Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 21.03.2024 – C-779/21

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN TAMARA ĆAPETA vom 21. März 2024 ( Verbundene Rechtssachen C‑779/21 P und C‑799/21 P Europäische Kommission gegen Front populaire pour la libération de la saguia el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), Rat der Europäischen Union (C‑779/21 P) und Rat der Europäischen Union gegen Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) (C‑799/21 P) „Rechtsmittel – Assoziierungsabkommen Europäische Union-Marokko – Beschluss des Rates über die Genehmigung der Ausdehnung der Zollpräferenzbehandlung auf Waren mit Ursprung in der Westsahara – Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973) – ‚Zustimmung‘ des Volkes der Westsahara – Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen – Selbstbestimmungsrecht“ I. Einleitung

1 Bei der Gestaltung ihrer Beziehungen zur übrigen Welt muss die Europäische Union das Völkerrecht einschließlich der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen (im Folgenden: VN-Charta) achten (

2 In diesem Kontext hat sich der Gerichtshof mit drei Gruppen von Rechtssachen zu befassen, in denen es darum geht, ob die Unionsorgane bei der Gestaltung der Beziehungen zum Gebiet der Westsahara das Völkerrecht beachtet haben.

3 Die vorliegenden Rechtsmittel werfen die Frage auf, ob die Europäische Union das Selbstbestimmungsrecht und den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen beachtet hat, als sie das Assoziierungsabkommen mit dem Königreich Marokko (

4 Im angefochtenen Urteil (

5 Die vorliegenden Rechtsmittel stehen in direktem Zusammenhang mit einer Reihe paralleler Rechtsmittel, mit denen die Gültigkeit des Beschlusses des Rates über den Abschluss des partnerschaftlichen Abkommens über nachhaltige Fischerei zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko (

6 Wie der geschichtliche Überblick zeigen wird, den ich in den vorliegenden Schlussanträgen unterbreiten werde, der aber auch für meine heute in den beiden anderen Rechtssachen zu stellenden Schlussanträge von Bedeutung ist, ist das Volk der Westsahara in den fast 50 Jahren seit dem Beginn des Prozesses, der zu seiner Selbstbestimmung führen soll, einer Entscheidung über den künftigen Status seines Gebiets nicht nähergekommen.

7 Auch wenn dies ein klares Scheitern des politischen Prozesses unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen darstellt, bedeutet das nicht, dass die Unionsgerichte mit der Lösung der Westsaharafrage betraut werden können. Diese Gerichte werden nicht über die Zukunft der Westsahara entscheiden. II. Hintergrund dieser Verfahren A. Kurze Geschichte der Westsaharafrage

8 Die Westsahara war eine spanische Kolonie. Die Entkolonialisierung des Gebiets begann in den 1960er Jahren, als Spanien dessen Status als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung („non-self-governing territory“, im Folgenden: NSGT) anerkannte. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen nahm daraufhin die Westsahara in die Liste der NSGT auf (

9 1960 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Resolution 1541 (XV) (

10 1966 bekräftigte die Generalversammlung der Vereinten Nationen das Selbstbestimmungsrecht des Volkes der Westsahara und forderte Spanien auf, die Ausübung dieses Rechts zu ermöglichen und zu organisieren (

11 Der Front Polisario (

12 Das Königreich Marokko widersprach jedoch der Ansicht, dass die Entkolonialisierung mittels eines Referendums über die Selbstbestimmung erfolgen sollte. Vor der Kolonisierung der Westsahara durch Spanien habe das (heutige) Königreich Marokko die Souveränität über dieses Gebiet gehabt. Das Königreich Marokko war daher der Ansicht, dass die Westsahara für die Dauer des Entkolonialisierungsprozesses wieder in das Hoheitsgebiet des Königreichs Marokko eingegliedert werden sollte (

13 Die vorstehend genannten entgegengesetzten Standpunkte zu der Frage, wer einen berechtigten Anspruch auf das Gebiet der Westsahara habe, führten zu dem von der Generalversammlung der Vereinten Nationen erbetenen Gutachten über die Westsahara (

14 In diesem Gutachten erkannte der Internationale Gerichtshof (im Folgenden: IGH) der Bevölkerung der Westsahara das Selbstbestimmungsrecht zu (

15 1975 rief König Hassan II., der das Gutachten des IGH so verstand, dass darin das Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung der Westsahara nicht bekräftigt, sondern die historische Souveränität des Königreichs Marokko über dieses Gebiet bestätigt werde (

16 Ungefähr zur gleichen Zeit unterzeichneten Spanien, das Königreich Marokko und die Islamische Republik Mauretanien die Grundsatzerklärung über die Westsahara (auch bekannt als „Verträge von Madrid“) (

17 Am 26. Februar 1976 teilte Spanien dem Generalsekretär der Vereinten Nationen mit, dass es seine Präsenz in der Westsahara beendet und auf seine Position als Verwaltungsmacht gemäß Art. 73 der VN-Charta (

18 Am Tag nach dem Abzug Spaniens aus der Westsahara erklärte der Front Polisario die Gründung der Demokratischen Arabischen Republik Sahara (im Folgenden: DARS) (

19 Derzeit wird die DARS von 47 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen anerkannt (

20 Nach dem Einmarsch des Königreichs Marokko in das Gebiet der Westsahara – und bis September 1991, als ein Waffenstillstand vereinbart wurde – bestand ein bewaffneter Konflikt zwischen dem Königreich Marokko und dem Front Polisario. Dies hatte mehr als 100000 Flüchtlinge aus der Westsahara zur Folge, von denen die meisten nun in Flüchtlingslagern in Algerien leben (

21 Der Waffenstillstand von 1991 eröffnete die Möglichkeit, den politischen Dialog über die Lösung der Westsaharafrage zu erneuern. Da jedoch keine Lösung gefunden wurde, brachen 2020 erneut Kampfhandlungen aus.

22 Seit den 1970er Jahren bemühen sich die Vereinten Nationen, eine Lösung für die Entkolonialisierung der Westsahara zu finden. Damals brachte die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Idee auf, ein Referendum zu veranstalten, mit dem das Volk der Westsahara seine Wünsche hinsichtlich der Zukunft dieses Gebiets zum Ausdruck bringen könnte. Die Idee eines Referendums über die Selbstbestimmung wurde in dem Entwurf eines Vergleichs erneuert, der von dem Front Polisario und dem Königreich Marokko „grundsätzlich“ gebilligt wurde und dem Waffenstillstand von 1991 vorausging.

23 Um u. a. den Waffenstillstand zu überwachen und zur Organisation dieses Referendums beizutragen, richtete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im April 1991 die Mission der Vereinten Nationen für das Referendum in der Westsahara (im Folgenden: MINURSO) ein (

24 Neben den Vereinten Nationen beschäftigte sich auch die Afrikanische Union (und ihre Vorgängerin, die Organisation für Afrikanische Einheit) damit, eine Lösung für die Westsaharafrage zu finden. Sie unterstützte das Recht des sahrauischen Volkes auf Selbstbestimmung. 1984 wurde die DARS als Mitglied in die Organisation für Afrikanische Einheit aufgenommen, was dazu führte, dass das Königreich Marokko unter Protest aus dieser Organisation austrat. Im Januar 2017 beantragte das Königreich Marokko seinen Beitritt und wurde wieder in die Afrikanische Union aufgenommen (

25 2006 vertrat der Generalsekretär der Vereinten Nationen die Auffassung, dass die Parteien „einen Kompromiss zwischen der internationalen Rechtmäßigkeit und der politischen Realität“ finden müssten, was nur durch direkte Verhandlungen zu erreichen sei (

26 2007 schlugen sowohl der Front Polisario als auch das Königreich Marokko Pläne für eine Lösung der Westsaharafrage vor. Der Front Polisario hielt an seinem Standpunkt fest, dass das Selbstbestimmungsrecht die Abhaltung eines Referendums erfordere. Das Königreich Marokko schlug einen Plan vor, der der Westsahara Autonomie unter marokkanischer Souveränität bietet (

27 Aus dem Schrifttum ergibt sich der Eindruck, dass der Autonomieplan des Königreichs Marokko von 2007 seit 2018 zunehmend Unterstützung erfährt (

28 Gleichzeitig wird in den jüngsten Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen wiederholt, dass jede politische Lösung „die Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara im Rahmen von Vereinbarungen, die mit den Grundsätzen und Zielen der [VN‑]Charta im Einklang stehen“, vorsehen muss ( B. Zur Erheblichkeit der Urteile Rat/Front Polisario und Western Sahara Campaign UK

29 Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten begründeten mit dem Königreich Marokko auf der Grundlage eines 1996 geschlossenen Assoziierungsabkommens eine Europa-Mittelmeer-Partnerschaft.

30 Im Rahmen dieses Assoziierungsabkommens schlossen die Europäische Union und das Königreich Marokko eine Reihe von Abkommen, darunter das Abkommen zur Liberalisierung des Handels von 2012 (

31 Der Front Polisario erhob Klage auf Nichtigerklärung des Abkommens zur Liberalisierung des Handels von 2012, die zum Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Rat/Front Polisario führte.

32 Im ersten Rechtszug bejahte das Gericht die Klagebefugnis des Front Polisario und erklärte den Beschluss des Rates zum Abschluss des Abkommens zur Liberalisierung des Handels von 2012 mit der Begründung für nichtig, dass der Rat es versäumt habe, sich davon zu überzeugen, dass die Produktion der in die Europäische Union ausgeführten Waren mit Ursprung in der Westsahara nicht in einer für die Bevölkerung dieses Gebiets nachteiligen Weise erfolgt sei (

33 Im Rechtsmittelverfahren ging der Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario weder auf die Zulässigkeit der Klage des Front Polisario noch auf das Ergebnis des Gerichts in der Sache ein. Vielmehr gelangte er bei der Auslegung des Ausdrucks „das Königreich Marokko“, mit dem das Gebiet bezeichnet wurde, auf das das Abkommen zur Liberalisierung des Handels von 2012 Anwendung fand, zu dem Ergebnis, dass dieses Abkommen auf das Gebiet der Westsahara keine Anwendung findet (

34 In Rn. 106 seines Urteils Rat/Front Polisario stellte der Gerichtshof fest, dass „das Volk der Westsahara … als ‚Dritter‘ im Sinne des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen anzusehen [ist]“. Es muss daher der Anwendung des Abkommens zur Liberalisierung des Handels von 2012 auf die Westsahara zustimmen, „ohne dass ermittelt werden müsste, ob [dies ihm] schaden oder vielmehr nützen könnte“.

35 Im Urteil Western Sahara Campaign UK wurde ähnlich argumentiert. Darin hat der Gerichtshof befunden, dass das partnerschaftliche Fischereiabkommen von 2006, das ebenfalls Teil der durch das Assoziierungsabkommen mit Marokko geschaffenen Struktur ist ( C. Streitiges Abkommen und angefochtener Beschluss

36 Nach dem Urteil Rat/Front Polisario ermächtigte der Rat die Kommission, „mit dem Königreich Marokko Verhandlungen im Hinblick auf die im Einklang mit dem Urteil des Gerichtshofs erfolgende Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Gewährung der im Rahmen des Assoziierungsabkommens vorgesehenen Zollpräferenzen für Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara aufzunehmen“ (

37 Im angefochtenen Beschluss wurden die Gründe für den Abschluss der neuen Vereinbarung wie folgt erläutert: „(4) Seit dem Inkrafttreten des [Assoziierungsabkommens] wurden aus der Westsahara stammende Erzeugnisse mit marokkanischem Ursprungszeugnis unter Inanspruchnahme der in den einschlägigen Bestimmungen dieses Abkommens vorgesehenen Zollpräferenzen in die Union eingeführt. (5) [Im Urteil Rat/Front Polisario] hat der Gerichtshof jedoch klargestellt, dass das [Assoziierungsabkommen] nur für das Gebiet des Königreichs Marokko und nicht für die Westsahara, ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung, gilt. (6) Es muss dafür gesorgt werden, dass die Handelsströme, die sich im Laufe der Jahre entwickelt haben, nicht gestört werden, wobei gleichzeitig angemessene Garantien für den Schutz des internationalen Rechts, einschließlich der Menschenrechte, und die nachhaltige Entwicklung der betroffenen Gebiete vorgesehen werden. Der Rat hat die Kommission am 29. Mai 2017 ermächtigt, mit dem Königreich Marokko Verhandlungen im Hinblick auf die im Einklang mit dem Urteil des Gerichtshofs erfolgende Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Gewährung der im Rahmen des [Assoziierungsabkommens] vorgesehenen Zollpräferenzen für Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara aufzunehmen. Ein Abkommen zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko ist das einzige Mittel, um sicherzustellen, dass bei der Einfuhr von Erzeugnissen mit Ursprung in der Westsahara ein präferenzieller Ursprung gewährt wird, da die marokkanischen Behörden als einzige dafür sorgen können, dass die für die Gewährung solcher Präferenzen erforderlichen Vorschriften eingehalten werden.“ (

38 Das in Rede stehende Abkommen wurde am 25. Oktober 2018 in Form eines Briefwechsels geschlossen. Mit ihm wird in das Assoziierungsabkommen eine gemeinsame Erklärung eingefügt, die die Zollpräferenzbehandlung auf Erzeugnisse aus dem Gebiet der Westsahara ausdehnt.

39 Die Gemeinsame Erklärung sieht Folgendes vor: „1. Für Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara, die der Kontrolle der Zollbehörden des Königreichs Marokko unterliegen, gelten die gleichen Handelspräferenzen wie die, die von der Europäischen Union für unter das [Assoziierungsabkommen] fallende Erzeugnisse gewährt werden. 2. Das Protokoll Nr. 4 gilt sinngemäß für die Zwecke der Bestimmung der Ursprungseigenschaft der in Absatz 1 genannten Erzeugnisse, auch in Bezug auf die Ursprungsnachweise. 3. Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des Königreichs Marokko sind damit betraut, die Anwendung des Protokolls Nr. 4 auf diese Erzeugnisse sicherzustellen.“ (

40 In den Schreiben sowohl der Europäischen Union als auch des Königreichs Marokko, die Teil des streitigen Abkommens sind, wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Abkommen „unbeschadet der Standpunkte der Europäischen Union bzw. des Königreichs Marokko zum Status der Westsahara [gilt]“.

41 In den Schreiben wird außerdem wiederholt, dass die „beiden Vertragsparteien … ihre Unterstützung für den Prozess im Rahmen der Vereinten Nationen [bekräftigen] und … die Bemühungen des Generalsekretärs um eine endgültige politische Lösung im Einklang mit den Grundsätzen und Zielen der [VN-Charta] und auf der Grundlage der Resolutionen des Sicherheitsrates [unterstützen]“.

42 Das streitige Abkommen wurde von der Europäischen Union mit dem angefochtenen Beschluss genehmigt.

43 Als Reaktion auf Rn. 106 des Urteils Rat/Front Polisario enthalten die Erwägungsgründe 7 bis 10 des angefochtenen Beschlusses folgende Erläuterung: „(7) Die Kommission hat die möglichen Auswirkungen eines solchen Abkommens auf die nachhaltige Entwicklung bewertet, insbesondere im Hinblick auf die Vor- und Nachteile, die sich durch die für die Erzeugnisse der Westsahara gewährten Zollpräferenzen für die betroffene Bevölkerung ergeben, sowie die Auswirkungen auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen der betroffenen Gebiete. Die Auswirkungen der zolltariflichen Vorteile auf die Beschäftigung, die Menschenrechte und die Nutzung der natürlichen Ressourcen sind sehr schwer zu bemessen, da sie indirekter Natur sind. Es ist außerdem nicht einfach, hierzu objektive Informationen zu erlangen. (8) Gleichwohl ergibt sich aus dieser Bewertung, dass die Vorteile für die Wirtschaft in der Westsahara, die sich durch die Gewährung der im Rahmen des [Assoziierungsabkommens] vorgesehenen Zollpräferenzen für Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara ergeben, insbesondere die starke wirtschaftliche Hebelwirkung und die damit verbundene soziale Entwicklung, die im Rahmen der Konsultationen genannten Nachteile – darunter die extensive Nutzung der natürlichen Ressourcen und insbesondere der Grundwasserreserven, für die bereits Maßnahmen getroffen werden – insgesamt überwiegen. (9) Es wurde die Auffassung vertreten, dass die Ausdehnung der Zollpräferenzen auf Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara insgesamt positive Auswirkungen auf die betroffene Bevölkerung haben [wird]. Es ist wahrscheinlich, dass sich diese Auswirkungen fortsetzen und künftig sogar potenziell verstärken dürften. Die Bewertung zeigt, dass die Ausdehnung der Zollpräferenzen auf Erzeugnisse der Westsahara Investitionsbedingungen und einen raschen und deutlichen Aufschwung fördern kann, der sich positiv auf die Beschäftigung vor Ort auswirken wird. Da in der Westsahara Wirtschaftsteilnehmer und Herstellungsbetriebe tätig sind, die das größte Interesse daran hätten, die im [Assoziierungsabkommen] vorgesehenen Zollpräferenzen in Anspruch zu nehmen, würde eine Nichtgewährung der Zollpräferenzen die Ausfuhren aus der Westsahara, insbesondere von Fischereierzeugnissen und landwirtschaftlichen Erzeugnissen, erheblich beeinträchtigen. Es wird davon ausgegangen, dass die Gewährung von Zollpräferenzen auch positive Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung der Westsahara haben dürfte, da durch sie Investitionen angeregt werden. (10) Unter Berücksichtigung der Erwägungen über die Zustimmung im Urteil des Gerichtshofs hat die Kommission gemeinsam mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst [(EAD)] alle im aktuellen Kontext sinnvollen und möglichen Maßnahmen zur angemessenen Einbeziehung der betroffenen Bevölkerung getroffen, um sich deren Zustimmung zum Abkommen zu vergewissern. Es wurde ein breites Spektrum an Konsultationen durchgeführt und die sozialen, ökonomischen und politischen Akteure, die an den Konsultationen teilgenommen haben, sprachen sich mehrheitlich für die Ausdehnung der Zollpräferenzen des [Assoziierungsabkommens] auf die Westsahara aus. Diejenigen, die diese Ausdehnung abgelehnt haben, waren im Wesentlichen der Auffassung, dass ein solches Abkommen den Standpunkt Marokkos bezüglich des Gebiets der Westsahara bekräftige. In den Bestimmungen des Abkommens lässt jedoch nichts darauf schließen, dass mit ihm die Souveränität Marokkos über die Westsahara anerkannt würde. Darüber hinaus wird die Union ihre Anstrengungen zur Unterstützung des unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen eingeleiteten und fortgesetzten Prozesses der friedlichen Beilegung der Streitigkeiten verstärken.“ D. Angefochtenes Urteil

44 Am 27. April 2019 erhob der Front Polisario Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses.

45 Am 29. September 2021 erließ das Gericht das angefochtene Urteil, mit dem es den angefochtenen Beschluss für nichtig erklärte (

46 Hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage hat das Gericht die beiden hauptsächlichen Gründe des Rates für die Unzulässigkeit zurückgewiesen, die sich auf die Parteifähigkeit des Front Polisario und seine Klagebefugnis in Bezug auf den angefochtenen Beschluss bezogen (

47 Was die Begründetheit der Klage betrifft, hat das Gericht den ersten Nichtigkeitsgrund des Front Polisario zurückgewiesen, mit dem die fehlende Befugnis des Rates zum Erlass des angefochtenen Beschlusses gerügt wurde ( E. Verfahren vor dem Gerichtshof

48 Mit Rechtsmitteln, die am 14. Dezember 2021 und am 16. Dezember 2021 eingegangen sind, beantragen die Kommission und der Rat, der Gerichtshof möge das angefochtene Urteil in vollem Umfang aufheben, über die aufgeworfenen Fragen selbst entscheiden, die Klage abweisen und dem Front Polisario die Kosten auferlegen. Hilfsweise ersuchen sie den Gerichtshof, die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses für einen Zeitraum von zwölf Monaten ab Verkündung seines Urteils aufrechtzuerhalten.

49 Diese Rechtsmittel werden von der Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural sowie von der belgischen, der spanischen, der französischen, der ungarischen, der portugiesischen und der slowakischen Regierung unterstützt.

50 Am 23. und 24. Oktober 2023 hat eine Sitzung stattgefunden, in der die Kommission, der Rat, der Front Polisario, die Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural sowie die belgische, die französische, die spanische und die ungarische Regierung mündlich verhandelt haben. III. Würdigung A. Zur Auslegung des Völkerrechts

51 Im Vergleich zur Unionsrechtsordnung oder zu den Rechtsordnungen ihrer Mitgliedstaaten ist das Völkerrecht ein weniger kompaktes und, was die Sicherstellung der einheitlichen Bedeutung seiner Vorschriften betrifft, sehr viel dezentraleres System.

52 Auch wenn das Völkerrecht über ein eigenes System von Rechtsquellen (

53 Die Organe der Union, die Unionsgerichte eingeschlossen, sind in dieser Hinsicht bei der Auslegung des Inhalts der Regeln des Völkergewohnheitsrechts, die Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind, nicht durch die verschiedenen Auslegungen derselben Regel durch andere Völkerrechtssubjekte beschränkt (

54 Gleichwohl muss der Gerichtshof bei der Ermittlung der Bedeutung des Völkerrechts für die Zwecke der Unionsrechtsordnung feststellen, ob auf Völkerrechtsebene ein gewisser Grad an Konsens über die Bedeutung einer bestimmten Regel erreicht wurde. Dies ergibt sich meines Erachtens aus der in Art. 3 Abs. 5 EUV vorgesehenen Verpflichtung der Europäischen Union, zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts beizutragen.

55 Ebenso wie die Unionsorgane nicht an die Auslegung des Völkerrechts durch andere Völkerrechtssubjekte gebunden sind, ist die Auslegung einer völkerrechtlichen Regel durch den Gerichtshof nur innerhalb der Unionsrechtsordnung bindend. Gleichwohl ist es wichtig, dass der Gerichtshof, wenn er die Bedeutung einer völkerrechtlichen Regel ermittelt, im Auge behält, dass seine Auslegung Auswirkungen auf völkerrechtlicher Ebene hat und zur Entstehung von Brauch sowie zur Herausarbeitung seiner Bedeutung beiträgt (

56 Die Auslegung des Völkerrechts innerhalb der Unionsrechtsordnung wirft auch die Frage nach dem Verhältnis zwischen den Unionsgerichten und den politischen Organen der Union auf, wenn durch Auslegung zu ermitteln ist, welche Verpflichtungen das Völkerrecht der Europäischen Union auferlegt.

57 In der Außenpolitik der Europäischen Union verfügen die politischen Organe der Union über ein weites Ermessen (

58 Wird jedoch eine politische Entscheidung über die Begründung von Beziehungen zu einem Drittstaat oder Drittgebiet getroffen, ist der Gerichtshof nicht nur befugt, die Vereinbarkeit der auswärtigen Beziehungen der Europäischen Union mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen des EU‑Vertrags und des AEU‑Vertrags zu prüfen, sondern auch verpflichtet, dies zu tun (

59 Wie der Gerichtshof im Urteil Air Transport Association of America u. a. ausgeführt hat, leistet „[n]ach Art. 3 Abs. 5 EUV … die Union einen Beitrag zur strikten Einhaltung und zur Weiterentwicklung des Völkerrechts. Beim Erlass eines Rechtsakts ist sie also verpflichtet, das gesamte Völkerrecht zu beachten, auch das die Organe der Union bindende Völkergewohnheitsrecht.“ (

60 Im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Aufgabe, die Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union zu gewährleisten, hat der Gerichtshof daher zu beurteilen, ob die Unionsorgane mit dem Abschluss einer internationalen Übereinkunft die Rechte verletzt haben, die die Regeln des Völkergewohnheitsrechts den Völkerrechtssubjekten verleihen.

61 Dies verlangt, dass der Gerichtshof den Inhalt der einschlägigen gewohnheitsrechtlichen Regeln auslegt. In einer Situation, in der es eine einheitliche opinio iuris in Bezug auf das Bestehen einer rechtlichen Verpflichtung (wie der Verpflichtung, das Selbstbestimmungsrecht eines NSGT anzuerkennen) gibt, nicht aber in Bezug auf dessen genauen Inhalt, gebietet das Ermessen, über das die politischen Organe der Union in den Außenbeziehungen verfügen, dass sich der Gerichtshof der von diesen Organen gewählten Auslegung beugt. B. Gegenstand der vorliegenden Rechtsmittel und Aufbau der vorliegenden Schlussanträge

62 Bei der Frage, über die der Gerichtshof in diesen Rechtsmittelverfahren zu befinden hat, geht es im Wesentlichen um Folgendes: Ist mit dem angefochtenen Beschluss der Abschluss eines Abkommens mit dem Königreich Marokko genehmigt worden, das unter Verstoß gegen das Völkergewohnheitsrecht, genauer gegen das Recht auf Selbstbestimmung und den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen, wie sie vom Gerichtshof in den Urteilen Rat/Front Polisario und Western Sahara Campaign UK ausgelegt wurden, das Gebiet der Westsahara einbezieht? (

63 Bei der Beantwortung dieser Frage ist zu beachten, dass sich das Rechtsmittel nicht darauf bezieht, ob die Europäische Union Beziehungen zum Gebiet der Westsahara begründen kann (

64 Vor dem Gerichtshof geht es daher nur um die Feststellungen, die das Gericht im Rahmen seiner Prüfung des dritten Klagegrundes des Front Polisario getroffen hat. Insoweit hat das Gericht festgestellt, dass der streitige Beschluss gegen das Selbstbestimmungsrecht und den Grundsatz der relativen Wirkungen von Verträgen in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario verstoße. Andere Aspekte in Bezug auf diese Rechtsregeln wurden in der ursprünglichen Klage gesondert angesprochen, aber das Gericht hat sie nicht aufgegriffen, da es der Ansicht war, dass der dritte Klagegrund begründet sei (

65 Die vorliegenden Rechtsmittel ermöglichen es dem Gerichtshof daher nicht, über das, worum es im Urteil Rat/Front Polisario ging, hinaus eine Auslegung dazu zu geben, in welcher Weise das Selbstbestimmungsrecht für die Beziehungen zwischen der Union und Marokko in Bezug auf die Westsahara maßgebend ist.

66 Da einige der mit den Rechtsmitteln aufgeworfenen Fragen in engem Zusammenhang mit diesen Fragen stehen, die beim Gericht noch anhängig sind (

67 Meine Prüfung ist wie folgt gegliedert. Ich werde zunächst erläutern, weshalb der Front Polisario meines Erachtens vorliegend klagebefugt ist (Abschnitt C). In der Sache werde ich sodann darlegen, dass das Gericht rechtsfehlerhaft dem dritten Klagegrund des Front Polisario stattgegeben hat (Abschnitt D). Hierfür werde ich als Erstes die Urteile Rat/Front Polisario und Western Sahara Campaign UK auslegen, um klarzustellen, welche Bestandteile dieser Urteile für die vorliegende Gruppe von Rechtsmitteln relevant sind (Unterabschnitt D.1). Als Zweites werde ich erläutern, weshalb die Feststellung des Gerichts, dass keine Zustimmung im Sinne der relativen Wirkung von Verträgen vorliege, falsch ist und weshalb das Gericht daher unzutreffend angenommen hat, dass der angefochtene Beschluss gegen das Völkerrecht in seiner Auslegung im Urteil Rat/Front Polisario verstoße (Unterabschnitt D.2). Im Anschluss daran werde ich prüfen, ob das Gebiet der Westsahara beim Abschluss des streitigen Abkommens durch den Rat als ein gesondertes und unterschiedliches Gebiet behandelt worden ist, entsprechend der vom Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario in Bezug auf dieses Gebiet vorgenommenen Auslegung des Inhalts des Selbstbestimmungsrechts (Unterabschnitt D.3). Zuletzt werde ich kurz auf die sich aus dem Selbstbestimmungsrecht ergebenden, im angefochtenen Urteil nicht angesprochenen Verpflichtungen eingehen, durch die die Europäische Union gleichwohl in ihren Beziehungen zum Gebiet der Westsahara gebunden ist (Abschnitt E), bevor ich mich abschließend zu den Konsequenzen aus meinen Schlussanträgen äußere (Teil IV). C. Zulässigkeit und Möglichkeit einer Berufung auf das Völkergewohnheitsrecht vor den Unionsgerichten 1. Klagebefugnis

68 Meines Erachtens lässt sich das Recht des Front Polisario, in der vorliegenden Rechtssache Nichtigkeitsklage zu erheben, aus dem rechtlichen Status ableiten, den das Volk der Westsahara nach dem für die Europäische Union verbindlichen Teil des Völkerrechts hat. Dieses Volk kann geltend machen, von der angefochtenen Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen zu sein.

69 Das Volk der Westsahara hat das Recht auf Selbstbestimmung, das vom Gerichtshof als ein Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts, der für die Europäische Union verbindliche Verpflichtungen begründet, anerkannt wurde (

70 Dieses Recht besteht, wie das Gericht sinngemäß erläutert hat (

71 Da das Volk der Westsahara nach dem Völkerrecht im Besitz von Rechten ist, verfügt es nach diesem Recht insoweit über eine (zumindest abgeleitete Art von) Rechtspersönlichkeit (

72 In seinem Urteil Venezuela/Rat (Beeinträchtigung eines Drittstaats) (

73 Dies führt mich zu den in Art. 263 Abs. 4 AEUV aufgestellten Erfordernissen einer unmittelbaren und individuellen Betroffenheit.

74 Als kollektive und damit selbstbestimmende Einheit ist das Volk der Westsahara von dem angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen (

75 Erstens betrifft dieser Beschluss ein Gebiet, hinsichtlich dessen das Volk der Westsahara das Selbstbestimmungsrecht hat. Er berührt daher zwangsläufig Rechte, die dieses Volk in Bezug auf dieses Gebiet hat, einschließlich des Rechts, sich seiner natürlichen Ressourcen zu erfreuen. Der angefochtene Beschluss berührt somit die Rechtsstellung des Volkes der Westsahara.

76 Zweitens bindet die Verpflichtung, Erzeugnissen mit Ursprung in der Westsahara eine Präferenzbehandlung zu gewähren, die Europäische Union, ohne dass es über den angefochtenen Beschluss hinaus irgendeiner Ermessenshandlung bedürfte. Der angefochtene Beschluss berührt die Rechtsstellung des Volkes der Westsahara somit auch unmittelbar.

77 Dieses Volk ist von der angefochtenen Entscheidung auch individuell betroffen.

78 Es hat als einziges Volk das Recht auf Selbstbestimmung in Bezug auf das Gebiet der Westsahara (

79 Anders als Venezuela oder irgendein anderer Staat, der vor dem Gerichtshof als klagebefugt anerkannt werden könnte, hat das Volk der Westsahara jedoch keinen gewählten oder anderweitig anerkannten Vertreter (

80 Wie kann dieses Volk ohne gewählten oder kollektiv anerkannten Vertreter sein kollektives Selbstbestimmungsrecht vor den Unionsgerichten verteidigen? (

81 Der Front Polisario ist weder von den Vereinten Nationen (

82 Der Front Polisario ist eine selbst ernannte Befreiungsbewegung (Unabhängigkeit dieses Gebiets vom Königreich Marokko sowie der Gründung eines souveränen und selbständigen Sahrauischen Staates (

83 Er wurde jedoch nie vom Volk der Westsahara für diese Rolle gewählt, und es lässt sich auch nicht mit irgendeinem Grad an Sicherheit feststellen, dass der Front Polisario die Unterstützung (der Mehrheit) dieses Volkes genießt (

84 Wie ich in Nr. 9 der vorliegenden Schlussanträge erläutert habe, kann die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts zu dreierlei Ergebnissen führen, wobei die Bildung eines unabhängigen Staates nur eines dieser drei Ergebnisse ist. Die Anerkennung des Front Polisario als „der“ Vertreter des Volkes der Westsahara stünde daher nicht im Einklang mit dem neutralen Standpunkt der Europäischen Union in Bezug auf den Ausgang des Selbstbestimmungsprozesses (

85 Diese Art von Anerkennung ist auch keine Option für den Gerichtshof, da sie der außenpolitischen Entscheidung der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten, dem Front Polisario keinen besonderen Status zuzuerkennen (

86 Auch wenn es sich nicht um einen Alleinvertreter handelt, lässt sich gleichwohl nicht leugnen, dass der Front Polisario ein Ansprechpartner in dem unter der Schirmherrschaft der UNO stehenden Prozess der Selbstbestimmung des Gebiets der Westsahara ist und dass bei ihm im Rahmen dieses Prozesses davon ausgegangen werden kann, dass er die Interessen und Wünsche (zumindest) eines Teils der Bevölkerung der Westsahara widerspiegelt.

87 Außerdem hält der Front Polisario 20 % des Gebiets der Westsahara und übt somit eine wirksame Kontrolle über dieses Gebiet und die dortige Bevölkerung aus (

88 Daraus folgt meines Erachtens, dass dem Front Polisario, sofern er bei den Unionsgerichten Klage erhebt, um sicherzustellen, dass die Beziehungen der Union zum Gebiet der Westsahara nicht mit den Rechten kollidieren, die dem Volk der Westsahara nach dem Völkergewohnheitsrecht zustehen, der Status eines zumindest teilweisen Vertreters dieses Volkes zuzuerkennen ist (

89 Anderenfalls würde dem Volk der Westsahara, das beim gegenwärtigen Stand weder vollständig ermittelbar noch durch einen einzigen oder einen anerkannten Vertreter vertreten ist, die Möglichkeit genommen, vor den Unionsgerichten die Rechte durchzusetzen, die ihm als Kollektiv aus dem Teil des Völkerrechts, das auch Teil des Unionsrechts ist, erwachsen (

90 Ein solches Ergebnis wäre unvereinbar mit der Rechtsstaatlichkeit, einem Wert, der in Art. 2 EUV verankert ist (

91 Folglich schlage ich dem Gerichtshof vor, die Feststellung des Gerichts, dass die Klage zulässig ist, zu bestätigen, wenn auch mit neuer Begründung. 2. Geltendmachung des Völkergewohnheitsrechts vor den Unionsgerichten

92 Mit ihren Rechtsmitteln machen die Kommission und der Rat unter Berufung auf das Urteil Air Transport Association of America u. a. außerdem geltend, dass sich der Front Polisario vor den Unionsgerichten nicht auf das Völkergewohnheitsrecht berufen könne, um die Gültigkeit des angefochtenen Beschlusses in Frage zu stellen.

93 Ich teile diese Auffassung nicht. Meines Erachtens kann der Gerichtshof seine gerichtliche Kontrollbefugnis in Bezug auf den für die Europäische Union verbindlichen Teil des Völkerrechts ausüben, um die Vereinbarkeit des angefochtenen Beschlusses, das in Rede stehende internationale Abkommen zu schließen, zu beurteilen. Das Volk der Westsahara ist von diesem Beschluss, der mit seinen nach den Grundsätzen des Völkergewohnheitsrechts bestehenden Rechten kollidieren kann, unmittelbar und individuell betroffen.

94 Durch die Befassung mit der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof nicht, wie behauptet, zu einem internationalen Gericht. Vielmehr hat der Gerichtshof die verfassungsrechtliche Pflicht, zu gewährleisten, dass die Unionsorgane bei der Anwendung der Verträge nicht gegen das Recht verstoßen. Nach Art. 3 Abs. 5 EUV schließt dieses Recht das Völkergewohnheitsrecht und die in der VN-Charta verankerten Grundsätze ein. Außerdem gibt es kein anderes Gericht, das sich mit einer solchen Rechtsfrage befassen kann.

95 Soweit die anzuwendenden Grundsätze des Völkergewohnheitsrechts so klar sind, dass der Gerichtshof beurteilen kann, ob der Rat gehindert war, das in Rede stehende internationale Abkommen durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses zu schließen, kann sich der Front Polisario vor dem Gerichtshof auf diese Völkerrechtssätze berufen. D. Das Gericht hat dem dritten Klagegrund des Front Polisario zu Unrecht stattgegeben 1. Auslegung des Urteils Rat/Front Polisario

96 Zur Erinnerung: Gegenstand der vorliegenden Rechtsmittel ist einzig und allein die Frage, ob der angefochtene Beschluss gegen die Auslegung des Selbstbestimmungsrechts und des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen durch den Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario verstoßen hat. Daher ist zu prüfen, was genau der Gerichtshof in diesem Urteil feststellen wollte.

97 Zu der Schlussfolgerung, dass das streitige Abkommen auf das Gebiet der Westsahara keine Anwendung fand, ist der Gerichtshof wie folgt gelangt.

98 Er hat anerkannt, dass das Gebiet der Westsahara ein NSGT im Sinne von Art. 73 der VN-Charta darstellt (Erga-omnes-Verpflichtung und ein Grundprinzip des Völkerrechts“ handelt (

99 Nach der VN-Charta hat ein NSGT einen „vom Hoheitsgebiet des Staates, von dem es verwaltet wird, gesonderten und unterschiedlichen Status“ (

100 Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass eine internationale Übereinkunft einen Staat hinsichtlich eines anderen Hoheitsgebiets binden kann, dass aber eine solche Absicht aus dieser Übereinkunft ersichtlich oder anderweitig festgestellt sein muss (

101 Hiernach hat sich der Gerichtshof dem Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen zugewandt. Er hat darauf erkannt, dass dieser Grundsatz einen allgemeinen, in Art. 34 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (im Folgenden: WÜRV) (

102 Schließlich hat der Gerichtshof in Rn. 106 seines Urteils Rat/Front Polisario, über die in der vorliegenden Rechtssache debattiert wird, entschieden, dass „das Volk der Westsahara … als ‚Dritter‘ im Sinne des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen anzusehen [ist]“. Daher muss das Volk der Westsahara seine „Zustimmung“ erklären, damit das Abkommen über die Liberalisierung des Handels von 2012 auf das Gebiet der Westsahara Anwendung findet. Dies gilt, „ohne dass ermittelt werden müsste, ob [dessen Durchführung] ihr schaden oder vielmehr nützen könnte“ (

103 Da nicht nachgewiesen worden war, dass das Volk der Westsahara seine Zustimmung, von dem Assoziierungsabkommen betroffen zu sein, erteilt hatte, gelangte der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass es gegen das Selbstbestimmungsrecht und den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen verstieße, wenn dieses Abkommen dahin ausgelegt würde, dass es auf das Gebiet der Westsahara Anwendung findet (

104 Welche Regeln können aus diesen Feststellungen des Gerichtshofs extrapoliert werden?

105 In Bezug auf das Selbstbestimmungsrecht hat der Gerichtshof zwei Fragen geklärt. Erstens hat er entschieden, dass das Selbstbestimmungsrecht eine Regel des Völkergewohnheitsrechts ist, die erga omnes gilt und daher die Europäische Union bindet. Zweitens hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Selbstbestimmungsrecht verlangt, dass die Westsahara als ein vom Königreich Marokko gesondertes Gebiet zu behandeln ist.

106 Der Gerichtshof hat nicht den Inhalt des Selbstbestimmungsrechts erörtert (

107 Ist der Gerichtshof aufgrund des Selbstbestimmungsrechts zu diesem Ergebnis gelangt? Meines Erachtens nicht. Er hat das Zustimmungserfordernis aus den Bestimmungen über die relative Wirkung von Verträgen abgeleitet, insbesondere unter Bezugnahme auf Art. 34 WÜRV.

108 Die Europäische Union ist nicht Vertragspartei des WÜRV, und sie kann durch seine Regeln nicht gebunden sein. Der Gerichtshof hat Art. 34 WÜRV jedoch als Ausprägung einer Regel des Völkergewohnheitsrechts aufgefasst (

109 Art. 34 WÜRV sieht vor, dass ein Vertrag für einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Pflichten noch Rechte begründet. Auch wenn diese Bestimmung auf die Zustimmung von „Staaten“ Bezug nimmt, hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass für NSGT dieselbe Regel gilt (

110 Auch wenn argumentiert werden kann, dass diese Entscheidung die Auslegung des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen durch den Gerichtshof darstellt, kann aus völkerrechtlicher Sicht an sich nicht ausgeschlossen werden, dass Art. 34 WÜRV auch auf ein NSGT als „Dritten“ Anwendung finden könnte (

111 Unklar bleibt dann aber noch, wie, wenn überhaupt, ein NSGT wie die Westsahara der Bindung an eine internationale Übereinkunft zustimmen könnte.

112 Im Urteil Rat/Front Polisario brauchte der Gerichtshof diese Frage nicht zu erörtern. Er hat lediglich dargelegt, dass das Volk der Westsahara tatsächlich nicht seine Zustimmung erklärt habe, durch ein internationales Abkommen zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko gebunden zu sein. Daraus konnte der Gerichtshof folgern, dass sich das Assoziierungsabkommen nicht auf das Gebiet der Westsahara erstreckte: Weder haben die Vertragsparteien dies ausdrücklich vorgesehen, noch hat der Dritte (hier das Volk der Westsahara) dieser Erstreckung zugestimmt.

113 In diesem Urteil brauchte daher nicht geprüft zu werden, wie ein mit dem Königreich Marokko geschlossenes Abkommen rechtmäßig auf das Gebiet der Westsahara Anwendung finden könnte, aus dem einfachen Grund, weil der Gerichtshof festgestellt hat, dass es auf die Westsahara überhaupt nicht anwendbar war. Infolgedessen hat das Gericht zu Recht darauf geschlossen, dass die Urteile Front Polisario/Rat und Western Sahara Campaign UK „keine Übereinkünfte zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko mit einer ausdrücklichen Bestimmung zur Einbeziehung der Westsahara in den Geltungsbereich dieses Abkommens [betrafen]“, während dies hier der Fall ist.

114 Unter diesem Blickwinkel betrachtet sollte das Zustimmungserfordernis, wie es sich aus Rn. 106 des Urteils Rat/Front Polisario ergibt, nicht als Hinweis darauf verstanden werden, ob oder wie sich ein Abkommen zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko auf das Gebiet der Westsahara erstrecken könnte. Stattdessen ist dieses Erfordernis nur als eines der Argumente dafür zu verstehen, weshalb der Geltungsbereich des in jener Rechtssache in Rede stehenden Abkommens nicht das Gebiet der Westsahara umfassen konnte.

115 Vor diesem Hintergrund werde ich prüfen, ob das Gericht das Zustimmungserfordernis, wie es im Urteil Rat/Front Polisario zum Ausdruck kommt, zutreffend ausgelegt hat. 2. Die relative Wirkung von Verträgen und das Erfordernis der Zustimmung a) Feststellungen des Gerichts

116 In der vorliegenden Rechtssache ist unstreitig, dass die Europäische Union und das Königreich Marokko beabsichtigten, ein für das Gebiet der Westsahara geltendes bilaterales Abkommen zu schließen (

117 Das Gericht hat seine Würdigung des dritten Klagegrundes des Front Polisario mit der Prüfung begonnen, ob der Rat das in Rn. 106 des Urteils Rat/Front Polisario aufgestellte Erfordernis der Zustimmung beachtet habe.

118 Im Urteil Rat/Front Polisario habe der Gerichtshof nicht die Art und Weise bezeichnet, in der diese Zustimmung ausgedrückt werden könne (

119 In Bezug auf Staaten ist diese Frage in den Art. 35 und 36 WÜRV geregelt. Nach diesen Bestimmungen bedarf die Zustimmung zur Anwendung des Vertrags, mit dem einem Drittstaat Verpflichtungen auferlegt werden, der ausdrücklichen Annahme in Schriftform. Umgekehrt wird die Zustimmung unterstellt, wenn ein Vertrag dem Drittstaat nur Rechte verleiht.

120 Unter Bezugnahme auf diese Bestimmungen des WÜRV hat das Gericht darauf erkannt, dass die Zustimmung, da das streitige Abkommen dem Volk der Westsahara keine Rechte verleihe, sondern Pflichten auferlege (

121 Sodann hat das Gericht geprüft, ob vom Volk der Westsahara eine ausdrückliche Zustimmung erteilt worden sei, und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die von der Kommission und dem EAD durchgeführten Konsultationen nicht so verstanden werden könnten, dass mit ihnen die Zustimmung dieses Volkes eingeholt worden sei (

122 Ich kann mich dieser Feststellung des Gerichts anschließen.

123 Es besteht ein Unterschied zwischen dem Begriff der „Bevölkerung“ eines NSGT und dem des „Volkes“ dieses NSGT, da Letzterer für eine politische Einheit steht, die über ein Selbstbestimmungsrecht verfügt, Ersterer hingegen für die Einwohner eines Gebiets (

124 Die Kommission und der EAD führten Konsultationen mit den „betroffenen Bevölkerungsgruppen“ durch, die, wie das Gericht zutreffend festgestellt hat, „im Wesentlichen die Bevölkerungsgruppen [umfassen], die sich gegenwärtig im Gebiet der Westsahara befinden, unabhängig davon, ob sie zum Volk dieses Gebiets gehören oder nicht“ (

125 Die Parteien und Streithelfer in den vorliegenden Rechtsmittelverfahren haben einiges an Tinte auf ihr Vorbringen verwandt, ob die Art. 35 und 36 WÜRV überhaupt auf ein NSGT anwendbar und für die Europäische Union verbindlich sind. Es gibt Gründe, die darauf schließen lassen, dass diese Bestimmungen keine Regeln des Völkergewohnheitsrechts kodifizieren (

126 Meines Erachtens ist die Frage, ob die Art. 35 und 36 WÜRV tatsächlich vorgeben, auf welche Art und Weise im Fall von NSGT die Zustimmung zu erklären ist, indes irrelevant.

127 Wie ich darlegen werde, bin ich der Auffassung, dass das Volk der Westsahara als „Dritter“ im Sinne von Art. 34 WÜRV so, wie es gegenwärtig organisiert ist, nicht selbst die erforderliche Zustimmung erteilen kann. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Zustimmung nicht in seinem Namen erteilt werden kann. b) Das Volk der Westsahara kann seine „Zustimmung“ zur Bindung an das streitige Abkommen nicht erteilen

128 Es ist klar, wie ein Staat seine Zustimmung erteilt, an eine internationale Übereinkunft gebunden zu sein. Es ist jedoch keineswegs klar, wie ein NSGT eine solche Zustimmung erteilen kann (

129 Ist ein Staat der Dritte, auf den zwei andere Staaten die Anwendung ihres Abkommens ausdehnen wollen, wird davon ausgegangen, dass dieser Drittstaat nach dem Völkerrecht imstande ist, die internationale Übereinkunft zu schließen. Gerade aus diesem Grund muss er seine Zustimmung erteilen, wenn er das Abkommen nicht selbst geschlossen hat, aber bereit ist, an ein Abkommen anderer Staaten gebunden zu sein.

130 Die Lage „eines Volkes“ als Hüter des Selbstbestimmungsrechts eines NSGT ist eine andere. Dieses Volk kann keine internationale Übereinkunft schließen, bevor es sein Selbstbestimmungsrecht ausgeübt hat, d. h., bevor es ein gewisses Maß an Selbstregierung erreicht hat.

131 Im besonderen Fall des Volkes der Westsahara gibt es keinen ausgewählten oder akzeptierten Vertreter, der in dessen Namen zustimmen könnte. Auch wenn der Front Polisario an den politischen Verhandlungen über die Lösung der Westsaharafrage teilnimmt, ist diese Rolle nicht dieselbe wie die eines gewählten oder anerkannten Vertreters des sahrauischen Volkes, der dessen kollektive Wünsche zum Ausdruck bringt. Die letztgenannte Rolle kann nur durch die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts durch das sahrauische Volk zugewiesen werden, die von der internationalen Gemeinschaft nicht organisiert werden kann (

132 Das sahrauische Volk kann seinen Standpunkt nicht ohne einen gewählten oder kollektiv anerkannten Vertreter zum Ausdruck bringen. Selbst wenn eindeutig feststünde, welche Personen dem sahrauischen Volk angehören, wäre es unmöglich, die kollektive Zustimmung dieses Volkes durch Konsultationen mit jedem einzelnen Mitglied dieser Gruppe einzuholen.

133 Sobald das sahrauische Volk sein Selbstbestimmungsrecht ausübt, wird es in der Lage sein, seine Zustimmung zu einer internationalen Übereinkunft, die in seinem Gebiet bindend ist, zu erteilen oder tatsächlich selbst eine solche Übereinkunft zu schließen.

134 Bis zu diesem Zeitpunkt kann das sahrauische Volk nicht die Zustimmung dazu erteilen, an ein internationales Abkommen gebunden zu sein.

135 Wie der Rat und die Kommission erläutert haben, impliziert schon der Begriff „ohne Selbstregierung“, dass das Volk, das sein Selbstbestimmungsrecht noch nicht ausgeübt hat, nicht über Mittel oder Strukturen verfügt, um seine Wünsche oder Entscheidungen zum Ausdruck zu bringen.

136 Dies bedeutet entweder, dass jemand anderes befugt ist, seine Zustimmung dazu, an eine internationale Übereinkunft gebunden zu sein, zu erklären, oder dass diese Zustimmung überhaupt nicht erklärt werden kann. c) Kann das Königreich Marokko im Namen des Volkes der Westsahara dem in Rede stehenden Abkommen zustimmen?

137 Wenn, wie ich vorgetragen habe, das Volk der Westsahara weder in Form von Konsultationen mit der im Gebiet der Westsahara lebenden Bevölkerung noch durch den Front Polisario die „Zustimmung“ erteilen kann in dem Sinn, den der Gerichtshof diesem Begriff im Urteil Rat/Front Polisario beigemessen hat, wer kann den Abschluss einer internationalen Übereinkunft mit dem Gebiet der Westsahara dann im Namen dieses Volkes billigen?

138 Der geeignete Bezugsrahmen, in dem diese Frage zu beantworten ist, ist das Recht der Entkolonialisierung.

139 Dieser Rahmen ist hauptsächlich in Kapitel XI („Erklärung über Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung“) der VN-Charta, insbesondere in Art. 73, enthalten (

140 In diesem Rahmen hat der Gerichtshof die Bedeutung des Selbstbestimmungsrechts im Urteil Rat/Front Polisario (

141 Kapitel XI der VN-Charta ist Ausdruck des Bekenntnisses der internationalen Gemeinschaft zum Selbstbestimmungsrecht im Prozess der Entkolonialisierung (

142 Art. 73 der VN-Charta ist maßgebend für die Regelung der Situation der NSGT, bevor sie ihr Selbstbestimmungsrecht ausüben können.

143 Diese Vorschrift setzt zunächst voraus, dass die Gebiete, deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben, von einem anderen Staat als dem dieser Völker verwaltet werden. Darin werden solche Staaten als „Mitglieder der Vereinten Nationen, welche die Verantwortung für die Verwaltung von [NSGT] haben oder übernehmen“, bezeichnet. Ich werde diese Staaten als „Verwaltungsmächte“ bezeichnen.

144 Bevor das Volk eines NSGT sein Selbstbestimmungsrecht ausübt, was letztlich das Ziel von Art. 73 der VN-Charta ist, schließt die Verwaltungsmacht die diese Gebiete betreffenden internationalen Übereinkünfte.

145 Daraus folgt, dass die Verwaltungsmacht auch befugt ist, die „Zustimmung“ zur Anwendung eines zwischen zwei anderen Staaten geschlossenen Abkommens auf das von ihr verwaltete Gebiet zu erteilen.

146 Die Westsahara ist in dieser Hinsicht ein einzigartiger Fall. In der von den Vereinten Nationen geführten Liste aller verbliebener NSGT ist die Verwaltungsmacht jedes Gebiets angegeben, außer im Fall der Westsahara (

147 Art. 73 der VN-Charta definiert Verwaltungsmächte als „Mitglieder der Vereinten Nationen, welche die Verantwortung für die Verwaltung von Hoheitsgebieten haben oder übernehmen, deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben“ (

148 Die Verwendung der Wörter „Verantwortung … haben“ scheint sich auf Staaten zu beziehen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der VN-Charta ein NSGT kontrollierten.

149 Im Fall der Westsahara war der Kolonialstaat, der diese Verantwortung innehatte, das Königreich Spanien. Spanien verzichtete jedoch einseitig auf diese Verantwortung (

150 Art. 73 der VN-Charta bezieht sich auch auf Staaten, die für ein NSGT die „Verantwortung … übernehmen“.

151 Mit seinem Rechtsmittel in der vorliegenden Rechtssache hat der Rat die Auffassung vertreten, dass nach Art. 73 der VN-Charta das Königreich Marokko die Verwaltungsmacht sei, da dieser Staat die Verantwortung für das Gebiet der Westsahara übernommen habe. Sowohl der Rat als auch die Kommission haben diesen Standpunkt in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Nach den Erläuterungen dieser Organe ergibt sich die Einstufung des Königreichs Marokko als „übernehmende“ Verwaltungsmacht daraus, dass das Königreich Marokko den Großteil des Gebiets der Westsahara effektiv kontrolliere.

152 Könnte das Königreich Marokko rechtlich als Verwaltungsmacht der Westsahara eingestuft werden, wäre es nach dem Völkerrecht befugt, im Namen des Gebiets der Westsahara eine internationale Übereinkunft zu schließen, die dieses Gebiet bindet. Es könnte ferner der Anwendung eines Abkommens zwischen Drittstaaten auf das Gebiet der Westsahara zustimmen, sofern dieses Abkommen die Voraussetzungen von Art. 73 der VN-Charta erfüllt (siehe Nrn. 180 bis 190 der vorliegenden Schlussanträge).

153 Im Schrifttum wird dieser Möglichkeit unter Hinweis darauf widersprochen, dass der Status der Verwaltungsmacht eine von den Vereinten Nationen zuerkannte Rechtsstellung sei, die ohne diese Art von Anerkennung nicht einseitig erlangt werden könne (

154 Art. 73 der VN-Charta knüpft den Status als Verwaltungsmacht jedoch nicht an irgendeine Art von förmlichem Verfahren oder Anerkennung. Sein Wortlaut deutet vielmehr darauf hin, dass er sich auf bestimmte tatsächliche Gegebenheiten bezieht.

155 Völkerrechtlich gibt es für einen Staat, der ein Gebiet de facto kontrolliert, drei Möglichkeiten der rechtlichen Einordnung: Souverän, Verwalter oder Besatzer (

156 Im Fall der Westsahara behandeln die politischen Organe der Union das Königreich Marokko nicht als Besatzungsmacht (

157 Dieser Standpunkt steht nicht im Widerspruch zu der von der Europäischen Union eingenommenen Neutralität gegenüber dem Ausgang des Prozesses unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen in Bezug auf die Westsahara, da die Behandlung als Verwaltungsmacht kein bei der Ausübung des Selbstbestimmungsrechts mögliches Ergebnis ausschließt (

158 Diese Auslegung scheint auch nicht dem Ziel des Selbstbestimmungsrechts, das in Art. 73 der VN-Charta Ausdruck findet, zuwiderzulaufen, solange sie das Volk eines NSGT nicht daran hindert, künftig dieses Recht auszuüben.

159 Es ist daher nicht völkerrechtswidrig, das Königreich Marokko als Verwaltungsmacht der Westsahara und infolgedessen als fähig zu behandeln, im Namen des Volkes der Westsahara als „Dritter“ im Sinne der Auslegung der relativen Wirkung von Verträgen durch den Gerichtshof einem Abkommen, das Auswirkungen auf das Gebiet der Westsahara hat, „zuzustimmen“.

160 Welche Auswirkung hat diese Schlussfolgerung auf die Auslegung des Begriffs der Verwaltungsmacht durch den Gerichtshof?

161 Bei der Ausübung der Außenbeziehungen der Europäischen Union verfügen die politischen Organe der Union über ein weites Ermessen (

162 Dies gilt auch für die Auslegung von Normen, die in einer Situation wie der vorliegend in Rede stehenden anwendbar sind, wenn es im Völkerrecht keinen klaren Standpunkt zu der Frage gibt, ob ein Staat so behandelt werden kann, als habe er für ein NSGT durch dessen effektive Kontrolle im Sinne von Art. 73 der VN-Charta die Verantwortung übernommen.

163 In Ermangelung klarer Regeln im Unions- oder Völkerrecht, die einen solchen Standpunkt verhindern würden, kann die Entscheidung der politischen Organe der Union, das Königreich Marokko als die („De‑facto‑“)Verwaltungsmacht im Sinne von Art. 73 der VN-Charta anzusehen, nicht beim Gerichtshof angefochten werden (

164 Insoweit muss der Gerichtshof den Standpunkt des Rates und der Kommission als mögliche Auslegung des Völkerrechts akzeptieren.

165 Zwar hat das Königreich Marokko den Status einer Verwaltungsmacht für das Gebiet der Westsahara nicht selbst anerkannt (

166 Dies hindert die Europäische Union jedoch nicht daran, das Königreich Marokko in ihren wirtschaftlichen Beziehungen zum Gebiet der Westsahara einseitig als („De‑facto‑“)Verwaltungsmacht dieses Gebiets anzusehen.

167 Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass die Europäische Union einfach in dieser Weise handle unter Heranziehung von Vorbehaltsklauseln, deren Verwendung eine allgemein anerkannte (und praktische) Methode sei, um Beziehungen zu Drittstaaten oder ‑gebieten zu knüpfen (

168 Dass sich die Europäische Union und das Königreich Marokko beim Abschluss des streitigen Abkommens darauf geeinigt haben, dass sie sich über den Status des Königreichs Marokko im Verhältnis zum Gebiet der Westsahara uneins sind, könnte gleichwohl, wie ich in Abschnitt E der vorliegenden Schlussanträge prüfen werde, den Unionsorganen zusätzliche Erfordernisse auferlegen, die notwendig sind, um den völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen.

169 Die vorstehende Erörterung führt zu dem Ergebnis, dass der Rat mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht gegen den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen in seiner Auslegung im Urteil Rat/Front Polisario verstoßen hat. Der Rat erhielt die Zustimmung des Volkes der Westsahara als nicht an dem streitigen Abkommen beteiligter Dritter durch das Königreich Marokko, das als Verwaltungsmacht dieses Gebiets handelte. 3. Behandlung Marokkos und der Westsahara als gesonderte Gebiete

170 Die einzige Verpflichtung, die der Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario aufgrund des Selbstbestimmungsrechts als bindend für die Europäische Union angesehen hat, bestand darin, das Gebiet der Westsahara vom Gebiet des Königreichs Marokko zu unterscheiden (

171 Dass das Königreich Marokko als Verwaltungsmacht im Sinne von Art. 73 der VN-Charta angesehen wird, verstößt nicht gegen diese Verpflichtung. Ganz im Gegenteil spricht die einseitige Zuweisung des Status einer Verwaltungsmacht an das Königreich Marokko mit allen damit verbundenen Verpflichtungen, die sich aus diesem Status ergeben, diesem Staat die Souveränität über das Gebiet der Westsahara ab (

172 Mit anderen Worten: Das Königreich Marokko hat gesondert mit der Europäischen Union ein internationales Abkommen über sein eigenes Hoheitsgebiet geschlossen und dann dessen Anwendung auf das gegenwärtig von ihm verwaltete gesonderte Gebiet der Westsahara zugestimmt.

173 Wie ich in meinen ebenfalls heute gestellten Schlussanträgen in der Rechtssache Confédération paysanne (Melonen und Tomaten aus der Westsahara) erläutert habe, muss, da das Gebiet der Westsahara gesondert vom Gebiet des Königreichs Marokko zu behandeln ist, in den Zollanmeldungen und in den Angaben zum Ursprungsland der Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara die Westsahara als Herkunft angegeben werden und nicht das Königreich Marokko (

174 Folglich hat der Rat mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht gegen das – aus der Auslegung des Rechts auf Selbstbestimmung durch den Gerichtshof im Urteil Rat/Front Polisario resultierenden – Erfordernis verstoßen, das Gebiet des Königreichs Marokko und das Gebiet der Westsahara als zwei unterschiedliche Gebiete zu behandeln. 4. Zwischenergebnis

175 Der angefochtene Beschluss verstößt weder gegen den Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen noch gegen den Aspekt des Rechts auf Selbstbestimmung, um den es im Urteil Rat/Front Polisario ging.

176 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit darin dem dritten Rechtsmittelgrund des Front Polisario stattgegeben wird. E. Weitere Verpflichtungen für die Europäische Union aufgrund des Selbstbestimmungsrechts des sahrauischen Volkes

177 Die Feststellung, dass das Selbstbestimmungsrecht, soweit der Gerichtshof es im Urteil Rat/Front Polisario auszulegen hatte, nicht verletzt wurde, lässt nicht zwangsläufig den Schluss zu, dass die Unionsorgane sämtliche sich aus dem Selbstbestimmungsrecht ergebenden Verpflichtungen beachtet haben, als sie das streitige Abkommen mit dem Königreich Marokko schlossen.

178 Der Gerichtshof hatte noch keine Gelegenheit, zu erläutern, welche weiteren Verpflichtungen der Europäischen Union infolge des Selbstbestimmungsrechts des sahrauischen Volkes obliegen. Da das Gericht über diese Frage nicht entschieden hat, ist sie von den vorliegenden Rechtsmitteln jedoch nicht umfasst, so dass der Gerichtshof sie in der vorliegenden Rechtssache nicht von sich aus klären kann.

179 Ich halte es dennoch für erforderlich, kurz auf zwei sich aus dem Selbstbestimmungsrecht ergebende Fragen einzugehen, die in einem Szenario relevant sind, in dem das Königreich Marokko von den Unionsorganen als („De‑facto‑“)Verwaltungsmacht des Gebiets der Westsahara behandelt wird.

180 Erstens haben die Verwaltungsmächte nach Art. 73 der VN-Charta eine Verpflichtung, die häufig als „heiliger Auftrag“ bezeichnet wird. Nach dieser Vorschrift haben „die Interessen der Einwohner [eines NSGT] Vorrang“, und die Verwaltungsmächte „übernehmen als heiligen Auftrag die Verpflichtung, im Rahmen des durch diese Charta errichteten Systems des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit das Wohl dieser Einwohner aufs Äußerste zu fördern“.

181 Bevor das sahrauische Volk sein Selbstbestimmungsrecht ausübt, muss das Königreich Marokko als („De‑facto‑“)Verwalter seines Gebiets ausschließlich zugunsten der „Einwohner des Gebiets“ der Westsahara handeln. Auch die Zustimmung des Königreichs Marokko im Namen des sahrauischen Volkes im Sinne der relativen Wirkung von Verträgen muss dieser Verpflichtung entsprechen.

182 Nach Art. 73 der VN-Charta richtet sich die Verpflichtung des „heiligen Auftrags“ grundsätzlich an die Verwaltungsmacht. Es ist allerdings klar, dass der Gerichtshof keine Zuständigkeit hat, über die Einhaltung des Völkerrechts einschließlich der Grundsätze der VN-Charta durch einen ausländischen Staat zu urteilen.

183 Gleichwohl könnte das in Art. 73 der VN-Charta verankerte Selbstbestimmungsrecht auch diesen Staaten (oder internationalen Organisationen) bei der Aufnahme von Beziehungen zu einer Verwaltungsmacht im Verhältnis zu dem von ihr verwalteten NSGT Verpflichtungen auferlegen.

184 Im Kontext der vorliegenden Rechtssache haben der Rat und die Kommission die Auffassung vertreten, dass die Verpflichtung des „heiligen Auftrags“ auch die Europäische Union in ihren Beziehungen zu der („De‑facto‑“)Verwaltungsmacht des NSGT der Westsahara binde. Auch wenn die Europäische Union nicht Vertragspartei der VN-Charta ist, ist sie in ihren auswärtigen Beziehungen aufgrund von Art. 21 EUV an sie gebunden.

185 Daraus kann geschlossen werden, dass die Unionsorgane Vereinbarungen bezüglich der Westsahara mit dem Königreich Marokko als deren Verwaltungsmacht nur treffen können, wenn die Vereinbarungen den „Einwohnern dieses Gebiets“ zugutekommen.

186 Dieser Verpflichtung kommt meines Erachtens eine zusätzliche Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass sich das Königreich Marokko im Verhältnis zum Gebiet der Westsahara als Souverän und nicht als Verwalter betrachtet. Infolgedessen sieht es sich nicht an den von den Verwaltungsmächten nach Art. 73 der VN-Charta normalerweise übernommenen „heiligen Auftrag“ gebunden. Die Unionsorgane müssen sich daher vergewissern, dass die getroffenen Vereinbarungen den „Einwohnern“ der Westsahara zugutekommen, wie dies Art. 73 der VN-Charta verlangt.

187 Dieses Ergebnis wirft zwangsläufig Fragen auf, die vor dem Gericht nicht erörtert wurden: Was ist unter dem Begriff „Einwohner des Gebiets“ in Art. 73 der VN-Charta zu verstehen? Genügen die von der Kommission und dem EAD durchgeführten Konsultationen dem Erfordernis der Prüfung durch die Unionsorgane, ob das betreffende Abkommen den „Einwohnern des Gebiets“ zugutekommt?

188 Zweitens bleibt die Frage, welche Verpflichtungen die Unionsorgane haben, um dem Recht des sahrauischen Volkes auf Nutzung der natürlichen Ressourcen des NSGT der Westsahara zu genügen.

189 Man kann darüber diskutieren, ob ein Recht auf Nutzung natürlicher Ressourcen ein eigenständiges Recht ist, das sich aus dem Grundsatz der staatlichen Souveränität ergibt, oder ob es ein Bestandteil des Rechts auf Selbstbestimmung ist (

190 Bezüglich der Ausbeutung natürlicher Ressourcen der NSGT besteht anscheinend ein gewisser, auf das Schreiben von Hans Corell von 2002 (

191 Das streitige Abkommen erlaubt als solches nicht die Nutzung der natürlichen Ressourcen des Gebiets der Westsahara. Es wirkt sich jedoch mittelbar auf dieses Recht aus. Welche Verpflichtungen ergeben sich für die Unionsorgane in diesem Zusammenhang?

192 Könnten die Unionsorgane zu dem Schluss gelangen, dass ihrer Verpflichtung, das Recht des sahrauischen Volkes auf Nutzung seiner natürlichen Ressourcen nicht zu beeinträchtigen, durch das Ergebnis der Konsultationen mit der örtlichen Bevölkerung Genüge getan wurde, bei denen eine Mehrzahl der an den Konsultationen teilnehmenden Personen die Ausdehnung von Zollpräferenzen auf Erzeugnisse mit Ursprung im Gebiet der Westsahara als vorteilhaft bewertete?

193 Das Gericht hat zwar die Angemessenheit der Konsultationen in seinem Urteil erörtert, doch dies geschah im Kontext der Frage, ob sie eine „Zustimmung“ des Volkes der Westsahara, im Sinne der relativen Wirkung von Verträgen, zum streitigen Abkommen darstellen können (

194 Die im vorliegenden Abschnitt aufgeworfenen Streitfragen sind im Verfahren vor dem Gericht nicht erörtert worden. Das Gericht hat meines Erachtens zu Unrecht entschieden, dass die Unionsorgane das dem Urteil Rat/Front Polisario zu entnehmende Erfordernis der Zustimmung nicht befolgt hätten. Diese Streitfragen scheinen jedoch Gegenstand der übrigen vom Front Polisario im Rahmen seiner Nichtigkeitsklage geltend gemachten Klagegründe zu sein. Daher halte ich es für erforderlich, die vorliegende Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen. IV. Konsequenzen

195 Nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.

196 In der vorliegenden Rechtssache ist diese Voraussetzung nicht erfüllt.

197 Während ich zu dem Ergebnis komme, dass der dritte Klagegrund des Front Polisario aus den oben dargelegten Gründen als unbegründet zurückzuweisen ist, ist der Rechtsstreit bezüglich der weiteren, vom Gericht noch nicht geprüften Klagegründe nicht reif, vom Gerichtshof endgültig entschieden zu werden.

198 Ich bin daher der Ansicht, dass die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen ist ( V. Ergebnis

199 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, – die Rechtsmittel teilweise als unbegründet zurückzuweisen und die Klage des Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) für zulässig zu erklären, – den Rechtsmitteln teilweise stattzugeben, das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit darin dem dritten Klagegrund des Front Polisario stattgegeben wird, und diesen Klagegrund zurückzuweisen, – die Sache zur Entscheidung über die Klagegründe, über die es nicht entschieden hat, an das Gericht der Europäischen Union zurückzuverweisen und – die Kostenentscheidung vorzubehalten.