Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.10.2023 – C-54/22

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NICHOLAS EMILIOU vom 5. Oktober 2023 ( Rechtssache C‑54/22 P Rumänien gegen Europäische Kommission „Rechtsmittel – Europäische Bürgerinitiative (EBI) – EBI ‚Kohäsionspolitik für die Gleichstellung der Regionen und die Erhaltung der regionalen Kulturen‘ – Befugnis der Europäischen Kommission, eine teilweise Registrierung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 vorzunehmen“ I. Einführung

1 Die Europäische Bürgerinitiative (im Folgenden: EBI) ist ein Instrument der partizipativen Demokratie, das trotz seiner bisher scheinbar bescheidenen Wirkung inzwischen zu einer recht bekannten Ergänzung des institutionellen Systems der Union geworden ist (

2 Damit eine EBI ihren Fortgang nehmen kann, müssen mehrere Schritte erfolgreich durchlaufen werden, darunter als Allererstes die „Registrierung“. Während dieser Phase der „Zulässigkeit“ prüft die Kommission u. a., ob das Gebiet, auf dem sie zu handeln aufgefordert wird, nicht offenkundig außerhalb des Rahmens liegt, in dem sie befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen. Diese erste Phase führt grundsätzlich zu einem Beschluss, mit dem die Kommission eine EBI registriert oder aber ihre Registrierung ablehnt.

3 Die vorliegende Rechtssache betrifft diese spezifische Phase und schließt an frühere Rechtsstreitigkeiten vor den Unionsgerichten über die EBI „Kohäsionspolitik für die Gleichstellung der Regionen und die Erhaltung der regionalen Kulturen“ an. Diese EBI forderte im Wesentlichen zur Ausarbeitung von Rechtsakten auf, die den Regionen, deren nationale, ethnische, kulturelle, religiöse oder sprachliche Besonderheiten von denjenigen der angrenzenden Regionen abweichen, gleiche Zugangsmöglichkeiten zu den Unionsfonds verschaffen.

4 Der vorliegende Rechtsstreit begann damit, dass die Kommission die Registrierung dieser EBI ablehnte, weil ihr Gegenstand offenkundig außerhalb des Rahmens liege, in dem sie befugt sei, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen. Die gegen diesen Beschluss erhobene Klage wurde vom Gericht abgewiesen. Im Rahmen eines von den Organisatoren dieser EBI eingelegten Rechtsmittels hob der Gerichtshof jedoch das Urteil des Gerichts und den Beschluss der Kommission auf.

5 In der Folge erließ die Kommission einen neuen Beschluss, mit dem sie die in Rede stehende EBI registrierte und damit den Weg für die Gewinnung von Unterstützung unter den Unionsbürgern ebnete. Zu diesem Zweck reduzierte die Kommission den Umfang dieser EBI auf diejenigen ihrer ursprünglichen Teile, die nach ihrer Ansicht nicht offenkundig „unzulässig“ waren.

6 Die zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Vorschriften übertrugen der Kommission jedoch, jedenfalls bei vordergründiger Betrachtung, eine „Schwarz-Weiß“-Befugnis, eine EBI entweder zu registrieren oder ihre Registrierung abzulehnen. Die sich im vorliegenden Fall stellende Frage ist, ob diese binäre Logik die Kommission daran hinderte, die in Rede stehende EBI in solch einer „qualifizierten“ Weise zu registrieren. II. Rechtlicher Rahmen

7 Nach ihrem Art. 1 legte die Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative (im Folgenden: EBI‑Verordnung 2011) (

8 In Art. 2 Abs. 1 dieses Rechtsakts wurde eine EBI definiert als „eine Initiative, die der Kommission gemäß [der EBI-Verordnung 2011] vorgelegt wird und in der die Kommission aufgefordert wird, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht von Bürgern eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen, und die die Unterstützung von mindestens einer Million teilnahmeberechtigten Unterzeichnern aus mindestens einem Viertel aller Mitgliedstaaten erhalten hat“.

9 In Art. 4 der EBI‑Verordnung 2011 heißt es: „(1) Bevor sie mit der Sammlung von Unterstützungsbekundungen bei Unterzeichnern für eine geplante Bürgerinitiative beginnen, sind die Organisatoren verpflichtet, sie bei der Kommission anzumelden, wobei sie die in Anhang II genannten Informationen, insbesondere zum Gegenstand und zu den Zielen der geplanten Bürgerinitiative, bereitstellen. … (2) Binnen zwei Monaten nach Eingang der in Anhang II genannten Informationen registriert die Kommission eine geplante Bürgerinitiative unter einer eindeutigen Identifikationsnummer und sendet eine entsprechende Bestätigung an die Organisatoren, sofern die folgenden Bedingungen erfüllt sind: … b) die geplante Bürgerinitiative liegt nicht offenkundig außerhalb des Rahmens, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen; … (3) Die Kommission verweigert die Registrierung, wenn die in Absatz 2 festgelegten Bedingungen nicht erfüllt sind. Wenn die Kommission es ablehnt, eine geplante Bürgerinitiative zu registrieren, unterrichtet sie die Organisatoren über die Gründe der Ablehnung und alle möglichen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsbehelfe, die ihnen zur Verfügung stehen. …“

10 Anhang II der EBI‑Verordnung 2011 betraf „[e]rforderliche Informationen zur Registrierung einer geplanten Bürgerinitiative“ und verlangte, „[d]ie folgenden Informationen … zwecks Registrierung einer geplanten Bürgerinitiative im Online-Register der Kommission bereitzustellen: 1. Bezeichnung der geplanten Bürgerinitiative in höchstens 100 Zeichen; 2. Gegenstand in höchstens 200 Zeichen; 3. eine Beschreibung der Ziele der geplanten Bürgerinitiative, in deren Zusammenhang die Kommission zum Tätigwerden aufgefordert wird, in höchstens 500 Zeichen; 4. die Vertragsvorschriften, die von den Organisatoren als für die geplante Initiative relevant erachtet werden; …“ In diesem Anhang hieß es auch, dass „Organisatoren … genauere Informationen zum Gegenstand, zu den Zielen und dem Hintergrund der geplanten Bürgerinitiative in einem Anhang zur Verfügung stellen [können]. Sie können ebenfalls einen Entwurf für einen Rechtsakt unterbreiten“. III. Vorgeschichte des Rechtsstreits, Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

11 Am 18. Juni 2013 wurde der Kommission eine EBI mit der Bezeichnung „Kohäsionspolitik für die Gleichstellung der Regionen und die Erhaltung der regionalen Kulturen“ zur Registrierung vorgelegt.

12 Die Organisatoren dieser EBI stellten sowohl die in Anhang II der EBI‑Verordnung 2011 aufgeführten erforderlichen Mindestinformationen (im Folgenden: erforderliche Informationen) als auch genauere Informationen im Sinne dieses Anhangs (im Folgenden: zusätzliche Informationen) bereit.

13 Nach den als erforderliche Informationen bereitgestellten Angaben bestand der Gegenstand dieser Initiative darin, dass die Kohäsionspolitik der Union Regionen mit nationalen, ethnischen, kulturellen, religiösen oder sprachlichen Besonderheiten, die sich von denen der umliegenden Regionen unterscheiden, besondere Aufmerksamkeit widmen sollte (

14 Die ebenfalls im Rahmen der erforderlichen Informationen beschriebenen Ziele der Initiative wurden u. a. wie folgt dargestellt: „Für diese Regionen, einschließlich geografischer Gebiete ohne Strukturen mit Verwaltungszuständigkeiten, sollte die Vermeidung eines wirtschaftlichen Rückstands, die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung und die Erhaltung der Bedingungen des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts so erfolgen, dass ihre Besonderheiten unverändert bleiben. Dazu müssen diese Regionen die gleiche Möglichkeit haben, auf verschiedene EU‑Fonds zuzugreifen, und die Erhaltung ihrer Besonderheiten und ihre angemessene wirtschaftliche Entwicklung müssen gewährleistet sein, damit die Entwicklung der EU gefördert werden kann und deren kulturelle Vielfalt erhalten bleibt.“ (

15 Aus den zusätzlichen Informationen (wie vom Gerichtshof später zusammengefasst) ging hervor, dass die Organisatoren dieser EBI der Ansicht waren, „die in den Art. 174 bis 178 AEUV geregelte Kohäsionspolitik müsse, um im Einklang mit den in den Art. 2 und 3 EUV niedergelegten grundlegenden Werten zu sein, dazu beitragen, die den Regionen mit einer nationalen Minderheit eigenen ethnischen, kulturellen, religiösen oder sprachlichen Besonderheiten, die durch die wirtschaftliche Integration Europas bedroht seien, zu erhalten und die Hindernisse und die Diskriminierungen, die die wirtschaftliche Entwicklung dieser Regionen beeinträchtigten, zu beseitigen. Der vorgeschlagene Rechtsakt müsse den Regionen mit einer nationalen Minderheit daher die gleiche Zugangsmöglichkeit zu Fonds, Mitteln und Programmen der Kohäsionspolitik der Union gewähren wie den derzeit förderfähigen Regionen, die in Anhang I der [Verordnung Nr. 1059/2003 (

16 Mit ihrem Beschluss vom 25. Juli 2013 wies die Kommission den Antrag auf Registrierung der in Rede stehenden EBI mit der Begründung zurück, dass die EBI offenkundig außerhalb des Rahmens liege, in dem sie befugt sei, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen (im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011) (

17 Die Klage, mit der die Organisatoren der EBI, unterstützt von Ungarn, die Nichtigerklärung dieses Beschlusses beantragten, wurde vom Gericht abgewiesen (

18 Am 30. April 2019 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, mit dem die fragliche EBI registriert wurde (

19 Diese Registrierung wurde zwar gemäß Art. 1 Abs. 1 des streitigen Beschlusses wirksam, dessen Art. 1 Abs. 2 sieht jedoch vor, dass „Unterstützungsbekundungen für diese vorgeschlagene Bürgerinitiative … unter der Voraussetzung gesammelt werden [können], dass sie auf Vorschläge der Kommission für Rechtsakte abzielt, in denen die Aufgaben, die vorrangigen Ziele und die Organisation der Strukturfonds festgelegt werden, sowie unter der Voraussetzung, dass die zu finanzierenden Maßnahmen zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts der Union führen“ (

20 Mit am 8. Juli 2019 eingereichter Klageschrift erhob Rumänien eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses, wobei es sich auf zwei Gründe stützte. Erstens rügte Rumänien einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011, da die in Rede stehende EBI offenkundig außerhalb des Rahmens liege, in dem die Kommission befugt sei, einen Vorschlag für einen Rechtsakt im Sinne der genannten Bestimmung vorzulegen. Zweitens machte es eine Verletzung der Begründungspflicht geltend.

21 Das Gericht wies diese Klage am 10. November 2021 ab (im Folgenden: angefochtenes Urteil) ( IV. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

22 Rumänien hat gegen dieses Urteil am 27. Januar 2022 ein Rechtsmittel eingelegt, mit dem es die Aufhebung des Urteils beantragte und den Gerichtshof ersuchte, selbst in der Sache zu entscheiden oder die Rechtssache zur erneuten Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen. Außerdem wurde beantragt, der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

23 Rumänien macht als einzigen Rechtsmittelgrund einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 EUV (der den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung verankert) geltend (

24 Der erste Teil betrifft die Rn. 105 und 106 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht ausgeführt hat, dass die Kommission „die Registrierung einer geplanten EBI nur ablehnen darf, wenn sie … zu dem Ergebnis gelangt, dass vollkommen ausgeschlossen werden kann, dass sie befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen“, und dass sie daher eine EBI „selbst bei großen Zweifeln“, ob die geplante EBI in den Rahmen ihrer Befugnisse fällt, registrieren muss.

25 Der zweite Teil des von Rumänien geltend gemachten Rechtsmittelgrundes bezieht sich auf die Ausführungen des Gerichts in Rn. 116 des angefochtenen Urteils, wonach – im Wesentlichen – die Vorgehensweise der Kommission, die in Rede stehende EBI auf der Grundlage eines bestimmten Verständnisses ihres möglichen Umfangs zu registrieren, mit der EBI‑Verordnung 2011 und deren Auslegung im Urteil Izsák und Dabis/Kommission des Gerichts in Einklang stehe.

26 In ihrer Rechtsmittelbeantwortung ersucht die Kommission den Gerichtshof, das Rechtsmittel zurückzuweisen und Rumänien die Kosten aufzuerlegen.

27 Beide Parteien haben außerdem eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung eingereicht. Die ungarische Regierung ist dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Kommission beigetreten und hat eine Rechtsmittelbeantwortung sowie eine Gegenerwiderung eingereicht. V. Würdigung

28 Dem Wunsch des Gerichtshofs entsprechend werde ich in den vorliegenden Schlussanträgen den Schwerpunkt auf das Vorbringen Rumäniens im Rahmen des zweiten Teils des Rechtsmittelgrundes legen, der die Frage betrifft, ob die Kommission befugt war, den Umfang der in Rede stehenden EBI im Rahmen ihrer Registrierung zu „qualifizieren“ (und zu begrenzen).

29 Um diese Frage zu beantworten, werde ich die relevanten Merkmale des Mechanismus der EBI erläutern (1) und die Praxis der Kommission (bezüglich u. a. der in Rede stehenden EBI) beschreiben, die darin besteht, manche EBI auf der Grundlage eines bestimmten Verständnisses ihres möglichen Umfangs zu registrieren (2). Nach der Erläuterung dieser mehr den allgemeinen Hintergrund betreffenden Gesichtspunkte werde ich auf das Vorbringen Rumäniens im Rahmen des zweiten Teils des Rechtsmittelgrundes eingehen und die Gründe darlegen, die mich zu dem Schluss führen, dass die Kommission berechtigt war, eine EBI unter Beschränkung ihres Umfangs auf einige ihrer Aspekte zu registrieren (3). 1. Relevante Merkmale des Mechanismus der EBI

30 Der in Art. 11 Abs. 4 EUV eingeführte Mechanismus der EBI wurde durch die EBI‑Verordnung 2011 umgesetzt, die später durch die derzeit geltende EBI‑Verordnung 2019 aufgehoben wurde. In beiden Verordnungen sind die Voraussetzungen, unter denen der Kommission eine Initiative vorgelegt werden kann, sowie das hierbei von der Kommission einzuhaltende Verfahren geregelt.

31 Es sei darauf hingewiesen, dass eine Initiative nur dann eine politische Debatte in den Unionsorganen auslösen kann, wenn sie drei aufeinanderfolgende Hauptphasen erfolgreich durchläuft.

32 Erstens muss sie die im Einzelnen aufgeführten Bedingungen für die Registrierung (manchmal auch als „Zulässigkeit“ bezeichnet (Zweitens müssen die Organisatoren einer EBI nach deren Registrierung die erforderliche Unterstützung (von mindestens einer Million Unterzeichner aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten) erhalten (Drittens muss die Kommission im Wesentlichen zu dem Schluss gelangen, dass der Erlass eines Rechtsakts in der genannten Angelegenheit tatsächlich erforderlich ist, und mit dessen Ausarbeitung beginnen, was jedoch gänzlich in ihrem freien Ermessen liegt (

33 Was die Phase der Registrierung betrifft, um die es im vorliegenden Fall geht, macht die derzeitige EBI‑Verordnung 2019 die Registrierung u. a. von der (negativen) Bedingung abhängig, dass kein Teil der vorgelegten Initiative offenkundig außerhalb des Rahmens liegt, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen (

34 Ist diese Bedingung nicht erfüllt, muss die Kommission die Organisatoren davon unterrichten und ihnen die Möglichkeit geben, die Initiative zu ändern. Für den Fall, dass sie die ursprüngliche Fassung beibehalten und gleichzeitig ein Teil dieser Initiative nicht offenkundig außerhalb der einschlägigen Befugnisse der Kommission liegt, sieht die EBI‑Verordnung 2019 vor, dass die Kommission eine solche Initiative teilweise registriert (

35 Die Registrierungsbedingungen der EBI‑Verordnung 2019 gelten jedoch ratione temporis nicht für den vorliegenden Fall, der insoweit unter die EBI‑Verordnung 2011 fällt (kein Teil der geplanten Initiative außerhalb der einschlägigen Befugnisse der Kommission liegen darf. Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 verlangte lediglich, dass die geplante Initiative (als solche) nicht offenkundig außerhalb des Rahmens dieser Befugnisse liegt (

36 Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob das Schweigen dieser Verordnung die Kommission davon hätte abhalten sollen, den streitigen Beschluss zu erlassen, mit dem die in Rede stehende EBI auf der Grundlage eines bestimmten Verständnisses des möglichen Umfangs dieser EBI registriert wurde. Bevor ich auf diese Frage näher eingehe, werde ich mich der Praxis zuwenden, die die Kommission in dieser Hinsicht entwickelt hat (und an der sich in der Folge die derzeit geltende Regelung einer teilweisen Registrierung faktisch orientiert zu haben scheint). 2. Praxis einer Registrierung, die den Umfang der vorgeschlagenen Initiativen im Rahmen der EBI‑Verordnung 2011 begrenzt

37 Die in Rede stehende EBI ist nicht die erste, die nach der EBI‑Verordnung 2011 in einer „qualifizierten“ Weise registriert wurde, d. h. mit einem Hinweis der Kommission in ihrem Registrierungsbeschluss auf den möglichen Umfang der Initiative für die Zwecke der nachfolgenden Verfahrensschritte.

38 Meines Wissens ist die Kommission im Rahmen der EBI‑Verordnung 2011 in neun weiteren Fällen (

39 Mit einer Ausnahme (

40 Meines Wissens wurde die Frage, ob die Kommission nach der EBI‑Verordnung 2011 eine „zu umfassende“ EBI teilweise registrieren konnte (anstatt sie ganz abzulehnen), von den Unionsgerichten nur in Bezug auf eine einzige EBI und nur in einer recht begrenzten Weise behandelt.

41 Konkret forderte die EBI „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe“ zum Erlass von elf Rechtsakten auf, um kurz gesagt den Schutz nationaler und sprachlicher Minderheiten zu verbessern (

42 Die Kommission vertrat zunächst die Auffassung, dass diese Initiative offenkundig außerhalb des Rahmens falle, in dem sie befugt sei, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, und lehnte die Registrierung der Initiative ab (

43 Daraufhin erließ die Kommission einen neuen Beschluss, mit dem sie die in Rede stehende EBI in Bezug auf neun der elf Rechtsakte, zu deren Ausarbeitung sie aufgefordert worden war, registrierte (

44 Rumänien focht diesen neuen Registrierungsbeschluss ohne Erfolg an und rügte erstens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 und zweitens das Fehlen einer Begründung.

45 Im Zusammenhang mit dem ersten Klagegrund wies das Gericht u. a. das Vorbringen Rumäniens zurück, dass eine teilweise Registrierung die Autonomie der Organisatoren der EBI einschränke und deren definierten Gegenstand in unzulässiger Weise ändere. Das Gericht wies darauf hin, dass die Organisatoren selbst den Wunsch geäußert hatten, dass die Kommission eine teilweise Registrierung vornehme, sollte sie zu dem Schluss gelangen, dass einige der vorgeschlagenen Maßnahmen offenkundig außerhalb des Rahmens ihrer einschlägigen Befugnisse lägen (

46 Im Zusammenhang mit dem zweiten Klagegrund wies das Gericht das Vorbringen, es fehle an einer Begründung für den Beschluss, die EBI teilweise zu registrieren, zurück und verwies u. a. auf die Erläuterung der Kommission zu einer Änderung ihrer Praxis (und der Abweichung von ihrer ursprünglichen Position, wonach eine teilweise Registrierung nach der EBI‑Verordnung 2011 nicht möglich sei).

47 In dem Rechtsmittel, das Rumänien – ebenfalls erfolglos – einlegte, kamen diese spezifischen Punkte nicht zur Sprache (

48 Wie ich feststelle, haben sich weder das Urteil des Gerichts noch das des Gerichtshofs ausdrücklich mit der zugrunde liegenden Frage befasst, ob die Kommission nach der EBI‑Verordnung 2011 befugt war, eine EBI nur teilweise zu registrieren ( 3. Die vorliegende Rechtssache

49 In diesem Abschnitt werde ich zunächst die von Rumänien vorgebrachten Argumente näher untersuchen (a) und die Terminologie klären, die das Gericht verwendet hat, um die streitige Praxis der Kommission zu beschreiben (b). Sodann werde ich mich der Frage zuwenden, die meines Erachtens den Kern dieses zweiten Teils darstellt, nämlich dem Vorbringen, dass die Kommission eine EBI nach der EBI‑Verordnung 2011 nicht in „qualifizierter“ Weise registrieren dürfe (c). a) Der zweite Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes im Einzelnen

50 Mit dem zweiten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes (der, wie oben ausgeführt, allein Gegenstand der vorliegenden Schlussanträge ist) wendet sich Rumänien gegen die Ausführungen des Gerichts in Rn. 116 des angefochtenen Urteils, in dem das Gericht das Vorbringen Rumäniens, das Vorliegen eines bestimmten „Vorbehalts“ in dem streitigen Beschluss verstoße im Wesentlichen gegen die EBI‑Verordnung 2011, zurückgewiesen hat (

51 Konkret hat das Gericht in dieser Randnummer die Entscheidung der Kommission, die in Rede stehende EBI auf der Grundlage eines bestimmten Verständnisses ihres möglichen Umfangs zu registrieren, als mit der EBI‑Verordnung 2011 und der Rechtsprechung des Gerichtshofs (

52 Das Gericht hat in Rn. 116 des angefochtenen Urteils daraus abgeleitet, dass „[d]ie Kommission … daher gegebenenfalls eine ‚Ausrichtung‘, eine ‚Qualifizierung‘ oder sogar eine teilweise Registrierung der geplanten EBI vornehmen [kann], um einen leichten Zugang zu ihr sicherzustellen, sofern sie die ihr obliegende Begründungspflicht beachtet und der Inhalt dieser geplanten EBI nicht verfälscht wird“.

53 Es hat in dieser Randnummer weiter ausgeführt, dass dies es „der Kommission nämlich [ermöglicht], die Registrierung einer geplanten EBI nicht abzulehnen, sondern sie in qualifizierter Weise zu registrieren, um die praktische Wirksamkeit des mit der [EBI‑Verordnung 2011] verfolgten Ziels zu wahren. Diese Schlussfolgerung ist umso mehr geboten, als die Organisatoren einer solchen EBI nicht zwingend Juristen sind, die über einen Sinn für Genauigkeit im schriftlichen Ausdruck und Kenntnisse über die Zuständigkeiten der Union und Befugnisse der Kommission verfügen.“ (

54 Mit dem zweiten Teil ihres einzigen Rechtsmittelgrundes macht Rumänien im Wesentlichen geltend, dass das Gericht dadurch, dass es die Entscheidung der Kommission, die EBI in einer „qualifizierten“ Weise zu registrieren, gebilligt habe, gegen Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 (in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 EUV) verstoßen habe, weil es, ebenso wenig wie die Kommission im streitigen Beschluss, nicht alle Informationen berücksichtigt habe, die von den Organisatoren der in Rede stehenden EBI vorgelegt worden seien.

55 Rumänien verweist insoweit auf einige Aspekte der „zusätzlichen“ Informationen (im Sinne von Anhang II der EBI‑Verordnung 2011), die die Organisatoren der in Rede stehenden EBI vorgelegt hatten. Es bezieht sich insbesondere auf die Aufforderung, erstens in einem Rechtsakt die „Minderheiten-/ethnischen Regionen“ festzulegen, zweitens diese Definition auch auf Regionen anzuwenden, die nicht mit Verwaltungsbefugnissen ausgestattet sind, aber ihren Wunsch nach Autonomie zum Ausdruck gebracht haben, und drittens in einem Anhang des zu erlassenden Rechtsakts eine Liste dieser Regionen zu erstellen. Darüber hinaus macht Rumänien geltend, dass der Hinweis auf die Verordnung Nr. 1059/2003 ebenfalls nicht beachtet worden sei (

56 Unter Berücksichtigung all dieser Aspekte wäre nach Auffassung Rumäniens die in Rede stehende EBI nicht angenommen worden, weil man erkannt hätte, dass ein auf die Art. 174 bis 178 AEUV (die die Kohäsionspolitik der Union betreffen) gestütztes Handeln die Verfolgung der mit dieser EBI angestrebten Ziele nicht ermöglichen würde.

57 Schließlich ist Rumänien der Ansicht, dass die Schlussfolgerung des Gerichts auf einer allgemeinen Erwägung der Notwendigkeit, einen leichten Zugang zur EBI sicherzustellen, beruhe. Ein solches allgemeines Argument könne jedoch nicht per se dazu führen, dass eine EBI registriert werde, wenn die Bedingungen für die Registrierung nicht erfüllt seien.

58 Die Kommission erwidert hierauf im Wesentlichen, dass sie gerade deshalb, weil sie die Gesamtheit der von den Organisatoren vorgelegten Informationen berücksichtigt habe, zu der Entscheidung gelangt sei, die in Rede stehende EBI „qualifiziert“ zu registrieren.

59 Ich stelle fest, dass das Gericht, wie Rumänien zutreffend in Erinnerung ruft, klargestellt hat, dass die Kommission den Vorschlag prüfen muss, wenn die Organisatoren ihr nicht nur die erforderlichen Informationen über den Gegenstand und das Ziel der betreffenden Initiative, sondern auch zusätzliche Informationen im Sinne von Anhang II der EBI‑Verordnung 2011 zum Gegenstand, zu den Zielen und zum Hintergrund des Vorschlags übermittelt haben (

60 Meines Erachtens hat das Gericht bei der Prüfung der Informationen, die die Kommission vor dem Erlass des streitigen Beschlusses berücksichtigt hatte, den von Rumänien beschriebenen Aspekten Rechnung getragen. Wie dieser Mitgliedstaat selbst einräumt, hat das Gericht vor allem in Rn. 113 des angefochtenen Urteils auf diese Aspekte Bezug genommen und ausgeführt, dass sie Mittel darstellten, die von den Organisatoren zur Erreichung der erklärten Ziele der in Rede stehenden EBI eingesetzt worden seien. In Anbetracht dessen kann ich in Übereinstimmung mit der von Ungarn (als Streithelfer) in seinem Schriftsatz vertretenen Auffassung kein Versäumnis des Gerichts erkennen, diese Aspekte zu berücksichtigen.

61 Mit dem zweiten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes wendet sich Rumänien jedoch, wie es scheint, in grundlegenderer Weise dagegen, dass das Gericht die zugrunde liegende Entscheidung der Kommission, die in Rede stehende EBI in „qualifizierter“ Weise zu registrieren, bestätigt hat. Da nach Ansicht dieses Mitgliedstaats aufgrund der oben genannten Aspekte eine Registrierung dieser EBI nur unter Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung möglich war, läuft sein Vorbringen meines Erachtens darauf hinaus, dass die „qualifizierte“ Registrierung, die die Kommission vorgenommen hat und die das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils gebilligt hat, eben keine nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 zulässige Option gewesen sei.

62 Bevor ich die Gründe darlege, die mich zu dem Schluss gelangen lassen, dass das Gericht in dieser Hinsicht keinen Fehler begangen hat, werde ich kurz auf die Formulierungen eingehen, die das Gericht zur Beschreibung der vorliegenden Situation verwendet hat. b) Qualifizierte, ausgerichtete oder teilweise Registrierung?

63 Wie bereits erwähnt, hat das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils insbesondere unter Berücksichtigung der Notwendigkeit, einen leichten Zugang zur EBI zu gewährleisten, ausgeführt, dass die Kommission die vorgeschlagene EBI ausrichten, qualifizieren oder sogar teilweise registrieren kann (

64 Auf den ersten Blick mag hierbei in der Tat ein gewisser Unterschied bestehen, insbesondere zwischen einer teilweisen und einer qualifizierten Registrierung. Erstere entspricht meines Erachtens genau dem Szenario, um das es im Urteil Rumänien/Kommission (Minority SafePack) ging, das, wie bereits erläutert, eine EBI betraf, die schließlich für neun von elf der ursprünglich vorgeschlagenen Rechtsakte registriert wurde. Diese Rechtsakte waren in einer Liste aufgeführt, aus der die Kommission diejenigen auswählte, die nicht offenkundig außerhalb des Rahmens ihrer Befugnisse lagen.

65 Im Gegensatz dazu fordert die in Rede stehende EBI allgemeiner im Wesentlichen zu einer Maßnahme auf, mit der sichergestellt werden soll, dass die als „Minderheiten-/ethnische Regionen“ bezeichneten Regionen gleichen Zugang zu den Unionsfonds haben. In den zusätzlichen Informationen wird an verschiedenen Stellen des vorgelegten Textes ein neuer Rechtsrahmen für bestimmte spezifische Aspekte im Zusammenhang mit diesen Regionen gefordert, ohne dass eine vergleichbare Liste von Rechtsakten vorgesehen ist, zu deren Ausarbeitung die Kommission aufgefordert wäre. In gewisser Weise scheint diese EBI eine bestimmte Vorgehensweise zu fordern, um die Förderung und Erhaltung der „Regionen mit nationaler/ethnischer Minderheit“ sicherzustellen, für die sie auf bestimmte, allgemein beschriebene Maßnahmen verweist. In einer solchen Situation mag die sich daraus ergebende Auswahl der Aspekte, die nach Ansicht der Kommission in den Rahmen ihrer Befugnisse, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen, fallen könnten, zumindest formal gesehen weniger auf der Hand zu liegen als diejenige, die in Bezug auf die EBI „Minority SafePack“ getroffen wurde (

66 Bei näherer Betrachtung bin ich jedoch der Ansicht, dass sich diese beiden Szenarien im Grunde nicht wesentlich voneinander unterscheiden. Die Art und Weise, wie die Kommission den Umfang der beiden oben genannten EBI begrenzt hat, scheint in jedem dieser Fälle der konkreten Abfassung der Initiative zu entsprechen. Im Übrigen ist beiden Registrierungsbeschlüssen gemeinsam, dass die Kommission den Umfang gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag der Organisatoren eingeschränkt hat.

67 Aus diesem Grund sehe ich, zumindest im Rahmen des vorliegenden Falles, keinen großen Vorteil darin, die Situationen, in denen die Kommission eine „Ausrichtung“, eine „Qualifizierung“ oder „sogar eine teilweise Registrierung“ einer Bürgerinitiative vornimmt, voneinander zu unterscheiden.

68 Meines Erachtens werden diese verschiedenen Begriffe austauschbar dazu verwendet, um dieselbe zugrunde liegende Situation zu beschreiben, in der die Kommission beschließt, den Umfang einer bestimmten Initiative bei ihrer Registrierung zu begrenzen, weil sie der Ansicht ist, dass einige ihrer Teile offenkundig außerhalb des Rahmens liegen, in dem sie befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen. Aus Gründen der Vereinfachung und zur Beschreibung der Situation als solche halte ich es daher für angebracht, nur einen dieser Begriffe zu verwenden. In dieser Hinsicht scheint sich der Begriff der „teilweisen Registrierung“ anzubieten, da genau dieser Begriff in der EBI‑Verordnung 2019 vorkommt, in der der Unionsgesetzgeber die von der Kommission entwickelte Praxis kodifiziert zu haben scheint (wie ich weiter unten näher erläutern werde).

69 Nach diesen Ausführungen werde ich mich nun der Frage zuwenden, ob diese Praxis vor dieser Gesetzesänderung überhaupt zulässig war. c) Den Umfang der geplanten Initiativen beschränkende Registrierungsbeschlüsse nach der EBI‑Verordnung 2011

70 Wie ich bereits festgestellt habe, sah die EBI‑Verordnung 2011 im Gegensatz zum derzeit geltenden Rechtsrahmen nicht vor, dass eine Registrierung aufgrund eines bestimmten Verständnisses des Umfangs einer EBI erfolgen kann. Vielmehr bestimmte Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung lediglich, dass die Kommission „die Registrierung verweigert“, wenn die betreffenden Registrierungsbedingungen nicht erfüllt sind. Vor diesem Hintergrund kann man argumentieren, dass diese Rechtsgrundlage die Kommission auf eine von zwei Optionen festgelegt habe, nämlich die fragliche EBI zu registrieren oder ihre Registrierung abzulehnen, ohne die Möglichkeit eines „dritten Weges“ vorzusehen.

71 Zunächst ist festzustellen: Obgleich in der oben erörterten Rechtsprechung zur EBI Minority SafePack nicht ausdrücklich auf die Befugnis der Kommission eingegangen wurde, eine EBI teilweise zu registrieren, lässt sich jedoch, wie ich bereits ausgeführt habe (welche der (elf) vorgeschlagenen Rechtsakte nicht offenkundig außerhalb des Rahmens ihrer Befugnis, einen Rechtsakt der Union vorzuschlagen, lagen. Allerdings trifft es zu, dass eine angemessene Begründung als Grundlage einer späteren gerichtlichen Überprüfung dient und es zudem den Organisatoren ermöglicht, einen neuen, in vollem Umfang „zulässigen“ Vorschlag zu erarbeiten (

72 Unabhängig davon bin ich der Auffassung, dass der Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011, der „innere Zusammenhang“ (mit anderen Bestimmungen der Verordnung) und insbesondere die mit der Verordnung verfolgten spezifischen Ziele dafür sprechen, dass die teilweise Registrierung mit der Verordnung vereinbar ist (

73 Erstens enthält zwar der Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 nichts zu der Möglichkeit einer teilweisen Registrierung, doch ist aus der Verwendung des Wortes „offenkundig“ (zur Beschreibung des Fehlens einschlägiger Befugnisse der Kommission, das zu einer ablehnenden Entscheidung führt) meines Erachtens zu schließen, dass die vorzunehmende Prüfung „angemessen eingeschränkt“ werden muss (

74 In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass die Verwendung dieses Adjektivs bedeutet, dass die Kommission eine EBI registrieren kann, die möglicherweise außerhalb ihrer Befugnis zur Vorlage eines Vorschlags für einen Rechtsakt liegt, bei der eine solche Schlussfolgerung aber nicht „offenkundig“ ist (

75 Zweitens wird eine Lesart von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011, wonach eine teilweise Registrierung zulässig ist, durch den einschlägigen (inneren) Zusammenhang und insbesondere durch das Ermessen gestützt, über das die Kommission jeweils am Anfang und am Ende des gesamten Prozesses verfügt.

76 In dieser Hinsicht machen die Bestimmungen der EBI‑Verordnung 2011 über die letzte Phase, in der die Kommission zur „Begründetheit“ der betreffenden EBI Stellung nimmt, deutlich, dass sie in dieser Phase über ein sehr weites Ermessen verfügt. Konkret sah Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der EBI‑Verordnung 2011 vor, dass die Kommission in einer Mitteilung ihre „rechtlichen und politischen Schlussfolgerungen zu der Bürgerinitiative sowie ihr weiteres Vorgehen bzw. den Verzicht auf ein weiteres Vorgehen und die Gründe hierfür“ darlegt (

77 Dieses weite Ermessen unterscheidet sich auch grundlegend von dem Spielraum, über den die Kommission in der Phase der Registrierung verfügt und der, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, eng ist, was bedeutet, dass die Kommission jede vorgeschlagene EBI registrieren muss, die die vorgeschriebenen Registrierungsbedingungen erfüllt (

78 In Anbetracht dieses engen Spielraums ist der Gerichtshof zu der Auffassung gelangt, dass die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Bedingung für die Registrierung nicht in einer Weise ausgelegt werden kann, die übermäßige Anforderungen an die Organisatoren stellt. Insbesondere hat der Gerichtshof den vom Gericht in dem in jener Rechtssache angefochtenen Urteil vertretenen Ansatz verworfen, wonach diese Registrierungsbedingung als eine Tatsachenfrage anzusehen sei, für die die Organisatoren den Beweis zu erbringen hätten (

79 Ich bin der Ansicht, dass der enge Spielraum der Kommission in der Phase der Registrierung ebenso verhindern soll, dass den EBI-Organisatoren im Kontext der vorliegenden Rechtssache ein ähnliches Hindernis in den Weg gelegt wird. Dies wäre jedoch der Fall, wenn sie verpflichtet wären, die Abgrenzung der Befugnisse der Kommission genauestens zu beachten, mit der Folge, dass schon der kleinste Irrtum über den Umfang dieser Befugnisse zur Disqualifizierung der EBI schlechthin führen würde.

80 Diese letztgenannte Erwägung knüpft drittens an die mit der EBI‑Verordnung 2011 verfolgten Ziele an, und dies spricht meines Erachtens nachdrücklich für die Auslegung, dass Art. 4 Abs. 2 Buchst. b dieser Verordnung eine teilweise Registrierung gestattet.

81 Diese Ziele kommen in den Erwägungsgründen 1 und 2 der Verordnung zum Ausdruck und bestehen „insbesondere darin …, die Bürger zur Teilnahme zu ermutigen und die Union zugänglicher zu machen“ (angemessen sein“ müssen (

82 Diese Ziele sind, wie der Gerichtshof festgestellt hat und das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen in Erinnerung gerufen hat, natürlich auch im Hinblick auf die in Rede stehende Registrierungsbedingung zu beachten.

83 Insoweit stelle ich erstens fest, dass der Mechanismus der EBI als Instrument der partizipativen Demokratie konzipiert ist, das den Unionsbürgern, die den Erlass eines Rechtsakts zu einem in die Zuständigkeit der Kommission fallenden Thema fördern wollen, zur Verfügung steht (

84 Wie das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen festgestellt hat, hat die Entscheidung, einen allgemeinen Zugang zu dem politischen Prozess der Festlegung einer Agenda zu ermöglichen, in diesem Zusammenhang zur Folge, dass die der Kommission zur Registrierung vorgeschlagenen Texte nicht unbedingt von Personen verfasst werden, die mit den Feinheiten des Unionsrechts, dem Umfang der Zuständigkeiten der Union im Allgemeinen und den Grenzen der Befugnisse der Kommission, einen Rechtsakt der Union vorzuschlagen, im Besonderen vertraut sind.

85 In Anbetracht der oben in Nr. 81 beschriebenen Ziele und des eigentlichen Zwecks des Mechanismus der Bürgerinitiative, die Unionsorgane mit den Unionsbürgern in Kontakt zu bringen, bin ich der Ansicht, dass eine zu restriktive Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 festgelegten Registrierungsbedingung dem Mechanismus seine Wirksamkeit nehmen würde, da dadurch viele EBI bereits auf der ersten Stufe des Verfahrens scheitern würden.

86 Mit anderen Worten: Würde man darauf bestehen, dass die Kommission gemäß der EBI‑Verordnung 2011 nur diejenigen EBI registrieren kann, deren Inhalt vollständig in den Rahmen fällt, in dem sie befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, und eine EBI ablehnen muss, wenn diese darüber hinausgehende Elemente enthält, würde dies zu einem übermäßigen Formalismus und zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führen.

87 So würde dies z. B. bedeuten, dass eine EBI, die sowohl zulässige als auch unzulässige Elemente enthält, zwingend abgelehnt würde, während man für die zulässigen Teile einer solchen Initiative zu einem anderen Ergebnis käme, wenn derselbe Gegenstand formal einfach in zwei getrennten Initiativen vorgelegt würde: eine, deren Gegenstand, was den besagten Rahmen betrifft, „vollständig draußen“ ist, und eine andere, deren Gegenstand „vollständig drinnen“ ist. Auch würde selbst ein kleines unzulässiges Element in einer ansonsten zulässigen EBI dazu führen, dass ihre Registrierung insgesamt abgelehnt würde. Dies wäre im Übrigen auch dann das Ergebnis, wenn der „disqualifizierende Fehler“ in den zusätzlichen Informationen enthalten wäre, die nach Anhang II der EBI‑Verordnung 2011 rein optional sind.

88 Offenbar war gerade die hohe Ablehnungsquote der Grund für die Praxis der teilweisen Registrierung, die die Kommission entwickelt hat (und auf die ich bereits eingegangen bin) (

89 Meines Erachtens ist es offensichtlich, dass die teilweise Registrierung daher mit den mit dem EBI‑Mechanismus verfolgten Zielen in Einklang steht, da sie die demokratische Beteiligung der Bürger fördert, indem sie es ermöglicht, dass eine größere Zahl von Initiativen die weiteren Phasen des Verfahrens erreicht. Unter Berücksichtigung dieser Ziele scheint auch die Praxis der Kommission einer teilweisen Registrierung in der aktuellen EBI‑Verordnung 2019 kodifiziert worden zu sein (

90 Gleichzeitig ist diese Vorgehensweise, wenn das Ziel, einen breiten Zugang zu den EBI zu gewährleisten, gefördert werden soll, vielleicht der einzige Weg, um das Problem der unzulässigen Teile (einer ansonsten zulässigen EBI) anzugehen, da er unrealistische Erwartungen auf Seiten der potenziellen Unterstützer verhindert und sicherstellt, dass der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung von Beginn des Prozesses an beachtet wird.

91 Diese Vorgehensweise der Kommission verstößt also keineswegs gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wie Rumänien zu argumentieren scheint, sondern steht mit ihm vollkommen in Einklang, weil er dazu führt, dass eine EBI nur insoweit registriert wird, als sie nicht offenkundig außerhalb des Rahmens liegt, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen.

92 Insoweit werden die potenziellen Unterzeichner darüber informiert, welchen Umfang die Registrierung der Initiative hat und dass Unterstützungsbekundungen nur in Bezug auf diesen engeren Umfang gesammelt werden (

93 In diesem Zusammenhang möchte ich hinzufügen, dass der streitige Beschluss eine Reaktion auf das Urteil Izsák und Dabis/Kommission des Gerichtshofs darstellt, aus dem sich, wie bereits ausgeführt, im Wesentlichen ergibt, dass die ursprüngliche Weigerung seitens der Kommission, die in Rede stehende EBI zu registrieren, auf einer unrichtigen Auslegung der Vertragsbestimmungen über die Kohäsionspolitik der Union beruhte, die als mögliche Grundlage für den oder die Rechtsakte genannt wurden, zu deren Vorschlag die Kommission aufgefordert war.

94 Während die ursprüngliche Position der Kommission darin bestand, die Liste der Nachteile, die in Bezug auf eine bestimmte Region, wie in Art. 174 AEUV vorgesehen, besonderer Aufmerksamkeit bedürfen, als erschöpfend zu betrachten, hat der Gerichtshof in dem oben genannten Urteil festgestellt, dass diese Liste nur Beispiele enthält. Nach meinem Verständnis hat die Kommission vor diesem Hintergrund beschlossen, die in Rede stehende EBI zu registrieren (

95 In Anbetracht dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass das Gericht Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der EBI‑Verordnung 2011 richtig ausgelegt hat, als es in Rn. 116 des angefochtenen Urteils feststellte, dass die Kommission mit dem streitigen Beschluss die in Rede stehende EBI auf der Grundlage eines bestimmten Verständnisses des möglichen Umfangs dieser EBI registrieren konnte. VI. Ergebnis

96 Ohne der Beurteilung des anderen von Rumänien geltend gemachten Teils des einzigen Rechtsmittelgrundes oder der Festsetzung der Kosten vorzugreifen, schlage ich dem Gerichtshof vor, den zweiten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes in der Rechtssache C‑54/22 als unbegründet zurückzuweisen.