Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 26.06.2025 – C-313/24

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN LAILA MEDINA vom 26. Juni 2025 ( Rechtssache C‑313/24 Opera Laboratori Fiorentini SpA gegen Ministero della Cultura, Gallerie degli Uffizi, A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA, Beteiligte: Scudieri International Srl (Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – Restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren – Verordnung (EU) Nr. 833/2014 – Art. 5k Abs. 1 Buchst. c – Verbot der Vergabe von öffentlichen Aufträgen an russische Staatsangehörige und in Russland niedergelassene Organisationen oder Einrichtungen sowie Verbot der Fortsetzung der Erfüllung der Verträge mit diesen – Begriff des Handelns ‚im Namen oder auf Anweisung‘ einer ‚Organisation‘ – Faktische Kontrolle – Umstände, die eine weitere Überprüfung durch den öffentlichen Auftraggeber erforderlich machen – Beurteilung auf der Grundlage aller relevanten rechtlichen und tatsächlichen Umstände“

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (

2 Das Ersuchen ergeht in einem Verfahren zwischen der Opera Laboratori Fiorentini SpA und mehreren italienischen öffentlichen und privaten Organisationen, in dem es um die Vergabe eines öffentlichen Auftrags mit einer Laufzeit von zehn Jahren im Wert von 8,89 Mio. Euro über den Betrieb von Innenraumbars und ‑restaurants im Pitti-Palast und in den Boboli-Gärten geht, die Teil des Museumskomplexes der Galerie der Uffizien in Florenz (Italien) sind (im Folgenden: streitiger Auftrag).

3 Das Unternehmen Opera Laboratori Fiorentini, das im öffentlichen Vergabeverfahren den zweiten Platz belegte, focht die Entscheidung über die Vergabe des Auftrags an die Scudieri International Srl mit einer Klage vor dem Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionales Verwaltungsgericht, Toskana, Italien, im Folgenden: Tribunale amministrativo) an, mit der es geltend machte, dass die Vergabe gegen das Verbot nach Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 verstoße, weil zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats von Scudieri International russische Staatsangehörige seien und einer von ihnen zugleich Vorsitzender des Verwaltungsrats und Geschäftsführer dieser Gesellschaft und alleiniger Vorstand der Sielna SpA (im Folgenden: Muttergesellschaft) sei, die 90 % der Anteile an Scudieri International halte. I. Rechtlicher Rahmen

4 Art. 5k Abs. 1 der Verordnung Nr. 833/2014 in der für den vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung bestimmt, dass es verboten ist, öffentliche Aufträge oder Konzessionen, die in den Anwendungsbereich der einschlägigen Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe fallen, an folgende Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu vergeben bzw. Verträge mit solchen Personen, Organisationen oder Einrichtungen weiterhin zu erfüllen: „a) russische Staatsangehörige oder in Russland niedergelassene natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, b) juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, deren Anteile zu über 50 % unmittelbar oder mittelbar von einer der unter Buchstabe a genannten Organisationen gehalten werden, oder c) natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung einer der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen handeln, auch solche, auf die mehr als 10 % des Auftragswerts entfällt, Unterauftragnehmer, Lieferanten oder Unternehmen, deren Kapazitäten im Sinne der Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe in Anspruch genommen werden.“

5 Art. 12 der Verordnung Nr. 833/2014 besagt: „Es ist verboten, sich wissentlich und vorsätzlich an Tätigkeiten zu beteiligen, mit denen die Umgehung der in dieser Verordnung vorgesehen[en] Verbote bezweckt oder bewirkt wird.“ II. Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens und Vorlagefrage

6 Nach Abschluss des vom öffentlichen Auftraggeber, dem Ministero della Cultura (Ministerium für Kultur, Italien), zusammen mit der Galerie der Uffizien durchgeführten offenen Online-Vergabeverfahrens erhielt Scudieri International mit Entscheidung vom 25. November 2022 den Zuschlag für den streitigen Auftrag, nachdem dieses Unternehmen die höchste Punktzahl unter den vier Bietern erreicht hatte.

7 Opera Laboratori Fiorentini erhielt die zweithöchste Punktzahl und focht die Entscheidung vor dem Tribunale amministrativo an, wobei das Unternehmen u. a. geltend machte, dass die Vergabe des streitigen Auftrags gegen die Verbote nach Art. 5k Abs. 1 der Verordnung Nr. 833/2014 verstoße, weil zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats von Scudieri International russische Staatsangehörige seien und einer von ihnen Vorsitzender des Verwaltungsrats und Geschäftsführer dieser Gesellschaft und alleiniger Vorstand der Muttergesellschaft sei, die 90 % der Anteile an Scudieri International halte.

8 Mit Urteil vom 25. Mai 2023 wies das Tribunale amministrativo die Klage von Opera Laboratori Fiorentini ab.

9 Opera Laboratori Fiorentini legte gegen das Urteil des Tribunale amministrativo beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), dem vorlegenden Gericht, Rechtsmittel ein, mit dem das Unternehmen diese Entscheidung anfocht und die erstinstanzlichen Rügen wiederholte.

10 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass in dem bei ihm anhängigen Verfahren die Frage zu beantworten sei, ob Scudieri International vom Vergabeverfahren hätte ausgeschlossen werden müssen, weil Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 dahin auszulegen sei, dass er die Vergabe von Aufträgen an Wirtschaftsteilnehmer verbiete, die „im Namen oder auf Anweisung“ eines russischen Staatsangehörigen handelten, und im vorliegenden Fall der erfolgreiche Bieter „auf Anweisung“ einer russischen „Organisation“ handele, nämlich der Mitglieder des Verwaltungsrats, von denen eines der Vorsitzende des Verwaltungsrats und Geschäftsführer sowie alleiniger Vorstand der Muttergesellschaft sei.

11 Das vorlegende Gericht ersucht um Klärung der Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014, da seiner Ansicht nach Zweifel darüber bestehen, ob der Wortlaut „im Namen oder auf Anweisung von“ nur dann relevant sei, wenn er sich auf eine „Organisation“ beziehe, die keine natürliche Person mit russischer Staatsangehörigkeit sei, oder ob der Begriff „Organisation“ so auszulegen sei, dass er alle Kategorien der in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b genannten Rechtssubjekte erfasse.

12 Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist der durch die Verordnung 2022/576 eingefügte Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, soweit er ein Verbot aufstellt, öffentliche Aufträge und Konzessionen an „natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung einer der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen handeln, auch solche, auf die mehr als 10 % des Auftragswerts entfällt, Unterauftragnehmer, Lieferanten oder Unternehmen, deren Kapazitäten im Sinne der Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe in Anspruch genommen werden“, zu vergeben bzw. Verträge mit solchen Personen, Organisationen oder Einrichtungen weiterhin zu erfüllen, dahin auszulegen, dass das Verbot auf eine Gesellschaft italienischen Rechts mit Sitz in Italien anwendbar ist, an der eine italienische Gesellschaft beteiligt ist und bei deren Gesellschaftern es sich um natürliche Personen handelt, die keine russischen Staatsangehörigen sind, in deren Verwaltungsrat jedoch zwei der drei Mitglieder russische Staatsangehörige sind, von denen einer – der Vorsitzender des Verwaltungsrats und Geschäftsführer ist – auch alleiniger Vorstand der neunzigprozentigen Muttergesellschaft ist?

13 Schriftliche Erklärungen sind von Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, der österreichischen, der italienischen und der niederländischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission eingereicht worden. Diese Beteiligten, mit Ausnahme der österreichischen und der niederländischen Regierung, haben in der Sitzung vom 5. März 2025 mündlich verhandelt. III. Würdigung

14 Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014, soweit er ein Verbot aufstellt, öffentliche Aufträge und Konzessionen an „natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung einer der unter Buchstabe a oder b [dieser Verordnung] genannten Organisationen handeln“, dahin auszulegen ist, dass dieses Verbot anwendbar ist, wenn ein öffentlicher Auftrag an eine Gesellschaft italienischen Rechts vergeben wird, bei der zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats russische Staatsangehörige sind, von denen einer der Vorsitzende des Verwaltungsrats und Geschäftsführer dieser Gesellschaft und alleiniger Vorstand einer Muttergesellschaft ist, die 90 % der Anteile an dem erfolgreichen Bieter hält.

15 Art. 5k Abs. 1 der Verordnung Nr. 833/2014 verbietet die Vergabe von öffentlichen Aufträgen oder Konzessionen, die in den Anwendungsbereich der Richtlinien der Europäischen Union über die öffentliche Auftragsvergabe fallen, bzw. die Fortsetzung der Erfüllung dieser Verträge, wenn eine Verbindung zwischen einem Bieter und Russland besteht. Dieses Verbot gilt für drei Fallkonstellationen, die in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a bis c aufgeführt sind, in denen jeweils eine Kategorie von Rechtssubjekten definiert wird, auf die das Verbot Anwendung findet. Unter Buchst. c fallen konkret natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die „im Namen oder auf Anweisung einer der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen handeln“.

16 Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (

17 Was den vorliegenden Fall betrifft, so ist der Begriff „im Namen oder auf Anweisung einer … [Organisation]“ im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 vom Unionsgesetzgeber nicht definiert worden, und diese Vorschrift verweist für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Tragweite auch nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten. Dieser Begriff muss daher eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten ( A. Wörtliche Auslegung

18 Mit seiner Vorlagefrage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof im Wesentlichen, zu bestimmen, ob im Rahmen von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 die im vorliegenden Fall bestehende spezifische Unternehmensführungs- und Eigentumsstruktur ein Vertretungs- oder Kontrollverhältnis begründet, das für die Feststellung ausreicht, dass der erfolgreiche Bieter „im Namen oder auf Anweisung“ eines anderen Rechtssubjekts handelt. Konkret geht es um die Frage, ob eine solche Konstellation auf ein Vertretungs- oder Bevollmächtigungskonstrukt hinausläuft, das sich außerhalb der üblichen Struktur des Unternehmenseigentums bewegt und damit in den Anwendungsbereich des Verbots fällt.

19 Erstens ist festzustellen, dass ein Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 zeigt, dass der Wortlaut in einigen Sprachfassungen einem Handeln „im Auftrag von“ gleichgesetzt wird (

20 Der Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014, insbesondere bei den Begriffen, die zur Beschreibung des Verhältnisses „im Namen oder auf Anweisung von“ verwendet werden, lässt somit ein gewisses Maß an sprachlicher Divergenz erkennen, da in einigen Fassungen auf Handlungen „im [Auftrag] von“ oder „[unter der Leitung] von“ abgestellt wird.

21 Was zweitens den Begriff „Organisation“ im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 betrifft, ist festzustellen, dass er in einigen Sprachfassungen der Rechtstexte der Europäischen Union speziell zur Bezeichnung juristischer Personen verwendet wird ((effet utile) möglicherweise untergraben könnte. In anderen EU-Sprachfassungen wird der Begriff „Organisation“ jedoch weiter gefasst und kann begrifflich sowohl natürliche als auch juristische Personen umfassen (

22 Da die Begriffe in den verschiedenen Sprachfassungen unterschiedlich verstanden oder angewandt werden, ist eine wörtliche Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 nicht zielführend. Ich werde daher eine systematische Auslegung dieser Bestimmung vornehmen, da die Verordnung selbst keine Definition dessen enthält, was als „Handeln im Namen oder auf Anweisung“ eines Rechtssubjekts oder als eine „der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen“ zu verstehen ist. B. Systematische Auslegung

23 Im Aufbau von Art. 5k Abs. 1 der Verordnung Nr. 833/2014 erscheint Buchst. c nach den Buchst. a und b, die beide spezifische Verbote der Beteiligung russischer Rechtssubjekte oder der in ihrem Eigentum stehenden Rechtssubjekte an den Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe festlegen.

24 Art. 5k Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 833/2014 verbietet ausdrücklich, öffentliche Aufträge oder Konzessionen an russische Staatsangehörige oder in Russland niedergelassene natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu vergeben bzw. Verträge mit solchen Personen, Organisationen oder Einrichtungen weiterhin zu erfüllen, so dass diese keine erfolgreichen Bieter sein können.

25 Art. 5k Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 833/2014 weitet das Verbot auf juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, deren Anteile zu über 50 % unmittelbar oder mittelbar von einer der unter Buchst. a genannten Organisationen gehalten werden, aus. Es liegt auf der Hand, dass Buchst. b die Umgehung der in Buchst. a genannten Maßnahme verhindern soll, indem er die Einschaltung von außerhalb Russlands niedergelassenen Organisationen verbietet, die faktisch im Eigentum eines Rechtssubjekts stehen, das unter das Verbot nach Buchst. a fällt. Insoweit würde es dem mit der Bestimmung verfolgten Ziel zuwiderlaufen, den Begriff „Organisation“ in Buchst. b dahin auszulegen, dass natürliche Personen ausgeschlossen seien. Eine solche Auslegung würde eine ungerechtfertigte Lücke schaffen, die es russischen Staatsangehörigen ermöglichen würde, das Verbot zu umgehen, indem sie kontrollierende Beteiligungen an ausländischen Organisationen halten, womit die praktische Wirksamkeit (effet utile) der restriktiven Maßnahme untergraben würde.

26 In ähnlicher Weise soll Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 die Umgehung der Buchst. a und b in Fällen verhindern, in denen natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen nicht unmittelbar von den Verboten dieser beiden Buchstaben erfasst werden.

27 Die Reihenfolge der Buchst. a bis c in Art. 5k Abs. 1 der Verordnung Nr. 833/2014 lässt auf einen abgestuften Aufbau schließen: Buchst. a enthält ein unmittelbares Verbot, Buchst. b weitet dieses Verbot auf Organisationen aus, die einer mittelbaren Kontrolle über eine Mehrheitsbeteiligung unterliegen, und Buchst. c fungiert als Klausel zur Erfassung der verbleibenden Fälle bzw. als Auffangklausel, die eine Umgehung durch andere rechtliche oder tatsächliche Konstrukte verhindern soll, in denen die faktische Kontrolle durch die in Buchst. a oder b dieses Absatzes aufgeführten Rechtssubjekte ausgeübt wird. Die systematische Stellung von Buchst. c belegt somit seine ergänzende Funktion und Schutzfunktion, die darin besteht, potenzielle Lücken zu schließen und die Wirksamkeit der in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 833/2014 festgelegten Verbote zu verstärken. Daher muss Art. 5k Abs. 1 Buchst. c weiter ausgelegt werden, als es die Buchst. a und b für sich genommen nahelegen, um Umgehungskonstrukte zu erfassen, die zwar formal nicht unter diese beiden Buchstaben fallen, aber zu den gleichen verbotenen Ergebnissen führen, indem sie es ermöglichen, öffentliche Aufträge an natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu vergeben bzw. Verträge mit diesen Personen, Organisationen oder Einrichtungen weiterhin zu erfüllen, die im Wesentlichen von Rechtssubjekten kontrolliert werden, die unter die ersten beiden Buchstaben fallen, auch wenn sie die dort genannten Kriterien formal nicht erfüllen.

28 Genauer gesagt ist in Bezug auf die Formulierung „einer der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen“ festzustellen, dass Art. 5k Abs. 1 Buchst. b durch die Ausweitung der Verbote auf Bieter, deren Anteile zu über 50 % unmittelbar oder mittelbar von einer „der unter Buchstabe a genannten Organisationen“ gehalten werden, sicherstellt, dass die Verbote nicht auf nach formalen Kriterien identifizierte Wirtschaftsteilnehmer beschränkt sind, sondern auch solche Akteure erfassen, die starke wirtschaftliche und rechtliche Verbindungen zu diesen Wirtschaftsteilnehmern haben. Dies spricht für eine Auslegung, wonach der Begriff „Organisation“ im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 funktional und weit und nicht eng zu verstehen ist, um die praktische Wirksamkeit (effet utile) dieses Verbots zu erhalten.

29 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich Art. 5k Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 833/2014 ausdrücklich sowohl auf natürliche Personen („russische Staatsangehörige“) als auch auf in Russland niedergelassene juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen bezieht. Buchst. b wiederum erfasst Rechtssubjekte, die im Eigentum von in Buchst. a genannten Organisationen stehen, und deckt somit dieselben Kategorien von Rechtssubjekten mit ab. Dementsprechend ist die Bezugnahme in Buchst. c auf eine „der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen“ so zu verstehen, dass sie alle unter die Buchst. a und b fallenden Rechtssubjekte, einschließlich natürlicher Personen, juristischer Personen, Organisationen und Einrichtungen, umfasst. Eine enge Auslegung des Begriffs „Organisation“ in Buchst. c, die natürliche Personen ausschließt, würde eine künstliche Beschränkung bedeuten, die weder in der Struktur noch in der Logik der Bestimmung begründet ist.

30 Würde Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 dahin ausgelegt, dass er sich ausschließlich auf eine in Russland niedergelassene Organisation im engen Sinne von Buchst. a in fine bezieht, würde der Zweck von Buchst. c als „Auffangklausel“ untergraben. Eine solche Auslegung würde Fälle ausschließen, in denen ein öffentlicher Auftrag an eine Organisation vergeben wird, die tatsächlich von russischen Staatsangehörigen, Gebietsansässigen, juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen kontrolliert wird, bei denen aber keine Mehrheitsbeteiligung besteht, so dass die Zwecke der Verbote nach Art. 5k Abs. 1 durch mittelbare Konstrukte umgangen werden könnten. Daraus folgt, dass Art. 5k Abs. 1 Buchst. c gerade solche Lücken schließen und die Umgehung der in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b festgelegten Verbote verhindern soll.

31 In Bezug auf die Formulierung „im Namen oder auf Anweisung von“ lässt sich argumentieren, dass Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 keine Mehrheitsbeteiligung oder formale Kontrolle durch eine unter Buchst. a oder b genannte Organisation voraussetzt. Vielmehr deckt Buchst. c eine breitere Palette von Konstellationen ab, die auf funktionalem oder faktischem Einfluss beruhen (im Folgenden: faktische Kontrolle). Die Unternehmensstruktur ist insoweit von großer Bedeutung: Während der Verwaltungsrat im Allgemeinen mit der Festlegung der strategischen Ausrichtung des Unternehmens und der Wahrnehmung von Geschäftsführungsfunktionen auf höchster Ebene betraut ist, kann dem Geschäftsführer die operative Kontrolle über das Tagesgeschäft übertragen werden. Gleichzeitig behalten die Anteilseigner – bei bestimmten Unternehmensstrukturen – die Befugnis, die Unternehmenspolitik zu gestalten oder sie außer Kraft zu setzen. Dementsprechend erfordert die Feststellung, ob ein Rechtssubjekt „im Namen oder auf Anweisung“ eines anderen im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c handelt, eine Prüfung der tatsächlichen Verteilung von Einfluss und Entscheidungsbefugnissen innerhalb der Gruppe und kein formalistisches Abstellen auf Berufsbezeichnungen oder die Unternehmensform.

32 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Rahmen der Unternehmensführung in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich strukturiert sein kann; typischerweise besteht er jedoch aus drei zentralen Organen: den Anteilseignern, einem Aufsicht- oder Beratungsgremium (z. B. Beirat oder Aufsichtsrat) und einem Organ mit Geschäftsführungsbefugnis, wobei jedem von ihnen unterschiedliche Aufgaben zugewiesen sind. Die Versammlung der Anteilseigner ist in der Regel das souveräne Organ des Unternehmens, das für wichtige strukturelle Entscheidungen wie die Ernennung und Abberufung der Geschäftsführungsbefugten im Unternehmen, die Feststellung des Jahresabschlusses und die Änderung der Satzung der Gesellschaft zuständig ist. In Rechtsordnungen mit einem zweistufigen System ist ein Aufsichtsrat für die Überwachung und die strategische Ausrichtung zuständig, während die Geschäftsleitung für das Tagesgeschäft und die Umsetzung der Unternehmenspolitik verantwortlich ist. In monistischen Systemen sind diese Funktionen in einem einzigen Leitungsorgan vereint. In beiden Systemen können den Führungskräften, einschließlich der Geschäftsführer, Befugnisse zur Führung des Tagesgeschäfts und zur Vertretung des Unternehmens nach außen übertragen werden (

33 Daraus folgt, dass ein Unternehmen auch ohne Mehrheitsbeteiligung oder formale rechtliche Kontrolle in den Anwendungsbereich von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 fallen kann, wenn es funktional, operativ oder wirtschaftlich als Bevollmächtigter oder gemäß den Weisungen oder Anweisungen eines russischen Staatsangehörigen oder einer natürlichen oder juristischen Person, Organisation oder Einrichtung im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. a oder b handelt. Mit anderen Worten: Buchst. c ist dahin auszulegen, dass er Konstellationen umfasst, in denen eine natürliche oder juristische Person, Organisation oder Einrichtung in einer engen Verbindung – auch durch gemeinsame Kontrolle, wirtschaftliche Abhängigkeit oder funktionale Unterordnung – mit den unter Buchst. a oder b aufgeführten Rechtssubjekten steht. Wenn also ein Tochterunternehmen oder ein anderes verbundenes Unternehmen im Namen oder auf Anweisung eines solchen Rechtssubjekts handelt, kann es unter das Verbot fallen, auch wenn es keine formale Mehrheitsbeteiligung gibt. Diese Auslegung steht in Einklang mit dem von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 verfolgten Zweck der Verhinderung von Umgehungen, der eine mittelbare oder faktische Umgehung der zentralen Restriktionen unterbinden soll.

34 Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 5k Abs. 1 Buchst. c Konstrukte außerhalb formaler Mehrheitsbeteiligungen oder formaler Kontrolle erfasst. Um die praktische Wirksamkeit (effet utile) dieser Verordnung zu gewährleisten, ist diese Bestimmung dahin auszulegen, dass sie Konstellationen umfasst, bei denen deutlich wird, dass eine juristische Person, Organisation oder Einrichtung unter der faktischen Kontrolle einer der unter Buchst. a oder b genannten Organisationen handelt, auch wenn keine formale Eigentumskontrolle oder rechtliche Kontrolle vorliegt.

35 Was die Formulierung „einer der unter Buchstabe a oder b genannten Organisationen“ in Verbindung mit anderen Teilen der Verordnung Nr. 833/2014 betrifft, ist festzustellen, dass in dieser Verordnung auf juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen Bezug genommen wird, wobei manchmal zwischen natürlichen und juristischen Personen unterschieden wird (effet utile) dieser Bestimmung beeinträchtigen.

36 Diese weitere Auslegung wird durch den vierten Erwägungsgrund der Verordnung 2022/576 gestützt, in dem klargestellt wird, dass mit den Änderungen das Ziel verfolgt wird, „die Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Konzessionen an russische Staatsangehörige und in Russland niedergelassene Organisationen oder Einrichtungen und die Fortsetzung der Erfüllung dieser Verträge“ zu verbieten. Ein ähnlicher Wortlaut findet sich im sechsten Erwägungsgrund des am selben Tag angenommenen Beschlusses (GASP) 2022/578 (

37 Wenn Art. 5k Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung in Verbindung mit anderen Instrumenten im Bereich restriktiver Maßnahmen gelesen wird, spricht zudem die Auslegung der Formulierung „im Namen oder auf Anweisung von“ dafür, dass er ein breiteres Spektrum von Konstellationen umfasst als nur jene, die auf formales Eigentum oder Unternehmenskontrolle beschränkt sind.

38 In seinem Urteil in der Rechtssache HTTS/Rat (effet utile) der in der Verordnung vorgesehenen restriktiven Maßnahmen zu gewährleisten, ohne sich strikt an die im nationalen Recht verwendete Definition zur Qualifizierung von Geschäftsführungsbefugten in Unternehmen zu halten.

39 Eine Auslegung, die sich am Grundsatz der praktischen Wirksamkeit (effet utile) orientiert, wie sie in Nr. 34 der vorliegenden Schlussanträge befürwortet wird, erfordert die Überprüfung einer Reihe von Faktoren, einschließlich der Identität derjenigen, die den erfolgreichen Bieter tatsächlich kontrollieren. Bei der Schlussfolgerung, dass faktische Kontrolle ausgeübt wird, sollten Behörden verschiedene tatsächliche Umstände berücksichtigen, wie z. B. das Bestehen von Minderheitsbeteiligungen, persönlichen Verbindungen zwischen den Inhabern leitender Positionen in Unternehmen oder wirtschaftlichen Eigentümern oder von Koordinierungsmustern bei der Geschäftstätigkeit (

40 Zusammenfassend bestätigt die systematische Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014, dass sein Hauptziel darin besteht, die Umgehung der in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b festgelegten Verbote zu verhindern. Im Licht von Art. 12 dieser Verordnung, der ausdrücklich verbietet, sich wissentlich und vorsätzlich an Tätigkeiten zur Umgehung der Verbote zu beteiligen, ist Art. 5k Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung als eine notwendige Schutzmaßnahme zu verstehen, um die Kohärenz und die praktische Wirksamkeit (effet utile) der restriktiven Maßnahmen ( C. Teleologische Auslegung

41 Die Verordnung Nr. 833/2014, die Teil der Regelungen über die restriktiven Maßnahmen der Europäischen Union (

42 Eine enge Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 würde diese Ziele untergraben, da sie es Organisationen ermöglichen würde, Transaktionen in einer Weise zu strukturieren, die formal nicht in den Anwendungsbereich von Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b fällt, aber im Wesentlichen genau zu dem Ergebnis führt, das diese Bestimmungen zu verhindern suchen. Insoweit trifft es zwar zu, dass restriktive Maßnahmen aufgrund der mit ihnen verbundenen Beschränkung der Grundrechte eng auszulegen sind (effet utile) zu gewährleisten (

43 Eine solche weite Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 wird durch das kürzlich ergangene Urteil in der Rechtssache Jemerak (effet utile) der dort vorgesehenen Verbote untergraben. Als solche rechtfertigt er eine weite Auslegung, die mit seinem besonderen Kontext und Ziel in Einklang steht. In Anbetracht der unterschiedlichen Ziele der beiden Bestimmungen – die eine verbietet die Erbringung von Dienstleistungen im Bereich der Rechtsberatung, die andere die Beteiligung an öffentlichen Vergabeverfahren – steht eine weitere Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 nicht in Widerspruch zu diesem Urteil, sondern unterstreicht vielmehr den bereichsspezifischen Ansatz dieser Verordnung und die besondere Rolle der Bestimmung in dieser Verordnung.

44 Mit Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 soll jedoch kein allgemeiner oder automatischer Ausschluss allein aufgrund der russischen Staatsangehörigkeit von Inhabern leitender Positionen in Unternehmen begründet werden. Sein Zweck besteht vielmehr darin, funktional gleichwertige Konstellationen zu erfassen, in denen Wirtschaftsteilnehmer ungeachtet ihrer formalen unternehmensrechtlichen Struktur oder ihrer erklärten Unabhängigkeit in der Praxis im Namen oder auf Anweisung von Rechtssubjekten tätig sind, die unter Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b fallen, d. h. von russischen Staatsangehörigen oder in Russland niedergelassenen Organisationen oder Organisationen, die im Eigentum russischer Staatsangehöriger stehen. Mit anderen Worten besteht das Ziel von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 darin, die praktische Wirksamkeit der Verbote nach diesen Buchst. a und b zu gewährleisten und potenzielle Lücken im Rahmen ihrer Anwendung zu schließen. Daher ist eine weite Auslegung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c nicht nur zweckmäßig, sondern auch erforderlich, um die praktische Wirksamkeit der fraglichen Maßnahmen zu erhalten (

45 Auch wenn ein zentrales Ziel der Verordnung Nr. 833/2014 darin besteht, das Risiko, einen Beitrag zu russischen Kriegsmaßnahmen zu leisten, auszuschließen, kann Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung nicht dahin ausgelegt werden, dass sein Anwendungsbereich ausschließlich auf Fälle beschränkt ist, in denen ein relevanter Beitrag zu diesen Maßnahmen wahrscheinlich oder nachgewiesen ist. Da Zweck dieser Bestimmung ist, die Umgehung der Verbote nach Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b zu verhindern, indem sie Konstrukte erfasst, an denen ein Rechtssubjekt beteiligt ist, das „im Namen oder auf Anweisung“ von unter diese Verbote fallenden Rechtssubjekten handelt, verfolgt Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung damit einen präventiven Ansatz, mittels dessen nicht nur Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die formal im Eigentum oder unter der Kontrolle russischer Akteure stehen, von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen werden sollen, sondern auch solche, die in der Praxis unter der Kontrolle von Personen, Organisationen oder Einrichtungen tätig sind, die in Verbindung zu Russland stehen. Existiert nachweislich das Risiko, dass Mittel zur Unterstützung der militärischen Aggression Russlands verwendet werden, kann dies zwar einen überzeugenden Beweis für eine solche Verbindung liefern, es stellt aber keinen grundlegenden Bestandteil der rechtlichen Prüfung nach Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 dar. Diese Vorschrift wirkt somit unabhängig von der tatsächlichen Endverwendung der Mittel und spiegelt den Zweck dieser Verordnung wider, die praktische Wirksamkeit (effet utile) der restriktiven Maßnahmen der Union zu gewährleisten. D. Zwischenergebnis

46 Der zentrale Aspekt im Rahmen von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 ist nicht allein die formale rechtliche Quelle der Befugnisse, sondern vielmehr die Frage, ob die wesentliche Wirkung des jeweiligen Konstrukts darin besteht, dass das Unternehmen im Namen oder auf Anweisung eines russischen Staatsangehörigen oder einer der unter Buchst. a oder b genannten natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen handelt. Auch wenn sie keine formalen Eigentumsanteile halten, können russische Staatsangehörige in leitenden Schlüsselpositionen mit der Ausführung strategischer Entscheidungen betraut werden, die den Interessen der russischen Regierung oder von Personen, die unter restriktive Maßnahmen der Union fallen, entgegenkommen. Diese Möglichkeit wird von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c ausdrücklich erfasst, der den Anwendungsbereich des Ausschlusses von der öffentlichen Auftragsvergabe auf Personen, Organisationen oder Einrichtungen ausweitet, die im Namen oder auf Anweisung der unter Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b genannten Rechtssubjekte handeln. Insoweit wäre ein formalistischer Ansatz unzureichend, da das Ziel der Bestimmung darin besteht, die Umgehung der in diesen Buchstaben aufgestellten Verbote zu verhindern. Die Anwendung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c erfordert daher eine Prüfung der Sachlage, die über unternehmensrechtliche Formalia hinausgeht.

47 Es ist jedoch zu betonen, dass mit Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 kein allgemeiner oder automatischer Ausschluss aufgrund der russischen Staatsangehörigkeit von Inhabern leitender Positionen in Unternehmen begründet werden soll. Sein Zweck besteht vielmehr darin, funktional gleichwertige Konstellationen zu erfassen, in denen Wirtschaftsteilnehmer ungeachtet ihrer formalen unternehmensrechtlichen Struktur oder ihrer erklärten Unabhängigkeit faktisch im Namen oder auf Anweisung von Rechtssubjekten tätig sind, die unter Art. 5k Abs. 1 Buchst. a und b fallen, d. h. von russischen Staatsangehörigen oder in Russland niedergelassenen Organisationen oder Organisationen, die im Eigentum russischer Staatsangehöriger stehen. Da die Formulierung „im Namen oder auf Anweisung von“ im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c Konstellationen abdeckt, in denen ein Rechtssubjekt unter der faktischen Kontrolle Dritter handelt, ist eine Überprüfung einer Reihe von Faktoren erforderlich, einschließlich der Identität derjenigen, die den Bieter tatsächlich kontrollieren. Eine solche Feststellung erfordert eine Einzelfallprüfung sowohl der rechtlichen als auch der tatsächlichen Umstände, um die genaue Art und den Inhalt der relevanten Verbindungen zu ermitteln. E. Einzelfallprüfung der rechtlichen und tatsächlichen Umstände

48 Wie bereits oben erwähnt (

49 Daraus folgt, dass die im Rahmen der Anwendung von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 durchzuführende Einzelfallprüfung eine differenzierte, sachverhaltsspezifische Würdigung der jeweiligen Konstellation darstellen sollte, um festzustellen, ob die fragliche Organisation tatsächlich unter der Kontrolle eines Rechtssubjekts handelt, das unter Art. 5k Abs. 1 Buchst. a oder b fällt. Diese Prüfung sollte einem risikobasierten Ansatz folgen, d. h. die nationalen Behörden sollten sich auf ein System von Indikatoren oder Auslöseereignissen stützen, um Unternehmen zu identifizieren, die möglicherweise einer weiteren Prüfung unterzogen werden müssen.

50 Wie bereits oben dargelegt (

51 Insoweit ist es zutreffend, dass, wie von der italienischen Regierung und der Kommission vorgetragen, nach italienischem Recht ein Geschäftsführer, der nicht zugleich Anteilseigner ist, typischerweise das Unternehmen vertritt und im Namen seiner Anteilseigner handelt. Die restriktiven Maßnahmen der Europäischen Union funktionieren jedoch nach ihrem eigenen autonomen Rechtsrahmen und Ziel, das darin besteht, sicherzustellen, dass sanktionierte Organisationen oder Personen die Verbote nicht durch mittelbare oder faktische Kontrolle umgehen können. Wie sich aus der Stellungnahme der Kommission vom 17. Oktober 2019 (

52 Daraus folgt, dass die Staatsangehörigkeit eines Inhabers einer leitenden Position im Unternehmen zwar nicht allein ausschlaggebend ist, aber in Verbindung mit seiner Funktion, den Eigentumsverhältnissen und seinen Aufgaben in der Unternehmensführung eine Pflicht zur verstärkten Kontrolle durch die nationalen Behörden im Rahmen von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 auslösen kann. Im vorliegenden Fall könnte die Tatsache, dass zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats von Scudieri International russische Staatsangehörige sind und einer von ihnen zugleich Vorsitzender des Verwaltungsrats und Geschäftsführer dieses Unternehmens und alleiniger Vorstand der Muttergesellschaft ist, eine weitere Überprüfung durch die nationalen öffentlichen Auftraggeber rechtfertigen. Insbesondere die Staatsangehörigkeit der Mitglieder des Verwaltungsrats könnte in Verbindung mit ihren Funktionen und den Eigentumsverhältnissen als Risikofaktor dafür angesehen werden, dass die Organisation von russischen Organisationen oder Staatsangehörigen kontrolliert wird, auch wenn das Unternehmen selbst nicht unmittelbar unter der Kontrolle eines russischen Rechtssubjekts steht.

53 Im vorliegenden Fall wurde konkret festgestellt, dass erstens zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats von Scudieri International russische Staatsangehörige sind, dass zweitens einer der russischen Staatsangehörigen sowohl Vorsitzender des Verwaltungsrats als auch Geschäftsführer von Scudieri International ist, was auf ein hohes Maß an operativer und strategischer Kontrolle im Tagesgeschäft hinweisen kann, die über eine rein formale oder nominelle Beteiligung hinausgeht, und dass drittens dieselbe Person zugleich alleiniger Vorstand der Muttergesellschaft ist, die 90 % der Anteile von Scudieri International hält, was auf eine vertikale Kontrollstruktur hindeutet, bei der ein und dieselbe Person die tatsächliche Macht sowohl über die Muttergesellschaft als auch über ihre Tochtergesellschaft ausübt. Diese Faktoren deuten auf eine Überschneidung der geschäftsführenden Kontrolle hin, die zusammen mit der engen Verbindung zwischen der Muttergesellschaft und der Tochtergesellschaft zu der berechtigten Annahme führen kann, dass Scudieri International möglicherweise „im Namen oder auf Anweisung“ einer der in Art. 5k Abs. 1 Buchst. a oder b der Verordnung Nr. 833/2014 genannten Personen, Organisationen oder Einrichtungen handelt. Es besteht somit die plausible Gefahr, dass Scudieri International als Vehikel für einen anderen letztlichen wirtschaftlichen Eigentümer genutzt wird, der tatsächlich in den Anwendungsbereich von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der genannten Verordnung fällt. Liegt eine solche Sachverhaltskonstellation vor – auf die auch Opera Laboratori Fiorentini in ihren schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hingewiesen hat –, können die nationalen Behörden verpflichtet sein, zu prüfen, ob ein Bieter aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, seiner Kontrolle, seiner Weisungsbefugnis oder der Eigentumsverhältnisse unter das Verbot von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 833/2014 fällt. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu entscheiden, ob eine solche Prüfung erforderlich ist.

54 Insbesondere wenn die Unternehmensstruktur komplex und vielschichtig ist, müssen die Behörden unter Umständen auf den „Test zum letztlichen wirtschaftlichen Eigentümer“ zurückgreifen. Auch wenn in Art. 5k Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 der letztliche wirtschaftliche Eigentümer nicht erwähnt wird, wird dieser Test in anderen Unionsrechtsakten ( IV. Ergebnis

55 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, ist dahin auszulegen, dass das in ihm festgelegte Verbot, soweit es die Vergabe von öffentlichen Aufträgen oder Konzessionen an „natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung einer der unter [Art. 5k Abs. 1] Buchstabe a oder b genannten Organisationen handeln“, bzw. die Fortsetzung der Erfüllung solcher Verträge verbietet, nicht automatisch in einem Fall Anwendung findet, in dem ein öffentlicher Auftrag an ein Unternehmen eines Mitgliedstaats vergeben wird, bei dem zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats russische Staatsangehörige sind und einer von ihnen Vorsitzender des Verwaltungsrats und Geschäftsführer dieses Unternehmens und zugleich alleiniger Vorstand seiner Muttergesellschaft ist, die 90 % der Anteile dieses Unternehmens hält und ebenfalls nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründet wurde, wenn keines dieser Unternehmen unmittelbar oder mittelbar im Eigentum russischer Staatsangehöriger oder Organisationen im Sinne von Art. 5k Abs. 1 Buchst. a oder b der Verordnung Nr. 833/2014 steht. Allerdings können diese tatsächlichen Umstände, insbesondere die Staatsangehörigkeit und die Rollen der zentralen Führungskräfte des Unternehmens sowie die engen Verbindungen zwischen dem Bieter und seiner Muttergesellschaft, relevante Indikatoren sein, die eine weitere Überprüfung durch den öffentlichen Auftraggeber erforderlich machen. Solche Umstände können die Pflicht auslösen, zu prüfen, ob der Bieter im Grunde „im Namen oder auf Anweisung“ einer Organisation handelt, die unter Art. 5k Abs. 1 Buchst. a oder b der Verordnung Nr. 833/2014 fällt, und zwar auch aufgrund einer faktischen Kontrolle durch Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die in Verbindung zu Russland stehen. Bei dieser Prüfung sind alle relevanten rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen, einschließlich der Rolle und des Einflusses des letztlichen wirtschaftlichen Eigentümers.