Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.06.2025 – C-345/24

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 5. Juni 2025 ( Rechtssache C‑345/24 Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) gegen BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl, Amazon EU Sàrl, Beteiligte: Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Paketzustelldienste – Richtlinie 97/67/EG – Art. 22 und 22a – Verordnung (EU) 2018/644 – Art. 4 – Auferlegung von Informationspflichten – Rechtsgrundlage – Grenzen – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“

1 Im Jahr 2022 ordnete die Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Aufsichtsbehörde für das Kommunikationswesen, Italien) (

2 Einige dieser Unternehmen fochten den Beschluss der AGCOM vor einem erstinstanzlichen Gericht an, das ihren Klagen stattgab. Die AGCOM hat gegen die erstinstanzlichen Urteile Berufung beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) eingelegt, der den Gerichtshof im Wesentlichen fragt: – ob die Rechtsgrundlage für die Auferlegung von Informationspflichten in der Verordnung (EU) 2018/644 ( – innerhalb welcher Grenzen eine NRB diese Verpflichtungen auferlegen kann. I. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Richtlinie 97/67

3 Art. 2 legt fest: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck 1. ‚Postdienste‘ die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen; 1a. ‚Postdiensteanbieter‘ Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen; …“

4 Art. 3 Abs. 7 bestimmt: „Der in diesem Artikel definierte Universaldienst umfasst sowohl Inlandsleistungen als auch grenzüberschreitende Leistungen.“

5 Art. 22 Abs. 2 Unterabs. 1 sieht vor: „Aufgabe der [NRB] ist insbesondere die Gewährleistung der Einhaltung der sich aus dieser Richtlinie ergebenden Verpflichtungen, vor allem durch die Einrichtung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren zur Sicherstellung der Erbringung des Universaldienstes. Sie können auch beauftragt werden, die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften im Postsektor zu überwachen.“

6 Art. 22a legt fest: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen zu folgenden Zwecken sicher, dass die Postdiensteanbieter insbesondere den [NRB] alle Informationen, einschließlich finanzieller Angaben und Angaben zur Bereitstellung des Universaldienstes, liefern: a) zur Sicherstellung durch die [NRB], dass die Bestimmungen dieser Richtlinie oder die auf ihrer Grundlage getroffenen Entscheidungen eingehalten werden; b) zu eindeutig festgelegten statistischen Zwecken. (2) … Die von der [NRB] angeforderten Informationen müssen in angemessenem Verhältnis zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben stehen. … …“ 2. Verordnung 2018/644

7 Im 13. Erwägungsgrund heißt es: „Die Postdienste sind derzeit in der Richtlinie [97/67] geregelt. … [D]ie vorliegende Verordnung [ergänzt] die Vorschriften der Richtlinie [97/67] im Hinblick auf grenzüberschreitende Paketzustelldienste. …“

8 Nach Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) (

9 Art. 4 („Informationspflicht“) sieht vor: „… (3) Bis zum 30. Juni jeden Kalenderjahres übermitteln alle Paketzustelldienstanbieter der [NRB] des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, folgende Informationen, es sei denn, die [NRB] hat diese Informationen bereits angefordert und erhalten: a) den mit Paketzustelldiensten im vorausgegangenen Kalenderjahr in dem Mitgliedstaat, in dem sie niedergelassen sind, erzielten Jahresumsatz, aufgeschlüsselt nach Paketzustelldiensten, die im Inland erbracht oder aus dem Ausland kommend beziehungsweise ins Ausland gehend grenzüberschreitend erbracht wurden; b) die Anzahl der Personen, die während des vorausgegangenen Kalenderjahres für sie tätig und an der Erbringung der Paketzustelldienste in dem Mitgliedstaat, in dem die Anbieter niedergelassen sind, beteiligt waren, und zwar aufgeschlüsselt nach der Anzahl der Personen nach Beschäftigungsstatus, insbesondere nach Voll- und Teilzeitarbeitskräften, vorübergehend Beschäftigten und Selbstständigen; c) die Anzahl der während des vorausgegangenen Kalenderjahres in dem Mitgliedstaat, in dem sie niedergelassen sind, bearbeiteten Pakete, aufgeschlüsselt nach Paketen, die im Inland zugestellt oder ins Ausland gehend beziehungsweise aus dem Ausland kommend grenzüberschreitend zugestellt wurden; d) die Namen ihrer Unterauftragnehmer und sämtliche in ihrem Besitz befindlichen Informationen über die Merkmale der von diesen Unterauftragnehmern erbrachten Paketzustelldienste; e) sofern verfügbar, eine öffentlich zugängliche, am 1. Januar jedes Kalenderjahres für Paketzustelldienste geltende Preisliste. … (5) Die [NRB] können vorschreiben, dass Informationen übermittelt werden, die über die in den Absätzen 1 und 3 genannten Informationen hinausgehen, sofern diese Anforderungen erforderlich und verhältnismäßig sind. (6) Die Absätze 1 bis 5 finden keine Anwendung auf Paketzustelldienstanbieter, für die während des vorausgegangenen Kalenderjahres im Durchschnitt weniger als 50 Personen tätig und an der Erbringung von Paketzustelldiensten in dem Mitgliedstaat, in dem der Anbieter niedergelassen ist, beteiligt waren, es sei denn, der Anbieter ist in mehr als einem Mitgliedstaat niedergelassen. Eine [NRB] kann die für die Unterauftragnehmer des Paketzustelldienstanbieters tätigen Personen in die Berechnung des Schwellenwerts von 50 Personen einbeziehen. (7) Unbeschadet der Bestimmungen von Absatz 6 kann eine [NRB] die gemäß den Absätzen 1 bis 5 zu übermittelnden Informationen von jedem Paketzustelldienstanbieter anfordern, der während des vorausgegangenen Kalenderjahres durchschnittlich zwischen 25 und 49 Personen beschäftigt hat, sofern die besonderen Gegebenheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat es erfordern und sofern es für die Einhaltung dieser Verordnung erforderlich und verhältnismäßig ist.“

10 Art. 5 („Transparenz der Tarife für die Zustellung ins Ausland“) Abs. 1 lautet: „Sämtliche Anbieter von grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten, die nicht unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absätze 6 und 7 fallen, übermitteln der [NRB] des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, die öffentliche Liste der Tarife, die am 1. Januar jedes Kalenderjahres für die Zustellung von Einzelpostsendungen außer Briefsendungen gelten, die unter die Kategorien im Anhang fallen. Diese Informationen sind bis zum 31. Januar jedes Kalenderjahres zu übermitteln.“

11 Art. 6 („Bewertung der Tarife für grenzüberschreitende Einzelpaketsendungen“) bestimmt: „(1) Auf der Grundlage der gemäß Artikel 5 übermittelten öffentlichen Listen der Tarife ermittelt die [NRB] für jede im Anhang aufgeführte Einzelpostsendung die für die Zustellung ins Ausland geltenden Tarife der Paketzustelldienstanbieter, die in ihrem Mitgliedstaat angesiedelt sind und die unter die Universaldienstverpflichtung fallen, deren Bewertung die nationale Regulierungsbehörde für objektiv notwendig hält. 2. Die [NRB] bewertet die nach Absatz 1 ermittelten Tarife für die Zustellung ins Ausland objektiv und im Einklang mit den in Artikel 12 der Richtlinie [97/67] genannten Grundsätzen, sodass sie die Tarife für die Zustellung ins Ausland ermitteln kann, die sie für unangemessen hoch hält. Bei dieser Bewertung legt die [NRB] insbesondere die folgenden Kriterien zugrunde: a) die Inlandstarife und die anderen einschlägigen Tarife der vergleichbaren Paketzustelldienste im Einlieferungsmitgliedstaat und im Bestimmungsmitgliedstaat; …“ B. Nationales Recht. Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 261 vom 22. Juli 1999 (

12 Gemäß Art. 2 Abs. 4 übt die NRB des Postsektors „… die folgenden Funktionen aus, wobei sie vollkommen unabhängig beurteilt und entscheidet: a) Regulierung der Postmärkte; … d) Verabschiedung von Rechtsakten über den Zugang zum Postnetz und damit verbundenen Diensten, Festlegung von Tarifen in den regulierten Sektoren und Förderung des Wettbewerbs auf den Postmärkten; e) Ausübung der Überwachung, Kontrolle und Überprüfung der Einhaltung der Qualitätskriterien für den Postdienst, und zwar auch durch Dritte; f) Überwachung … der Einhaltung der dem Universaldiensteanbieter auferlegten Verpflichtungen sowie der Verpflichtungen, die sich aus Lizenzen und Genehmigungen ergeben, insbesondere im Hinblick auf die allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Erbringung von Postdiensten; g) Analyse und Überwachung der Postmärkte unter besonderem Bezug auf die Preise der Dienstleistungen, einschließlich der Einrichtung einer Beobachtungsstelle zu diesem Zweck“.

13 Art. 14bis gibt Art. 22a der Richtlinie 97/67 nahezu wörtlich wieder. II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

14 Der Vorlageentscheidung zufolge (

15 Der Beschluss Nr. 94/22/CONS umfasst somit: – allgemeine Informationspflichten für zugelassene Anbieter öffentlich zugänglicher Zustelldienste für Postpakete, die bestimmte Merkmale erfüllen ( – spezifische Informationspflichten für Amazon, die zu den allgemeinen Pflichten hinzukommen (Art. 2).

16 Die AGCOM verpflichtet die erste Kategorie der Betreiber, ihr jährlich folgende Informationen zu übermitteln: a) die Informationen hinsichtlich der wirtschaftlichen Bedingungen der öffentlich angebotenen Dienste; b) die wirtschaftlichen Referenzbedingungen (Durchschnittspreise) für bestimmte Gruppen von Geschäftskunden, die auf der Grundlage des Jahresumsatzes festgelegt werden; c) die geltenden Verträge, die ihre Geschäftsbeziehungen mit den Unternehmen des Sektors regeln, die an der Erbringung des Postdiensts mitwirken; d) eine Erklärung zur Einhaltung der Arbeitsbedingungen im Verhältnis zu allen an der Erbringung des Dienstes beteiligten Personen auf egal welcher Ebene der Netzwerkorganisation; e) die im Verhältnis zu dem den verschiedenen Kategorien angehörigen Personal auf jeder Organisationsebene verwendeten Vertragsmuster.

17 Was hingegen die Amazon auferlegten spezifischen Informationspflichten anbelangt, so verpflichtet die AGCOM das Unternehmen zur Übermittlung folgender Informationen: a) den für die am Logistikprogramm von Amazon (mit der Bezeichnung „FBA“ [Fulfillment by Amazon]) teilnehmenden Einzelhändler („Retailer“) geltenden Durchschnittspreis für den Zustelldienst, b) den an die „Delivery Service Partner“ (DSP) für den Zustelldienst gezahlten durchschnittlichen Stückpreis und c) den an die anderen Marktteilnehmer für den Zustelldienst gezahlten durchschnittlichen Stückpreis.

18 Der Beschluss Nr. 94/22/CONS wurde beim Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien, im Folgenden: TAR Latium) mit vier verschiedenen Klagen durch die Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), die Unternehmen DHL Express Italy Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl und BRT Spa und die Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) (im Folgenden zusammen: andere Marktteilnehmer als Amazon) sowie durch die Unternehmen Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl und Amazon EU Sàrl (im Folgenden zusammen: Amazon) angefochten.

19 Das TAR Latium gab den vier Klagen mit vier verschiedenen Urteilen statt und erklärte den angefochtenen Beschluss für nichtig: – Hinsichtlich der anderen Marktteilnehmer als Amazon ergab sich nach den Feststellungen des TAR Latium, wie in der Vorlageentscheidung dargestellt, „schwerpunktmäßig ein Mangel der den Beschluss [Nr. 94/22/CONS] vorbereitenden Untersuchungen. Insbesondere habe die AGCOM Informationspflichten in B2B-Sektoren (‚Business-to-business‘) eingeführt, in denen die durchgeführte Voruntersuchung keine Probleme zutage gefördert habe, die die Regulierungsmaßnahme gerechtfertigt hätten. Probleme seien hingegen hauptsächlich (oder ausschließlich) im B2C‑Sektor (‚Business-to-consumer‘) festgestellt worden.“ – In Bezug auf die Amazon auferlegten spezifischen Informationspflichten gab das TAR Latium der Klage mit der Begründung statt, dass es an einer „sicheren“ Rechtsgrundlage fehle.

20 Die AGCOM hat gegen die erstinstanzlichen Urteile Berufung beim Consiglio di Stato (Staatsrat) eingelegt, der dem Gerichtshof vier Fragen zur Vorabentscheidung vorlegt, von denen ich die erste, die zweite und die vierte ( 1. Ist die Verordnung 2018/644 in Bezug auf das Sammeln von Informationen als solche nur auf die Anbieter grenzüberschreitender Zustelldienste anwendbar oder allgemein auf sämtliche Anbieter von Paketzustelldiensten vorbehaltlich spezifischer Ausnahmen hinsichtlich einzelner Bestimmungen? 2. Bieten bei Beantwortung der ersten Frage in der erstgenannten Richtung die Richtlinie 97/67 oder die sogenannten „ungeschriebenen Kompetenzen“ eine Rechtsgrundlage, die es den NRB dennoch erlaubt, auch den Anbietern nicht grenzüberschreitender Zustelldienste in allgemeiner Weise Informationspflichten aufzuerlegen? 4. Innerhalb welcher Grenzen (auch mit Blick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit) kann eine NRB den Anbietern von Paketzustelldiensten Informationspflichten auferlegen, und ist es insbesondere zulässig, symmetrische Informationspflichten zu folgenden Inhalten aufzuerlegen: i) zu den im Verhältnis zu verschiedenen Arten von Kunden angewandten Bedingungen; ii) zu den Verträgen zur Regelung der Beziehungen zwischen dem einzelnen Unternehmen, das Paketzustelldienste erbringt, und den Unternehmen, die im Rahmen der Eigenheiten der jeweiligen Branche in verschiedenen Funktionen an der Erbringung dieser Dienste mitwirken; iii) zu den wirtschaftlichen Bedingungen und Rechtsschutzmöglichkeiten, die den im Rahmen der Diensterbringung in verschiedenen Funktionen beschäftigten Arbeitnehmern gewährt werden? III. Verfahren vor dem Gerichtshof

21 Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 10. Mai 2024 beim Gerichtshof eingegangen.

22 Die AICAI u. a., Amazon, BRT, die FEDIT, die italienische Regierung, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie alle haben an der mündlichen Verhandlung vom 26. März 2025 teilgenommen.

23 Auf Wunsch des Gerichtshofs befassen sich die vorliegenden Schlussanträge nicht mit der dritten Vorlagefrage. IV. Würdigung A. Erste Vorlagefrage

24 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Verordnung 2018/644 „in Bezug auf das Sammeln von Informationen … nur auf die Anbieter grenzüberschreitender Zustelldienste anwendbar [ist] oder allgemein auf sämtliche Anbieter von Paketzustelldiensten vorbehaltlich spezifischer Ausnahmen hinsichtlich einzelner Bestimmungen“. 1. Erheblichkeit der Vorlagefrage

25 Amazon macht geltend, die Frage sei nicht entscheidungserheblich, da der Ausgangsrechtsstreit nicht die Anwendbarkeit der Verordnung 2018/644 auf grenzüberschreitende Paketzustelldienste betreffe. Die Frage müsse so umformuliert werden, dass mit ihr um die Feststellung ersucht werde, ob die Verordnung 2018/644 „eine angemessene Rechtsgrundlage darstellt, die es den NRB ermöglicht, zusätzliche Informationspflichten für nicht grenzüberschreitende Angelegenheiten aufzuerlegen“ (

26 Es ist Sache des nationalen Gerichts und nicht der Parteien des Rechtsstreits, die Erheblichkeit der Fragen, die es dem Gerichtshof vorlegt, zu beurteilen und deren Inhalt zu bestimmen (

27 Der Consiglio di Stato (Staatsrat) ist der Ansicht, dass das bei ihm anhängige Verfahren die mit dem angefochtenen Beschluss auferlegten Informationspflichten zum Gegenstand habe und dass es „u. a.“ (

28 So ausgelegt, ist die Frage entscheidungserheblich. Aufgrund seiner Zweifel an der Rechtmäßigkeit der den Paketzustelldienstanbietern auferlegten Pflichten ist es legitim, dass sich das vorlegende Gericht zunächst die Frage nach dem Anwendungsbereich der Verordnung 2018/644 stellt. Die Antwort auf diese Frage gibt Aufschluss darüber, ob sich die Bestimmungen dieser Verordnung über die Informationspflichten auf alle Anbieter dieser Dienstleistungen erstrecken, unabhängig davon, ob sie im Inland oder grenzüberschreitend tätig sind.

29 Die Frage ist also nicht unerheblich, wenn das vorlegende Gericht nicht in der Lage ist, die Rechtsgrundlage der von der AGCOM ausgeübten Funktion eindeutig zu erkennen. Dies gilt umso mehr, da, wie das vorlegende Gericht hinzufügt, „die AGCOM in der Vergangenheit offenbar ausdrücklich ausgeschlossen hatte, dass sich die Kompetenz zur Auferlegung von Informationspflichten aus der Verordnung 2018/644 ergebe, während sie im vorliegenden Verfahren das Gegenteil vertritt“ ( 2. Inhaltliche Würdigung

30 Die Verordnung 2018/644 regelt, wie ihr Titel schon sagt, grenzüberschreitende Paketzustelldienste. Auf diese Kategorie der Dienstleistungen bezieht sich der Großteil der Bestimmungen.

31 Gemäß Art. 1 der Verordnung 2018/644 werden mit dieser Verordnung „über die Vorschriften der Richtlinie [97/67] hinaus spezifische Vorschriften festgelegt, die eine Verbesserung der grenzüberschreitenden Paketzustelldienste bewirken sollen und Folgendes betreffen …“.

32 Art. 1 Buchst. b und c der Verordnung 2018/644 bezieht sich auf „die Transparenz der Tarife und die Bewertung der Tarife für bestimmte grenzüberschreitende Paketzustelldienste …“ und „von den Unternehmern für die Verbraucher bereitgestellte Informationen über grenzüberschreitende Paketzustelldienste“.

33 Auch andere Bestimmungen der Verordnung 2018/644 beziehen sich ausschließlich auf Anbieter von grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten. Dies gilt für die Art. 5 („Transparenz der Tarife für die Zustellung ins Ausland“), 6 („Bewertung der Tarife für grenzüberschreitende Einzelpaketsendungen“) und 7 („Verbraucherinformationen über Optionen und Gebühren für die grenzüberschreitende Zustellung“).

34 Im Gesamtbild ergibt sich aus diesen Bestimmungen auf den ersten Blick, dass die Verordnung 2018/644 nicht auf nicht grenzüberschreitende Paketzustelldienste anwendbar ist. Aus anderen Bestimmungen derselben Verordnung lässt sich jedoch, was die Informationspflichten betrifft, möglicherweise das Gegenteil ableiten.

35 Erstens nennt Art. 1 der Verordnung 2018/644 als Ziel „die Regulierungsaufsicht über Paketzustelldienste“, ohne dass dies auf grenzüberschreitende Paketzustelldienste beschränkt ist, und beinhaltet somit auch inländische Paketzustelldienste.

36 Zweitens bezieht sich Art. 4 Abs. 1 und 3 der Verordnung 2018/644 bei der Regelung der Informationen, die Paketzustelldienstanbieter der NRB des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, übermitteln müssen, ausdrücklich allgemein auf „alle Paketzustelldienstanbieter“ (Hervorhebung nur hier). Es wird also nicht zwischen inländischen und grenzüberschreitenden Dienstanbietern unterschieden.

37 Die Definition des Begriffs „Paketzustelldienstanbieter“ in Art. 2 Nr. 3 der Verordnung 2018/644 bestätigt diese Auslegung. Der Begriff „Postdiensteanbieter“ in Art. 2 Nr. 1a der Richtlinie 97/67 („Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen“) ist ebenso wenig auf inländische Dienste beschränkt. Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung 2018/644 gilt die Begriffsbestimmung aus der Richtlinie 97/67 für die Zwecke der Verordnung.

38 Drittens betreffen die Art. 5, 6 und 7 der Verordnung 2018/644 bestimmte Arten von Informationen (über Tarife oder Verträge), die von allen Paketzustelldienstanbietern nur diejenigen übermitteln müssen, die grenzüberschreitende Dienste erbringen. Diese Informationen werden zusätzlich zu denjenigen verlangt, die in Art. 4 Abs. 1 und 3 der Verordnung unterschiedslos für alle Anbieter vorgesehen sind. Bei den Art. 5, 6 und 7 handelt es sich daher um Bestimmungen, die sich an eine bestimmte Untergruppe innerhalb der Gruppe aller inländischen und grenzüberschreitenden Paketzustelldienstanbieter richten.

39 Die Frage, ob es sich um inländische oder grenzüberschreitende Paketzustelldienste handelt, kann für die Verordnung 2018/644 von Bedeutung sein. Ich möchte jedoch darauf hinweisen, dass dies kein Kriterium ist, um den Anwendungsbereich der Informationspflichten abzugrenzen – und diese auf Anbieter von grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten zu beschränken –, sondern um die Informationen zu konkretisieren, die von den jeweiligen Betreibern bereitgestellt werden müssen.

40 Es ist richtig, dass die Verordnung 2018/644, wie ich dargelegt habe, in einigen ihrer Bestimmungen auf die besondere Situation von Anbietern eingeht, die grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass sie festlegt, dass alle Marktteilnehmer des Sektors, unabhängig von der nationalen oder grenzüberschreitenden Dimension der von ihnen erbrachten Dienstleistung, den Informationspflichten nach Art. 4 unterliegen.

41 Das in Art. 4 Abs. 1 und 3 der Verordnung 2018/644 festgelegte Kriterium beruht daher bei einer am Wortlaut orientierten Auslegung auf der materiellen Natur der erbrachten Dienstleistung und nicht auf der nationalen oder grenzüberschreitenden Dimension der Leistungserbringung.

42 Diese Auslegung wird meines Erachtens durch Art. 4 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung 2018/644 bestätigt: Die Paketzustelldienstanbieter müssen die Anzahl der in dem Mitgliedstaat, in dem sie niedergelassen sind, bearbeiteten Pakete aufgeschlüsselt nach „Paketen, die im Inland zugestellt oder … grenzüberschreitend zugestellt wurden“, übermitteln. Die Informationspflicht erstreckt sich somit gemäß der Verordnung auch auf inländische Paketzustelldienste.

43 Bei einer zweckgerichteten Auslegung kann das Ziel, das der den Paketzustelldienstanbietern auferlegten Informationspflicht zugrunde liegt, am ehesten erfüllt werden, wenn die NRB als Empfänger dieser Informationen, um die an sie übertragenen Aufgaben wahrnehmen zu können, über Daten sowohl zu inländischen als auch zu grenzüberschreitenden Diensten verfügen (

44 Folglich vertrete ich den Standpunkt, dass die Verordnung 2018/644 in Bezug auf die Übermittlung von Informationen auf alle Paketzustelldienstanbieter anwendbar ist, unabhängig davon, ob es sich um inländische oder grenzüberschreitende Zustelldienste handelt. B. Zweite Vorlagefrage

45 Das vorlegende Gericht stellt seine Vorlagefrage für den Fall, dass mit der Antwort auf die erste Frage bestätigt wird, dass die Verordnung 2018/644 nur auf Anbieter von grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten Anwendung findet.

46 Gleichwohl ist die zweite Frage meines Erachtens unabhängig von der Antwort auf die erste Frage entscheidungserheblich.

47 Der Consiglio di Stato (Staatsrat) möchte wissen, ob „die Richtlinie 97/67 oder die sogenannten ‚ungeschriebenen Kompetenzen‘ eine Rechtsgrundlage [bieten], die es den NRB dennoch erlaubt, auch den Anbietern nicht grenzüberschreitender Zustelldienste in allgemeiner Weise Informationspflichten aufzuerlegen“.

48 Eine etwaige Anwendung der Richtlinie 97/67 in der durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung wirkt sich auf die Informationspflichten aus, die den Paketzustelldienstanbietern auferlegt werden können.

49 Selbst wenn in der Verordnung 2018/644 keine Rechtsgrundlage vorgesehen wäre, könnte meines Erachtens die Auferlegung von Informationspflichten für Anbieter von nicht grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten dennoch auf die Richtlinie 97/67 gestützt werden. Es ist nicht mehr streitig, dass diese Paketzustelldienste als Postdienste eingestuft werden können (

50 Wie im 13. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/644 hervorgehoben wird, sind in der Richtlinie 97/67 „gemeinsame Vorschriften für die Erbringung der Postdienste und des postalischen Universaldienstes … festgelegt“. Außerdem wird im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 daran erinnert, dass mit der Richtlinie 97/67 „ein Rechtsrahmen für den Postsektor in der Gemeinschaft geschaffen [wurde], der unter anderem Vorschriften umfasst, die einen Universaldienst garantieren“.

51 Der Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 erstreckt sich daher auf alle Postdiensteanbieter (

52 Auf dieser Grundlage legt Art. 22a der Richtlinie 97/67 fest, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Postdiensteanbieter insbesondere den NRB alle erforderlichen Informationen, einschließlich finanzieller Angaben und Angaben zur Bereitstellung des Universaldiensts, liefern (

53 Auch hier wird auf die Postdiensteanbieter verwiesen, ohne dass zwischen inländischen und grenzüberschreitenden Diensten unterschieden wird. Dieser allgemeine Verweis ist umso notwendiger, als die NRB, wie es in derselben Bestimmung heißt, die Informationen erhalten „zur Sicherstellung …, dass die Bestimmungen [der Richtlinie 97/67] oder die auf ihrer Grundlage getroffenen Entscheidungen eingehalten werden“.

54 Insofern „die Bestimmungen der Richtlinie 97/67“ die Anbieter von nicht grenzüberschreitenden Postdiensten betreffen, ist es nur folgerichtig, dass auch von ihnen allgemein Informationen eingeholt werden können. So heißt es im 51. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6: „Die nationalen Regulierungsbehörden müssen Informationen von Marktteilnehmern einholen, um ihre Aufgaben effizient erfüllen zu können.“

55 Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, schließt die Richtlinie 97/67 nicht aus, dass die nationalen Vorschriften zu ihrer Umsetzung den NRB die Befugnis geben, weiter gehende Informationen anzufordern, als in der Richtlinie selbst vorgesehen ist (vorausgesetzt, dies steht in einem angemessenen Verhältnis zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben).

56 Zusammengefasst ermöglicht es die Richtlinie 97/67, allen Postdiensteanbietern, unabhängig davon, ob sie inländisch oder grenzüberschreitend tätig sind, einschließlich der Anbieter von Paketzustelldiensten, allgemeine Informationspflichten aufzuerlegen. C. Vierte Vorlagefrage

57 Mit der vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, „[i]nnerhalb welcher Grenzen“ eine NRB den Anbietern von Paketzustelldiensten Informationspflichten auferlegen kann. Insbesondere fragt es, ob es zulässig ist, ihnen „symmetrische Informationspflichten“ zu bestimmten Bedingungen und Verträgen (auf die ich mich in der Folge beziehen werde) aufzuerlegen.

58 In Übereinstimmung mit meinen für die ersten beiden Fragen vorgeschlagenen Antworten bin ich ebenso wie die Kommission der Ansicht, dass für die Beantwortung der vierten Frage Art. 4 Abs. 3 und 5 der Verordnung 2018/644 und Art. 22a der Richtlinie 97/67 maßgeblich sind.

59 Diese Bestimmungen beziehen sich zum einen auf die Informationen, die den NRB gemäß der Verordnung 2018/644 und der Richtlinie 97/67 ausdrücklich übermittelt werden müssen, und zum anderen auf die Informationen, die die NRB von den Paketzustelldienstanbietern zusätzlich anfordern können. Zu beiden kommen gegebenenfalls Informationen hinzu, die die NRB auf der Grundlage von nationalen Vorschriften einholen (

60 Ich werde zunächst auf die vorgeschriebenen Informationen sowie die Informationen, die die NRB zusätzlich verlangen können, eingehen und anschließend auf die Auswirkungen dieser Analyse auf die Antwort an das vorlegende Gericht. 1. Nach der Verordnung 2018/644 und der Richtlinie 97/67 vorgeschriebene Informationen

61 Die Informationen, die alle Anbieter den NRB jährlich übermitteln müssen, sind in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2018/644 (

62 Der Wortlaut von Art. 22a der Richtlinie 97/67 ist weiter gefasst und legt nicht im Einzelnen fest, welche Art von Daten übermittelt werden müssen.

63 Darüber hinaus können die NRB gemäß der Richtlinie 97/67 (Art. 22 Abs. 2), sofern sie damit beauftragt wurden, die Aufgabe übernehmen, die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften im Postsektor zu überwachen ( 2. Zusätzliche Informationen, die von den NRB verlangt werden können

64 Die Richtlinie 97/67 enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen über zusätzliche Informationspflichten. In Anbetracht des weit gefassten Art. 22a, in dem die Verhältnismäßigkeit der angeforderten Informationen hervorgehoben wird, obliegt es den NRB, die Angemessenheit der von ihnen angeforderten Informationen anhand dieser Richtschnur zu beurteilen.

65 Hingegen können die NRB gemäß Art. 4 Abs. 5 der Verordnung 2018/644 „vorschreiben, dass Informationen übermittelt werden, die über die in den Absätzen 1 und 3 genannten Informationen hinausgehen, sofern diese Anforderungen erforderlich und verhältnismäßig sind“.

66 Hinzu kommen noch die Informationen, die die NRB nach den nationalen Vorschriften anfordern können. 3. Grenzen der Informationspflicht in der vorliegenden Rechtssache

67 Mit seiner vierten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Vorabentscheidung zu zwei Punkten: – Erstens möchte es wissen, „[i]nnerhalb welcher Grenzen (auch mit Blick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit) … eine NRB den Anbietern von Paketzustelldiensten Informationspflichten auferlegen [kann]“. – Zweitens fragt es, ob „es insbesondere zulässig [ist], symmetrische Informationspflichten … aufzuerlegen“, die sich auf drei Kategorien von Bedingungen bzw. Verträgen beziehen, die von den Paketzustelldienstanbietern angewandt bzw. unterzeichnet werden.

68 Die erste der beiden Fragen, die ich wiedergegeben habe, ist sehr weit gefasst. Meines Erachtens erfordert eine so formulierte Frage vom Gerichtshof eine Antwort, die zwangsläufig alle Arten von „Grenzen“ umfasst, unabhängig davon, ob sie sich auf die Entscheidung des Rechtsstreits auswirken oder nicht. Eine solche Fragestellung geht über das hinaus, wofür der Gerichtshof im Rahmen von Art. 267 AEUV zuständig ist (

69 Um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben und allzu abstrakte Erwägungen zu vermeiden, halte ich es für besser, sich auf die Informationen zu konzentrieren, die die AGCOM angefordert hat (

70 Wie jedoch alle Parteien des Rechtsstreits in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben, ist es nicht Sache des Gerichtshofs, sondern der italienischen Gerichte, zu beurteilen, ob die in diesem Beschluss verlangten Informationen mit den italienischen Rechtsvorschriften vereinbar sind oder nicht. Ich werde mich daher darauf beschränken, meine Auffassung über die allgemeine Vereinbarkeit dieser Pflichten mit den angeführten Bestimmungen des Unionsrechts darzulegen. a) Geschäftliche Informationen

71 Die AGCOM hat bestimmten Paketzustelldienstanbietern, die sich durch bestimmte Eigenschaften ausweisen, Informationspflichten auferlegt, die Folgendes betreffen: a) die „wirtschaftlichen Bedingungen“ der öffentlich angebotenen Dienste, b) die „wirtschaftlichen Referenzbedingungen (Durchschnittspreise)“ für bestimmte Gruppen von Geschäftskunden und c) die „geltenden Verträge, die die Geschäftsbeziehungen mit den Unternehmen des Sektors regeln, … die an der Erbringung des Postdiensts mitwirken“ (

72 Grundsätzlich könnte diese Informationspflicht entweder unter die Pflicht zur Übermittlung von Informationen gemäß Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2018/644 oder unter Art. 22a der Richtlinie 97/67 fallen.

73 Insbesondere in Bezug auf die wirtschaftlichen Referenzbedingungen für bestimmte Gruppen von Kunden und die geltenden Verträge mit anderen Unternehmen des Sektors (

74 Art. 22 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 sieht vor, dass die NRB nicht nur für die Gewährleistung der Einhaltung der sich aus dieser Richtlinie ergebenden Pflichten zuständig sind, sondern auch „beauftragt werden [können], die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften im Postsektor zu überwachen“.

75 Das vorlegende Gericht muss daher prüfen, ob die nationale Regelung der AGCOM Aufgaben der Überwachung der Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften überträgt, was Amazon verneint. Es ist zu prüfen, ob Art. 2 Abs. 4 Buchst. d des Decreto legislativo n.° 261/1999, indem er die AGCOM mit der „Förderung des Wettbewerbs auf den Postmärkten“ betraut, diese NRB ermächtigt, Informationen anzufordern, die wie die streitigen Informationen für die Kenntnis der Bedingungen des Postmarkts als erforderliche Voraussetzung für die Förderung des Wettbewerbs von Bedeutung sein können. Die „Förderung“ des Wettbewerbs im Postsektor kann ohne eine detaillierte Kenntnis der Situation auf dem Markt nur schwer erreicht werden, und diese Informationen können nur die beteiligten Akteure liefern. b) Arbeitsrechtliche Informationen

76 Die AGCOM verlangt von denselben Paketzustelldienstanbietern, denen sie die Pflicht zur Übermittlung geschäftlicher Informationen auferlegt hat, die Übermittlung a) „eine[r] Erklärung zur Einhaltung der Arbeitsbedingungen im Verhältnis zu allen an der Erbringung des Dienstes beteiligten Personen auf egal welcher Ebene der Netzwerkorganisation“ und b) „[der] im Verhältnis zu dem den verschiedenen Kategorien angehörigen Personal auf jeder Organisationsebene verwendeten Vertragsmuster“ (

77 In Anbetracht der Kategorien der angeforderten Informationen hat das vorlegende Gericht zunächst zu prüfen, ob diese arbeitsrechtlichen Informationen in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Buchst. b der Verordnung 2018/644 fallen (

78 Diese Art von Informationen ermöglicht es einer NRB in der Regel, den Status der Beschäftigten von Paketzustelldienstanbietern zu beurteilen, und somit kann die Verpflichtung gemäß Art. 4 Abs. 3 Buchst. b der Verordnung 2018/644 erfüllt werden, die Anzahl der Personen aufzuschlüsseln, die für die Zustelldienstanbieter tätig waren.

79 Außerdem kann das vorlegende Gericht prüfen, ob solche arbeitsrechtlichen Informationen unter Art. 22a der Richtlinie 97/67 fallen. Nach diesem Artikel sind die Postdiensteanbieter verpflichtet, „alle Informationen“ zur Sicherstellung durch die nationalen Regulierungsbehörden, „dass die Bestimmungen dieser Richtlinie … eingehalten werden“, zu liefern. Insbesondere umfassen „die Bestimmungen“ der Richtlinie 97/67: – die Einrichtung von „Überwachungs- und Regulierungsverfahren zur Sicherstellung der Erbringung des Universaldienstes“ (Art. 22 Abs. 2); – im Fall von Dienstanbietern, die nicht zum Universaldienst gehören, die Gewährleistung der Einhaltung der in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 festgelegten „Grundanforderungen“. Dazu gehört die „Beachtung von Beschäftigungsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit“; – die Bewilligung von Genehmigungen für Postdiensteanbieter, die von den in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegten Arbeitsbedingungen abhängig gemacht werden oder eine Pflicht ( 4. Zwischenergebnis

80 Gemäß meinen vorstehenden Ausführungen könnten die von der AGCOM in Art. 1 („Allgemeine Informationspflichten“) des Beschlusses Nr. 94/22/CONS geforderten Informationen sowohl Art. 4 Abs. 3 und 5 der Verordnung 2018/644 als auch Art. 22a der Richtlinie 97/67 als Rechtsgrundlage haben.

81 Da es sich bei den „spezifischen Informationspflichten“, die Amazon nach Art. 2 des Beschlusses Nr. 94/22/CONS auferlegt werden, in Wirklichkeit nur um eine Konkretisierung einer der in Art. 1 Abs. 2 und 3 des Beschlusses festgelegten allgemeinen Pflichten handelt, kann auf sie dieselbe Rechtsgrundlage angewandt werden.

82 Wenn das vorlegende Gericht feststellt, dass die allgemeinen bzw. die spezifischen Informationspflichten unter die entsprechenden Bestimmungen der Verordnung 2018/644 und der Richtlinie 97/67 fallen, muss es außerdem ihre Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit prüfen.

83 Die in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2018/644 genannten Informationen umfassen im Wesentlichen den Jahresumsatz, die Anzahl der für die Paketzustelldienstanbieter tätigen Personen, die Anzahl der bearbeiteten Pakete und die Namen ihrer Unterauftragnehmer. Die Verordnung 2018/644 rechtfertigt diese Informationspflicht mit der Erfüllung der an die NRB übertragenen Aufsichtsbefugnisse. Es ist somit der Unionsgesetzgeber selbst, der in Bezug auf diese Angaben die Beurteilung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit vornimmt, und die Gültigkeit dieser Bestimmung ist nicht bestritten worden.

84 Dies gilt jedoch nicht für andere als die in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2018/644 genannten Informationen. Die Pflichten zur Übermittlung von „Informationen …, die über die [allgemeinen] Informationen hinausgehen“, die die NRB gemäß Art. 4 Abs. 5 der Verordnung auferlegen können, müssen von Fall zu Fall (wenn sie angefochten werden) daraufhin geprüft werden, ob sie „erforderlich und verhältnismäßig“ sind. Auf beide Kriterien nimmt auch Art. 22a der Richtlinie 97/67 Bezug: Die Informationen müssen erforderlich sein (Abs. 1) und in angemessenem Verhältnis zur Wahrnehmung der Aufgaben der NRB stehen (Abs. 2).

85 Folglich muss das Informationsersuchen einer Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gemäß dem 51. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6 unterzogen werden („Informationsersuchen sollten angemessen sein und keine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellen“).

86 Die Vorlageentscheidung enthält in Bezug auf die Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit nur äußerst spärliche Ausführungen, was ihre Prüfung nicht gerade erleichtert. Dennoch können dem vorlegenden Gericht in dieser Hinsicht einige Hinweise gegeben werden. 5. Erforderlichkeit der geforderten Informationen

87 Die Erforderlichkeit (

88 Es ist zwar Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob es erforderlich ist, dass die Informationen der AGCOM in der angeforderten Genauigkeit übermittelt werden, jedoch neige ich aufgrund der vorstehenden Erwägungen zu der Ansicht, dass von der Kenntnis dieser Informationen aus folgenden Gründen grundsätzlich die effiziente Erfüllung der den NRB des Postsektors übertragenen Aufgaben abhängen könnte: – Um die Einhaltung der Beschäftigungsbedingungen und Systeme der sozialen Sicherheit zu gewährleisten, ist es erforderlich, eine Erklärung des Betreibers zur Einhaltung der Arbeitsbedingungen im Verhältnis zu den an der Erbringung des Dienstes beteiligten Personen (vierte allgemeine Pflicht) sowie die im Verhältnis zum Personal verwendeten Vertragsmuster (fünfte allgemeine Pflicht) anzufordern. – Das Erfordernis, die Durchschnittspreise der Leistungen für bestimmte Gruppen von Geschäftskunden zu kennen (zweite allgemeine Pflicht und die drei Amazon auferlegten spezifischen Pflichten), kann grundsätzlich mit den wettbewerbsbezogenen Aufgaben einer NRB in Verbindung gebracht werden, unabhängig davon, ob es sich dabei um die Wettbewerbsförderung oder die Überwachung der Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften handelt. Wie ich bereits dargestellt habe, ist es für beide Aufgaben erforderlich, die Marktsituation genau zu kennen. – Die Informationen zu geltenden Verträgen, die die Geschäftsbeziehungen mit den Unternehmen des Sektors regeln (dritte allgemeine Pflicht), könnten ebenfalls als erforderlich erachtet werden, damit die AGCOM zu bestimmten kritischen Punkten Stellung nehmen kann, die sich aus ihrer Analyse des Marktes für Paketzustelldienste ergeben. 6. Verhältnismäßigkeit der Pflicht

89 Wird die Erforderlichkeit der angeforderten Informationen festgestellt, so ist noch zu prüfen, ob sie angesichts ihres Ausmaßes und ihrer Komplexität dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Wie ich bereits dargestellt habe, dürfen die NRB keine Informationen anfordern, die die Unternehmen zu stark belasten.

90 Gemäß den im Berufungsverfahren angefochtenen Urteilen hat das TAR Latium im Ausgangsverfahren eine eingehende Prüfung der auferlegten Informationspflichten vorgenommen und deren Verhältnismäßigkeit untersucht. Die Entscheidung, ob die entsprechenden Erwägungen des erstinstanzlichen Gerichts zutreffend sind oder nicht, ist allein Sache des Consiglio di Stato (Staatsrat).

91 Auf diese Frage konzentrieren sich die schriftlichen Erklärungen von BRT und Amazon als einzelne Anbieter sowie die schriftlichen Erklärungen der Organisationen (FEDIT und AICAI), die ihre Mitglieder vertreten.

92 Alle argumentieren in mehr oder weniger großem Umfang und mit mehr oder weniger Nachdruck, dass die in der vierten Vorlagefrage dargestellten Informationspflichten für die Unternehmen in organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht unzumutbar seien. Die italienische Regierung vertritt den gegenteiligen Standpunkt.

93 Meiner Auffassung nach, die weitgehend mit der der Kommission übereinstimmt (

94 Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu entscheiden, ob die Erfüllung der streitigen Pflichten in Anbetracht des Umfangs und der Ausführlichkeit der verlangten Informationen eine Belastung darstellt, die nicht übermäßig und für die betroffenen Unternehmen zumutbar ist, oder ob das verfolgte Ziel durch weniger belastende Maßnahmen erreicht werden kann ( V. Ergebnis

95 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste, die zweite und die vierte Vorlagefrage des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu beantworten: 1. Die Verordnung (EU) 2018/644 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. April 2018 über grenzüberschreitende Paketzustelldienste ist dahin auszulegen, dass sie in Bezug auf die von den nationalen Regulierungsbehörden geforderten Informationen, vorbehaltlich spezifischer Ausnahmen hinsichtlich einzelner Bestimmungen, auf sämtliche Anbieter von Paketzustelldiensten anwendbar ist, unabhängig davon, ob sie im Inland oder grenzüberschreitend tätig sind. 2. Art. 4 Abs. 3 und 5 der Verordnung 2018/644 und Art. 22a der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarkts der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in der durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass sie die nationalen Regulierungsbehörden nicht daran hindern, den Paketzustelldienstanbietern Informationspflichten zu folgenden Inhalten aufzuerlegen: i) zu den im Verhältnis zu verschiedenen Arten von Kunden angewandten Bedingungen; ii) zu den Verträgen zur Regelung der Beziehungen zwischen dem einzelnen Unternehmen, das Paketzustelldienste erbringt, und den Unternehmen, die im Rahmen der Eigenheiten der jeweiligen Branche in verschiedenen Funktionen an der Erbringung dieser Dienste mitwirken; iii) zu den wirtschaftlichen Bedingungen und Rechtsschutzmöglichkeiten, die den im Rahmen der Diensterbringung in verschiedenen Funktionen beschäftigten Arbeitnehmern gewährt werden; vorausgesetzt, die auferlegten Pflichten sind für die Erfüllung der der nationalen Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben erforderlich und verhältnismäßig und stellen keine unzumutbare Belastung für die Unternehmen dar, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.