Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.06.2024 – C-242/23

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 13. Juni 2024 ( Rechtssache C‑242/23 Tecno*37 gegen Ministero dello Sviluppo Economico, Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna, Beteiligte: FIMAA – Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Dienstleistungsfreiheit – Richtlinie 2005/36/EG – Art. 59 Abs. 3 – Richtlinie 2006/123/EG – Art. 25 – Multidisziplinäre Tätigkeiten – Nationale Rechtsvorschriften, die Immobilienmaklern generell die Ausübung der unternehmerischen Tätigkeit des Hausverwalters untersagt – Verhältnis zwischen der Richtlinie 2005/36 und der Richtlinie 2006/123 – Art. 3 der Richtlinie 2006/123 – Konflikt mit anderen unionsrechtlichen Vorschriften – Nichtvorliegen – Anwendbarkeit der Richtlinie 2006/123 – Zwingende Gründe des Allgemeininteresses – Verhältnismäßigkeit“

1 Der Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) äußert gegenüber dem Gerichtshof seine Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des Verbots der parallelen beruflichen Ausübung der Tätigkeiten der „mediazione immobiliare“ (Immobilienvermittlung) und der „amministrazione di condominio“ (Wohnungseigentumsverwaltung) mit dem Unionsrecht.

2 Das vorlegende Gericht ersucht insbesondere um die Auslegung von Art. 59 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG ( I. Rechtsrahmen A. Unionsrecht 1. Richtlinie 2005/36

3 Art. 1 („Gegenstand“) bestimmt: „Diese Richtlinie legt die Vorschriften fest, nach denen ein Mitgliedstaat, der den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in seinem Hoheitsgebiet an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen knüpft (im Folgenden ‚Aufnahmemitgliedstaat‘ genannt), für den Zugang zu diesem Beruf und dessen Ausübung die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten (im Folgenden ‚Herkunftsmitgliedstaat‘ genannt) erworbenen Berufsqualifikationen anerkennt, die ihren Inhaber berechtigen, dort denselben Beruf auszuüben. …“.

4 Art. 2 („Anwendungsbereich“) sieht vor: „(1) Diese Richtlinie gilt für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte, einschließlich der Angehörigen der freien Berufe, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wollen. …“.

5 Art. 4 („Wirkungen der Anerkennung“) bestimmt: „(1) Die Anerkennung der Berufsqualifikationen durch den Aufnahmemitgliedstaat ermöglicht es den begünstigten Personen, in diesem Mitgliedstaat denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert sind, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben. …“.

6 Art. 59 („Transparenz“) sieht vor: „… (3) Die Mitgliedstaaten prüfen, ob nach ihrer Rechtsordnung geltende Anforderungen zur Beschränkung der Aufnahme oder Ausübung eines Berufs durch die Inhaber einer bestimmten Berufsqualifikation, einschließlich des Führens der Berufsbezeichnung und der im Rahmen dieser Berufsbezeichnung erlaubten beruflichen Tätigkeiten, die in diesem Artikel als ‚Anforderungen‘ bezeichnet werden, mit folgenden Grundsätzen vereinbar sind: a) Die Anforderungen dürfen weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes darstellen; b) die Anforderungen müssen durch übergeordnete Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein; c) die Anforderungen müssen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sein und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. …“. 2. Richtlinie 2006/123

7 Art. 3 („Verhältnis zu geltendem Gemeinschaftsrecht“) bestimmt: „(1) Widersprechen Bestimmungen dieser Richtlinie einer Bestimmung eines anderen Gemeinschaftsrechtsaktes, der spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt, so hat die Bestimmung des anderen Gemeinschaftsrechtsaktes Vorrang und findet auf die betreffenden Bereiche oder Berufe Anwendung. … …“.

8 In Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) heißt es: „… 8) ‚zwingende Gründe des Allgemeininteresses‘ Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: öffentliche Ordnung; öffentliche Sicherheit; Sicherheit der Bevölkerung; öffentliche Gesundheit; Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts der Systeme der sozialen Sicherung; Schutz der Verbraucher, der Dienstleistungsempfänger und der Arbeitnehmer; Lauterkeit des Handelsverkehrs; Betrugsbekämpfung; Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt; Tierschutz; geistiges Eigentum; Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes; Ziele der Sozialpolitik und Ziele der Kulturpolitik; 9) ‚zuständige Behörde‘ jede Stelle oder Behörde, die in einem Mitgliedstaat eine Kontroll- oder Regulierungsfunktion für Dienstleistungstätigkeiten innehat, insbesondere Verwaltungsbehörden, einschließlich der als Verwaltungsbehörden fungierenden Gerichte, Berufsverbände und der Berufsvereinigungen oder sonstigen Berufsorganisationen, die im Rahmen ihrer Rechtsautonomie die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit kollektiv regeln; …“.

9 Art. 25 („Multidisziplinäre Tätigkeiten“) bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Dienstleistungserbringer keinen Anforderungen unterworfen werden, die sie verpflichten, ausschließlich eine bestimmte Tätigkeit auszuüben, oder die die gemeinschaftliche oder partnerschaftliche Ausübung unterschiedlicher Tätigkeiten beschränken. Jedoch können folgende Dienstleistungserbringer solchen Anforderungen unterworfen werden: a) Angehörige reglementierter Berufe, soweit dies gerechtfertigt ist, um die Einhaltung der verschiedenen Standesregeln im Hinblick auf die Besonderheiten der jeweiligen Berufe sicherzustellen und soweit dies nötig ist, um ihre Unabhängigkeit und Unparteilichkeit zu gewährleisten; b) Dienstleistungserbringer, die Dienstleistungen auf dem Gebiet der Zertifizierung, der Akkreditierung, der technischen Überwachung oder des Versuchs- oder Prüfwesens erbringen, wenn dies zur Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit und Unparteilichkeit erforderlich ist. …“. B. Italienisches Recht 1. Codice civile (Zivilgesetzbuch)

10 Im Kapitel über das Wohnungseigentum – bestimmt Art. 1117 die Teile der Immobilie, die im Gemeinschaftseigentum stehen; – enthalten die Art. 1129 bis 1133 die Regelungen über den Wohnungseigentumsverwalter, der mit der Vertretung der Miteigentümer betraut ist. 2. Gesetz Nr. 39/1989 (

11 Art. 5 Abs. 3 lautet: „3. Die Ausübung der Maklertätigkeit ist unvereinbar mit der Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit der Herstellung, des Verkaufs, der Vertretung oder der Verkaufsförderung von Gütern in demselben Warenbereich, in dem die Maklertätigkeit ausgeübt wird, oder mit der Eigenschaft als Angestellter eines solchen Unternehmers sowie mit der Tätigkeit als Angestellter einer öffentlichen Einrichtung oder als Angestellter oder Mitarbeiter von Unternehmen, die Finanzdienstleistungen im Sinne von Artikel 4 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 59 vom 26. März 2010 erbringen, oder mit der Ausübung eines geistigen Berufs in demselben Warenbereich, in dem die Maklertätigkeit ausgeübt wird, und in jedem Fall in Situationen eines Interessenkonflikts“. II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

12 Seit 1988 übte Tecno*37 – Bezeichnung, unter der ein Einzelunternehmer (natürliche Person) auftritt – gleichzeitig die Tätigkeiten der Wohnungseigentumsverwaltung und der Immobilienvermittlung aus.

13 Am 17. März 2020 forderte das Ministero dello Sviluppo Economico (Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung) die Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Bologna, Italia (Kammer für Handel, Industrie, Handwerk und Landwirtschaft Bologna, Italien, im Folgenden: CCIAA), auf einen Hinweis hin auf, hinsichtlich einer möglichen Unvereinbarkeit oder eines möglichen Interessenkonflikts in Bezug auf Tecno*37 tätig zu werden (

14 Die CCIAA vertrat nach der Durchführung des Verfahrens (

15 Am 11. November 2020 verfügte die CCIAA i) die Eintragung im Repertorio economico amministrativo (Verzeichnis der Wirtschafts- und Verwaltungsdaten, im Folgenden: REA), dass das Einzelunternehmen Tecno*37 die Tätigkeit der Wohnungseigentumsverwaltung ausübt, ii) die Untersagung der Fortsetzung der Ausübung der Tätigkeit der Immobilienvermittlung und iii) die Eintragung im REA, dass Tecno*37 ihre Tätigkeit als Immobilienmaklerin einstellt.

16 Tecno*37 erhob gegen diese Entscheidung beim Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna (Regionales Verwaltungsgericht Emilia Romagna, Italien) Klage, die dieses Gericht mit dem Urteil Nr. 7/2022 abwies (

17 Tecno*37 legte gegen das erstinstanzliche Urteil Berufung beim Consiglio di Stato (Staatsrat) ein. Sie macht insbesondere geltend, dass die abstrakte Untersagung der gleichzeitigen Ausübung der beruflichen Tätigkeit des Immobilienmaklers und jener des Wohnungseigentumsverwalters gegen das Unionsrecht verstoße.

18 In diesem Kontext legt der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof drei Fragen zur Vorabentscheidung vor, von denen ich die letzten beiden wiedergebe: 2. Stehen die Grundsätze und Ziele von Art. 59 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36 (in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung), von Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 und allgemeiner von Art. 49 AEUV einer Regelung wie der italienischen in Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 39/1989 entgegen, wonach die Immobilienmaklertätigkeit und die Hausverwaltertätigkeit vorbeugend und allgemein bei bloßer gleichzeitiger Ausübung beider Tätigkeiten miteinander unvereinbar sind, d. h., ohne dass die Handelskammern eine nachträgliche, konkret auf den Gegenstand der durchgeführten Vermittlungen bezogene Überprüfung vorzunehmen brauchen und ohne dass dies durch einen eigens festgestellten und belegten „zwingenden Grund des Allgemeininteresses“ begründet wäre oder jedenfalls ohne dass die Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen allgemeinen Unvereinbarkeit im Hinblick auf das verfolgte Ziel nachgewiesen wäre? 3. Darf der Immobilienmakler jedenfalls auch die Hausverwaltertätigkeit ausüben, es sei denn er strebt ein Verkaufs‑/Kaufgeschäft über das von ihm verwaltete Gebäude an, da in diesem Fall ein Interessenkonflikt zutage treten würde? III. Verfahren vor dem Gerichtshof

19 Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 18. April 2023 beim Gerichtshof eingegangen.

20 Tecno*37, die CCIAA, die tschechische, die irische und die italienische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. An der mündlichen Verhandlung vom 9. April 2024 haben – mit Ausnahme der tschechischen Regierung – alle diese Verfahrensbeteiligten sowie die Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari (FIMAA) und die französische Regierung teilgenommen.

21 Auf Ersuchen des Gerichtshofs werden in den Schlussanträgen nur die letzten beiden Vorlagefragen behandelt. IV. Würdigung A. Vorbemerkungen 1. Inhalt des nationalen Rechts

22 Die begrifflich sehr weit gefassten italienischen Rechtsvorschriften sehen vor, dass die Maklertätigkeit „unvereinbar [ist] mit der Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit der Herstellung, des Verkaufs, der Vertretung oder der Verkaufsförderung von Gütern in demselben Warenbereich, in dem die Maklertätigkeit ausgeübt wird“.

23 Die Kategorie „Maklertätigkeit“ umfasst die Immobilienvermittlung. Folglich kann ein Immobilienmakler nicht gleichzeitig eine Immobilie einer Eigentümergemeinschaft verwalten, da die letztgenannte Tätigkeit die Vertretung von Gütern in demselben Warenbereich umfasst (

24 Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 39/1989 „den Schutz der Verbraucher durch eine Bestimmung [garantiert], die jeden tatsächlichen Interessenkonflikt in Bezug auf den Vermittler und den Gegenstand seiner Vermittlung verhindert. Die Unvereinbarkeit … bewirkt das Verbot einer Personalunion von Vermittler (der nach der Definition des Zivilgesetzbuchs keiner der Parteien nähersteht) und Partei (im materiellen Sinn als Hersteller oder Händler von Waren oder Dienstleistungen, die Gegenstand der Vermittlertätigkeit sind, oder im formellen Sinn als Agent oder Vertreter für diese Waren). Auf alle Fälle gilt die Unvereinbarkeit nur für Tätigkeiten, die unternehmerisch … ausgeübt werden“ ( 2. Anwendung der Richtlinie 2005/36

25 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof um die Auslegung von Art. 59 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36. Gemäß dieser Bestimmung müssen die Mitgliedstaaten prüfen, ob nach ihrer Rechtsordnung geltende Anforderungen zur Beschränkung der Aufnahme oder Ausübung eines Berufs durch die Inhaber einer bestimmten Berufsqualifikation mit bestimmten Grundsätzen vereinbar sind (

26 Diese Vorschrift fügt sich in den Rahmen einer Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen zwischen den Mitgliedstaaten ein. Sie setzt somit voraus, dass eine in einem Mitgliedstaat (Herkunftsmitgliedstaat) erworbene Berufsqualifikation unter bestimmten Voraussetzungen in einem anderen Mitgliedstaat (Aufnahmemitgliedstaat) anerkannt wird.

27 Diese Feststellung wird durch Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36 untermauert: Diese Richtlinie „gilt für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte … einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wollen“.

28 In dem Rechtsstreit, der vom vorlegenden Gericht zu entscheiden ist, liegt eine Situation dieser Art nicht vor: Vielmehr geht es im vorliegenden Rechtsstreit um die Frage, ob ein italienischer Staatsangehöriger in Italien gleichzeitig die Tätigkeit des Immobilienmaklers und jene des Wohnungseigentumsverwalters ausüben kann.

29 Unter diesen Umständen, bin ich, da es an einem grenzüberschreitenden Element fehlt (es gibt in diesem Rechtsstreit keinen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben will), der Auffassung, dass die Richtlinie 2005/36 in der vorliegenden Rechtssache nicht anwendbar ist. B. Zweite Vorlagefrage

30 Das vorlegende Gericht befragt den Gerichtshof zur Vereinbarkeit des italienischen Rechts mit dem Unionsrecht, ausgehend von folgenden Prämissen ( – Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 39/1989 bestimmt vorbeugend und allgemein, dass die Tätigkeit der Immobilienvermittlung und die Tätigkeit der Wohnungseigentumsverwaltung bei bloßer gleichzeitiger Ausübung beider Tätigkeiten miteinander unvereinbar sind. – Für die Feststellung dieser Unvereinbarkeit ist es nicht erforderlich, dass die Handelskammern eine nachträgliche, konkret auf den Gegenstand der durchgeführten Vermittlung bezogene Überprüfung vornehmen. – Die Unvereinbarkeit ist nicht durch einen eigens festgestellten und belegten zwingenden Grund des Allgemeininteresses begründet, und es wird jedenfalls nicht die Verhältnismäßigkeit „der vorgesehenen allgemeinen Unvereinbarkeit“ im Hinblick auf das verfolgte Ziel nachgewiesen.

31 Die unionsrechtlichen Vorschriften, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, sind Art. 59 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36, Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 und „allgemeiner“ Art. 49 AEUV.

32 Was diese Vorschriften anbelangt, habe ich bereits ausgeschlossen, dass Art. 59 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36 im vorliegenden Fall zur Anwendung kommt. Im Hinblick auf die beiden anderen Vorschriften erinnere ich daran, dass die „gleichzeitige Prüfung einer nationalen Maßnahme anhand der Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 und anhand derjenigen des AEU-Vertrags … darauf hinaus[liefe], dass eine Einzelfallprüfung nach dem Primärrecht eingeführt würde, was die gezielte Harmonisierung, die mit der Richtlinie vorgenommen wird, untergraben würde“ (

33 Diese Rechtsprechung steht in einer Linie mit früheren Entscheidungen des Gerichtshofs, in denen festgestellt wurde, dass „alle nationalen Maßnahmen in einem Bereich, für den auf Unionsebene eine harmonisierte Regelung geschaffen worden ist, anhand dieser Harmonisierungsmaßnahme zu beurteilen sind“ (

34 Die Würdigung muss sich daher auf Art. 25 der Richtlinie 2006/123 beschränken, der in Kapitel V („Qualität der Dienstleistungen“) steht und die Vorschriften über multidisziplinäre Tätigkeiten enthält. Dessen Auslegung ist relevant, auch wenn es sich bei dem Sachverhalt, auf den sich die Vorlage zur Vorabentscheidung bezieht, um einen rein internen Sachverhalt handelt (

35 Tatsächlich hat der Gerichtshof bereits einen anderen Artikel (Art. 24) des Kapitels V der Richtlinie 2006/123 in Bezug auf einen rein innerstaatlichen Sachverhalt ausgelegt. Konkret hat er für Recht erkannt, dass dieser Artikel einer nationalen Regelung entgegensteht, die es den Angehörigen eines reglementierten Berufs vollständig verbietet, Kundenakquisehandlungen vorzunehmen (

36 Der Regelung der multidisziplinären Tätigkeiten in Art. 25 der Richtlinie 2006/123 liegt ein allgemeiner, durch verschiedene Ausnahmen abgemilderter Grundsatz zugrunde: – Der allgemeine Grundsatz lautet, dass die Dienstleistungserbringer keinen Anforderungen unterworfen werden dürfen, die sie verpflichten, ausschließlich eine bestimmte Tätigkeit auszuüben, oder die die gemeinschaftliche oder partnerschaftliche Ausübung unterschiedlicher Tätigkeiten beschränken. – Eine in diesem Zusammenhang wichtige Ausnahme betrifft die reglementierten Berufe (

37 Daher können die Mitgliedstaaten für Immobilienmakler (sofern dieser Beruf reglementiert ist) strengere Beschränkungen vorsehen, was die Ausübung dieser Tätigkeit gleichzeitig mit anderen Tätigkeiten angeht. Dies ist in Italien der Fall.

38 Jedoch handelt es sich dabei nicht um eine uneingeschränkte Befugnis. Auch wenn es nicht notwendig ist, auf das Primärrecht zurückzugreifen, da es für die Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts genügt, die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 auszulegen (

39 So können die Mitgliedstaaten nach Art. 25 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 für reglementierte Berufe einschränkende Anforderungen für die Ausübung multidisziplinärer Tätigkeiten nur bei Erfüllung von zwei Voraussetzungen vorsehen, die letztlich jenen in den Art. 49 und 56 AEUV entsprechen.

40 Ich werde daher die streitige nationale Maßnahme unter diesem doppelten Blickwinkel prüfen. 1. Rechtfertigung der Beschränkung

41 Art. 25 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 nennt als zulässige Rechtfertigungsgründe für eine Beschränkung der gleichzeitigen Ausübung multidisziplinärer Tätigkeiten solche, die die Einhaltung von Standesregeln der jeweiligen reglementierten Berufe sicherstellen sollen.

42 Die italienische Regierung führt aus, die Untersagung der gleichzeitigen Ausübung des Berufs des Immobilienmaklers und jenes des Wohnungseigentumsverwalters sei aus Gründen des Verbraucherschutzes und im Hinblick auf die Sicherung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des regulierten Berufs (des Maklerberufs) gerechtfertigt.

43 Ferner trägt sie vor, dass ohne die Unvereinbarkeit die Gefahr bestünde, dass die Eigentümer von Wohnungen, die von Personen verwaltet würden, die gleichzeitig Immobilienmakler seien, ungerechtfertigterweise gegenüber anderen Eigentümern begünstigt würden, die ihre Immobilien auf dem Markt anböten. Ein nicht der Beschränkung unterworfener Immobilienmakler könnte die Aufmerksamkeit potenzieller Käufer auf die von ihm selbst verwalteten Immobilien lenken.

44 Der Consiglio di Stato (Staatsrat) scheint jedoch diesen Ausführungen nicht zu folgen. Im Rahmen seiner zweiten Frage möchte er wissen, ob das Unionsrecht einer Regelung wie der italienischen entgegensteht, die vorbeugend und allgemein die Unvereinbarkeit festlegt, „ohne dass dies durch einen eigens festgestellten und belegten ‚zwingenden Grund des Allgemeininteresses‘ begründet wäre“ (

45 Wenn dies der Fall wäre (d. h., wenn es an einer Rechtfertigung durch das Allgemeininteresse fehlen sollte), würde die Frage an sich schon zu einer negativen Antwort führen. In diesem Fall wäre das erste – unverzichtbare – nach Art. 25 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 erforderliche Element nicht gegeben.

46 Die so gefasste Frage des Consiglio di Stato (Staatsrat) muss jedoch im Zusammenhang mit seinen Ausführungen in den Nrn. 13 und 14 seiner Vorlageentscheidung gesehen werden. Dort weist er auf Folgendes hin: – die negativen Folgen, die sich aus der gleichzeitigen Ausübung der beiden Tätigkeiten für die Unparteilichkeit des Immobilienmaklers ergeben könnten ( – den Schutz des Verbrauchers, der durch die „Aufnahme einer Bestimmung, die jeden Interessenkonflikt zwischen dem Makler und dem Gegenstand der Vermittlung verhindert“, besser gewährleistet werde.

47 Abstrakt betrachtet kann die Gewährleistung der Unparteilichkeit des Maklers mittels eines präventiven Systems von Unvereinbarkeiten gerechtfertigt sein, wenn zu den standesrechtlichen Anforderungen dieses (regulierten) Berufs die Wahrung der Äquidistanz zwischen den Parteien gehört, die durch die gleichzeitige Ausübung dieser Tätigkeit mit anderen Tätigkeiten gefährdet würde.

48 Was den Verbraucherschutz betrifft, so habe ich bereits erläutert, wie der 101. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 das Anbieten von multidisziplinären Dienstleistungen (und die etwaigen Beschränkungen zur Gewährleistung der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der reglementierten Berufe) mit dem „Interesse der Dienstleistungsempfänger, insbesondere der Verbraucher“ verknüpft. Dieser Zusammenhang ist auch in Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2006/123 unterschwellig vorhanden, der den Verbraucherschutz zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählt (

49 Ein Mitgliedstaat ist daher grundsätzlich nicht daran gehindert, als Rechtfertigungsgründe gemäß Art. 25 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 die beiden oben dargelegten Gründe geltend zu machen.

50 Das vorlegende Gericht hat jedoch das letzte Wort bei der Frage, ob das Verbot der parallelen Ausübung der beiden Tätigkeiten in seinem nationalen Recht gerechtfertigt ist. Ist dies der Fall, stellt sich nicht so sehr die Frage, ob eine restriktive Regelung abstrakt gerechtfertigt ist, sondern, ob sie über das hinausgeht, was zur Erreichung ihres Ziels erforderlich ist. a) Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkung

51 Tecno*37 stellt die Rechtmäßigkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt ihrer Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit in Frage. Daneben macht sie geltend, dass die Ziele des Verbraucherschutzes und der Gewährleistung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Immobilienmakler durch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden könnten. Es würde ausreichen, das Verbot auf die Fälle zu beschränken, in denen der Makler in Bezug auf ein und dieselbe Immobilie sowohl als Makler als auch als Wohnungseigentumsverwalter auftrete.

52 In ihren schriftlichen Erklärungen teilen sowohl die Kommission als auch die tschechische Regierung im Wesentlichen diese Auffassung (

53 Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, „dass ein Mitgliedstaat, der sich auf … die Ausnahme nach Art. 25 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 … beruft, um zu zeigen, dass das von ihm eingeführte Verbot multidisziplinärer Tätigkeiten erforderlich sei, um die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der [Personen, die einen reglementierten Beruf ausüben,] zu gewährleisten, genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen muss“ (

54 Die italienische Regierung macht meines Erachtens keine solchen „genaue Angaben“. Vielmehr verfolgt sie eine Argumentation, die letztlich die Unvereinbarkeit der gleichzeitigen Ausübung der beiden Tätigkeiten mit dem Vorliegen eines konkreten – und nicht eines abstrakten – Interessenkonflikts zu verknüpfen scheint. Auch wenn sie bestimmte Erwägungen ( – weist darauf hin, dass das Verbot verhindern solle, dass Immobilienmakler ermutigt würden, die Aufmerksamkeit potenzieller Käufer auf Immobilien zu lenken, für die sie als Verwalter tätig seien, und dabei andere ebenso attraktive Objekte außer Acht zu lassen ( – erklärt, dass nach allgemeiner Logik und allgemeiner Erfahrung immer dann, wenn eine der verwalteten Wohnungen zum Verkauf angeboten würde, die konkrete Gefahr eines Interessenkonflikts bestünde, wenn der Immobilienmakler gleichzeitig auch der Wohnungseigentumsverwalter sei.

55 Wie ich bereits ausgeführt habe, wird mit diesen Ausführungen ganz offensichtlich das Wesen des im Gesetz Nr. 39/1989 enthaltenen allgemeinen Verbots verändert, indem dieses Verbot durch ein anderes Verbot geringerer Intensität ersetzt wird, das auf den konkreten Interessenkonflikt gerichtet ist, den die gleichzeitige Ausübung der beiden Tätigkeiten hervorruft (oder hervorrufen kann), wenn beide Tätigkeiten ein und dieselbe Immobilie betreffen.

56 Der Beweis für diese Umwandlung (das allgemeine Verbot würde entfallen und durch ein Verbot ersetzt, dass auf die Verhinderung eines Interessenkonflikts in Bezug auf ein und dieselbe Immobilie gerichtet ist) besteht darin, dass die italienische Regierung der Ansicht ist, dass die mögliche Unvereinbarkeit zwischen der Tätigkeit des Maklers und der des Wohnungseigentumsverwalters nicht nach einem vorher festgelegten Kriterium, sondern auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung zu beurteilen sei, bei der die Besonderheiten jeder Situation berücksichtigt würden, um einen realen Interessenkonflikt zu verhindern (

57 In diesem Sinne führt diese Regierung weiter aus, dass die Betroffenen nachweisen könnten, dass konkret „die genannte Unvereinbarkeit [nicht fortbesteht], wenn sie geeignete Unterlagen vorlegen, [die belegen,] dass die genannten Tätigkeiten in unterschiedlichen praktischen und konkreten Zusammenhängen ausgeübt werden, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine unternehmerische oder eine berufliche Tätigkeit handelt“ (

58 Dieser Ansatz der italienischen Regierung steht teilweise im Einklang mit dem Ansatz, den die Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde, Italien) in ihrer Stellungnahme vom 18. Februar 2015, Nr. AS1173, zur Änderung von Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 39/1989 vertreten hat (

59 Nach Ansicht dieser Behörde ist das generelle Verbot „unverhältnismäßig und nicht erforderlich, um die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit des Maklers bei der Ausübung seiner Tätigkeit zu gewährleisten“. Sie fügte hinzu, dass es „zur Wahrung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Maklers ganz offensichtlich ausreichend ist, wenn die Ausübung der Maklertätigkeit nur in den Fällen verboten wird, in denen dessen Unabhängigkeit und Stellung als Dritter im Vermittlungsverhältnis gefährdet sein könnte, beispielsweise in Fällen, in denen der Vermittler mit einer der Parteien durch ein Unterordnungs‑, Abhängigkeits- oder Vertretungsverhältnis verbunden ist“.

60 Sollte das italienische Recht in diesem Sinne zu verstehen sein (

61 Wenn letztlich alles nur darauf zurückzuführen ist, dass ein möglicher Interessenkonflikt beim Erwerb einer bestimmten Immobilie vermieden werden soll, gibt es für ein präventives und absolutes Verbot keine Grundlage und dieses ist zur Erreichung des verfolgten Ziels nicht erforderlich. Ich weise nachdrücklich darauf hin, dass das generelle Verbot unverhältnismäßig wird, wenn es darauf abzielt, den einzelnen Interessenkonflikten zu begegnen, die hypothetisch auftreten könnten, wenn Verwaltung und Vermittlung bei ein und derselben Immobilie zusammenfallen.

62 Da die zweite Vorlagefragefrage in der bereits beschriebenen Weise formuliert ist, schlage ich aufgrund der vorstehenden Erwägungen vor, diese Frage zu bejahen.

63 Die Beschränkung der Unvereinbarkeit auf mögliche Interessenkonflikte, die auftreten können, wenn Verwaltung und Vermittlung ein und dieselbe Immobilie betreffen, impliziert, dass sich die Kontrolle unvereinbarer Tätigkeiten auf einzelfallbezogene Beurteilungen stützt und nicht auf der Grundlage eines verallgemeinerten Verbots vorgenommen wird, wie es vorliegend geprüft wird.

64 Die italienische Regierung trägt vor, der CCIAA könne nicht die Aufgabe aufgebürdet werden, die Neutralität jeder einzelnen Transaktion zu überprüfen, um zu beurteilen, ob ein Interessenkonflikt vorliege, wenn die beiden Tätigkeiten möglicherweise in Bezug auf ein und dieselbe Immobilie ausgeübt würden (

65 Meines Erachtens ist diese Aufgabe jedoch nicht mit unüberwindlichen Schwierigkeiten verbunden, wenn der nationale Gesetzgeber geeignete Maßnahmen ergreift. Eine solche Maßnahme wurde bereits in das nationale Recht aufgenommen, indem in Kaufverträgen über Immobilien die Beteiligung eines Immobilienmaklers angegeben werden muss (

66 Zusammenfassend ist festzustellen, dass wie in der Rechtssache, die dem Urteil Kommission/Belgien (Buchhalter) zugrunde lag, – die Italienische Republik nicht dargetan hat, weshalb das in Rede stehende Verbot die einzige Maßnahme sein soll, mit der die angestrebten Ziele erreicht werden können. Maßnahmen, die den freien Dienstleistungsverkehr weniger beeinträchtigen und das Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 zugrunde liegende Kriterium besser berücksichtigen, könnten hinreichend wirksam sein, um diese Ziele zu erreichen ( – eine nachträgliche Kontrolle durch die Berufskammern eine weniger restriktive Maßnahme wäre, um das Ziel der Gewährleistung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Immobilienmakler zu erreichen ( C. Dritte Vorlagefrage

67 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob der Immobilienmakler auch die Tätigkeit des Wohnungseigentumsverwalters ausüben darf, es sei denn, er strebt ein Verkaufs-/Kaufgeschäft über das von ihm verwaltete Gebäude an, da in diesem Fall ein Interessenkonflikt zutage treten würde. 1. Zulässigkeit

68 Die irische Regierung vertritt die Auffassung, die dritte Vorlagefrage sei unzulässig, weil sie darauf abziele, ein Gutachten des Gerichtshofs auf der Grundlage tatsächlicher Prämissen einzuholen, die nicht denen des Ausgangsrechtsstreits entsprächen. Zur Begründung dieses Einwands trägt sie vor: – Die Tätigkeit eines „property brokers“ unterscheide sich von der eines „property agent“. Ersterer stehe nach den Ausführungen in der Vorlageentscheidung der einen Partei so nahe wie der anderen; Letzterer hingegen könne nach dem irischen Modell im Namen einer der beiden Parteien des Verkaufsgeschäfts (Verkäufer oder Käufer) handeln. – Die Vorlagefrage beruhe auf der irrigen Annahme, dass ein Interessenkonflikt zwangsläufig entstehe, wenn ein „property agent“ am Kauf oder Verkauf einer Immobilie beteiligt sei, die er als Verwalter betreue. Dies könne zwar der Fall sein, wenn es sich um einen neutralen „property broker“ handle, nicht aber, wenn der Makler z. B. im Auftrag eines Verkäufers tätig sei.

69 Für Vorabentscheidungsersuchen, die die Auslegung des Unionsrechts betreffen, gilt die Vermutung der Entscheidungserheblichkeit. Zudem ist es Sache des nationalen Gerichts, in eigener Verantwortung den rechtlichen und sachlichen Rahmen festzulegen, dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Dieser kann die Entscheidung über ein Vorabentscheidungsersuchen nur in von ihm genau festlegten Ausnahmefällen ablehnen (

70 Auf dieser Grundlage ist der Einwand der irischen Regierung zurückzuweisen. Wie oben ausgeführt, handelt es sich in Italien bei Immobilienmaklern um Personen, die ihren Beruf unabhängig ausüben und die keiner der Parteien des Geschäfts, in dessen Rahmen sie tätig werden, näherstehen als der anderen Partei. Die Frage, ob ihr Status jenem anderer Akteure in diesem Markt in Irland entspricht, ist für den vorliegenden Fall unerheblich.

71 Die vom vorlegenden Gericht festgestellten tatsächlichen Grundlagen, an die sich der Gerichtshof halten muss, bestehen darin, dass unabhängige Immobilienmakler, die mit der Verwaltung von Immobilien betraut sind, dazu „verleitet sein“ könnten, zulasten ihrer Unparteilichkeit das Augenmerk potenzieller Käufer auf diese Immobilien zu lenken.

72 Die dritte Vorlagefrage, mit der geklärt werden soll, ob ein solcher möglicher Interessenkonflikt vorliegt, wenn der Immobilienmakler am Verkauf oder Kauf des von ihm verwalteten Gebäudes beteiligt ist, ist daher zulässig. 2. Würdigung

73 Was den Inhalt der aufgeworfenen Frage angeht, so halte ich die vorstehenden Erwägungen zur Tragweite der streitigen Unvereinbarkeit im Zusammenhang mit dem Bestehen eines Interessenkonflikts in Bezug auf ein und dieselbe Immobilie für ausreichend. V. Ergebnis

74 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die zweite und die dritte Vorlagefrage des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu beantworten: Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die vorbeugend und allgemein die gleichzeitige Ausübung des reglementierten Berufs des Immobilienmaklers und der Tätigkeit des Wohnungseigentumsverwalters verbietet; er dem Verbot der gleichzeitigen Ausübung beider Tätigkeiten nicht entgegensteht, wenn diese zu einem Interessenkonflikt führen kann, weil die Dienstleistung der Immobilienvermittlung beruflich von einer Person im Zusammenhang mit einer im Miteigentum stehenden Immobilie erbracht wird, mit deren Verwaltung sie betraut worden ist.