Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.09.2024 – C-510/23

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PRIIT PIKAMÄE vom 5. September 2024 ( Rechtssache C‑510/23 Trenitalia SpA gegen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Beteiligte: Federconsumatori Rechtssache C‑511/23 Caronte & Tourist SpA gegen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Beteiligte: Unione nazionale consumatori – Comitato regionale della Sicilia, Unione nazionale consumatori, Assarmatori, Confederazione Italiana Armatori (Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio [Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Verbraucherschutz – Richtlinie 2005/29/EG – Unlautere Geschäftspraktiken von Unternehmen gegenüber Verbrauchern im Binnenmarkt – Wettbewerb – Art. 102 AEUV – Missbrauch einer beherrschenden Stellung – Stärkung der nationalen Wettbewerbsbehörden im Hinblick auf die Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften – Richtlinie (EU) 2019/1 – Nationale Verfahren zur Feststellung von Verstößen im Bereich des Verbraucherrechts – Voruntersuchungsphase – Einhaltung einer angemessenen Frist – Nationale Regelung, die eine Verpflichtung zur Einleitung des Untersuchungsverfahrens innerhalb einer Ausschlussfrist von 90 Tagen vorsieht – Nichtigerklärung des Sanktionsbescheids bei Missachtung dieser Frist – Effektivitätsgrundsatz – Grundsatz der Rechtssicherheit – Verteidigungsrechte“ I. Einleitung

1 Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) nach Art. 267 AEUV haben die Auslegung der Verbraucherschutz- und Wettbewerbsvorschriften der Union zum Gegenstand. Während das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑510/23 um Auslegung der Richtlinie 2005/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2005 über unlautere Geschäftspraktiken von Unternehmen gegenüber Verbrauchern im Binnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 84/450/EWG des Rates, der Richtlinien 97/7/EG, 98/27/EG und 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates („Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken“) (

2 Diese Ersuchen ergehen im Rahmen zweier Rechtsstreitigkeiten zwischen Gesellschaften und der Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde, Italien) (im Folgenden: AGCM), in denen es um Sanktionen geht, die gegen diese Gesellschaften aufgrund einer unlauteren Geschäftspraxis und des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung verhängt worden sind. Die besagten Gesellschaften fechten die Bescheide der AGCM mit der Begründung an, dass diese sie nach der in der nationalen Regelung vorgesehenen Frist von 90 Tagen erlassen habe. Die Regelung sieht vor, dass die AGCM die ihr übertragene Befugnis zur Feststellung, Untersagung und Ahndung bei Nichteinhaltung der Frist nicht mehr ausüben darf, was sich nach Ansicht des vorlegenden Gerichts negativ auf die Arbeitsweise der Behörde auswirken könnte. Das vorlegende Gericht bittet im Wesentlichen um Klarstellung, welche Anforderungen das Unionsrecht an den nationalen Regelungsrahmen für die Befugnisse der Behörden stellt, die dafür zuständig sind, die Einhaltung der Binnenmarktvorschriften in den vorgenannten Bereichen zu gewährleisten. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Verbraucherschutzvorschriften a) Richtlinie 2005/29

3 Art. 1 („Zweck der Richtlinie“) der Richtlinie 2005/29 sieht vor: „Zweck dieser Richtlinie ist es, durch Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über unlautere Geschäftspraktiken, die die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher beeinträchtigen, zu einem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts und zum Erreichen eines hohen Verbraucherschutzniveaus beizutragen.“

4 Art. 11 („Durchsetzung“) dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Interesse der Verbraucher sicher, dass geeignete und wirksame Mittel zur Bekämpfung unlauterer Geschäftspraktiken vorhanden sind, um die Einhaltung dieser Richtlinie durchzusetzen. Diese Mittel umfassen Rechtsvorschriften, die es Personen oder Organisationen, die nach dem nationalen Recht ein berechtigtes Interesse an der Bekämpfung unlauterer Geschäftspraktiken haben, einschließlich Mitbewerbern, gestatten, a) gerichtlich gegen solche unlauteren Geschäftspraktiken vorzugehen und/oder b) gegen solche unlauteren Geschäftspraktiken ein Verfahren bei einer Verwaltungsbehörde einzuleiten, die für die Entscheidung über Beschwerden oder für die Einleitung eines geeigneten gerichtlichen Verfahrens zuständig ist. … (2) Im Rahmen der in Absatz 1 genannten Rechtsvorschriften übertragen die Mitgliedstaaten den Gerichten oder Verwaltungsbehörden Befugnisse, die sie ermächtigen, in Fällen, in denen sie diese Maßnahmen unter Berücksichtigung aller betroffenen Interessen und insbesondere des öffentlichen Interesses für erforderlich halten, a) die Einstellung der unlauteren Geschäftspraktiken anzuordnen oder ein geeignetes gerichtliches Verfahren zur Anordnung der Einstellung der betreffenden unlauteren Geschäftspraxis einzuleiten, oder b) falls die unlautere Geschäftspraxis noch nicht angewandt wurde, ihre Anwendung jedoch bevorsteht, diese Praxis zu verbieten oder ein geeignetes gerichtliches Verfahren zur Anordnung des Verbots dieser Praxis einzuleiten, auch wenn kein tatsächlicher Verlust oder Schaden bzw. Vorsatz oder Fahrlässigkeit seitens des Gewerbetreibenden nachweisbar ist. …“

5 Art. 13 („Sanktionen“) der Richtlinie sieht vor: „Die Mitgliedstaaten legen die Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie anzuwenden sind, und treffen alle geeigneten Maßnahmen, um ihre Durchsetzung sicherzustellen. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ b) Verordnung (EU) 2017/2394

6 Art. 1 („Gegenstand“) der Verordnung (EU) 2017/2394 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2017 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 ( „In dieser Verordnung werden die Bedingungen festgelegt, unter denen die zuständigen Behörden, die in den Mitgliedstaaten als für die Durchsetzung des Unionsrechts zum Schutz der Verbraucherinteressen verantwortlich benannt wurden, untereinander und mit der Kommission zusammenarbeiten und Aktionen koordinieren, um die Einhaltung dieser Rechtsvorschriften und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen und um den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher zu fördern.“

7 In Art. 2 („Geltungsbereich“) dieser Verordnung heißt es: „(1) Diese Verordnung gilt für Verstöße innerhalb der Union, weitverbreitete Verstöße und weitverbreitete Verstöße mit Unions-Dimension, selbst wenn diese Verstöße vor Beginn oder Abschluss der Durchsetzung eingestellt wurden. …“

8 Art. 12 („Durchsetzungsersuchen“) der genannten Verordnung bestimmt: „(1) Auf Ersuchen einer ersuchenden Behörde ergreift eine ersuchte Behörde alle erforderlichen und verhältnismäßigen Durchsetzungsmaßnahmen, um die Einstellung oder Untersagung des Verstoßes innerhalb der Union zu bewirken, indem sie die Befugnisse gemäß Artikel 9 sowie alle zusätzlichen Befugnisse, über die sie nach nationalem Recht verfügt, ausübt. Die ersuchte Behörde entscheidet über die angemessenen Durchsetzungsmaßnahmen, die erforderlich sind, um die Einstellung oder Untersagung des Verstoßes innerhalb der Union zu bewirken, und ergreift diese unverzüglich, spätestens jedoch sechs Monate nach Eingang des Ersuchens, sofern sie keine besonderen Gründe für eine Verzögerung vorbringt. Gegebenenfalls verhängt die ersuchte Behörde Sanktionen, wie beispielsweise Geldbußen oder Zwangsgelder, gegen den für den Verstoß innerhalb der Union verantwortlichen Unternehmer. … (2) Die ersuchte Behörde informiert die ersuchende Behörde regelmäßig über die Schritte und Maßnahmen, die sie eingeleitet hat und die sie einzuleiten gedenkt. Die ersuchte Behörde benachrichtigt unverzüglich mittels der elektronischen Datenbank nach Artikel 35 die ersuchende Behörde, die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die getroffenen Maßnahmen und deren Wirkung auf den Verstoß innerhalb der Union, einschließlich darüber, a) ob vorläufige Maßnahmen verhängt wurden; b) ob der Verstoß eingestellt wurde; c) welche Maßnahmen ergriffen wurden und ob diese Maßnahmen umgesetzt wurden; d) in welchem Umfang den von dem mutmaßlichen Verstoß betroffenen Verbrauchern Abhilfezusagen angeboten wurden.“

9 Art. 17 („Einleitung koordinierter Aktionen und Benennung eines Koordinators“) der Verordnung 2017/2394 hat folgenden Wortlaut: „(1) Besteht ein begründeter Verdacht auf einen weitverbreiteten Verstoß, so leiten die von dem Verstoß betroffenen zuständigen Behörden eine koordinierte Aktion ein, die auf einer Vereinbarung zwischen ihnen beruht. Die Einleitung der koordinierten Aktion wird den von dem Verstoß betroffenen zentralen Verbindungsstellen und der Kommission unverzüglich mitgeteilt. (2) Die von dem vermuteten weitverbreiteten Verstoß betroffenen zuständigen Behörden benennen eine von dem vermuteten weitverbreiteten Verstoß betroffene zuständige Behörde als Koordinator. Können diese zuständigen Behörden keine Einigung über die Benennung erzielen, so übernimmt die Kommission die Rolle des Koordinators. (3) Hat die Kommission den begründeten Verdacht auf einen weitverbreiteten Verstoß mit Unions-Dimension, so unterrichtet sie unverzüglich gemäß Artikel 26 die zuständigen Behörden und die zentralen Verbindungsstellen, die von dem mutmaßlichen Verstoß betroffen sind. Die Kommission gibt in der Unterrichtung die Gründe an, die eine mögliche koordinierte Aktion rechtfertigen. Die von dem mutmaßlichen weitverbreiteten Verstoß mit Unions-Dimension betroffenen zuständigen Behörden führen auf der Grundlage von Informationen, die ihnen vorliegen oder leicht zugänglich sind, geeignete Ermittlungen durch. Die von dem mutmaßlichen weitverbreiteten Verstoß mit Unions-Dimension betroffenen zuständigen Behörden teilen die Ergebnisse ihrer Ermittlungen gemäß Artikel 26 den anderen zuständigen Behörden, den von dem Verstoß betroffenen zentralen Verbindungsstellen und der Kommission innerhalb eines Monats nach Datum der Unterrichtung durch die Kommission mit. Geht aus diesen Ermittlungen hervor, dass möglicherweise ein weitverbreiteter Verstoß mit Unions-Dimension stattfindet, so beginnen die von dem Verstoß betroffenen zuständigen Behörden mit der koordinierten Aktion und ergreifen die Maßnahmen gemäß Artikel 19 und gegebenenfalls gemäß den Artikeln 20 und 21. … (5) Eine zuständige Behörde schließt sich der koordinierten Aktion an, wenn sich im Zuge der koordinierten Aktion herausstellt, dass sie von dem weitverbreiteten Verstoß oder dem weitverbreiteten Verstoß mit Unions-Dimension betroffen ist.“ 2. Wettbewerbsvorschriften a) Verordnung (EG) Nr. 1/2003

10 In Art. 3 („Verhältnis zwischen den Artikeln [101 und 102 AEUV] und dem einzelstaatlichen Wettbewerbsrecht“) der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101 und 102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln ( „(1) … Wenden die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten oder einzelstaatliche Gerichte das einzelstaatliche Wettbewerbsrecht auf nach Artikel [102 AEUV] verbotene Missbräuche an, so wenden sie auch Artikel [102 AEUV] an. …“

11 Art. 5 („Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) dieser Verordnung sieht vor: „Die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten sind für die Anwendung der Artikel [101 und 102 AEUV] in Einzelfällen zuständig. Sie können hierzu von Amts wegen oder aufgrund einer Beschwerde Entscheidungen erlassen, mit denen – die Abstellung von Zuwiderhandlungen angeordnet wird, – einstweilige Maßnahmen angeordnet werden, – Verpflichtungszusagen angenommen werden oder – Geldbußen, Zwangsgelder oder sonstige im innerstaatlichen Recht vorgesehene Sanktionen verhängt werden. Sind die Voraussetzungen für ein Verbot nach den ihnen vorliegenden Informationen nicht gegeben, so können sie auch entscheiden, dass für sie kein Anlass besteht, tätig zu werden.“

12 In Art. 11 („Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) der genannten Verordnung heißt es: „(1) Die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten arbeiten bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft eng zusammen. … (6) Leitet die Kommission ein Verfahren zum Erlass einer Entscheidung nach Kapitel III ein, so entfällt damit die Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten für die Anwendung der Artikel [101 und 102 AEUV]. Ist eine Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats in einem Fall bereits tätig, so leitet die Kommission ein Verfahren erst ein, nachdem sie diese Wettbewerbsbehörde konsultiert hat.“

13 Art. 9 („Verpflichtungszusagen“) derselben Verordnung sieht vor: „(1) Beabsichtigt die Kommission, eine Entscheidung zur Abstellung einer Zuwiderhandlung zu erlassen, und bieten die beteiligten Unternehmen an, Verpflichtungen einzugehen, die geeignet sind, die ihnen von der Kommission nach ihrer vorläufigen Beurteilung mitgeteilten Bedenken auszuräumen, so kann die Kommission diese Verpflichtungszusagen im Wege einer Entscheidung für bindend für die Unternehmen erklären. … …“

14 Art. 22 („Ermittlungen durch Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) der Verordnung Nr. 1/2003 bestimmt: „(1) Die Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats darf im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts im Namen und für Rechnung der Wettbewerbsbehörde eines anderen Mitgliedstaats alle Nachprüfungen und sonstigen Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung durchführen, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung gegen Artikel [101 oder 102 AEUV] vorliegt. … (2) Auf Ersuchen der Kommission nehmen die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten die Nachprüfungen vor, die die Kommission gemäß Artikel 20 Absatz 1 für erforderlich hält oder die sie durch Entscheidung gemäß Artikel 20 Absatz 4 angeordnet hat. Die für die Durchführung dieser Nachprüfungen verantwortlichen Bediensteten der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden sowie die von ihnen ermächtigten oder benannten Personen üben ihre Befugnisse nach Maßgabe ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften aus. Die Bediensteten der Kommission und andere von ihr ermächtigte Begleitpersonen können auf Verlangen der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet die Nachprüfung vorgenommen werden soll, die Bediensteten dieser Behörde unterstützen.“

15 Nach den Art. 23 und 24 dieser Verordnung kann die Kommission gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen Geldbußen und Zwangsgelder festsetzen.

16 Art. 25 („Verfolgungsverjährung“) der erwähnten Verordnung bestimmt: „(1) Die Befugnis der Kommission nach den Artikeln 23 und 24 verjährt a) in drei Jahren bei Zuwiderhandlungen gegen Vorschriften über die Einholung von Auskünften oder die Vornahme von Nachprüfungen, b) in fünf Jahren bei den übrigen Zuwiderhandlungen. (2) Die Verjährungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist. Bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen beginnt die Verjährung jedoch erst mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung beendet ist. …“

17 Art. 26 („Vollstreckungsverjährung“) derselben Verordnung sieht vor: „(1) Die Befugnis der Kommission zur Vollstreckung von in Anwendung der Artikel 23 und 24 erlassenen Entscheidungen verjährt in fünf Jahren. (2) Die Verjährung beginnt mit dem Tag, an dem die Entscheidung bestandskräftig geworden ist. …“

18 Art. 35 („Bestimmung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten bestimmen die für die Anwendung der Artikel [101 und 102 AEUV] zuständige(n) Wettbewerbsbehörde(n) so, dass die Bestimmungen dieser Verordnung wirksam angewandt werden. …“ b) Richtlinie (EU) 2019/1

19 Art. 1 („Gegenstand und Geltungsbereich“) der Richtlinie (EU) 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine wirksamere Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften und zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts ( „… (2) Diese Richtlinie gilt für die Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV sowie die parallele Anwendung von Bestimmungen des nationalen Wettbewerbsrechts auf denselben Fall. … (3) Diese Richtlinie enthält bestimmte Vorschriften zur Amtshilfe, die darauf abzielen, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts und das reibungslose Funktionieren des Systems der engen Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes zu wahren.“

20 Art. 3 („Garantien“) dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Verfahren, die Zuwiderhandlungen gegen Artikel 101 oder Artikel 102 AEUV betreffen, einschließlich der Ausübung der in dieser Richtlinie genannten Befugnisse durch die nationalen Wettbewerbsbehörden, müssen die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union einhalten. (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass bei der Ausübung der Befugnisse nach Absatz 1 angemessene Garantien gelten, damit die Verteidigungsrechte der Unternehmen gewahrt sind, darunter das Recht auf rechtliches Gehör und das Recht, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen. (3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Durchsetzungsverfahren der nationalen Wettbewerbsbehörden innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden eine Mitteilung der Beschwerdepunkte veranlassen, bevor sie eine Entscheidung gemäß Artikel 10 treffen.“

21 Art. 4 („Unabhängigkeit“) der Richtlinie sieht vor: „(1) Um die Unabhängigkeit der für Wettbewerb zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden bei der Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV zu gewährleisten, stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass diese Behörden ihre Aufgaben und Befugnisse – auf der Grundlage verhältnismäßiger Rechenschaftspflichten und unbeschadet der engen Zusammenarbeit zwischen den Wettbewerbsbehörden im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes – unparteiisch und im Interesse der wirksamen und einheitlichen Anwendung dieser Artikel wahrnehmen. … (5) Die für Wettbewerb zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden sind befugt, bei der Erfüllung der in Artikel 5 Absatz 2 dieser Richtlinie genannten Aufgaben im Zusammenhang mit der Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV eigene Prioritäten zu setzen. Insofern die für Wettbewerb zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden zur Prüfung förmlicher Beschwerden verpflichtet sind, können diese Behörden derartige Beschwerden mit der Begründung abweisen, dass sie deren Durchsetzung nicht als Priorität betrachten. Dies gilt unbeschadet der Befugnis der für Wettbewerb zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden, Beschwerden aus anderen im nationalen Recht festgelegten Gründen abzuweisen.“

22 Art. 5 („Ressourcen“) der Richtlinie 2019/1 bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen mindestens sicher, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden über eine ausreichende Zahl qualifizierter Mitarbeiter und ausreichende finanzielle, technische und technologische Ressourcen verfügen, die sie für die wirksame Erfüllung ihrer Aufgaben und für die wirksame Ausübung ihrer Befugnisse im Zusammenhang mit der Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV nach Absatz 2 dieses Artikels benötigen. (2) Für die Zwecke von Absatz 1 müssen die nationalen Wettbewerbsbehörden mindestens in der Lage sein, Untersuchungen im Hinblick auf die Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV durchzuführen, Entscheidungen zur Anwendung dieser Artikel auf der Grundlage des Artikels 5 der Verordnung [Nr. 1/2003] zu erlassen und im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes eng zusammenzuarbeiten, um die wirksame und einheitliche Anwendung der Artikel 101 und 102 AEUV zu gewährleisten. … …“

23 Die Art. 10, 12, 13 und 16 dieser Richtlinie regeln die Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden zur Feststellung und Abstellung von Zuwiderhandlungen, die Verpflichtungszusagen von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen, die Geldbußen für Unternehmen und Unternehmensvereinigungen bzw. die Zwangsgelder.

24 Nach ihrem Art. 36 ist die Richtlinie 2019/1 am 3. Februar 2019 in Kraft getreten. Gemäß ihrem Art. 34 Abs. 1 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 4. Februar 2021 nachzukommen. B. Italienisches Recht 1. Gesetz Nr. 689/81

25 Die Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Gesetz Nr. 689 vom 24. November 1981 zur Änderung des strafrechtlichen Systems) (im Folgenden: Gesetz Nr. 689/81) legt allgemeine Vorschriften für Geldbußen fest.

26 Art. 12 („Anwendungsbereich“) dieses Gesetzes bestimmt: „Die Bestimmungen dieses Kapitels sind, soweit sie anwendbar sind und soweit nichts anderes bestimmt ist, bei allen Verstößen zu beachten, für die als verwaltungsrechtliche Sanktion die Zahlung eines Geldbetrags vorgesehen ist, auch wenn diese Sanktion nicht als Ersatz für eine strafrechtliche Sanktion vorgesehen ist. Sie gelten nicht für Disziplinarvergehen.“

27 Art. 14 („Beanstandung und Zustellung“) des genannten Gesetzes sieht vor: „Der Verstoß ist, soweit möglich, sowohl gegenüber dem Zuwiderhandelnden als auch gegenüber der Person, die gesamtschuldnerisch für die Zahlung des für den Verstoß geschuldeten Betrags haftet, unverzüglich zu beanstanden. Erfolgt keine unverzügliche Beanstandung gegenüber allen oder gegenüber einem Teil der im vorstehenden Absatz genannten Personen, so sind die Einzelheiten des Verstoßes den betroffenen Personen, die ihren Wohnsitz im Gebiet der [Italienischen] Republik haben, innerhalb von 90 Tagen und den Personen, die ihren Wohnsitz im Ausland haben, innerhalb von 360 Tagen nach Feststellung [des Verstoßes] bekannt zu geben. Werden der zuständigen Behörde die Unterlagen über den Verstoß durch eine Entscheidung der Justizbehörde übermittelt, so laufen die im vorstehenden Absatz genannten Fristen ab dem Datum des Eingangs [dieser Unterlagen]. … Die Verpflichtung zur Zahlung des für den Verstoß geschuldeten Betrags erlischt für die Person, an die die Zustellung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfolgt ist.“

28 Art. 28 („Verjährung“) desselben Gesetzes lautet: „Das Recht auf Beitreibung der für die in diesem Gesetz genannten Verstöße geschuldeten Beträge verjährt innerhalb von fünf Jahren ab dem Tag, an dem der Verstoß begangen wurde. Die Unterbrechung der Verjährung richtet sich nach den Vorschriften des Zivilgesetzbuchs.“ 2. Verbraucherschutzvorschriften a) Verbrauchergesetzbuch

29 Art. 1 Abs. 1 des Decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 206 über das Verbrauchergesetzbuch) vom 6. September 2005 in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Verbrauchergesetzbuch) sieht vor: „Im Einklang mit der Verfassung und den Grundsätzen, die in den Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, im Vertrag über die Europäische Union, im Unionsrecht, insbesondere in Artikel 153 [EG], sowie in internationalen Verträgen niedergelegt sind, harmonisiert und ordnet dieses Gesetzbuch die Rechtsvorschriften über Erwerbs- und Verbrauchsprozesse neu, um ein hohes Schutzniveau für Verbraucher und Nutzer zu gewährleisten.“

30 Art. 27 („Verwaltungs- und Rechtsschutz“) dieses Gesetzbuchs bestimmt: „1. Die [AGCM] nimmt im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen ihre in diesem Artikel geregelten Aufgaben auch als zuständige Behörde für die Anwendung der [Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden („Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz“) (ABl. 2004, L 364, S. 1)] wahr. 1bis. Auch in den gemäß Art. 19 Abs. 3 regulierten Sektoren fällt die Zuständigkeit für das Vorgehen gegen Verhaltensweisen von Gewerbetreibenden, die den Tatbestand einer unlauteren Geschäftspraxis erfüllen, unbeschadet der Einhaltung der geltenden Vorschriften in die ausschließliche Zuständigkeit der [AGCM], die sie auf der Grundlage der ihr gemäß diesem Artikel eingeräumten Befugnisse nach Einholung der Stellungnahme der zuständigen Regulierungsbehörde ausübt. … 2. Die [AGCM] unterbindet die Fortsetzung unlauterer Geschäftspraktiken von Amts wegen oder auf Antrag einer Person oder Organisation, die ein Interesse daran hat, und beseitigt deren Folgen. Zu diesem Zweck übt die [AGCM] Ermittlungs- und Durchsetzungsbefugnisse gemäß der [Verordnung Nr. 2006/2004] auch in Bezug auf nicht grenzüberschreitende Verstöße aus. Zur Erfüllung der in Absatz 1 genannten Aufgaben kann die [AGCM] auf die Guardia di Finanza zurückgreifen, die mit den Befugnissen handelt, die ihr für die Zwecke der Kontrolle der Mehrwertsteuer und der Einkommensteuer übertragen worden sind. Das Einschreiten der [AGCM] erfolgt unabhängig davon, ob sich die betroffenen Verbraucher im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, in dem der Gewerbetreibende niedergelassen ist, oder in einem anderen Mitgliedstaat befinden. 3. Die [AGCM] kann in besonders dringenden Fällen die vorläufige Aussetzung unlauterer Geschäftspraktiken durch eine mit Gründen versehene Entscheidung anordnen. Der Gewerbetreibende muss in jedem Fall über die Einleitung des Ermittlungsverfahrens informiert werden. … 8. Hält die [AGCM] die Geschäftspraxis für unlauter, verbietet sie deren Verbreitung, wenn sie noch nicht öffentlich bekannt gemacht worden ist, oder ihre Aufrechterhaltung, soweit die Praxis bereits begonnen hat. Dieselbe Entscheidung kann auch vorsehen, dass die Entscheidung zu Lasten und auf Kosten des Gewerbetreibenden – auch in Form eines Auszugs, d. h. einer speziellen Berichtigungserklärung – veröffentlicht wird, um zu verhindern, dass unlautere Geschäftspraktiken weiterhin Wirkungen entfalten. 9. Zusammen mit der Entscheidung, die die unlautere Geschäftspraxis verbietet, verhängt die [AGCM] ein Bußgeld, das unter Berücksichtigung der Schwere und Dauer des Verstoßes zwischen 5000 Euro und 5000000 Euro liegt. Im Falle unlauterer Geschäftspraktiken im Sinne von Artikel 21 Absätze 3 und 4 darf die Sanktion nicht weniger als 50000 Euro betragen. … 11. Die [AGCM] erlässt eine eigene Regelung für das Untersuchungsverfahren zur Gewährleistung des kontradiktorischen Verfahrens, der vollständigen Kenntnis der Akten und der Protokollierung. … 13. In Bezug auf Geldbußen, die wegen Verstößen gegen dieses Dekret verhängt werden, sind, soweit anwendbar, die Bestimmungen des Kapitels I, Abschnitt I, und der Art. 26, 27, 28 und 29 des Gesetzes [Nr. 689/81] in seiner geänderten Fassung zu beachten. Die in diesem Artikel genannten Verwaltungssanktionen sind innerhalb von 30 Tagen nach Bekanntgabe der Entscheidung der [AGCM] zu entrichten …“ b) Verordnung über das Untersuchungsverfahren im Bereich des Verbraucherschutzes

31 Das Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Verordnung über das Untersuchungsverfahren im Bereich des Verbraucherschutzes) ist durch die nach Art. 27 Abs. 11 des Verbrauchergesetzbuchs erlassene Delibera no 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (Beschluss Nr. 25411 der AGCM vom 1. April 2015) gebilligt worden.

32 Gemäß Art. 6 Abs. 1 sowie Art. 5 Abs. 1 Buchst. f und Abs. 2 dieser Verordnung muss das Untersuchungsverfahren mit – u. a. – der Mitteilung der Beschwerdepunkte innerhalb von 180 Tagen nach Eingang des Antrags auf Einschreiten eingeleitet werden, wobei diese Frist im Fall eines Informationsersuchens unterbrochen werden kann. Wird das Verfahren nicht innerhalb der genannten Frist eingeleitet, gilt die Voruntersuchungsphase als abgeschlossen und das Verfahren als eingestellt, wobei die AGCM das Recht hat, den Antrag auf Einschreiten zu einem späteren Zeitpunkt zu den Akten zu nehmen, um von Amts wegen eine gründliche Untersuchung durchzuführen, die sich auf neue Gesichtspunkte oder eine andere Beurteilung der Handlungsprioritäten stützt.

33 Die Art. 10 bis 12 der Verordnung legen die in der Untersuchungsphase vorgesehenen Verfahrensgarantien fest, d. h. die Möglichkeit für die Parteien, denen die Einleitung der Untersuchung mitgeteilt worden ist, und für die anderen gemäß Artikel 10 derselben Verordnung betroffenen Parteien, an der Untersuchung teilzunehmen und Stellungnahmen abzugeben, Zugang zu den im Besitz der AGCM befindlichen Dokumenten und Informationen zu erhalten sowie Anhörungen zu beantragen. 3. Wettbewerbsvorschriften a) Gesetz Nr. 287/90

34 Art. 1 („Anwendungsbereich und Verhältnis zum Unionsrecht“) der Legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Gesetz Nr. 287 vom 10. Oktober 1990 mit Vorschriften zum Schutz des Wettbewerbs und des Marktes) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz Nr. 287/90) bestimmt: „1. Die Bestimmungen dieses gemäß Art. 41 der Verfassung zum Schutz und zur Gewährleistung des Rechts auf wirtschaftliche Initiative erlassenen Gesetzes gelten für Kartelle, Missbräuche einer beherrschenden Stellung und Unternehmenskonzentrationen. 2. Die [AGCM] wendet auf denselben Fall gleichzeitig auch die Art. 101 und 102 [AEUV] sowie die Art. 2 und 3 dieses Gesetzes über wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen und Missbrauch einer beherrschenden Stellung an. … 4. Die Auslegung der in diesem Titel enthaltenen Vorschriften erfolgt nach den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts der Europäischen [Union].“

35 Art. 3 („Missbrauch einer beherrschenden Stellung“) dieses Gesetzes sieht vor: „1. Es ist verboten, eine beherrschende Stellung auf dem nationalen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen missbräuchlich auszunutzen; darüber hinaus ist es verboten, a) unmittelbar oder mittelbar ungerechtfertigt nachteilige Einkaufs- oder Verkaufspreise oder sonstige Vertragsbedingungen aufzuerlegen; …“

36 Art. 12 („Ermittlungsbefugnisse“) des genannten Gesetzes bestimmt: „1. Die [AGCM] führt nach Bewertung der in ihrem Besitz befindlichen Tatsachen und der ihr von öffentlichen Verwaltungen oder von allen, die ein Interesse daran haben, einschließlich der repräsentativen Verbraucherverbände, zur Kenntnis gebrachten Tatsachen, eine Untersuchung durch, um festzustellen, ob Verstöße gegen die in den Art. 2 und 3 festgelegten Verbote vorliegen. …“

37 Art. 14 („Untersuchung“) desselben Gesetzes sieht vor: „1. Im Fall mutmaßlicher Verstöße gegen Art. 2 oder 3 unterrichtet die [AGCM] die betroffenen Unternehmen und Einrichtungen über die Eröffnung des Untersuchungsverfahrens …“

38 Art. 15 („Abmahnungen und Strafen“) des Gesetzes Nr. 287/90 bestimmt: „1. Stellt die [AGCM] infolge des Untersuchungsverfahrens nach Art. 14 fest, dass ein Verstoß gegen Art. 2 oder 3 vorliegt, setzt sie den beteiligten Unternehmen und Einrichtungen eine Frist zur Beseitigung dieser Verstöße. Bei schwerwiegenden Verstößen verhängt sie unter Berücksichtigung der Schwere und Dauer des Verstoßes zusätzlich eine Geldbuße von bis zu zehn Prozent des Umsatzes, der von dem jeweiligen Unternehmen oder der jeweiligen Einrichtung im letzten vor Zustellung der Abmahnung abgeschlossenen Geschäftsjahr getätigt worden ist, und setzt die Frist fest, innerhalb deren das Unternehmen die Geldbuße zu zahlen hat.“ …“

39 Art. 31 („Sanktionen“) dieses Gesetzes sieht vor: „1. In Bezug auf Geldbußen, die wegen Verstößen gegen dieses Gesetz verhängt werden, sind, soweit anwendbar, die Bestimmungen des Kapitels I, Abschnitt I und II des Gesetzes [Nr. 689/81] zu beachten.“ b) Verordnung über Untersuchungsverfahren, die in die Zuständigkeit der AGCM fallen

40 Das Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, no 217 – Regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 217 vom 30. April 1998 zur Festlegung der Verordnung über Untersuchungsverfahren, die in die Zuständigkeit der AGCM fallen) ist in Durchführung von Art. 10 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 287/90 erlassen worden, in dem es heißt: „[Es] … werden Untersuchungsverfahren eingerichtet, die den Betroffenen eine vollständige Kenntnis der Ermittlungshandlungen, das kontradiktorische Verfahren und die Protokollierung garantieren.“

41 Die Art. 7, 13 und 14 dieser Verordnung legen die in der Untersuchungsphase vorgesehenen Verfahrensgarantien fest, d. h. die Möglichkeit für die Parteien, denen die Einleitung der Untersuchung mitgeteilt worden ist, und für die anderen gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung betroffenen Parteien, an der Untersuchung teilzunehmen und Stellungnahmen abzugeben, Zugang zu den im Besitz der AGCM befindlichen Dokumenten und Informationen zu erhalten sowie vor der Mitteilung der Untersuchungsergebnisse Anhörungen zu beantragen. III. Sachverhalt der Rechtsstreitigkeiten, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen A. Rechtssache C‑510/23 (Trenitalia)

42 Trenitalia, eine öffentliche Gesellschaft, die über eine andere Gesellschaft vollständig vom Ministero dell’economia e delle finanze (Ministerium für Wirtschaft und Finanzen, Italien) kontrolliert wird, ist die wichtigste in Italien tätige Gesellschaft für den Betrieb des Schienenpersonenverkehrs. Sie erbringt sowohl Regionaldienste als auch Mittel- und Langstreckendienste, wobei letztere Kategorie u. a. sogenannte „marktgängige“ Züge wie den Hochgeschwindigkeitsverkehrsdienst einschließt.

43 Zwischen 2011 und 2016 erhielt die AGCM Meldungen und Beschwerden von Verbrauchern, der Autorità di regolazione dei trasporti (Verkehrsregulierungsbehörde, Italien) und dem Verband Federconsumatori, die sich auf die Art und Weise bezogen, in der Zugfahrkarten online verkauft wurden. Am 21. Oktober 2016 nahm die AGCM die Ergebnisse simulierter Käufe zu den Akten, die ihre Beamten zwischen dem 26. August und dem 30. September 2016 getätigt hatten.

44 Am 15. November 2016 stellte die AGCM Trenitalia den Bescheid über die Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung eines Verstoßes gegen das Verbraucherrecht zu und führte eine Inspektion am Sitz dieser Gesellschaft durch, bei der Unterlagen beschlagnahmt wurden. Die Anwälte von Trenitalia konnten die Ermittlungsakte einsehen und Argumente zur Verteidigung vorbringen. Darüber hinaus wurde auch die Gesellschaft, die das von Trenitalia verwendete Computersystem geliefert hatte, einer Überprüfung unterzogen.

45 Mit Bescheid vom 3. August 2017, der am 19. Juli 2017 erlassen worden war, stellte die AGCM das Vorliegen einer unlauteren Geschäftspraxis von Trenitalia im Rahmen des Online-Verkaufs von Zugfahrkarten fest. Bei den über ihr telematisches Informations‑, Such- und Fahrkartenkaufsystem angebotenen Reisemöglichkeiten habe diese Gesellschaft nämlich hauptsächlich Ergebnisse angezeigt, die die Nutzung „marktgängiger“ Züge beinhalteten, während sie Ergebnisse weggelassen habe, die für die gleichen Zeiten die Nutzung wesentlich preiswerterer Regionalzüge beinhalteten. Demnach gab die AGCM Trenitalia auf, die beanstandete Praxis einzustellen, räumte ihr eine Frist ein, um die dafür erforderlichen Maßnahmen zu ermitteln, und verhängte unter Berücksichtigung der Schwere und Dauer des Verstoßes gegen sie eine Geldbuße von 5 Mio. Euro.

46 Vor dem vorlegenden Gericht ficht Trenitalia den Bescheid der AGCM an und macht u. a. geltend, die in Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 für die Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung eines Verstoßes im Bereich des Verbraucherschutzes vorgesehene Ausschlussfrist von 90 Tagen sei nicht eingehalten worden. Die der Mitteilung der Beschwerdepunkte vorausgehende Phase habe nämlich mehr als vier Jahre gedauert.

47 Hierzu stellt das vorlegende Gericht fest, dass die von der AGCM verhängten Sanktionen sowohl bei Zuwiderhandlungen im Bereich des Wettbewerbs als auch bei Verstößen im Bereich des Verbraucherschutzes „strafrechtsähnlich“ seien (

48 Nach der Rechtsprechung des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), die sich kürzlich in diese Richtung entwickelt habe, sei die AGCM, wenn sie ihre Sanktionsbefugnis nicht verlieren wolle, verpflichtet, innerhalb der 90‑Tage-Frist ein Untersuchungsverfahren einzuleiten und die Beschwerdepunkte mitzuteilen, sobald die für diese Mitteilung erforderlichen tatsächlichen Gesichtspunkte abschließend ermittelt seien.

49 Zur Bestimmung des Fristbeginns müssten die Verwaltungsgerichte eine rückblickende Beurteilung vornehmen, indem sie sich in die Situation versetzten, in der sich die AGCM befunden habe, und prüfen, ab wann die zu einem bestimmten Zeitpunkt verfügbaren Informationen ausreichend gewesen seien, um eine Mitteilung der Beschwerdepunkte zu formulieren. Jede Fristüberschreitung führe zur Nichtigkeit des Bescheids der AGCM insgesamt. Darüber hinaus sei es in Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem nicht mehr möglich, ein neues Untersuchungsverfahren einzuleiten, das sich auf dieselbe Praxis beziehe, selbst wenn das betroffene Unternehmen diese nie eingestellt habe.

50 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts beeinträchtigen die vorstehenden Umstände zum einen die Autonomie der AGCM, indem sie diese verpflichteten, eine Untersuchung auf der Grundlage eines rein chronologischen Kriteriums einzuleiten. Im Übrigen erhöhe eine allzu voreilige Verfahrenseröffnung das Risiko, dass diese Behörde die für die Feststellung des beanstandeten Verstoßes erforderlichen Informationen nicht einholen könne. Der hohen Komplexität der Tätigkeit der AGCM – insbesondere im Rahmen von Ermittlungen, die sich auf die Tätigkeit großer Wirtschaftsakteure bezögen – sei Rechnung zu tragen, da diese Behörde über einen kontinuierlichen Zeitraum Informationen über eine Vielzahl von Tatsachen zusammentragen müsse, um eine abstrakte rechtliche Einordnung vorzunehmen.

51 In diesem Zusammenhang zieht das vorlegende Gericht eine Parallele zu den Sanktionen im Wettbewerbsbereich, bei denen die zuständige Behörde verpflichtet sei, das Zuwiderhandlungsverfahren innerhalb einer angemessenen Frist abzuschließen. Ein solches Erfordernis gelte entsprechend auch im Bereich des Verbraucherschutzes.

52 Zum anderen ergebe sich aus der Tatsache, dass das betroffene Unternehmen keinen Schaden aufgrund der verspäteten Eröffnung des Untersuchungsverfahrens nachweisen müsse, eine unwiderlegbare Vermutung für eine Verletzung der Verteidigungsrechte dieses Unternehmens, wenn das Verfahren nach Ablauf der 90‑Tage-Frist eingeleitet werde.

53 Jedenfalls sei die Anwendung einer Frist, deren Beginn je nach Einzelfall variiere, nicht geeignet, das berechtigte Vertrauen der sanktionierten Unternehmen angemessen zu schützen. Um zu verhindern, dass Beschwerdepunkte erst nach einem übermäßig langen Zeitraum mitgeteilt würden, sehe das italienische Recht eine Verjährungsfrist von fünf Jahren vor, die ab der Einstellung des rechtswidrigen Verhaltens laufe.

54 Unter diesen Umständen beschloss das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist Art. 11 der Richtlinie 2005/29 unter Berücksichtigung der Grundsätze des Verbraucherschutzes und der Effektivität des Verwaltungshandelns dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie derjenigen entgegensteht, die sich aus der Anwendung von Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 – wie von der Rechtsprechung ausgelegt – ergibt, wonach die AGCM verpflichtet ist, ein Untersuchungsverfahren zur Überprüfung des Vorliegens einer unlauteren Geschäftspraxis innerhalb einer Frist von 90 Tagen einzuleiten, wobei die Frist ab dem Zeitpunkt läuft, zu dem die Behörde Kenntnis von den wesentlichen Merkmalen des Verstoßes erlangt, die möglicherweise nur bei der ersten Meldung des Verstoßes vorliegen? B. Rechtssache C‑511/23 (Caronte & Tourist)

55 Caronte & Tourist (im Folgenden: C&T) ist eine Gesellschaft, die einen Fährdienst in der Straße von Messina anbietet, wo sie eine Quasi-Monopolstellung innehat.

56 Am 24. März 2018 erhielt die AGCM die Meldung eines Verbrauchers, der sich über die übermäßig hohen Preise für den von C&T erbrachten Fährdienst beschwerte und um die Einleitung einer Untersuchung bat. Daraufhin richtete die AGCM am 23. April 2019 ein Auskunftsersuchen an die Hafenbehörde von Messina, gefolgt von einem Erinnerungsschreiben am 19. November 2019, auf das diese Behörde am 26. November 2019 antwortete.

57 Am 4. August 2020 stellte die AGCM C&T den Bescheid über die Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht zu.

58 Mit Bescheid vom 11. April 2022, der am 29. März 2022 erlassen worden war, stellte die AGCM auf der Grundlage von Art. 3 des Gesetzes Nr. 287/90 fest, dass C&T ihre beherrschende Stellung durch die Erhebung überhöhter Preise für den Fährtransport von Fahrzeugen in der Straße von Messina missbraucht habe. Dementsprechend gab diese Behörde C&T auf, die Erhebung überhöhter Preise in Zukunft, zumindest ab dem Ende des pandemischen Notstands, zu unterlassen, und verhängte unter Berücksichtigung der Schwere der Zuwiderhandlung eine Geldbuße von 3719370 Euro.

59 Vor dem vorlegenden Gericht ficht C&T, unterstützt von Assarmatori und Confederazione Italiana Armatori (im Folgenden: Confitarma), Berufsverbänden im Schifffahrtssektor, den Bescheid der AGCM an und macht u. a. geltend, die in Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 für die Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht vorgesehene Ausschlussfrist von 90 Tagen sei nicht eingehalten worden. Die der Mitteilung der Beschwerdepunkte vorausgehende Phase habe nämlich insgesamt 855 Tage gedauert.

60 Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass, auch wenn die Ausgangsrechtssache einen auf den nationalen Markt beschränkten Missbrauch einer beherrschenden Stellung betreffe, ein echtes Unionsinteresse an einer einheitlichen Anwendung der Rechtsvorschriften zur Bekämpfung von Wettbewerbsverstößen bestehe. Da die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs verpflichtet sei, ihre Verfahren innerhalb einer angemessenen Frist abzuschließen (

61 Das vorlegende Gericht stellt weiter fest, dass die von der AGCM im Wettbewerbsbereich verhängten Sanktionen „strafrechtsähnlich“ seien. Um Waffengleichheit zu gewährleisten und zu verhindern, dass sich die verstrichene Zeit zu Ungunsten des Beschuldigten auswirke, müssten daher die in Art. 6 EMRK und Art. 41 der Charta der Grundrechte verankerten Grundsätze beachtet werden, die eine unverzügliche Mitteilung der Beschwerdepunkte vorschrieben.

62 Das vorlegende Gericht erläutert, dass Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 nach einer älteren Rechtsprechung des Consiglio di Stato (Staatsrat) nicht für die von der AGCM geführten Wettbewerbsverfahren gelte, so dass die Einleitung einer Untersuchung durch eine Mitteilung der Beschwerdepunkte keiner besonderen Frist unterliege. Infolge einer Änderung dieser Rechtsprechung sei die AGCM, wenn sie ihre Sanktionsbefugnis nicht verlieren wolle, nunmehr jedoch verpflichtet, innerhalb der streitigen Frist durch die Vornahme einer solchen Mitteilung ein Untersuchungsverfahren einzuleiten, sobald die dafür erforderlichen tatsächlichen Gesichtspunkte abschließend ermittelt seien.

63 Das vorlegende Gericht erläutert auch, welche Folgen die zuvor beschriebene Rechtsprechungsänderung nach sich zieht, nämlich die Notwendigkeit für die Verwaltungsgerichte, eine rückblickende Beurteilung vorzunehmen, um den genauen Beginn der 90‑Tage-Frist zu bestimmen, die Nichtigkeit des Bescheids der AGCM bei Überschreitung der streitigen Frist sowie die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem, der die Einleitung eines sich auf dieselbe Praxis beziehenden neuen Untersuchungsverfahrens verhindert.

64 Die weiteren Ausführungen des vorlegenden Gerichts, in denen Zweifel an der Vereinbarkeit der nationalen Regelung mit dem Wettbewerbsrecht der Union geäußert werden, entsprechen im Wesentlichen den Ausführungen, die oben für die Rechtssache C‑510/23 in Bezug auf das Verbraucherschutzrecht dargelegt worden sind.

65 Unter diesen Umständen beschloss das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist Art. 102 AEUV unter Berücksichtigung des Wettbewerbsschutzes und der Effektivität des Verwaltungshandelns dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie derjenigen entgegensteht, die sich aus der Anwendung von Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 – wie von der Rechtsprechung ausgelegt – ergibt, wonach die AGCM verpflichtet ist, ein Untersuchungsverfahren zur Überprüfung des Vorliegens eines Missbrauchs einer beherrschenden Stellung innerhalb einer Ausschlussfrist von 90 Tagen einzuleiten, wobei die Frist ab dem Zeitpunkt läuft, zu dem die Behörde Kenntnis von den wesentlichen Merkmalen des Verstoßes erlangt, die möglicherweise nur bei der ersten Meldung des Verstoßes vorliegen? IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

66 Die Vorlageentscheidungen in den Rechtssachen C‑510/23 und C‑511/23 vom 2. August 2023 bzw. vom 1. August 2023 sind am 8. August 2023 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.

67 In der Rechtssache C‑510/23 haben die Parteien des Ausgangsverfahrens, die italienische Regierung und die Europäische Kommission innerhalb der in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union festgelegten Frist schriftliche Erklärungen eingereicht.

68 In der Rechtssache C‑511/23 haben die Parteien des Ausgangsverfahrens, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, die italienische, die griechische, die ungarische und die slowakische Regierung sowie die Kommission im Einklang mit der vorgenannten Bestimmung schriftliche Erklärungen eingereicht.

69 Am 14. Mai 2024 hat der Gerichtshof gemäß Art. 76 Abs. 2 der Verfahrensordnung beschlossen, keine mündliche Verhandlung abzuhalten. V. Rechtliche Würdigung A. Einleitende Bemerkungen

70 Vorab ist klarzustellen, dass es in den vorliegenden Rechtssachen nicht um die Auslegung von Bestimmungen des materiellen Rechts geht, sondern vielmehr von Regeln und Grundsätzen des Unionsrechts, die der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Grenzen setzen. Wie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs häufig der Fall, wird der Effektivitätsgrundsatz bei der Prüfung der vorgelegten Fragen eine entscheidende Rolle spielen. Da die streitige nationale Regelung in beiden Rechtssachen dieselbe ist, wird es notwendig sein, sie unter dem jeweiligen Blickwinkel der Verbraucherschutz- und der Wettbewerbsvorschriften der Union zu untersuchen. Wie wir sehen werden, gelten einige Erwägungen aufgrund der vielfältigen Verbindungen zwischen beiden Rechtsgebieten für diese gleichermaßen. Letztlich darf nicht vergessen werden, dass das Wohl der Verbraucher gerade das Endziel des staatlichen Handelns zum Schutz des Wettbewerbs ist (

71 Der Klarheit halber sollte kurz beschrieben werden, wie die von der AGCM durchgeführten Verfahren zur Feststellung unlauterer und wettbewerbswidriger Geschäftspraktiken ablaufen. Wie aus den Akten der Rechtssachen hervorgeht, laufen diese Verfahren im Wesentlichen in zwei Phasen ab: (1) einer Voruntersuchungsphase, in der die AGCM die für die Formulierung von Beschwerdepunkten gegen den Betroffenen erforderlichen Untersuchungselemente sammelt; (2) einer Untersuchungsphase (oder Entscheidungsphase), die ab der Mitteilung der Beschwerdepunkte an den Betroffenen läuft und in der alle für das Verwaltungsverfahren typischen Garantien zur Anwendung kommen. Diese Phase wird gegebenenfalls mit dem Erlass einer Entscheidung abgeschlossen, in der eine unlautere oder wettbewerbswidrige Geschäftspraxis festgestellt wird und Sanktionen verhängt werden.

72 Das vorlegende Gericht vertritt die Auffassung, die in Rede stehende nationale Regelung für die oben beschriebenen Verfahren vereitle eine wirksame Anwendung des Unionsrechts. Zur Stützung seiner Behauptung weist es auf einige Aspekte dieser Regelung hin, die sich seiner Meinung nach als problematisch erweisen. Einer der Aspekte ist die für die Voruntersuchungsphase vorgesehene Frist. Aus den Vorlageentscheidungen ergibt sich, dass die fragliche Regelung für die Mitteilung der Beschwerdepunkte in Sanktionsverfahren, die zu einer Verurteilung zur Zahlung eines Geldbetrags führen, eine Ausschlussfrist von 90 Tagen vorsieht. Nach der Rechtsprechung des Consiglio di Stato (Staatsrat), des obersten Verwaltungsgerichts, läuft diese Frist ab dem Zeitpunkt, zu dem die AGCM Kenntnis von den wesentlichen Elementen des Verstoßes erlangt, die möglicherweise nur bei der ersten Meldung des Verstoßes vorliegen. Dies gilt für Sanktionsverfahren in den Bereichen unlautere Geschäftspraktiken und Wettbewerb gleichermaßen.

73 Darüber hinaus geht aus den Akten hervor, dass der Ausschluss ipso jure wirkt, d. h. unabhängig von einer konkreten Feststellung der Verletzung der Verteidigungsrechte des Unternehmens. Aufgrund der Einmaligkeit der Maßnahme gilt der Ausschluss für die Entscheidung als Ganzes, also sowohl für die Feststellung und die Verbotsmaßnahmen als auch für die Verhängung der Sanktion. Schließlich wirkt sich der Ausschluss bei dauerhaften Verstößen aus, auch wenn diese noch nicht beendet sind, und verbindet sich mit dem Grundsatz ne bis in idem, der selbst dann eine erneute Feststellung verhindert, wenn der Verstoß nach der Sanktionsentscheidung fortbesteht. Bei der Prüfung der Frage, ob die Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wird es notwendig sein, dem Zusammenspiel all dieser Aspekte in ihrer Gesamtheit Rechnung zu tragen.

74 Gemäß dem Effektivitätsgrundsatz dürfen die Mitgliedstaaten die Verwirklichung des Unionsrechts nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren und müssen, speziell im Bereich des Wettbewerbsrechts, dafür sorgen, dass die Vorschriften, die sie erlassen oder anwenden, die wirksame Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV nicht beeinträchtigen ( B. Zur Zulässigkeit

75 Zunächst wird jedoch zu prüfen sein, ob das Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C‑511/23 zulässig ist. C&T, Assarmatori und Confitarma halten es für unzulässig, da sich die C&T zur Last gelegte Zuwiderhandlung lediglich auf einen Verstoß gegen das in Art. 3 des Gesetzes Nr. 287/90 vorgesehene Verbot des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung und nicht auf einen Verstoß gegen Art. 102 AEUV bezogen habe, womit sich die AGCM im Einklang mit der Verordnung Nr. 1/2003 für die ausschließliche Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts entschieden habe. Außerdem sei Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81, der die streitige Frist vorsehe, eine Bestimmung, die allein der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten unterliege und keinen Bezug zum materiellen Wettbewerbsrecht aufweise.

76 Ich halte dieses Vorbringen jedoch nicht für überzeugend, und zwar aus Gründen, die ich im Folgenden darlegen werde.

77 Erstens kann der Gerichtshof nach seiner Rechtsprechung in einer Situation, in der ein Wirtschaftsteilnehmer allein nach dem nationalen Wettbewerbsrecht sanktioniert worden ist, gleichwohl über ein Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung von Art. 102 AEUV entscheiden, wenn diese Vorschrift durch das nationale Recht aufgrund einer von diesem Recht vorgenommenen Verweisung auf ihren Inhalt anwendbar gemacht worden ist. Wenn das nationale Recht im Einklang mit Art. 102 AEUV anzuwenden ist, besteht nämlich ein klares Unionsinteresse daran, dass die Vorschrift einheitlich ausgelegt wird (

78 Im vorliegenden Fall besagt Art. 1 Abs. 4 des Gesetzes Nr. 287/90 unstreitig, dass die Auslegung der in dessen Titel I enthaltenen Vorschriften nach den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts der Union erfolgt. Darüber hinaus haben Art. 3 Abs. 1 Buchst. a dieses Gesetzes, der Teil desselben Titels ist, und Art. 102 Abs. 2 Buchst. a AEUV einen nahezu identischen Wortlaut. Das vorlegende Gericht hebt zudem ausdrücklich hervor, dass „Art. 3 des Gesetzes [Nr. 287/90] die Umsetzung von Art. 102 AEUV in innerstaatliches Recht darstellt, wobei beide Bestimmungen eine im Wesentlichen gleichwertige normative Tragweite haben“. Unter diesen Umständen scheint mir die Schlussfolgerung zulässig, dass die in Titel I des Gesetzes Nr. 287/90 enthaltenen Vorschriften hinsichtlich der Lösungen, die sie für rein innerstaatliche Sachverhalte bieten, mit den Lösungen übereinstimmen, die im Unionsrecht, insbesondere gemäß Art. 102 AEUV, gewählt worden sind.

79 Zweitens ist gerade in Bezug auf die in Titel I des Gesetzes Nr. 287/90 enthaltenen Vorschriften darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits in dem Urteil, das in der Rechtssache ergangen ist, die zum Urteil ETI u. a. (

80 Drittens scheint mir die Tatsache, dass es in der vorliegenden Rechtssache nicht um die Auslegung materieller Bestimmungen des nationalen Wettbewerbsrechts in Titel I des Gesetzes Nr. 287/90, sondern um die Auslegung der Verfahrensvorschrift von Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 geht, keinen Einfluss auf die Zulässigkeit des Ersuchens zu haben. Denn zum einen wird Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81, worauf das vorlegende Gericht hinweist, durch Art. 31 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 287/90 auf Geldbußen wegen eines Verstoßes gegen das letztgenannte Gesetz anwendbar gemacht (

81 In Anbetracht des Vorstehenden ist das Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C‑511/23 meines Erachtens für zulässig zu erklären. C. Zur Sache 1. Ziele der anwendbaren Wettbewerbs- und Verbraucherschutzvorschriften

82 Die für die Zwecke der vorliegenden Analyse relevanten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten ergeben sich aus einer Vielzahl von Vorschriften, die im Folgenden in einem ersten Schritt dargelegt werden sollen, bevor in einem zweiten Schritt geprüft wird, ob die fragliche nationale Regelung eine ordnungsgemäße Umsetzung dieser Verpflichtungen darstellt. Im Rahmen dieses zweiten Schritts wird beurteilt werden müssen, ob die fragliche nationale Regelung tatsächlich zur Erreichung der durch das Unionsrecht vorgegebenen Ziele beiträgt. a) Die grundlegenden Garantien der Richtlinie 2019/1 und die Frage ihrer Anwendbarkeit auf die Rechtssache C‑511/23

83 Im Bereich des Wettbewerbsrechts sind die Verpflichtungen aus der Richtlinie 2019/1 hervorzuheben, die nach ihrem Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit ihren Erwägungsgründen 1, 6 und 8 bestimmte grundlegende Garantien für die Durchsetzung der Art. 101 und 102 AEUV durch die nationalen Wettbewerbsbehörden festlegt, welche es diesen Behörden ermöglichen sollen, bei der tatsächlichen Umsetzung der Vorschriften wirkungsvoll zu handeln – u. a. mit dem Ziel, faire und offene Wettbewerbsmärkte zu gewährleisten, Verbraucher und Unternehmen vor wettbewerbswidrigen Praktiken zu schützen und zu verhindern, dass solche Praktiken nicht geahndet werden (

84 Die Richtlinie 2019/1 erlegt eine Reihe wichtiger Verpflichtungen auf, wie etwa die Verpflichtung, sicherzustellen, dass die von den Wettbewerbsbehörden eingeleiteten Durchsetzungsverfahren innerhalb einer angemessenen Frist abgeschlossen werden, dass die Beschwerdepunkte den Unternehmen mitgeteilt werden, bevor gemäß Art. 10 der Richtlinie 2019/1 eine Entscheidung ergeht, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt und deren Abstellung angeordnet wird, und dass die Unabhängigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörden gewährleistet ist, indem ihnen die Befugnis zuerkannt wird, ihre Prioritäten festzulegen, um den für die Durchsetzung der Art. 101 und 102 AEUV erforderlichen Aufgaben nachzukommen. Diese Verpflichtungen scheinen mir im vorliegenden Fall für die Prüfung der Vereinbarkeit der nationalen Vorschriften mit dem Wettbewerbsrecht der Union besonders relevant zu sein.

85 Die Vornahme einer solchen Prüfung setzt logischerweise voraus, dass die Richtlinie 2019/1 auf die Rechtssache C‑511/23 anwendbar ist. Das vorlegende Gericht ist aber der Ansicht, dass das nicht der Fall sei, da diese Richtlinie erst im Laufe des Jahres 2021, d. h. nach Einleitung der Untersuchung, in italienisches Recht umgesetzt worden sei; es fügt hinzu, dass die Richtlinie im Übrigen lediglich einen „allgemeinen Grundsatz der Rechtsordnung“ kodifiziert habe.

86 Ich für meinen Teil tue mich schwer, der Richtlinie 2019/1 unter diesen Umständen jegliche Relevanz abzusprechen, da die Mitgliedstaaten, an die eine Richtlinie gerichtet ist, während der Frist für ihre Umsetzung nach ständiger Rechtsprechung keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Verwirklichung des von der Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisses ernstlich zu gefährden (

87 Wie sich aus Art. 36 der Richtlinie 2019/1 ergibt, ist diese am 3. Februar 2019 in Kraft getreten, wobei die Mitgliedstaaten gemäß ihrem Art. 34 Abs. 1 verpflichtet gewesen sind, der Richtlinie bis zum 4. Februar 2021 nachzukommen. Im vorliegenden Fall geht aus den Akten zum einen hervor, dass der Bescheid der AGCM über die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens am 4. August 2020, d. h. während des Zeitraums für die Umsetzung der Richtlinie 2019/1, ergangen ist. Zum anderen scheint festzustehen, dass es die Rechtsprechungslinie des Consiglio di Stato (Staatsrat) zugunsten einer Anwendung der fraglichen Regelung auf Verfahren nach dem Gesetz Nr. 287/90 bereits vor dem Tag der Einleitung des Untersuchungsverfahrens gab.

88 Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass das vorlegende Gericht bei der Beurteilung der Frage, ob der Bescheid der AGCM über die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens im Hinblick auf die in Art. 14 des Gesetzes Nr. 287/90 vorgesehene Ausschlussfrist verspätet war, auch die Bestimmungen der Richtlinie 2019/1 zu berücksichtigen haben wird. Dementsprechend wird ihm mitgeteilt werden müssen, ob und inwieweit die Anwendung dieser nationalen Regelung geeignet ist, die Erreichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele ernsthaft zu gefährden. b) Anforderungen der Richtlinie 2005/29

89 Nach ihrem Art. 1 ist es Zweck der Richtlinie 2005/29, durch Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über unlautere Geschäftspraktiken, die die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher beeinträchtigen, zu einem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts und zum Erreichen eines hohen Verbraucherschutzniveaus beizutragen.

90 Zwar schützt die Richtlinie 2005/29 unmittelbar die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher vor unlauteren Geschäftspraktiken im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und Verbrauchern; gleichwohl schützt sie auch mittelbar rechtmäßig handelnde Unternehmen vor Mitbewerbern, die sich nicht an die Regeln dieser Richtlinie halten, und gewährleistet damit einen lauteren Wettbewerb in dem durch sie koordinierten Bereich, wie aus dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie hervorgeht. Dies verdeutlicht den engen Zusammenhang zwischen Verbraucherschutz- und Wettbewerbsrecht, auf den ich zuvor hingewiesen habe.

91 Gemäß Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2005/29 stellen die Mitgliedstaaten im Interesse der Verbraucher sicher, dass geeignete und wirksame Mittel zur Bekämpfung unlauterer Geschäftspraktiken vorhanden sind, um die Einhaltung dieser Richtlinie durchzusetzen. In Art. 11 Abs. 2 heißt es, dass die Mitgliedstaaten den Verwaltungsbehörden Befugnisse übertragen, die sie ermächtigen, in Fällen, in denen sie diese Maßnahmen unter Berücksichtigung aller betroffenen Interessen und insbesondere des öffentlichen Interesses für erforderlich halten, die Einstellung der unlauteren Geschäftspraktiken anzuordnen.

92 Überdies geht aus Art. 13 der Richtlinie 2005/29 hervor, dass die Mitgliedstaaten die Sanktionen festlegen, die bei Verstößen gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie anzuwenden sind, und alle geeigneten Maßnahmen treffen, um ihre Durchsetzung sicherzustellen, wobei die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen. Nach Auffassung des Gerichtshofs lässt die Richtlinie 2005/29 den Mitgliedstaaten einen Wertungsspielraum bezüglich der Wahl der nationalen Maßnahmen, mit denen unlautere Geschäftspraktiken gemäß den Art. 11 und 13 dieser Richtlinie bekämpft werden sollen, sofern die Maßnahmen geeignet und wirksam und die vorgesehenen Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind (

93 Obwohl das vorlegende Gericht Art. 13 der Richtlinie 2005/29 nicht ausdrücklich in sein Auslegungsersuchen einbezogen hat, ist im Rahmen der Analyse nach meinem Dafürhalten auch diese Bestimmung zu berücksichtigen, da es in den vorliegenden Rechtssachen u. a. um die Befugnis der AGCM zur Ahndung von Verstößen geht. Die von Trenitalia und C&T eingereichten Klagen haben nämlich die gegen sie verhängten Geldbußen zum Gegenstand. Insoweit ist zu bemerken, dass Sanktionen, einschließlich Geldbußen, zu den häufig eingesetzten Instrumenten bei der Bekämpfung von Verstößen gegen das Unionsrecht gehören, unabhängig davon, welcher Bereich betroffen ist ( 2. Aspekte im Zusammenhang mit der nationalen Regelung, die geeignet sind, die Wirksamkeit des Unionsrechts zu beeinträchtigen

94 Nach Skizzierung der unionsrechtlichen Verpflichtungen ist im Folgenden zu prüfen, ob und gegebenenfalls inwieweit die nationale Regelung geeignet ist, die vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziele zu vereiteln. Zu diesem Zweck ist eine systematische Analyse vorzunehmen, bei der die Regelung in ihre verschiedenen Bestandteile zerlegt wird, um sie einzeln und in ihrer Gesamtheit zu bewerten.

95 Die Prüfung wird sich auf eine Reihe von Aspekten im Zusammenhang mit dieser Regelung konzentrieren, die ich aus rechtlicher Sicht für problematisch halte, nämlich die Kürze der Frist für den Abschluss der Voruntersuchungsphase, die Ungewissheit über den Beginn dieser Frist, die Rechtsfolgen, die sich ergeben, wenn innerhalb der Frist kein förmliches Verfahren eingeleitet wird, sowie die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem. Sie wird zeigen, dass jeder Aspekt für sich genommen geeignet ist, die Wirksamkeit des Unionsrechts zu beeinträchtigen. Zusammen genommen führen sie dazu, dass die Erfüllung der Aufgaben der AGCM als der nationalen Behörde, die mit der Feststellung und Ahndung von Verstößen in den Bereichen Verbraucher- und Wettbewerbsrecht betraut ist, ernsthaft beeinträchtigt wird.

96 Abgesehen davon ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen des Verfahrens nach Art. 267 AEUV, das auf einer klaren Aufgabentrennung zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, nicht zur Auslegung des nationalen Rechts befugt ist, sondern allein das nationale Gericht dafür zuständig ist, den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits festzustellen und zu würdigen ( a) Kürze der Frist für den Abschluss der Voruntersuchungsphase

97 Der auffälligste Aspekt der fraglichen nationalen Regelung scheint mir die 90‑Tage-Frist zu sein, die der AGCM für den Abschluss der Voruntersuchungsphase auferlegt wird. Diese Frist ist nicht nur wegen ihrer Kürze problematisch, sondern auch wegen ihrer Starrheit, da sie in jedem Fall gilt, unabhängig von der Komplexität der Rechtssache oder der Arbeitsbelastung der AGCM.

98 Hierzu ist zunächst anzumerken, dass keiner der in den vorstehenden Nummern erwähnten sekundären Rechtsakte eine solche Frist vorsieht. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass im dezentralisierten System der Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften der Union, in dem die nationalen Wettbewerbsbehörden diese Vorschriften unmittelbar anwenden, die Festlegung der Verjährungsvorschriften für die Verhängung von Sanktionen durch diese Behörden den Mitgliedstaaten obliegt, sofern die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität eingehalten werden. Daraus folgt, dass aus den Art. 25 und 26 der Verordnung Nr. 1/2003, die Verjährungsfristen für die Befugnis der Kommission zur Verhängung und Vollstreckung von Sanktionen in Form von Geldbußen oder Zwangsgeldern festlegen, keine rechtlichen Anforderungen an die Mitgliedstaaten abgeleitet werden können. Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, dass solche Fristen grundsätzlich nicht für die nationalen Wettbewerbsbehörden gelten, da diese den nationalen Verjährungsvorschriften unterliegen (

99 Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass es in Ermangelung einer verbindlichen Unionsregelung Sache der Mitgliedstaaten ist, die Verfahrensvorschriften für die Verhängung von Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden unter Beachtung des Unionsrechts und insbesondere der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zu erlassen und anzuwenden (

100 Speziell in Bezug auf die Festlegung von Verfahrensfristen für die Tätigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörden ist darauf hinzuweisen, dass, soweit ein Mitgliedstaat das Wettbewerbsrecht der Union durchführt, die aus dem Grundsatz der guten Verwaltung als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts folgenden Anforderungen, insbesondere das Recht jeder Person darauf, dass ihre Angelegenheiten unparteiisch und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden, im Rahmen des von der zuständigen nationalen Behörde durchgeführten Verfahrens anzuwenden sind (

101 Der Gerichtshof hat daher entschieden, dass die nationalen Vorschriften, mit denen die Verjährungsfristen festgelegt werden, so auszugestalten sind, dass sie ein Gleichgewicht zwischen den Zielen, die Rechtssicherheit zu gewährleisten und die Behandlung der Rechtssachen innerhalb angemessener Frist sicherzustellen, die allgemeine Grundsätze des Unionsrechts darstellen, auf der einen Seite und der tatsächlichen und wirksamen Durchsetzung der Art. 101 und 102 AEUV auf der anderen Seite herstellen, um das öffentliche Interesse zu wahren, das darin liegt, zu verhindern, dass das Funktionieren des Binnenmarkts durch Vereinbarungen oder wettbewerbsschädliche Praktiken beeinträchtigt wird (

102 Die Kürze der in der fraglichen nationalen Regelung vorgesehenen Frist ist, wie der Gerichtshof hervorgehoben hat, unter Berücksichtigung der besonderen Umstände in Wettbewerbssachen und insbesondere des Umstands zu beurteilen, dass diese grundsätzlich eine komplexe Analyse der zugrunde liegenden Tatsachen und wirtschaftlichen Zusammenhänge erfordern (

103 In der Phase vor der förmlichen Einleitung des Verfahrens muss eine Wettbewerbsbehörde in zahlreichen Fällen darüber hinaus eine Reihe von Voruntersuchungshandlungen vorbereiten. Insbesondere Wettbewerbsuntersuchungen erfordern häufig Nachprüfungen in den Geschäftsräumen der betroffenen Unternehmen, die normalerweise vor Einleitung des Verfahrens oder parallel dazu durchgeführt werden, um zu verhindern, dass die Unternehmen belastendes Beweismaterial vernichten oder verbergen können. Um wirksam zu sein, müssen diese Nachprüfungen sorgfältig vorbereitet werden, was bedeutet, dass nach ausreichenden Indizien für ihre Rechtfertigung gesucht und die zu suchenden Beweismittel so genau wie möglich identifiziert werden müssen. Die Nachprüfungen erfordern in der Regel den Einsatz von Polizeikräften, finden häufig gleichzeitig an mehreren Standorten des Unternehmens statt und machen bisweilen eine Abstimmung mit den Wettbewerbsbehörden anderer Mitgliedstaaten oder mit der Kommission oder beiden notwendig, was sich eindeutig auf die erforderliche Vorbereitungszeit auswirkt.

104 Die Angemessenheit der Frist für die Durchführung des Verfahrens ist nach ständiger Rechtsprechung anhand der Umstände jeder einzelnen Rechtssache, etwa der Komplexität des Rechtsstreits und des Verhaltens der Parteien, zu beurteilen (

105 Außerdem ist zu berücksichtigen, dass sich die nationalen Wettbewerbsbehörden vor der förmlichen Einleitung des Verfahrens in der Regel untereinander und mit der Kommission abstimmen, um eine optimale Verteilung der Rechtssachen auf die verschiedenen Behörden innerhalb des in der Verordnung Nr. 1/2003 genannten Netzes (Europäisches Wettbewerbsnetz) zu gewährleisten. Eine solche Abstimmung ist insbesondere dann erforderlich, wenn Beschwerden oder Anträge auf Anwendung der Kronzeugenregelung an mehrere nationale Wettbewerbsbehörden gerichtet werden. Darüber hinaus kann es eine nationale Wettbewerbsbehörde vor Einleitung des förmlichen Verfahrens in bestimmten Fällen für notwendig erachten, die Entscheidung einer anderen Behörde, eines nationalen Gerichts oder der Union abzuwarten, um u. a. die etwaige Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem zu prüfen.

106 Unter Berücksichtigung des Umfangs dieser vorbereitenden Tätigkeiten halte ich es – wie die Kommission – in zahlreichen Fällen für äußerst schwierig, wenn nicht gar für unmöglich, dass die AGCM ihre Tätigkeiten innerhalb einer Frist von nur 90 Tagen ausüben soll. Die Möglichkeit, die erforderlichen Maßnahmen innerhalb der in der nationalen Regelung festgelegten Frist zu ergreifen, wird auch dadurch erschwert, dass diese Regelung keine Aussetzung oder Verlängerung der Frist zulässt.

107 Die Festlegung einer einheitlichen Frist verpflichtet die AGCM dazu, alle ihr gemeldeten Verstöße gleich zu behandeln. Dies führt dazu, dass ihre Arbeit rein mechanisch in dem Sinne erfolgt, dass die verschiedenen zu untersuchenden Verstöße in der chronologischen Reihenfolge, in der sie erfasst werden, und nicht nach ihrer Komplexität oder Schwere behandelt werden müssen. Die Tatsache, dass die Einhaltung der Frist zwingend ist, hat aber zur Folge, dass die AGCM daran gehindert wird, ihre Arbeit frei zu organisieren, wie es Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2019/1 verlangt, d. h. ihre Prioritäten zu setzen, um die Aufgaben zu erfüllen, die für die Durchsetzung der Art. 101 und 102 AEUV erforderlich sind. Daher ist die Tatsache, dass der Behörde selbst dann nicht genügend Zeit zur Verfügung steht, um sich mit den komplexesten und wahrscheinlich am wenigsten offensichtlichen Verstößen zu befassen, wenn diese eine gründliche Untersuchung erfordern, geeignet, ihre Unabhängigkeit zu beeinträchtigen.

108 Die Verpflichtung, Verstöße innerhalb eines unangemessen kurzen Zeitraums zu untersuchen, könnte die AGCM an die Grenzen ihrer Kapazitäten bringen. Insoweit sei daran erinnert, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2019/1 mindestens sicherstellen, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden über eine ausreichende Zahl qualifizierter Mitarbeiter und ausreichende finanzielle, technische und technologische Ressourcen verfügen, die sie für die wirksame Erfüllung ihrer Aufgaben und für die wirksame Ausübung ihrer Befugnisse im Zusammenhang mit der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV benötigen. Eine übermäßige Nutzung der Ressourcen der AGCM, ohne die notwendige Aufstockung bereitzustellen, um ihr reibungsloses Funktionieren kontinuierlich zu gewährleisten, könnte somit potenziell als Verstoß gegen die vorgenannte Vorschrift angesehen werden.

109 Schließlich könnte die in der fraglichen nationalen Regelung vorgesehene Frist von 90 Tagen die AGCM dazu veranlassen, vorrangig die einfachsten Fälle zu untersuchen und die komplexeren Fälle, bei denen die Frist höchstwahrscheinlich nicht eingehalten würde, weil sie nicht lang genug ist, zu vernachlässigen, so dass bestimmte wettbewerbswidrige Praktiken, darunter zweifellos auch solche, die den wirtschaftlichen Interessen der Wettbewerber sehr abträglich sind, niemals festgestellt und folglich auch nicht geahndet werden könnten.

110 Die oben dargestellten Erwägungen scheinen mir größtenteils auf den benachbarten Bereich des Verbraucherschutzes übertragbar zu sein. Auch wenn die Richtlinie 2005/29 keine Frist für Verfahren zur Feststellung etwaiger unlauterer Geschäftspraktiken vorsieht, sind die Art. 11 und 13 dieser Richtlinie gleichwohl im Licht des Ziels der Richtlinie auszulegen, das darin besteht, durch eine Angleichung der Bestimmungen der Mitgliedstaaten über unlautere Geschäftspraktiken, die die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher beeinträchtigen, ein hohes Verbraucherschutzniveau zu gewährleisten (

111 Daher ist es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats, Verfahrensvorschriften festzulegen, die sicherstellen, dass angemessene und wirksame Mittel zur Bekämpfung unlauterer Geschäftspraktiken zur Verfügung stehen und dass diese wirksam, verhältnismäßig und abschreckend geahndet werden, wie es die Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29 vorsehen. Die Verfahrensvorschriften dürfen jedoch nicht weniger günstig sein als diejenigen, die für ähnliche Situationen gelten, die dem innerstaatlichen Recht unterliegen, und sie dürfen die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.

112 Was den Effektivitätsgrundsatz betrifft, dessen Einhaltung Gegenstand der Analyse ist, so ergibt sich aus einer ständigen Rechtsprechung, dass jeder Fall, in dem sich die Frage stellt, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Anwendung des Unionsrechts unmöglich macht oder übermäßig erschwert, unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu prüfen ist (

113 Auch wenn das Unionsrecht der Festsetzung von Verfahrensfristen im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich nicht entgegensteht (

114 In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass die AGCM als von der Italienischen Republik mit der Anwendung der Richtlinie 2005/29 beauftragte Behörde über eine angemessene Frist verfügen muss, um die mit den Meldungen einzelner Verbraucher übermittelten Angaben zu belegen oder die in den fraglichen Einzelfällen von Amts wegen eingeholten Informationen zu überprüfen. Eine zwingende Frist von 90 Tagen für die Dauer der Voruntersuchungsphase mag in relativ einfachen Fällen angemessen sein, erscheint aber in anderen Fällen, die beispielsweise eine größere tatsächliche oder rechtliche Komplexität aufweisen, als zu kurz. Folglich besteht ein nicht unerhebliches Risiko, dass die AGCM nicht über die Zeit und die Mittel verfügt, die erforderlich sind, um unlautere Geschäftspraktiken im Sinne dieser Richtlinie zu bekämpfen und zu ahnden. Die AGCM befände sich im Zusammenhang mit der Bekämpfung wettbewerbswidriger Praktiken daher in einer ähnlich kritischen Situation wie in den vorstehenden Nummern beschrieben.

115 Außerdem kann sich eine Frist von 90 Tagen auf die Zusammenarbeit auswirken, die gemäß der Verordnung 2017/2394, die nach ihrem Art. 2 Abs. 1 „für Verstöße innerhalb der Union, weitverbreitete Verstöße und weitverbreitete Verstöße mit Unions-Dimension [gilt], selbst wenn diese Verstöße vor Beginn oder Abschluss der Durchsetzung eingestellt wurden“, zwischen der AGCM, den entsprechenden Stellen in den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission besteht. Kapitel IV dieser Verordnung regelt den koordinierten Ermittlungs- und Durchsetzungsmechanismus bei weitverbreiteten Verstößen mit Unions-Dimension. Insbesondere regeln die Art. 17 und 19 der Verordnung die Einleitung koordinierter Aktionen bzw. die Ermittlungsmaßnahmen, die im Rahmen solcher Aktionen durchgeführt werden können. Nach diesen Vorschriften kann die Behörde eines Mitgliedstaats aufgrund einer Meldung der Behörde eines anderen Mitgliedstaats oder der Kommission zum Handeln aufgerufen sein.

116 Die in der fraglichen nationalen Regelung vorgeschriebene Frist ist möglicherweise nicht angemessen, um eine wirksame Zusammenarbeit zwischen den Behörden zu ermöglichen, und zwar aus den gleichen Gründen, die oben im Zusammenhang mit dem Wettbewerbsrecht genannt worden sind. Insbesondere lässt sich nicht ausschließen, dass eine hohe Arbeitsbelastung in Verbindung mit einer zu kurzen Frist die AGCM dazu zwingen könnte, sich dieser Zusammenarbeit ganz oder teilweise zu entziehen. Daher können die Folgen des aus der Nichteinhaltung der 90‑Tage-Frist resultierenden Ausschlusses die Durchsetzung der Verbraucherschutzvorschriften über den Mitgliedstaat der Begehung der Verstöße hinaus beeinflussen und die Unionsebene erreichen.

117 Diese Frist erscheint mir zu kurz, zumal die italienische Rechtsordnung bereits eine Verjährungsfrist von fünf Jahren vorsieht, wodurch dem Interesse an Rechtssicherheit hinreichend Rechnung getragen wird. Nach Ablauf der fünfjährigen Verjährungsfrist müssten die betroffenen Unternehmen grundsätzlich nicht mehr mit einem Tätigwerden der AGCM im Hinblick auf einen bestimmten Verstoß rechnen. Deshalb erscheint eine Frist von 90 Tagen vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht unnötig. Da die besagte Verjährungsfrist angemessen lang ist, lässt sie meiner Meinung nach keinen Zweifel an der Einhaltung des Effektivitätsgrundsatzes aufkommen. Zum Vergleich sei darauf hingewiesen, dass die Art. 25 und 26 der Verordnung Nr. 1/2003 Verjährungsfristen von drei bis fünf Jahren vorsehen, was zeigt, dass die in der italienischen Rechtsordnung vorgesehene Frist nahe an der Obergrenze liegt, die für von der Kommission geführte Verfahren gilt.

118 Schließlich ist das von C&T vorgebrachte Argument zu prüfen, wonach die streitige Frist durch den Schutz des berechtigten Vertrauens der betroffenen Unternehmen gerechtfertigt sei. Dieses Argument beruht auf der Annahme, dass die Untätigkeit der AGCM bei der Ausübung ihrer Sanktionsbefugnisse ein berechtigtes Vertrauen bei dem Unternehmen begründe, das Gegenstand der Untersuchung ist. Nach Auffassung von C&T verstößt die Nichteinhaltung einer angemessenen Frist für die Einleitung eines Wettbewerbsverfahrens nicht nur gegen die Grundsätze der Angemessenheit und Effektivität des Verwaltungshandelns, sondern auch gegen das Interesse eines auf dem Markt tätigen Wirtschaftsteilnehmers an einer raschen Mitteilung der Beschwerdepunkte, damit er sich zu einem Zeitpunkt, der nicht weit von dem Zeitpunkt entfernt ist, zu dem das beanstandete Verhalten stattgefunden hat, wirksam verteidigen und dieses Verhalten gegebenenfalls selbst ändern kann.

119 Das besagte Argument scheint auf einem falschen Verständnis der Rolle der nationalen Behörde zu beruhen, die für die Feststellung und Ahndung von Verstößen in den Bereichen Verbraucher- und Wettbewerbsrecht zuständig ist; die Untätigkeit dieser Behörde hat nämlich nicht zur Folge, dass eine Geschäftspraxis für mit den Binnenmarktregeln vereinbar erklärt wird. Mit anderen Worten ist es rechtlich nicht möglich, aus dem Nichteinschreiten der Behörde, das einer stillschweigenden Zustimmung gleichkommt, auf die Rechtmäßigkeit der betreffenden Geschäftspraxis zu schließen. Demnach besteht keine Vermutung für die Rechtmäßigkeit einer Geschäftspraxis, auf die sich ein Unternehmen unter diesen Umständen berufen könnte. Wäre es anders, würde das Aufsichtssystem ad absurdum geführt, da sich ein Unternehmen selbst dann auf die Untätigkeit der Behörde verlassen könnte, wenn die fragliche Geschäftspraxis in klarem Widerspruch zum Unionsrecht stünde. Die wirksame Durchsetzung der verbraucher- und wettbewerbsrechtlichen Vorschriften wäre ernsthaft gefährdet. Aus diesen Gründen ist das fragliche Argument meiner Ansicht nach zurückzuweisen. b) Ungewissheit über den Beginn der Frist

120 Ein weiterer Aspekt, der Zweifel an der Einhaltung des Grundsatzes einer angemessenen Frist aufkommen lässt, der ein für Verwaltungsverfahren geltender allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist, betrifft die Unsicherheit im Zusammenhang mit dem Beginn der streitigen Frist. Wie bereits gesagt, ist dieser Aspekt nach Ansicht des Gerichtshofs eines der Kriterien, die bei der Beurteilung der Kürze einer Verfahrensfrist berücksichtigt werden müssen (

121 Die Art und Weise, auf die der Beginn der Frist in den Vorlagefragen beschrieben wird, offenbart, dass der Eintritt des auslösenden Ereignisses je nach den Umständen des Einzelfalls variieren kann. Dies hängt von der Frage ab, ob eine Beschwerde alle Informationen enthält, die die AGCM für die Feststellung eines Verstoßes benötigt. Das dürfte für die Zwecke einer genauen Bestimmung des Fristbeginns wahrscheinlich der einfachste Fall sein. Wie das vorlegende Gericht erläutert, scheint dieses Szenario in der Praxis jedoch nicht immer vorzuliegen. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die Meinungen der Parteien des Ausgangsverfahrens über den genauen Beginn der Frist in den entsprechenden Rechtssachen auseinandergehen. Dies ist u. a. auf die mangelnde Klarheit der zu erfüllenden rechtlichen Anforderungen zurückzuführen. Das vorlegende Gericht räumt selbst ein, dass sich der Beginn der Frist ex ante nicht eindeutig ermitteln lässt.

122 In seiner Beschreibung der Modalitäten für die Auslösung der streitigen Frist verwendet das vorlegende Gericht mehrere ähnliche Formulierungen. So beginnt diese Frist ab dem Zeitpunkt zu laufen, zu dem die AGCM „Kenntnis von den wesentlichen Elementen des Verstoßes“ erlangt. Zur Bestimmung des Fristbeginns müssen die italienischen Verwaltungsgerichte ex post feststellen, ab welchem Zeitpunkt die dieser Behörde zu einem bestimmten Zeitpunkt vorliegenden Informationen „ausreichend [waren], um die Mitteilung der Beschwerdepunkte zu formulieren“, ob eine solche Mitteilung „vernünftigerweise vorgenommen werden konnte“ oder aber, ab welchem Zeitpunkt „die für die Mitteilung der Beschwerdepunkte erforderlichen tatsächlichen Gesichtspunkte abschließend ermittelt sind“. Dieser Zeitpunkt kann, muss aber nicht notwendigerweise mit dem Zeitpunkt der ersten Meldung des Verstoßes zusammenfallen, von der die AGCM Kenntnis erhält.

123 Der dadurch entstehende Interpretationsspielraum führt dazu, dass der Beginn der Frist zufällig wird, wie die in den vorliegenden Rechtssachen unterbreiteten schriftlichen Erklärungen bestätigen. Ich weise insoweit darauf hin, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie Maßnahmen zur Durchführung des Unionsrechts erlassen, nach ständiger Rechtsprechung nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der die Vorhersehbarkeit der unter das Unionsrecht fallenden Situationen und Rechtsverhältnisse gewährleisten soll, verpflichtet sind, dafür zu sorgen, dass Rechtsvorschriften klar und bestimmt sind (

124 Meiner Ansicht nach genügt eine Regelung wie die in Rede stehende nicht den Anforderungen der Rechtssicherheit, und zwar insbesondere dann nicht, wenn man das Interesse aller Parteien an der Frage berücksichtigt, ob die von der AGCM getroffenen Entscheidungen mit dem Gesetz übereinstimmen oder ob die Rechte der betroffenen Unternehmen verletzt worden sind. Die Antwort auf diese Frage sollte klar sein, und es erscheint aus objektiver Sicht unannehmbar, wenn verlangt wird, dass sie von einem Rechtsprechungsorgan geklärt werden muss, zumal die Berechnung einer Frist eine grundlegende Frage im Austausch zwischen Verwaltung und Bürger im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens darstellt.

125 Da sich der Fristbeginn anhand der vorgenannten Kriterien nicht mit der erforderlichen Sicherheit ermitteln lässt, besteht die Gefahr, dass die AGCM Entscheidungen trifft, die als rechtswidrig und damit als vor den nationalen Gerichten anfechtbar angesehen werden könnten, wodurch ihre Wirksamkeit als nationale Behörde geschmälert wird, die in ihrem Zuständigkeitsbereich die Einhaltung der Binnenmarktvorschriften gewährleisten soll. c) Schwerwiegende Folgen der nicht fristgerechten Einleitung eines förmlichen Verfahrens

126 Die Wirkung dieser nationalen Regelung wird dadurch verstärkt, dass mit der Nichteinhaltung der Frist schwerwiegende Rechtsfolgen verbunden sind, nämlich der Ausschluss der Wahrnehmung der der AGCM übertragenen Feststellungs‑, Verbots- und Sanktionsbefugnis. Wie das vorlegende Gericht ausführt, führt die verspätete Einleitung des Untersuchungsverfahrens dazu, dass die von der AGCM erlassene endgültige Maßnahme „ungültig“ wird. Wenn also die nationalen Gerichte über die Rechtmäßigkeit einer unter diesen Umständen erlassenen Maßnahme zu entscheiden haben, beziehen sich ihre Entscheidungen sowohl auf die Geldbuße als auch auf etwaige andere Verfügungen (beispielsweise Unterlassungsanordnungen oder Unterlassungsverpflichtungen), wodurch „das Eingreifen der AGCM zunichtegemacht wird“. Mit anderen Worten hat die Nichteinhaltung der streitigen Frist automatisch die vollständige Nichtigerklärung der Entscheidung der AGCM zur Folge.

127 In diesem Stadium der Analyse ist somit festzuhalten, dass die italienische Rechtsordnung die Verletzung einer Verfahrensvorschrift besonders streng sanktioniert, was die Frage nach der gesetzlichen Rechtfertigung eines solchen Ansatzes aufwirft. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stellt die in Rede stehende nationale Regelung „eine unwiderlegbare Vermutung für eine Verletzung der Verteidigungsrechte des Unternehmens auf, die mit dem Ablauf der Ausschlussfrist zusammenhängt“. Soweit mit der fraglichen nationalen Regelung Unionsrecht durchgeführt wird, muss sie einer strengen Prüfung unterzogen werden. Vor allem muss geprüft werden, ob sie den Anforderungen des Unionsrechts entspricht. Konkret ist zu untersuchen, ob diese nationale Regelung den Verteidigungsrechten gebührend Rechnung trägt.

128 Aus der Rechtsprechung geht hervor, dass ein Mitgliedstaat bei der Ausübung seiner Verfahrensautonomie nicht nur die volle Wirksamkeit des Unionsrechts, sondern auch die Achtung der Grundrechte gewährleisten muss, darunter insbesondere die Verteidigungsrechte der von Zuwiderhandlungsverfahren betroffenen Unternehmen (

129 Bezüglich des Sekundärrechts ist auf Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2019/1 hinzuweisen, der ausdrücklich die Verpflichtung auferlegt, sicherzustellen, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden in Verfahren, die Zuwiderhandlungen gegen Art. 102 AEUV betreffen, die Verteidigungsrechte der Unternehmen wahren, darunter das Recht auf rechtliches Gehör. Auch verlangt Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2019/1, dass diese nationalen Behörden eine Mitteilung der Beschwerdepunkte veranlassen, bevor sie eine Entscheidung treffen, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt und deren Abstellung angeordnet wird.

130 Im vorliegenden Fall vermag ich der Kommission folgend schwerlich zu erkennen, wie die streitige nationale Regelung geeignet sein könnte, die Verteidigungsrechte zu schützen. Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass die Verteidigungsrechte der Unternehmen, denen eine wettbewerbswidrige Praxis oder eine unlautere Geschäftspraxis zur Last gelegt wird, durch den Ablauf einer 90‑Tage-Frist nicht verletzt werden, da die AGCM jedenfalls keine Sanktionen verhängen kann, ohne eine Untersuchungsphase durchgeführt zu haben, in der die betroffenen Unternehmen über die erforderlichen Garantien verfügen und ihre Verteidigungsrechte geltend machen können. Nach der geltenden nationalen Regelung haben diese Unternehmen nämlich die Möglichkeit, Akteneinsicht zu nehmen sowie Schriftsätze und Dokumente vorzulegen (

131 Zweitens ist anzumerken, dass es zum Schutz der Verteidigungsrechte nicht notwendig erscheint, zu verlangen, dass das Unternehmen seine Rechte in jedem Fall im Rahmen einer Voruntersuchungsphase ausübt. So hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass zwar verhindert werden muss, dass die Verteidigungsrechte eines Unternehmens in der Vorphase eines von der Kommission geführten Zuwiderhandlungsverfahrens unwiederbringlich beeinträchtigt werden, es aber nicht notwendig ist, dieses Unternehmen in jedem Fall sogar auf die Möglichkeit von auf das Wettbewerbsrecht der Union gestützten Ermittlungs- oder Verfolgungsmaßnahmen hinzuweisen (

132 Die vorstehenden Erwägungen erscheinen mir umso relevanter, als die Tatsache, dass die Kommission bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln eine angemessene Frist überschritten hat, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nur dann einen Grund für die Nichtigerklärung von Entscheidungen, mit denen Zuwiderhandlungen festgestellt werden, darstellen kann, wenn erwiesen ist, dass die Verletzung des Grundsatzes der Einhaltung einer angemessenen Frist die Verteidigungsrechte der betroffenen Unternehmen beeinträchtigt hat. Andernfalls hat die Nichteinhaltung der Verpflichtung der Kommission, innerhalb einer angemessenen Frist zu entscheiden, keine Auswirkungen auf die Gültigkeit des Zuwiderhandlungsverfahrens (

133 Wie ich in den vorstehenden Nummern dargelegt habe, ist eine solche Verletzung der Verteidigungsrechte im vorliegenden Fall alles andere als offensichtlich. Soweit die Überschreitung der streitigen Frist eine unwiderlegbare Vermutung für eine Verletzung der Verteidigungsrechte der betroffenen Unternehmen begründet, um die Worte des vorlegenden Gerichts wiederzugeben, vertrete ich daher die Auffassung, dass die fragliche nationale Regelung kein angemessenes Gleichgewicht zwischen der wirksamen Durchsetzung von Art. 102 AEUV und den Verteidigungsrechten dieser Unternehmen herstellt, wie es die Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt (

134 Es zeigt sich im Übrigen, dass die in Rede stehende nationale Regelung eher geeignet ist, sich negativ auf die Verteidigungsrechte auszuwirken. Denn wie das vorlegende Gericht erläutert, wäre die AGCM, falls sie das Beweismaterial, mit der sich die Annahme der Begründetheit der Beschwerdepunkte stützen ließe, in der Voruntersuchungsphase aufgrund einer zu kurzen Frist nicht erlangen könnte, verpflichtet, während der kontradiktorischen Untersuchung „nach Informationen zu fischen“ und unterschiedslos alle Elemente heranzuziehen, die in irgendeiner Weise mit der Tätigkeit des Unternehmens zusammenhängen, was die Belastung für beide Parteien erheblich erhöhen würde. Ein solches Szenario, bei dem das Unternehmen Gefahr liefe, potenziell stärker eingreifenden Maßnahmen ausgesetzt zu werden, könnte leicht vermieden werden, wenn die AGCM genügend Zeit hätte, um das für die Formulierung von Beschwerdepunkten gegen den Betroffenen erforderliche Untersuchungsmaterial zusammenzutragen.

135 Die schwerwiegenden Folgen, die sich aus der nicht fristgerechten Einleitung eines förmlichen Verfahrens ergeben, vereiteln daher die wirksame Erfüllung der Aufgaben, die der AGCM übertragen worden sind. Aus der vorstehenden Analyse folgt, dass eine solche Ineffizienz bei der Durchführung von Art. 102 AEUV sowie der Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29 nicht mit der Begründung eines angeblichen Schutzes der Verteidigungsrechte hingenommen werden kann. d) Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem

136 Eine solche Feststellung würde bereits ausreichen, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die fragliche nationale Regelung in ihrer Auslegung durch das oberste Verwaltungsgericht nicht den Anforderungen des Unionsrechts entspricht. Es bleibt jedoch ein letzter Aspekt im Zusammenhang mit dieser Regelung zu prüfen – ein Aspekt, der das Funktionieren des in den Bereichen Wettbewerb und Verbraucherschutz eingeführten Aufsichtssystems meiner Meinung nach so erheblich schwächt, dass die Ermittlung und die Ahndung von Verstößen illusorisch zu werden drohen; hierbei handelt es sich um die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem.

137 In der Praxis bedeutet die Anwendung dieses Grundsatzes, dass die AGCM, wenn sie den Gewerbetreibenden nicht förmlich über die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens unterrichtet hat, nach Ablauf der Frist überhaupt keine Ermittlungen über die Geschäftspraxis mehr anstellen und Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher, z. B. eine Anordnung zur Einstellung des Verhaltens oder ein Verbot seiner Annahme, ergreifen darf. Gleiches gilt für Maßnahmen zum Schutz des freien Wettbewerbs.

138 Eine solche Folge würde meines Erachtens aber sowohl die Fortsetzung einer bereits bestehenden unlauteren und wettbewerbswidrigen Geschäftspraxis als auch die Einführung einer solchen Praxis ermöglichen. Überdies würden derartige Geschäftspraktiken nie sanktioniert werden, wodurch in der Geschäftswelt ein Gefühl der Nichtahndung entsteht (

139 Da die AGCM nicht gegen diese Fehlentwicklungen vorgehen könnte, liefe sie Gefahr, dass ihre Autorität ernsthaft in Frage gestellt wird. Sie wäre auch nicht in der Lage, mit ihren Partnerbehörden in anderen Mitgliedstaaten und mit der Kommission im Rahmen der zu diesem Zweck geschaffenen Netzwerke zusammenzuarbeiten. Ein solches Ergebnis liefe dem Ziel des Schutzes der Verbraucher und der Unternehmen vor etwaigen missbräuchlichen Verhaltensweisen von Wirtschaftsteilnehmern offensichtlich zuwider.

140 Die Folgen dieses Aspekts der streitigen Regelung hängen sicherlich von der Auslegung des Grundsatzes ne bis in idem in der italienischen Rechtsordnung ab. Vor allem aber ist die normative Tragweite dieses Konzepts für die Beurteilung der Auswirkungen auf das Funktionieren des Aufsichtssystems von entscheidender Bedeutung. Die vorstehenden Erwägungen beruhen auf den verfügbaren Informationen in den Akten. Daher hat das nationale Gericht, das über eine umfassende Kenntnis des innerstaatlichen Rechts verfügt, selbst zu prüfen, ob die Regelung die Ziele des Unionsrechts vereitelt. D. Schlussbemerkungen

141 Auf der Grundlage der vorstehenden Analyse lässt sich feststellen, dass eine Kombination mehrerer Aspekte dieser nationalen Regelung, die eine Frist für den Abschluss eines Abschnitts des Verwaltungsverfahrens setzt, zu einer erheblichen Behinderung der Arbeit der AGCM führt, die keinesfalls durch Erwägungen wie Rechtssicherheit, Vertrauensschutz oder Verteidigungsrechte als Grundsätze des Unionsrechts gerechtfertigt werden kann. Die streitige Frist kann nach den in der Rechtsprechung festgelegten Kriterien nicht als „angemessen“ eingestuft werden. Unter diesen Umständen ist der Schluss zu ziehen, dass die fragliche nationale Regelung nicht den Anforderungen des Effektivitätsgrundsatzes genügt, da sie die Durchführung der Verbraucherschutz- und Wettbewerbsvorschriften der Union übermäßig erschwert oder sogar praktisch unmöglich macht.

142 Konkret ist in den vorliegenden Schlussanträgen festgestellt worden, dass die AGCM daran gehindert zu werden droht, die Beendigung wettbewerbswidriger und unlauterer Praktiken, insbesondere in komplexeren Rechtssachen, anzuordnen und diese Praktiken entsprechend zu ahnden, was im Widerspruch zu dem steht, was Art. 102 AEUV sowie die Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29 verlangen. Außerdem läuft die AGCM auch Gefahr, in ihrer Fähigkeit geschwächt zu werden, ihre Arbeit unabhängig zu organisieren, wie es Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2019/1 fordert. Schließlich droht ihre Fähigkeit zur effektiven Zusammenarbeit mit den Partnerbehörden und der Kommission ernsthaft gestört zu werden. Dies würde zu einem Ausfall der Überwachungsmechanismen des Binnenmarkts der Union im Hoheitsgebiet der Republik Italien führen und damit eine der wichtigsten Errungenschaften der europäischen Integration, die in Art. 3 Abs. 3 EUV ausdrücklich erwähnt wird, gefährden.

143 Die vorstehende Feststellung wirft die Frage auf, ob es im vorliegenden Fall gleichwohl möglich ist, das nationale Recht so auszulegen, dass die mit den fraglichen Bestimmungen des Unionsrechts verfolgten Ziele erreicht werden können. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die sich aus einer Richtlinie ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, das darin vorgesehene Ziel zu erreichen, und ihre Pflicht gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 288 AEUV, alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs allen Trägern öffentlicher Gewalt der Mitgliedstaaten einschließlich, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, der Gerichte obliegen (

144 Zur Erfüllung dieser Verpflichtung verlangt der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung von den nationalen Behörden, unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles zu tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem vom Unionsrecht verfolgten Ziel im Einklang steht (contra legem des nationalen Rechts dienen (

145 Im vorliegenden Fall hat das nationale Gericht im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen zu ermitteln, ob es in der Lage ist, eine unionsrechtskonforme Auslegung der nationalen Regelung vorzunehmen, indem es gegebenenfalls die Anwendung der fraglichen Regelung in den von der AGCM in den Bereichen Verbraucherschutz und Wettbewerb geführten Zuwiderhandlungsverfahren ausschließt. Vorbehaltlich der vom nationalen Gericht vorzunehmenden Beurteilung stößt eine solche Option meines Erachtens nicht von vornherein auf unüberwindbare Hindernisse, zumal aus den Vorlageentscheidungen hervorgeht, dass die aktuelle Rechtsprechung des Consiglio di Stato (Staatsrat) erst seit einigen Jahren als gefestigt gilt (

146 Aus den in den vorliegenden Schlussanträgen dargelegten Gründen ist meiner Ansicht nach auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 102 AEUV, Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2019/1 sowie die Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29 im Licht des Effektivitätsgrundsatzes dahin auszulegen sind, dass sie nationalen Vorschriften wie Art. 14 des Gesetzes Nr. 689/81 entgegenstehen, die kurze Ausschlussfristen vorsehen und es den nationalen Behörden, die für die Anwendung der vorgenannten normativen Rechtsakte der Union zuständig sind, dadurch unmöglich machen, angemessene und wirksame Vorkehrungen zu treffen, um wettbewerbswidrige und unlautere Geschäftspraktiken im Binnenmarkt wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu bekämpfen. VI. Ergebnis

147 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) wie folgt zu beantworten: Art. 102 AEUV, Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie (EU) 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine wirksamere Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften und zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts sowie die Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2005 über unlautere Geschäftspraktiken von Unternehmen gegenüber Verbrauchern im Binnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 84/450/EWG des Rates, der Richtlinien 97/7/EG, 98/27/EG und 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates („Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken“) sind im Licht des Effektivitätsgrundsatzes dahin auszulegen, dass sie nationalen Vorschriften wie Art. 14 der Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Gesetz Nr. 689 vom 24. November 1981 zur Änderung des strafrechtlichen Systems) entgegenstehen, die kurze Ausschlussfristen vorsehen und es den nationalen Behörden, die für die Anwendung der vorgenannten normativen Rechtsakte der Union zuständig sind, dadurch unmöglich machen, angemessene und wirksame Vorkehrungen zu treffen, um wettbewerbswidrige und unlautere Geschäftspraktiken im Binnenmarkt wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu bekämpfen.