sind nur befugt, die (materiell-rechtlichen und/oder verfahrensrechtlichen) Gründe zu prüfen, aus denen die erste Staatsanwaltschaft beschlossen hat, das Verfahren einzustellen. Dazu sollte es diesen Behörden erlaubt sein, sich zu vergewissern, dass die Staatsanwaltschaft die Einstellung nach Prüfung des vollständigen Beweismaterials beschlossen hat und dass sie es nicht versäumt hat, weitere Beweise zu erheben – weil dies für unmöglich, zu schwierig oder schlicht überflüssig gehalten wurde –, die für die Beurteilung besonders relevant sein könnten.

82 Die weiter gehenden Feststellungen im Einstellungsbeschluss der ersten Staatsanwaltschaft (z. B. der Beweiswert der gewürdigten Beweise) sollten nicht angezweifelt werden. Den Behörden, die im zweiten Verfahren handeln, ist es verwehrt, eine erneute Würdigung der bereits von der ersten Staatsanwaltschaft geprüften Beweise vorzunehmen (

83 In diesem Zusammenhang kann möglicherweise eine andere Klarstellung hilfreich sein. Die Notwendigkeit, zu überprüfen, dass ein Einstellungsbeschluss eine Prüfung in der Sache auf der Grundlage eingehender Ermittlungen umfasste, ist ein Erfordernis, das ganz offensichtlich „einfache“ Einstellungsbeschlüsse betrifft; d. h. Entscheidungen, mit denen das Verfahren eingestellt wird und die Person, gegen die ermittelt wurde – bildlich gesprochen – „ungeschoren davonkommt“.

84 Das Recht aller Mitgliedstaaten sieht nämlich eine Reihe unterschiedlicher Streitbeilegungsmechanismen vor, die zur Einstellung des Strafverfahrens führen, wenn der mutmaßliche Täter im Gegenzug eine milde (oder mildere) Geldbuße oder eine andere repressive Maßnahme akzeptiert. Es liegt auf der Hand, dass diese Art von Einstellungsbeschlüssen, soweit es um das Verbot der Doppelbestrafung geht, normalerweise mit einer Verurteilung gleichzusetzen sind. Dies gilt unabhängig davon, ob sie eine förmliche Feststellung der Verantwortlichkeit des mutmaßlichen Täters beinhalten. Da die Rechtsprechung zu diesem Punkt recht eindeutig ist, sehe ich keinen Grund, auf diesen Aspekt noch näher einzugehen (

85 Ich wende mich nun der Voraussetzung „idem“ zu. 3. Zur Voraussetzung „idem“

86 Zur Voraussetzung „idem“ hat der Gerichtshof festgestellt, dass der in Art. 50 der Charta verankerte Grundsatz ne bis in idem eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur gegenüber derselben Person wegen derselben Tat verbietet (

87 Dementsprechend gibt es zwei Elemente, die dafür von Bedeutung sind, ob diese Voraussetzung erfüllt ist: die Identität des Sachverhalts (idem factum) und die Identität der Person (idem persona). Die vom vorlegenden Gericht geäußerten Zweifel scheinen beide Elemente zu betreffen, so dass ich versuchen werde, sie beide noch präziser darzustellen. a) Idem factum

88 Für die Beurteilung, ob es sich um dieselbe Straftat handelt, ist nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofs das Kriterium der Identität der materiellen Tat maßgebend, verstanden als das Vorliegen einer Gesamtheit konkreter, unlösbar miteinander verbundener Umstände, die zum Freispruch oder zur rechtskräftigen Verurteilung des Betroffenen geführt haben (

89 In diesem Zusammenhang ist der Begriff „Identität“ nicht als absolute und vollständige Übereinstimmung der Umstände, die für die dem Beschuldigten zur Last gelegte(n) Straftat(en) von Bedeutung sind, zu verstehen. Der Gerichtshof hat nämlich häufig auf „im Wesentlichen … dieselben“ (bloße Ähnlichkeit des Sachverhalts nicht ausreicht: Nebensächliche Elemente des Sachverhalts können voneinander abweichen (zentralen Sachverhaltselemente in Bezug auf das Verhalten, das mutmaßlich eine Straftat darstellt, müssen übereinstimmen (Vorsatz gehandelt hat, nicht aus, um daraus abzuleiten, dass die Taten Teil desselben Komplexes konkreter, unlösbar miteinander verbundener Umstände im Sinne des Grundsatzes ne bis in idem sind (

90 Andererseits ist die rechtliche Einordnung der Tat nach nationalem Recht für die Feststellung, dass dieselbe Straftat vorliegt, nicht erheblich, da die Reichweite des in Art. 50 der Charta gewährten Schutzes nicht von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich sein kann (ne bis in idem verankerte Garantie untergraben könnte ( b) Idem persona

91 Das andere Element des idem ist die Identität des Täters, also der Person, die für die betreffende(n) Tat(en) verantwortlich (oder mutmaßlich verantwortlich) ist und die infolgedessen mehrmals strafrechtlich verfolgt oder bestraft werden könnte.

92 Die Anwendbarkeit des in Art. 50 der Charta garantierten Grundsatzes ne bis in idem setzt daher voraus, dass sich die betreffenden Strafverfahren oder Sanktionen gegen dieselbe Person richten. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, greift dieser Grundsatz nur bei Personen, die in einem Mitgliedstaat rechtskräftig abgeurteilt worden sind (

93 Im Urteil Mihalache hat der EGMR hervorgehoben, dass der Einstellungsbeschluss einer Staatsanwaltschaft sich auf eine Prüfung in der Sache stützt, wenn er eine Würdigung sowohl der Sachverhaltselemente der Straftat als auch der konkreten Situation der Person enthält. Dies bedeutet, dass die betreffende Entscheidung belegen muss, dass der Staatsanwalt die Beweise in der Akte geprüft und die „Beteiligung des mutmaßlichen Täters an den Ereignissen, die zum Einschreiten der Ermittlungsbehörden geführt haben, eingeschätzt hat, um zu bestimmen, ob eine ‚strafrechtliche‘ Verantwortlichkeit besteht“ (und eine Entscheidung darüber ergangen ist“ (

94 Ich verstehe dies so, dass in der betreffenden strafrechtlichen Entscheidung die strafrechtliche Verantwortlichkeit konkret geprüft und aus einem materiellen Grund verworfen worden ist, etwa weil die Person nicht der Täter ist oder jedenfalls nicht für die Tat verantwortlich gemacht werden kann.

95 Idealerweise müsste dies in der fraglichen Entscheidung ausdrücklich festgestellt werden. Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass die Person, die sich auf den Schutz des ne bis in idem beruft, in einem Einstellungsbeschluss nicht formell als „mutmaßlicher Täter“, „Verdächtiger“, „Angeklagter“ oder die „Person, gegen die ermittelt wird“, bezeichnet wird, wenn die Staatsanwaltschaft zu dem Ergebnis kommt, dass die behaupteten Handlungen keinen Straftatbestand erfüllen. Darüber hinaus könnte auch in diesem Punkt eine formalistische Auslegung von Art. 50 der Charta die Rechte des Einzelnen zu stark einzuschränken. Meines Erachtens sollte eine Person das Recht haben, sich auf das Verbot der Doppelbestrafung zu berufen, wenn sich aus dem Text der Entscheidung klar und unzweifelhaft ergibt, dass ihre Rechtsstellung als Täter oder als für das Verhalten, das mutmaßlich eine Straftat darstellt, verantwortliche Person gründlich geprüft wurde. C. Zur Vorlagefrage (II): Anwendbarkeit von Art. 50 der Charta

96 Wie ich in meinen Vorbemerkungen ausgeführt habe, ist es grundsätzlich Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die vorstehend erörterten Voraussetzungen in dem bei ihm anhängigen Fall erfüllt sind. Gleichwohl möchte ich, um dieses Gericht bestmöglich zu unterstützen, nachfolgend einige kurze Überlegungen zur möglichen Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem auf das Ausgangsverfahren anstellen.

97 Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die beiden Verfahren vor den zuständigen rumänischen Gerichten strafrechtlicher Natur sind. Streitig ist das Vorliegen der Voraussetzungen „bis“ und „idem“.

98 Nach meiner Auffassung dürfte, was die Voraussetzung „bis“ anbelangt, die Frage der Endgültigkeit des Einstellungsbeschlusses vom 27. September 2016 nach dem Beschluss der Judecătoria Slatina (Gericht erster Instanz Slatina) vom 21. November 2016 geklärt sein (ne bis in idem greift.

99 Allerdings scheint weniger eindeutig zu sein, inwieweit der Einstellungsbeschluss vom 27. September 2016 eine auf eingehende Ermittlungen gestützte Prüfung in der Sache enthält. Meines Erachtens ist unerheblich, ob die Informationen dazu im Text der Entscheidung der Staatsanwaltschaft selbst oder in einem ihr angefügten Polizeibericht enthalten sind, sofern sich die Staatsanwaltschaft die Beurteilung der Polizei eindeutig zu eigen macht und das nationale Recht ein solches Vorgehen zulässt.

100 Worauf es wirklich ankommt und was dementsprechend vom vorlegenden Gericht geprüft werden sollte, sind die folgenden Aspekte: Stützte sich der Beschluss hauptsächlich auf eine Würdigung der materiell-rechtlichen Elemente der mutmaßlichen Straftat (z. B. Vorliegen der behaupteten Umstände, deren rechtliche Einordnung, die strafrechtliche Verantwortlichkeit des mutmaßlichen Täters) oder auf verfahrensrechtliche Gründe? Falls die erste Alternative zutrifft: Waren die Feststellungen der Staatsanwaltschaft das Ergebnis angemessener Ermittlungen, was in einer gründlichen Würdigung des hinreichend vollständigen Beweismaterials zum Ausdruck kommt, oder beruhte der Beschluss auch auf Erwägungen der gerichtlichen Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit oder Politik?

101 Sodann gehe ich – gemäß den Angaben des vorlegenden Gerichts – im Hinblick auf die Voraussetzung „idem“ davon aus, dass der Sachverhalt, der in beiden Verfahren geprüft worden ist, im Wesentlichen derselbe ist. Das bedeutet, dass die Tatvorwürfe in den beiden Verfahren, obgleich sie sich nominell unterscheiden (Erpressung und Bestechlichkeit), als äquivalent im Sinne von Art. 50 der Charta anzusehen sind.

102 Allerdings besteht offenbar Uneinigkeit zwischen den Beteiligten im Hinblick auf das Element idem persona. Nach meinem Verständnis liegt dieser Uneinigkeit der Umstand zugrunde, dass ein Verfahren gegen unbekannt (in rem), das andere jedoch gegen einen konkreten Täter (in personam) eingeleitet wurde.

103 Natürlich sind mir die theoretischen Unterschiede zwischen Klagen in rem und Klagen in personam bekannt (

104 Ich bin mir jedoch nicht sicher, ob den Besonderheiten des innerstaatlichen Rechts im Rahmen der Beurteilung, die das vorlegende Gericht im Hinblick auf die Anwendung von Art. 50 der Charta im vorliegenden Fall vorzunehmen hat, eine wesentliche Bedeutung zukommen sollte. Im Kontext dieser Bestimmung sind, wie oben in Nr. 95 ausgeführt, nicht die Bezeichnungen, sondern der Inhalt maßgeblich. Es ist daher von geringer Bedeutung, ob der mutmaßliche Täter im ersten Verfahren förmlich als „Verdächtiger“ oder etwas Vergleichbares eingestuft wurde. Entscheidend ist, ob auf der Grundlage des Textes des Einstellungsbeschlusses hinreichend klar ist, dass die Rechtsstellung dieser Person als möglicher Täter einer potenziell strafbaren Handlung ordnungsgemäß geprüft wurde. D. Schlussbemerkungen

105 Nachdem ich die verschiedenen vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Rechtsfragen behandelt habe, möchte ich die vorliegenden Schlussanträge mit ein paar abschließenden Überlegungen schließen, in der Hoffnung, dass sie eine gewisse Orientierungshilfe für die Auslegung und Anwendung von Art. 50 der Charta bieten können.

106 Die Zahl der Urteile sowohl des Gerichtshofs als auch des EGMR in den letzten Jahren deutet darauf hin, dass die Tragweite des Grundsatzes ne bis in idem eine beständige Quelle der Unsicherheit bleibt. In einer Vielzahl von Rechtssachen haben sich diverse Fragen gestellt, die diese beiden Gerichtshöfe dazu veranlasst haben, je nach den Umständen ihre Rechtsprechung zu präzisieren, klarzustellen oder manchmal auch erheblich weiterzuentwickeln.

107 Meines Erachtens ist es sehr begrüßenswert, dass – von kleineren Abweichungen abgesehen – der Gerichtshof und der EGMR einer ähnlichen Argumentation gefolgt sind, was zu einer relativ homogenen Rechtsprechung geführt hat. Insgesamt haben sich diese Gerichtshöfe meines Erachtens bemüht, einen gerechten Ausgleich zwischen verschiedenen widerstreitenden Interessen zu finden. Das ist zugegebenermaßen keine leichte Aufgabe.

108 Um zu erklären, weshalb ich dieser Ansicht bin, mag es hilfreich sein, in die Vergangenheit zu blicken. Der Grundsatz ne bis in idem ist ein sehr altes Rechtsgebilde; Hinweise darauf sind u. a. im Kodex Hammurabi, in den Schriften von Demosthenes und in den Digesten des Justinian sowie in zahlreichen mittelalterlichen Kirchenrechten zu finden (

109 Es scheint, dass zwar die genaue Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes ne bis in idem sich über die Jahrhunderte etwas gewandelt haben, das Verständnis der beiden dahinterstehenden Grundgedanken aber recht konstant geblieben ist: Billigkeit und Rechtssicherheit (

110 Zum einen wird es allgemein als ungerecht und willkürlich empfunden, dass der Staat „mit allen seinen Mitteln und Befugnissen … wiederholt [versucht], wegen einer mutmaßlichen Straftat eine Verurteilung gegen eine Person zu erwirken, und sie dabei Scham, Kosten und Mühen aussetzt und sie dazu zwingt, in einem fortdauernden Zustand der Angst und Unsicherheit zu leben“ (ne bis in idem dient daher in erster Linie dazu, Situationen zu vermeiden, in denen eine Person mehr als einmal „in Gefahr“ gebracht wird (

111 Zum anderen ist das Verbot der Doppelbestrafung unlösbar verknüpft mit dem Grundsatz der res judicata: dem Gedanken, dass zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege unanfechtbar gewordene Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden sollten (

112 In der Rechtsordnung der Europäischen Union dient das Verbot der Doppelbestrafung einem dritten Zweck: dem, die Freizügigkeit der Personen innerhalb des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu gewährleisten. Der Gerichtshof hat in Bezug auf Art. 54 SDÜ betont, dass eine Person, die bereits rechtskräftig abgeurteilt worden ist, von ihrer Freizügigkeit Gebrauch machen können muss, ohne eine neuerliche Strafverfolgung wegen derselben Tat in einem anderen Mitgliedstaat befürchten zu müssen (

113 Diese Zwecke sprechen daher gegen eine übermäßig restriktive Auslegung des Grundsatzes ne bis in idem. Zugleich würde jedoch eine übermäßig weite Anwendung des Grundsatzes in Widerspruch zu anderen schützenswerten öffentlichen Interessen stehen.

114 Insoweit sind u. a. das allgemeine Interesse der Gesellschaft daran, dass Straftäter wirksam verfolgt werden (

115 In diesem Zusammenhang lässt sich nicht darüber hinwegsehen, dass ein oberflächlicher Ansatz bei der Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem zu Missbrauch und Manipulation durch Straftäter führen könnte, die auf „Forum Shopping“ zurückgreifen könnten, um sich Straffreiheit für ihre Handlungen zu sichern. Wenn nämlich Verbrechen durch mehrere Staatsanwaltschaften gleichzeitig untersucht werden, besteht ein konkretes Risiko, dass die am schlechtesten aufgestellte (oder die am stärksten unterbesetzte oder überarbeitete) Staatsanwaltschaft de facto die Durchführung ernsthafter Ermittlungen im Hinblick auf dieses Verbrechen verhindern könnte, da ein Einstellungsbeschluss dieser Behörde dem Tätigwerden einer anderen Staatsanwaltschaft zuvorkommen könnte.

116 Hinzu kommt auf dieser Seite der Waagschale ein Interesse der Union, das auch gebührend zu berücksichtigen ist: gegenseitiges Vertrauen. Aus gefestigter Rechtsprechung ergibt sich, dass das gegenseitige Vertrauen nur erhalten und gestärkt werden kann, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats sich vergewissern können, dass in dem anderen Mitgliedstaat eine ordnungsgemäße Beurteilung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit eines mutmaßlichen Täters erfolgt ist (

117 Daher ist es im Rahmen der Auslegung von Art. 50 der Charta von höchster Bedeutung, zwischen diesen Interessen eine gerechte Abwägung vorzunehmen. Insbesondere sollte ein wirksamer Schutz der Rechte des Einzelnen mit dem berechtigten Interesse der Mitgliedstaaten an der Vermeidung der Straflosigkeit von Straftätern in Einklang gebracht werden (bis“ und „idem“ vorzuschlagen.

118 Insbesondere vermag ich nicht zu erkennen, wie sich eine Person, deren Beteiligung an einer mutmaßlichen Straftat im Rahmen eines ersten Verfahrens, das bereits im Stadium des Ermittlungsverfahrens eingestellt wurde, nicht konkret und/oder lediglich auf der Grundlage unzureichenden und fragmentarischen Beweismaterials untersucht wurde, zu Recht darauf berufen könnte, dass ein späteres Verfahren, in dem ihre Beteiligung auf der Grundlage eines soliden und vollständigen Beweismaterials konkret untersucht wird, sie ein zweites Mal „in Gefahr“ brächte und/oder in Widerspruch zum Grundsatz der res judicata stünde. V. Ergebnis

119 Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die von der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) vorgelegte Frage zu antworten, dass eine Person infolge des Erlasses eines Einstellungsbeschlusses durch eine Staatsanwaltschaft, mit dem keine Strafe oder sonstige repressive Maßnahme gegen diese Person verhängt worden ist, nur dann als rechtskräftig freigesprochen im Sinne von Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union angesehen werden kann, wenn u. a.: (i) der Beschluss auf einer Prüfung in der Sache beruht, die wiederum das Ergebnis eingehender Ermittlungen ist und eine gründliche Würdigung des hinreichend vollständigen Beweismaterials umfasst, und (ii) sich aus dem Text des Beschlusses ergibt, dass die konkrete Rechtsstellung dieser Person im Hinblick auf ihre Verantwortlichkeit für einen Sachverhalt, der mutmaßlich eine Straftat darstellt, ordnungsgemäß geprüft wurde.