Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.07.2025 – C-210/24

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ANDREA BIONDI vom 3. Juli 2025 ( Rechtssache C‑210/24 Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) gegen Ayuntamiento de Ortuella (Vorabentscheidungsersuchen des Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi [Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland, Spanien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Öffentliche Aufträge – Richtlinie 2014/24/EU – Vergabe personenbezogener sozialer Dienstleistungen – Auftrag unterhalb des Schwellenwerts – Art. 67 – Wirtschaftlich günstigstes Angebot – Soziales Zuschlagskriterium – Erhöhung der Löhne des die Dienstleistungen ausführenden Personals – Verbindung mit dem Auftragsgegenstand – Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung – Art. 28 – Recht auf Kollektivverhandlungen“ I. Einleitung

1 Das vorliegende Verfahren gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, sich der Frage der Nutzung öffentlicher Aufträge zur Verfolgung horizontaler Zielsetzungen im öffentlichen Interesse und insbesondere zur Förderung sozialer Zielsetzungen zu widmen. Öffentliche Aufträge, die einen erheblichen Teil des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der Europäischen Union darstellen (

2 Mit der Richtlinie 2014/24 (

3 Das Vorabentscheidungsersuchen wurde im Rahmen eines Rechtsstreits über ein Zuschlagskriterium (im Folgenden: streitiges Kriterium) vorgelegt, das im Leistungsverzeichnis für ein vom Ayuntamiento de Ortuella (Gemeinde Ortuella, Spanien) durchgeführtes Vergabeverfahren vorgesehen ist und häusliche Pflegedienste zugunsten von Familien und/oder Personen in Schwierigkeiten betrifft (

4 Das streitige Zuschlagskriterium lautet „Erhöhung der Lohnsumme“ und sieht vor, dass für den Zuschlag des öffentlichen Auftrags eine im Verhältnis zur im Branchentarifvertrag vereinbarten Vergütung höhere Vergütung berücksichtigt wird, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt (

5 Dieses Kriterium sieht ferner vor, dass innerhalb der Frist von einem Monat nach der Erteilung des öffentlichen Auftrags nach Durchführung von Verhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern zu präzisieren ist, worin sich diese Vergütungserhöhung niederschlägt, und dass das Unternehmen, das den Zuschlag erhält, den Abschluss einer Vereinbarung (mit der Bezeichnung „Kollektivvereinbarung für den häuslichen Pflegedienst der Gemeinde Ortuella“) anstreben muss, die die Arbeitsbedingungen des für den Auftrag eingesetzten Personals regelt.

6 Die Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (Vereinigung der Pflegedienstleister, im Folgenden: AESTE) hat beim Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland, im Folgenden: OARC), d. h. bei der vorlegenden Einrichtung, einen Rechtsbehelf gegen die Ausschreibungsunterlagen des von der Gemeinde ausgeschriebenen Auftrags eingelegt und insbesondere die Nichtigerklärung des streitigen Kriteriums beantragt.

7 Da das OARC an der Vereinbarkeit dieses Kriteriums mit verschiedenen Vorschriften des Unionsrechts zweifelt, hat es beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist ein Zuschlagskriterium für die Vergabe eines Auftrags wie des in Rede stehenden zur Erbringung von Dienstleistungen, mit dem – die Erhöhung der Lohnsumme über den anwendbaren Branchentarifvertrag hinaus, die der Bieter für die auftragsausführenden Personen vorschlägt, bewertet wird und – mit dem der Zuschlagsempfänger verpflichtet wird, nach Durchführung von Kollektivverhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern zu präzisieren, worin sich die Vergütungserhöhung niederschlägt, und den Abschluss einer Kollektivvereinbarung anzustreben, deren Anwendungsbereich das für den Auftrag eingesetzte Personal umfasst, geeignet, um das wirtschaftlich günstigste Angebot, wie von Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 gefordert, zu ermitteln? Steht ein solches Kriterium dem freien Dienstleistungsverkehr entgegen, oder beschränkt es den freien Wettbewerb und läuft Art. 56 AEUV und den Richtlinien 2014/24 und 96/71 zuwider ( Verletzt es das in Art. 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannte Recht auf Kollektivverhandlungen? II. Würdigung

8 Vor der inhaltlichen Auseinandersetzung mit den aufgeworfenen Fragen im Rahmen der drei Teile, in die die Vorlagefrage aufgeteilt ist, bedarf es einiger Vorüberlegungen hinsichtlich der Anwendbarkeit der in dieser Frage angeführten Vorschriften des Unionsrechts sowie hinsichtlich der Zuständigkeit des Gerichtshofs. A. Vorüberlegungen

9 Was erstens die Eigenschaft des OARC als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV angeht, die in der mündlichen Verhandlung beim Gerichtshof Gegenstand der Auseinandersetzung gewesen ist, weise ich kurz darauf hin, dass diese vom Gerichtshof bereits im Urteil vom 20. September 2018, Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752) (

10 Was zweitens die Anwendbarkeit der Richtlinie 2014/24 auf einen öffentlichen Auftrag wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden angeht, ist vor allem festzustellen, dass, wie in Nr. 3 dargelegt, Gegenstand dieses Auftrags die Erbringung von sozialen Dienstleistungen im Sinne von Anhang XIV der Richtlinie 2014/24 (

11 Insoweit geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der in Rede stehende öffentliche Auftrag einen geschätzten Wert von 166250 Euro aufweist, der somit unterhalb des oben genannten Schwellenwerts liegt. Daraus folgt, dass die Richtlinie 2014/24 auf diesen öffentlichen Auftrag nicht anwendbar ist.

12 Die vorlegende und – im Rahmen des in Art. 267 AEUV eingerichteten Systems der justiziellen Zusammenarbeit – für die Auslegung des nationalen Rechts allein zuständige Einrichtung stellt fest, dass, obgleich der Wert des öffentlichen Auftrags den genannten Schwellenwert unterschreite, die Vorschriften der Richtlinie 2014/24 nach dem nationalen Recht unmittelbar und unbedingt für Sachverhalte wie den in Rede stehenden gälten, die grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der genannten Richtlinie fielen.

13 Die vorlegende Einrichtung hat ausgeführt, dass, wie auch von der spanischen Regierung vorgebracht, nach dem spanischen Gesetz über das öffentliche Auftragswesen (im Folgenden: LCSP) (

14 Insoweit besteht nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs dann, wenn sich nationale Rechtsvorschriften zur Regelung von Sachverhalten, die nicht in den Anwendungsbereich des betreffenden Unionsrechtsakts fielen, unmittelbar und unbedingt nach den in diesem Rechtsakt getroffenen Regelungen richteten, ein klares Interesse der Union daran, dass die aus diesem Rechtsakt übernommenen Bestimmungen einheitlich ausgelegt würden. Dies ermöglicht nämlich, künftige Auslegungsunterschiede zu vermeiden und zu gewährleisten, dass diese Sachverhalte und die in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen fallenden Sachverhalte gleichbehandelt werden (

15 Im vorliegenden Fall ist nach den obigen Nrn. 12 und 13 davon auszugehen, dass nach Maßgabe dieser Rechtsprechung ein klares Interesse der Union daran besteht, dass der Gerichtshof über das die Auslegung der Richtlinie 2014/24 betreffende Vorabentscheidungsersuchen entscheidet.

16 Drittens ist die Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV und der Richtlinie 96/71 auf den öffentlichen Auftrag zu prüfen, der Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist.

17 Was den Zuschlag für einen Auftrag, der in Anbetracht seines Wertes nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2014/24 fällt, anbelangt, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass der Gerichtshof die Grundregeln und die allgemeinen Grundsätze des AEU-Vertrags, insbesondere Art. 56 AEUV, berücksichtigen könne, sofern an diesen Aufträgen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse bestehe (

18 Nach der Rechtsprechung gehören zu den objektiven Kriterien, die auf ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse hinweisen könnten, u. a. ein gewisses Volumen des fraglichen Auftrags in Verbindung mit dem Leistungsort oder auch mit den Besonderheiten der betreffenden Waren oder Dienstleistungen (

19 Im Ausgangsrechtsstreit liegt der Auftragswert eindeutig unter dem nach Art. 4 Buchst. d der Richtlinie 2014/24 erforderlichen Schwellenwert. Ferner hat der Auftrag personenbezogene soziale Dienstleistungen zum Gegenstand, die ihrer Natur nach eine lediglich begrenzte grenzüberschreitende Dimension haben (

20 Was die Anwendbarkeit der Richtlinie 96/71 angeht, macht die vorlegende Einrichtung keine Angaben, die die Annahme zuließen, dass in Anbetracht des Gegenstands des Auftrags und insbesondere im Licht der in der vorangegangenen Nummer angestellten Erwägungen im Ausgangsverfahren – noch nicht einmal potenziell – eine Situation vorliegt, die einer der länderübergreifenden Maßnahmen im Sinne von Art. 1 Abs. 3 dieser Richtlinie unterfällt, die deren Anwendung rechtfertigen würde (

21 Schließlich ist viertens die Anwendbarkeit von Art. 28 der Charta zu prüfen.

22 Art. 51 Abs. 1 der Charta bestimmt insoweit, dass die Charta „für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ gilt. Nach der Rechtsprechung setzt der Begriff „Durchführung des Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 der Charta „das Vorliegen eines Zusammenhangs zwischen einem Unionsrechtsakt und der fraglichen nationalen Maßnahme voraus, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann“ (

23 Nach der Rechtsprechung besteht ein solcher Zusammenhang, wenn – wie in der vorliegenden Rechtssache – die Vorschriften eines Rechtsakts der Union aufgrund eines Verweises des nationalen Rechts unmittelbar und unbedingt gälten, wodurch der Anwendungsbereich des Unionsrechts effektiv auf Situationen erstreckt werde, die nicht unmittelbar in diesen Anwendungsbereich fielen. Der Gerichtshof hat in verschiedenen Fällen dieser Art das Unionsrecht nämlich im Licht von Vorschriften der Charta ausgelegt (

24 Im Ergebnis ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass ausschließlich der erste und der dritte Teil der Vorlagefrage betreffend die Auslegung der Richtlinie 2014/24 bzw. von Art. 28 der Charta beantwortet werden müssen. B. Zur Auslegung der Richtlinie 2014/24

25 Mit dem ersten Teil ihrer Vorlagefrage ersucht die vorlegende Einrichtung den Gerichtshof um Auslegung von Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24. Sie fragt, ob es ein geeignetes Kriterium für die Ermittlung des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ im Sinne dieser Bestimmung ist, wenn es sich um einen Auftrag zur Erbringung sozialer Dienstleistungen für eine Person handelt und dieses Kriterium vorsieht, dass die Erhöhung der Gesamtlohnsumme, die das Bieterunternehmen für die Personen, die den Auftrag ausführen, vorschlägt, im Verhältnis zu den im Branchentarifvertrag vorgesehenen Löhnen berücksichtigt werden muss.

26 Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 bestimmt, dass öffentliche Auftraggeber den Zuschlag auf der Grundlage des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ erteilen. Nach Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 „[erfolgt d]ie Bestimmung des aus der Sicht des öffentlichen Auftraggebers wirtschaftlich günstigsten Angebots … anhand einer Bewertung auf der Grundlage des Preises oder der Kosten, mittels eines Kosten-Wirksamkeits-Ansatzes … und kann das beste Preis-Leistungs-Verhältnis beinhalten, das auf der Grundlage von Kriterien – unter Einbeziehung qualitativer, umweltbezogener und/oder sozialer Aspekte – bewertet wird, die mit dem Auftragsgegenstand des betreffenden öffentlichen Auftrags in Verbindung stehen“.

27 Als Vorüberlegung halte ich erstens fest, dass die Auslegung von Art. 67 der Richtlinie 2014/24 im vorliegenden Fall den besonderen normativen Kontext berücksichtigen muss, in dem sich der Auftrag in dieser Rechtssache bewegt. Zum einen unterliegt dieser Auftrag aufgrund seines Gegenstands (personenbezogene soziale Dienstleistungen) und seines Wertes unterhalb des Schwellenwerts grundsätzlich nicht den allgemeinen Regelungen der Richtlinie 2014/24 über die Zuschlagserteilung. Die Anwendung des Kriteriums des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ auf diesen Auftrag beruht allein auf der Wahl des spanischen Gesetzgebers, diese allgemeinen Regelungen auf diese besondere Art von Aufträgen zu erstrecken. Zum anderen sieht die Richtlinie 2014/24 für Aufträge über soziale Dienstleistungen gerade aufgrund ihres Gegenstands die „Sonderregelung“ der Art. 74 bis 77 vor. Diese Regelung verlangt von den Mitgliedstaaten „lediglich die Einhaltung von Grundprinzipien der Transparenz und der Gleichbehandlung“ und räumt ihnen ausdrücklich einen „weiten Ermessensspielraum“ ein, wobei „die öffentlichen Auftraggeber spezifische Qualitätskriterien für die Auswahl von Dienstleistern anwenden können“ und bei der Festlegung der Verfahren zur Beschaffung solcher Dienstleistungen frei sind (

28 In diesem Kontext ist es – wenngleich das angeführte Erfordernis einer einheitlichen Auslegung der Vorschriften des Unionsrechts (müssen, wenn der Mitgliedstaat entscheidet, auf diese Art von Aufträgen das Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebots anzuwenden (

29 Zweitens halte ich fest, dass im vorliegenden Fall nicht nur der Auftrag soziale Dienstleistungen zum Gegenstand hat, sondern auch das streitige Kriterium „soziale Aspekte“ im Sinne von Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 betrifft.

30 Insoweit hat die Richtlinie 2014/24 im Verhältnis zu den früheren Richtlinien in Vergabesachen die Möglichkeit gestärkt, öffentliche Aufträge strategisch zur Erreichung von Zielen im öffentlichen Interesse und insbesondere von Zielen sozialer Art zu nutzen (

31 Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie 2014/24 verschiedene Möglichkeiten vor, die soziale Dimension in öffentliche Aufträge zu integrieren und insbesondere für die Einhaltung arbeitsrechtlicher Standards und soziale Eingliederung durchzusetzen oder zu fördern. Über die bereits angeführte „Sonderregelung“ für Aufträge über soziale Dienstleistungen und die ausdrückliche Berücksichtigung „sozialer Aspekte“ im Rahmen der Zuschlagskriterien gemäß Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 (

32 Die von der vorlegenden Einrichtung gestellte Frage nach der Auslegung von Art. 67 der Richtlinie 2014/24 ist im Licht der vorstehenden Ausführungen zu beantworten. Diese Frage umfasst vier Gesichtspunkte, die ich nachfolgend erörtern werde: (i) die Eignung des streitigen Kriteriums zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots, (ii) die Frage, ob dieses Kriterium mit dem Auftragsgegenstand „in Verbindung steht“, (iii) die Verhältnismäßigkeit dieses Kriteriums und (iv) sein diskriminierender Charakter. 1. Zur Eignung des streitigen Kriteriums zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots

33 Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24, der aufgrund von Art. 145 LCSP auf Aufträge über soziale Dienstleistungen wie jenen im Ausgangsverfahren anwendbar ist, ermöglicht es öffentlichen Auftraggebern wie dargelegt, bei der Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots, das auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses bestimmt wird, Kriterien heranzuziehen, die soziale Aspekte betreffen, die mit dem Gegenstand des betreffenden Auftrags in Verbindung stehen.

34 Die Rechtsprechung hat im Rahmen des Ermessens der öffentlichen Auftraggeber bei der Festlegung der Zuschlagskriterien bereits die Möglichkeit zuerkannt (

35 Mithilfe der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Richtlinie 2014/24 lassen sich die Umrisse der Befugnis öffentlicher Auftraggeber darstellen, bei der Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots soziale Aspekte zu berücksichtigen.

36 Insoweit umfasst der Begriff „soziale Aspekte“ im Allgemeinen sowohl Faktoren hinsichtlich der Erstellung oder Erbringung der Dienstleistung (wie z. B. Faktoren in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, die Einhaltung der Menschenrechte in der Lieferkette oder die verantwortungsvolle Rohstoffbeschaffung) als auch Faktoren, die für die Endnutzer von Bedeutung sind (wie z. B. Faktoren in Bezug auf die Zugänglichkeit der Dienstleistung, auf die Gestaltung der Dienstleistung, um schutzbedürftige Nutzer zu erreichen, oder auch auf Beschäftigungsmöglichkeiten) (

37 Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass die auf soziale Erwägungen gestützten Zuschlagskriterien nicht nur die Nutzer oder Nutznießer der Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen, die Gegenstand des Auftrags sind, sondern auch andere Personen betreffen können (

38 Der Richtlinie 2014/24 und der Rechtsprechung ist auch zu entnehmen, dass ein öffentlicher Auftraggeber Kriterien hinsichtlich sozialer Aspekte berücksichtigen kann, sofern diese Kriterien erstens mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen (

39 Aus der Richtlinie geht zudem hervor, dass das auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses wirtschaftlich günstigste Angebot stets eine Preis- oder Kostenkomponente beinhalten soll (

40 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der obigen Nr. 4, dass das streitige Kriterium die Lohnerhöhung gegenüber dem im Branchentarifvertrag vereinbarten Lohn betrifft, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt.

41 Da es den Lohn und somit die Arbeitsbedingungen betrifft, handelt es sich um ein Zuschlagskriterium in Bezug auf „soziale Aspekte“ im Sinne von Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24, das im Einklang mit der in der obigen Nr. 37 angeführten Rechtsprechung die auftragsausführenden Arbeitnehmer betrifft. Ferner wird – abseits der nachstehend erörterten Fragen, ob das Kriterium mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung steht und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung eingehalten werden – nicht erkennbar angezweifelt, dass dieses Zuschlagskriterium die unter Nr. 38 aufgeführten Anforderungen erfüllt. Insoweit ist der Vorlageentscheidung zu entnehmen, dass der betreffende Auftrag entsprechend der in Nr. 39 genannten Anforderung auch ein Kriterium in Bezug auf den Preis vorsieht.

42 Zudem ist darauf hinzuweisen, dass speziell in Bezug auf Aufträge über soziale Dienstleistungen zum einen aus Art. 76 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 hervorgeht, dass öffentliche Auftraggeber befugt sind, angesichts der Besonderheiten dieser Dienstleistungen Aspekten hinsichtlich von „Qualität, Kontinuität, Zugänglichkeit, Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Vollständigkeit der Dienstleistungen … sowie … spezifischen Bedürfnissen verschiedener Nutzerkategorien“ Rechnung zu tragen. Zum anderen verfügen die Mitgliedstaaten hinsichtlich dieser Art von Aufträgen wie ausgeführt über ein weites Ermessen (

43 In diesem besonderen Kontext bin ich deshalb – unbeschadet der folgenden Überlegungen zur Verbindung mit dem Auftragsgegenstand und zur Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung – der Ansicht, dass die Richtlinie 2014/24 das in Rede stehende weite Ermessen der Mitgliedstaaten nicht einschränkt und öffentliche Auftraggeber nicht daran hindert, im Rahmen eines Auftrags über soziale Dienstleistungen, der unterhalb des Schwellenwerts und somit außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2014/24 liegt und auf den der Mitgliedstaat diese Richtlinie freiwillig anwendet, ein Kriterium in Bezug auf soziale Aspekte wie das streitige Kriterium zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots zu berücksichtigen. 2. Zur Verbindung mit dem Auftragsgegenstand

44 Dies vorausgeschickt, muss das Zuschlagskriterium gemäß Art. 67 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen. Art. 67 Abs. 3 der Richtlinie bestimmt: „Zuschlagskriterien stehen mit dem Auftragsgegenstand des öffentlichen Auftrags in Verbindung, wenn sie sich in irgendeiner Hinsicht und in irgendeinem Lebenszyklus-Stadium auf die gemäß dem Auftrag zu erbringenden … Dienstleistungen beziehen, einschließlich Faktoren, [die] sich nicht auf die materiellen Eigenschaften des Auftragsgegenstandes auswirken.“

45 Gerade der Aspekt der Verbindung zwischen dem streitigen Zuschlagskriterium und dem Gegenstand des in Rede stehenden Auftrags ist einer der Aspekte, hinsichtlich deren die vorlegende Einrichtung Zweifel hegt. Nach ihrer Ansicht erscheint das Verhältnis zwischen der Lohnerhöhung und der besseren Erbringung der Dienstleistung als zu hypothetisch, um einen Vorteil darzustellen, der über den Zuschlag des Auftrags entscheiden könne.

46 Insoweit betrifft der in Rede stehende Auftrag personenbezogene soziale Dienstleistungen. Solche Dienstleistungen werden üblicherweise von Mensch zu Mensch erbracht und erfordern die Ausführung arbeitsintensiver Tätigkeiten (

47 Insoweit ist es nach der Rechtsprechung nicht erforderlich, dass sich das Zuschlagskriterium auf eine echte innere Eigenschaft einer Dienstleistung bezieht (

48 Außerdem erscheint in Bezug auf diese Art von Dienstleistungen, in denen die personenbezogene Komponente eine maßgebliche Rolle spielt, die Annahme nicht unplausibel, dass die Arbeitszufriedenheit der Erbringer von sozialen Dienstleistungen, die auch durch die Vergütung beeinflusst wird, und die Qualität der erbrachten Dienstleistung im Allgemeinen positiv korrelieren.

49 Schließlich hat der öffentliche Auftraggeber laut der Akte des Gerichtshofs das streitige Kriterium aufgrund der Notwendigkeit verwendet, Konfliktsituationen – auch mit dem Lohnniveau zusammenhängende – in Arbeitssachen zu lösen, die sich in langanhaltenden Protesten seitens der mit der Erbringung des Dienstes beauftragten Personen niedergeschlagen hatten. Die Verwendung dieses Kriteriums diente der Sicherstellung der Kontinuität und der Angemessenheit des Dienstes.

50 Insoweit bin ich – abgesehen von den erforderlichen Tatsachenfeststellungen, die zu treffen Sache der vorliegenden Einrichtung ist – der Ansicht, dass Wertungen dieser Art durch einen öffentlichen Auftraggeber berechtigte Erwägungen darstellen, die die Aufstellung eines spezifischen Zuschlagskriteriums rechtfertigen können, insbesondere in einem Kontext wie dem der vorliegenden Rechtssache, in dem, wie in Nr. 42 dargelegt, zum einen wegen der Besonderheiten der auftragsgegenständlichen Dienstleistung Überlegungen hinsichtlich der Kontinuität und der Verfügbarkeit des Dienstes eine entscheidende Rolle spielen und zum anderen die Mitgliedstaaten über ein weites Ermessen verfügen, erst recht im Fall von Aufträgen unterhalb der Schwellenwerte. 3. Zur Verhältnismäßigkeit des streitigen Kriteriums

51 In ihren Erklärungen zweifelt die Kommission an der Vereinbarkeit des streitigen Kriteriums mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Kommission zweifelt insbesondere an der Verhältnismäßigkeit der Gewichtung dieses Kriteriums im Verhältnis zu den anderen im Leistungsverzeichnis des Auftrags vorgesehenen Kriterien. Die Akte des Gerichtshofs ermöglicht es nicht, die Gewichtung der verschiedenen Kriterien im Rahmen der in Rede stehenden Auftragsvergabe umfassend nachzuvollziehen (

52 Insoweit gewährleistet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die von öffentlichen Auftraggebern getroffenen Maßnahmen geeignet sind, um die von den Vorschriften in Vergabesachen verfolgten berechtigten Ziele zu erreichen, und dass sie nicht über das zur Zielerreichung Erforderliche hinausgehen. Die Prüfung des angemessenen Verhältnisses der für einen bestimmten Auftrag vorgesehenen Zuschlagskriterien muss im Einzelfall erfolgen und hängt von verschiedenen Faktoren ab, zu denen ohne Zweifel auch der Auftragsgegenstand gehört.

53 Was die Gewichtung der Zuschlagskriterien in Bezug auf soziale Aspekte angeht, erscheint keine abstrakte Festlegung eines Mindest- oder Höchstprozentsatzes möglich, der verhältnismäßig wäre. Bei Aufträgen, bei denen entweder die sozialen Risiken (z. B. Menschenrechtsverletzungen) oder, wie bei dem in Rede stehenden Auftrag, ein potenzieller sozialer Nutzen (z. B. Verbesserungen des Wohlergehens einer schutzbedürftigen Gruppe) hoch sind, kann es sinnvoll sein, soziale Zuschlagskriterien mit hoher Gewichtung festzulegen (

54 Was hingegen die Gewichtung des Kriteriums des Preises angeht, scheint die Richtlinie 2014/24 abseits des in Nr. 39 genannten Erfordernisses keine genauen Anforderungen für die Bestimmung der Verhältnismäßigkeit dieses Kriteriums aufzustellen, die von verschiedenen auf die Auftragsart bezogenen Faktoren abhängt.

55 Zudem hat der Gerichtshof ausweislich seiner Rechtsprechung gebilligt, dass ein öffentlicher Auftraggeber einem auf Umweltaspekten basierenden Zuschlagskriterium ein Gewicht von 45 % zugewiesen hat (

56 Schließlich ist nach der Akte des Gerichtshofs unklar, ob für die Anwendung des streitigen Kriteriums im Rahmen der verschiedenen Bestimmungen des Leistungsverzeichnisses des Auftrags eine Obergrenze für die Lohnerhöhungen vorgesehen ist, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlagen kann. Sollte es möglich sein, Lohnerhöhungen vorzuschlagen, die offensichtlich außer Verhältnis zum Wert der Dienstleistung stehen, wäre dies unter dem Gesichtspunkt der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit problematisch.

57 Im Ergebnis ist es Sache der vorlegenden Einrichtung, im Licht der vorstehenden Erwägungen und der in ihrer Zuständigkeit liegenden Tatsachenfeststellungen zu beurteilen, ob bei einem Auftrag über soziale Dienstleistungen wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden in dem in Nr. 42 genannten besonderen Kontext ein Kriterium wie das streitige mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. 4. Zum diskriminierenden Charakter des streitigen Kriteriums

58 Der vorlegenden Einrichtung stellt sich auch die Frage, ob das streitige Kriterium in diskriminierender Weise den Wirtschaftsteilnehmern schaden könne, die finanziell weniger in der Lage sind, höhere Vergütungen zu zahlen, wie z. B. kleine und mittlere Unternehmen (KMU), und die gerade wegen ihrer niedrigeren Lohnkosten wettbewerbsfähige Angebote abgeben könnten.

59 Insoweit ergibt sich aus Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24, dass öffentliche Auftraggeber alle Wirtschaftsteilnehmer in gleicher und nicht diskriminierender Weise behandeln müssen. Nach der Rechtsprechung sollen die in dieser Vorschrift verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung die Entwicklung eines gesunden und effektiven Wettbewerbs zwischen den sich um einen öffentlichen Auftrag bewerbenden Unternehmen fördern und gehören schlechthin zum Wesen der Unionsvorschriften über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge. Nach diesen Grundsätzen müssen die Bieter sowohl zu dem Zeitpunkt, zu dem sie ihre Angebote vorbereiten, als auch zu dem Zeitpunkt, zu dem diese vom öffentlichen Auftraggeber beurteilt werden, gleichbehandelt werden (

60 Insbesondere führt das Diskriminierungsverbot im Rahmen des Unionsrechts über das öffentliche Auftragswesen – wie sich aus Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24 im Wesentlichen ergibt – dazu, dass öffentliche Auftraggeber keine Kriterien oder Regeln aufstellen dürfen, die bestimmte Wirtschaftsteilnehmer auf der Grundlage besonderer Merkmale oder von Merkmalen, die den Wettbewerb für bestimmte Arten von Wirtschaftsteilnehmern – wie KMU – künstlich einschränken, auf unzulässige Weise bevorzugen oder benachteiligen.

61 Eine der erklärten Zielsetzungen der Richtlinie 2014/24 ist es im Übrigen, die Teilnehme von KMU an öffentlichen Vergabeverfahren zu erleichtern (

62 Im vorliegenden Fall ist theoretisch nicht ausgeschlossen, dass ein Kriterium wie das streitige nach den konkreten Umständen des Falls eine diskriminierende Wirkung gegenüber Wirtschaftsteilnehmern mit geringerer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zur Zahlung höherer Vergütungen entfalten kann, vor allem in dem Fall, dass, wie in Nr. 56 dargelegt, dieses Kriterium keine Obergrenze für die theoretisch vorschlagbaren Lohnerhöhungen vorsieht.

63 Ich bin jedoch der Ansicht, dass der Gerichtshof im vorliegenden Fall nicht über hinreichende Informationen verfügt, um festzustellen, ob eine solche diskriminierende Wirkung besteht. Angesichts des spezifischen Gegenstands und des begrenzten Werts des Auftrags scheint es außerdem unwahrscheinlich, dass an dem Vergabeverfahren für diesen Auftrag tatsächlich Unternehmen teilnehmen, die, weil sie keine KMU sind, durch dieses Kriterium konkret – unter Beeinträchtigung des gesunden und effektiven Wettbewerbs zwischen den am betreffenden Vergabeverfahren teilnehmenden Unternehmen – bevorzugt werden könnten. Es wird Sache der vorlegenden Einrichtung sein, die betreffenden Tatsachenfeststellungen zu treffen. 5. Ergebnis zur Richtlinie 2014/24

64 Gemäß den vorstehenden Erwägungen ist im vorliegenden Fall bei der Auslegung von Art. 67 der Richtlinie 2014/24 zu berücksichtigen, dass der betreffende Auftrag personenbezogene soziale Dienstleistungen zum Gegenstand hat und dass, auch wenn sein Wert unterhalb des von dieser Richtlinie für diese Art von Aufträgen vorgesehenen Schwellenwerts liegt, der Mitgliedstaat die Vorschriften dieses Artikels im nationalen Recht unmittelbar und unbedingt anwendbar gemacht hat. Vor diesem Hintergrund müssen die genannten Vorschriften dahin ausgelegt werden, dass sie einem Zuschlagskriterium wie dem streitigen Zuschlagskriterium zur Bestimmung des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ nicht entgegenstehen, sofern dieses Kriterium die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung einhält, was festzustellen Sache der vorlegenden Einrichtung ist. C. Zu Art. 28 der Charta

65 Mit dem dritten Teil seiner Vorlagefrage fragt die vorlegende Einrichtung den Gerichtshof, ob ein Zuschlagskriterium für einen Dienstleistungsauftrag, wonach Lohnerhöhungen im Verhältnis zu der im Branchentarifvertrag festgelegten Vergütung, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt, zu berücksichtigen sind und wonach das Unternehmen, das den Zuschlag erhält, nach Kollektivverhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern die Umstände präzisieren muss, in denen sich die Vergütungserhöhung niederschlägt, und den Abschluss einer für das für den Auftrag eingesetzte Personal geltenden Kollektivvereinbarung anstreben muss, das in Art. 28 der Charta anerkannte Recht auf Kollektivverhandlungen verletzt.

66 Die vorlegende Einrichtung fragt sich, ob das streitige Kriterium einen Eingriff in das in Art. 28 der Charta anerkannte Recht auf Kollektivverhandlungen darstellt, da es dazu führen könne, dass das für die Ausführung des Auftrags eingesetzte Personal aus dem Anwendungsbereich eines geltenden Tarifvertrags ausgenommen werde, wodurch Vergütungsunterschiede zwischen Arbeitnehmern desselben Betriebs mit den gleichen Aufgaben geschaffen werden könnten, deren Gründe allein in der Person des Auftraggebers lägen, für den diese Aufgaben ausgeführt würden.

67 Nach Art. 28 der Charta der Grundrechte haben die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber oder ihre jeweiligen Organisationen nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten u. a. das Recht, Tarifverträge auf den geeigneten Ebenen auszuhandeln und zu schließen.

68 Nach der Rechtsprechung setzt diese Bestimmung, ausgelegt im Licht von Art. 152 Abs. 1 AEUV, eine Autonomie der Sozialpartner voraus, die bedingt, dass während der Phase, in der sie – was „ausschließlich ihre Sache“ ist – eine Vereinbarung aushandeln, frei einen Dialog miteinander führen und handeln können, ohne jegliche Anordnungen oder Weisungen von Dritten, insbesondere der Mitgliedstaaten oder der Unionsorgane (

69 Im vorliegenden Fall sieht das streitige Kriterium zwei Phasen vor. Zuerst muss innerhalb der Frist von einem Monat nach der Erteilung des öffentlichen Auftrags nach Durchführung von Verhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern präzisiert werden, worin sich die im Verhältnis zur Vergütung gemäß Branchentarifvertrag höhere Vergütung niederschlägt, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt. Im zweiten Schritt muss das Bieterunternehmen bestrebt sein, eine spezifische Kollektivvereinbarung abzuschließen, in der die Arbeitsbedingungen des für den Auftrag eingesetzten Personals festgelegt werden.

70 Insoweit bin ich der Ansicht, dass das streitige Kriterium das Recht auf Kollektivverhandlungen eher fördert als beeinträchtigt. Tatsächlich erlegt dieses Kriterium dem Unternehmen, das den Zuschlag erhält, zum einen auf, mit den Arbeitnehmervertretern die Einzelheiten der betreffenden Vergütungserhöhung zu verhandeln. Es überlässt die Festlegung dieser Einzelheiten also nicht der freien Entscheidung des Unternehmens. Zum anderen erlegt es dem Unternehmen, das den Zuschlag erhält, lediglich auf, den Abschluss einer Kollektivvereinbarung für den in Rede stehenden Dienst „anzustreben“. Es erlegt also keine Erfolgspflicht auf und scheint die Autonomie der betroffenen Sozialpartner in keiner Weise einzuschränken.

71 Hinsichtlich des Umstands, dass das streitige Kriterium zu Vergütungsunterschieden führen kann, durch die bestimmte Arbeitnehmer aus dem Anwendungsbereich des Branchentarifvertrags ausgenommen werden, soweit die Bedingungen im besonderen Vertrag für die Gemeinde Ortuella besser sind als jene des Branchentarifvertrags, sehe ich keinen Grund für die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 28 der Charta. Vielmehr erweitert das streitige Kriterium, indem es den Branchentarifvertrag als Mindeststandard (Benchmark) festlegt, dessen Reichweite.

72 Ich bin deshalb der Ansicht, dass Art. 28 der Charta einem Zuschlagskriterium wie dem streitigen nicht entgegensteht. III. Ergebnis

73 Im Licht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Verwaltungsbehörde für Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Bereich öffentlicher Aufträge der Autonomen Gemeinschaft Baskenland, Spanien) aufgeworfene Vorlagefrage wie folgt zu beantworten: Art. 67 der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG ist dahin auszulegen, dass er im Fall eines Auftrags über personenbezogene soziale Dienstleistungen – dessen Wert unterhalb des in dieser Richtlinie für diese Art von Aufträgen vorgesehenen Schwellenwerts liegt, auf den der Mitgliedstaat jedoch die Vorschriften dieses Artikels im nationalen Recht unmittelbar und unbedingt anwendbar gemacht hat – einem Zuschlagskriterium zur Ermittlung des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ im Sinne dieser Vorschrift, das vorsieht, dass Lohnerhöhungen im Verhältnis zu der im Branchentarifvertrag festgelegten Vergütung, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt, zu berücksichtigen sind, nicht entgegensteht, sofern dieses Kriterium die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung einhält, was festzustellen Sache der vorlegenden Einrichtung ist. Art. 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union steht einem Zuschlagskriterium eines Dienstleistungsauftrags, wonach Lohnerhöhungen im Verhältnis zu der im Branchentarifvertrag festgelegten Vergütung, die das Bieterunternehmen für die auftragsausführenden Personen vorschlägt, zu berücksichtigen sind und wonach das Unternehmen, das den Zuschlag erhält, nach Kollektivverhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern die Umstände präzisieren muss, in denen sich die Vergütungserhöhung niederschlägt, und den Abschluss einer für das für den Auftrag eingesetzte Personal geltenden Kollektivvereinbarung anstreben muss, nicht entgegen.