Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.07.2025 – C-151/24

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN RICHARD DE LA TOUR vom 10. Juli 2025 ( Rechtssache C‑151/24 [Luevi] ( Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) gegen V. M. (Vorabentscheidungsersuchen der Corte costituzionale [Verfassungsgerichtshof, Italien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2011/98/EU – Rechte von Drittstaatsarbeitnehmern, die im Besitz einer kombinierten Erlaubnis sind – Art. 12 – Recht auf Gleichbehandlung – Soziale Sicherheit – Verordnung (EG) Nr. 883/2004 – Art. 3 – Zweige der sozialen Sicherheit – Art. 70 – Besondere beitragsunabhängige Geldleistungen – Grundrentenzuschlag – Nationale Regelung, die Drittstaatsangehörige, die im Besitz einer kombinierten Erlaubnis sind, von der Inanspruchnahme eines Grundrentenzuschlags ausschließt“ I. Einleitung

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten (

2 Dieses Ersuchen ergeht im Kontext eines Rechtsstreits zwischen V. M., einer albanischen Staatsangehörigen, die sich in Italien aufhält, und dem Istituto nazionale della previdenza sociale (Nationales Institut für soziale Sicherheit, Italien) (im Folgenden: INPS) wegen dessen Weigerung, ihr eine Geldleistung zu gewähren, die Personen über 67 Jahren vorbehalten ist, die in dürftigen wirtschaftlichen Verhältnissen leben.

3 Es bietet dem Gerichtshof Gelegenheit, den sachlichen Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 zu präzisieren, der die Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherheit von Wanderarbeitnehmern, die Drittstaatsangehörige und im Besitz einer kombinierten Erlaubnis sind, und den Angehörigen des Mitgliedstaats vorsieht, in dem sie wohnen. Ich werde darlegen, was es meines Erachtens rechtfertigt, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Grundrentenzuschlag davon ausgenommen ist. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

4 Im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge werde ich auf die Erwägungsgründe 19 und 20, Art. 2 Buchst. b und c, Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c sowie Art. 12 der Richtlinie 2011/98 Bezug nehmen.

5 Darüber hinaus werde ich auf den ersten Erwägungsgrund, die Art. 3 und 70 sowie Anhang X der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ( B. Italienisches Recht

6 Art. 3 Abs. 6 der Legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (Gesetz Nr. 335 – Reform des gesetzlichen und des Zusatzrentensystems) vom 8. August 1995 (

7 Art. 80 Abs. 19 der Legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (Gesetz Nr. 388 mit Bestimmungen zur Aufstellung des jährlichen und mehrjährigen Staatshaushalts [Haushaltsgesetz 2001]) (

8 In Art. 20 Abs. 10 des Decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (Decreto-legge Nr. 112 – Eilbestimmungen für die wirtschaftliche Entwicklung, die Vereinfachung, die Wettbewerbsfähigkeit, die Stabilisierung der öffentlichen Haushalte und den fiskalischen Ausgleich) ( „Mit Wirkung vom 1. Januar 2009 wird den Anspruchsberechtigten der Grundrentenzuschlag nach Artikel 3 Absatz 6 des [Gesetzes Nr. 335/95] gewährt, sofern sie sich mindestens zehn Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig im nationalen Hoheitsgebiet aufgehalten haben.“ III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Vorlagefrage

9 V. M., eine albanische Staatsangehörige, hält sich seit 2006 rechtmäßig in Italien auf und ist im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis aus familiären Gründen (

10 Das INPS verweigerte ihr die Gewährung des in Art. 3 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 335/95 vorgesehenen Grundrentenzuschlags mit der Begründung, dass sie nicht über eine langfristige Aufenthaltsberechtigung – EU verfüge.

11 Nachdem die Klage von V. M. gegen diesen Bescheid im ersten Rechtszug abgewiesen worden war, gab die Corte d’appello di Firenze (Berufungsgericht Florenz, Italien) ihrem Antrag mit der Begründung statt, dass die Gewährung des fraglichen Grundrentenzuschlags allein von der Voraussetzung eines mindestens zehnjährigen Wohnsitzes in Italien abhänge.

12 Infolge des vom INPS gegen diese Entscheidung eingelegten Rechtsmittels legte die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof, Italien), dem vorlegenden Gericht, mit Beschluss vom 8. März 2023 Fragen vor, die sich auf verschiedene Bestimmungen der Costituzione (Verfassung) in Verbindung mit Art. 34 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (

13 Unter Verweis auf die frühere Rechtsprechung der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) zog die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) eine verfassungsrechtliche Verpflichtung in Betracht, einem Ausländer ohne langfristige Aufenthaltsberechtigung – EU den fraglichen Grundrentenzuschlag aufgrund der „anerkannten Verzahnung der Werte, die Art. 3 der Verfassung und Art. 34 der Charta zugrunde liegen“, sowie der abweichenden Auslegung von Art. 12 der Richtlinie 2011/98 durch den Gerichtshof zu gewähren (

14 Die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) war ferner der Ansicht, dass Art. 3 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 335/95 gegen Art. 38 Abs. 1 der Verfassung verstoße, „da die enge Verbindung zwischen diesem und Art. 34 der Charta, der, indem er das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung festschreibt, ‚allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen‘ (Urteil vom 24. April 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233) soll, nicht in Zweifel gezogen werden darf“.

15 Die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) hebt hervor, dass die ihr vorgelegten neuen Fragen zur Verfassungsmäßigkeit auf Bestimmungen der Charta beruhten, und sie nicht darauf verzichten könne, mit den ihr eigenen Instrumenten darauf zu antworten (

16 Zu diesem Zweck stellt die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) klar, dass es sich beim fraglichen Grundrentenzuschlag um eine Geldleistung handele, die das INPS auf Antrag Personen über 65 Jahren (seit dem 1. Januar 2019 Personen über 67 Jahren) gewähre, die in dürftigen wirtschaftlichen Verhältnissen lebten, da sie über kein Einkommen oder über ein Einkommen unterhalb der jedes Jahr gesetzlich festgelegten Schwelle für den Höchstbetrag dieses Zuschlags verfügten.

17 Die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) weist auf ihre Rechtsprechung hin, wonach zum einen der fragliche Grundrentenzuschlag unabhängig davon gewährt werde, ob der Begünstigte erwerbstätig gewesen sei, und es sich dabei um „eine reine Sozialhilfeleistung“ handele (

18 Zum anderen hat die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) in ihrem Urteil Nr. 50/2019 vom 4. Dezember 2018 entschieden, dass es „im Ermessen des Gesetzgebers [liegt], einem mittel- und rentenlosen Ausländer nur dann eine Geldleistung zu gewähren, wenn seine Integration in die Gesellschaft ihn würdig gemacht hat, die gleiche Unterstützung zu erhalten, wie sie einem italienischen Staatsbürger gewährt wird“. Der gleiche Zugang zur Sozialhilfe für italienische Staatsbürger oder Unionsbürger und Drittstaatsangehörige müsse auf Dienste und Leistungen beschränkt werden, die „ein primäres Bedürfnis des Einzelnen, das keine mit der territorialen Verwurzelung zusammenhängende Unterscheidung duldet“, befriedigten und die Inanspruchnahme der Grundrechte des Einzelnen konkretisierten. In diesem Fall dürften keine Einschränkungen im Zusammenhang mit der Begrenztheit der verfügbaren Finanzmittel hingenommen werden. Der Gesetzgeber könne die Gewährung der übrigen Leistungen hingegen Personen vorbehalten, die ihre stabile und aktive Integration in die italienische Gesellschaft durch den Erhalt einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung – EU nachgewiesen hätten. Diese setze im Gegensatz zum einfachen rechtmäßigen Aufenthalt in Italien voraus, dass ein Einkommen erzielt werde, eine Wohnung vorgewiesen werden könne und die italienische Sprache beherrscht werde, wobei diese Gesichtspunkte keine „unangemessenen Indizien [für eine] Teilnahme [der betreffenden Personen]“ am Leben der Gesellschaft darstellten, die zu deren Fortschritt beitrage.

19 Im Hinblick auf das Unionsrecht stellt das vorlegende Gericht zunächst klar, dass der fragliche Grundrentenzuschlag ausdrücklich zu den in Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 definierten und auch als „gemischte“ Leistungen bezeichneten besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen gezählt werde, da er in Anhang X dieser Verordnung aufgeführt sei. Anschließend nimmt es eine Analyse des Wortlauts von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 und der rechtlichen Regelung dieser „gemischten“ Leistungen vor. Es weist insbesondere auf die Voraussetzungen für ihre Gewährung hin, wie sie vom Gerichtshof sowohl für Unionsbürger (

20 Schließlich vertritt das vorlegende Gericht die Auffassung, dass Drittstaatsangehörigen, die im Besitz der in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 2011/98 genannten Aufenthaltstitel seien, nach dem in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung kein weitergehender Schutz gewährt werden könne als derjenige der Regelung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit gemäß der Verordnung Nr. 883/2004, auf die der letztgenannte Artikel verweise.

21 Das vorlegende Gericht ist mithin der Ansicht, dass Drittstaatsangehörige, auf die Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 anwendbar sei, nur dann die gleiche Behandlung wie Staatsangehörige ihres Aufenthaltsmitgliedstaats erhalten könnten, wenn sie erwerbstätig seien, und auch nur für Leistungen, die unter die in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 aufgeführten Zweige der sozialen Sicherheit fielen, während sie, um die in Art. 70 dieser Verordnung bezeichneten besonderen Leistungen, zu denen der fragliche Grundrentenzuschlag gehöre, in Anspruch nehmen zu können, notwendigerweise den Voraussetzungen unterlägen, die hierfür im Koordinierungssystem und in den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats ausdrücklich vorgesehen seien.

22 Demnach sei es zweifelhaft, ob die bloße Tatsache, dass Drittstaatsangehörige im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis seien, die im Sinne der Richtlinie 2011/98 zur Arbeit in einem Mitgliedstaat berechtige, ihnen ein Recht auf Zugang zu den „gemischten“ Leistungen unter den gleichen Voraussetzungen wie Staatsangehörigen des Mitgliedstaats verleihe, in dem sie sich aufhielten.

23 Unter diesen Umständen hat die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 als Konkretisierung des Schutzes des in Art. 34 Abs. 1 und 2 der Charta anerkannten Rechts auf Zugang zu den Leistungen der sozialen Sicherheit dahin auszulegen, dass eine Leistung wie der Grundrentenzuschlag nach Art. 3 Abs. 6 des Gesetzes Nr. 335/95 in seinen Anwendungsbereich fällt und somit das Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegensteht, die diese Leistung, die Ausländern unter der Bedingung, dass sie im Besitz einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung – EU sind, bereits gewährt wird, nicht auch auf Ausländer im Besitz einer kombinierten Erlaubnis im Sinne dieser Richtlinie ausweitet?

24 V. M., das INPS, die italienische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und an der mündlichen Verhandlung vom 7. Mai 2025 teilgenommen, in der sie auf die vom Gerichtshof gestellten Fragen zur mündlichen Beantwortung geantwortet haben. IV. Würdigung

25 Die Vorlagefrage erfordert aus meiner Sicht zwei Vorbemerkungen.

26 Erstens stellt das vorlegende Gericht klar, dass Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 das in Art. 34 Abs. 1 und 2 der Charta verankerte Recht auf Zugang zu den Leistungen der sozialen Sicherheit konkretisiere.

27 Damit greift es auf, was der Gerichtshof im Urteil INPS C‑350/20 auf der Grundlage des Verweises auf die Verordnung Nr. 883/2004 in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie, ausgelegt im Licht ihres 31. Erwägungsgrundes, in dem es u. a. heißt, dass die Richtlinie die in der Charta verankerten Prinzipien wahrt, entschieden hat (

28 Zweitens zielt das vorlegende Gericht auf die Situation von „Ausländern [ab], die im Besitz einer kombinierten Erlaubnis sind“. Aufgrund der Feststellung des Gerichtshofs zum persönlichen Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 in seinem Urteil INPS C‑350/20 (

29 In Anbetracht der Entscheidung im Urteil INPS C‑350/20 (

30 Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 stellt den Grundsatz der Gleichbehandlung von Drittstaatsarbeitnehmern (mit den Staatsangehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufhalten, in verschiedenen Bereichen wie u. a. bei den Arbeitsbedingungen, der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie bei Steuervergünstigungen auf. Insbesondere im Bereich der sozialen Sicherheit verweist Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der genannten Richtlinie auf die „Zweige der sozialen Sicherheit nach der Verordnung … Nr. 883/2004“ (

31 Aus dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 ergibt sich eindeutig, dass es sich um eine Mindestharmonisierung handelt, da der Zweck dieser Richtlinie darin besteht, festzulegen, in welchen Bereichen die Gleichbehandlung gewährleistet ist.

32 In weiteren Richtlinien findet sich ein identischer Verweis (

33 Was den persönlichen Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 angeht, wie er in Nr. 28 der vorliegenden Schlussanträge wiedergegeben worden ist, so möchte ich erstens hinzufügen, dass Drittstaatsangehörige nicht durchgängig eine tatsächliche Beschäftigung ausüben müssen (

34 Demnach kann nicht argumentiert werden, wie es das INPS tut, dass es „für die Zuerkennung des Rechts auf Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherheit nicht genügt, wenn der Ausländer im Besitz eines Aufenthaltstitels ist; vielmehr muss er auch zur Wirtschaft des Aufnahmemitgliedstaats beitragen, indem er eine Erwerbstätigkeit ausübt und die damit verbundenen Steuern zahlt“.

35 Zweitens stellt der 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 betreffend das in deren Art. 12 vorgesehene Recht auf Gleichbehandlung auch auf „[Familienangehörige] eines Drittstaatsarbeitnehmers [ab], die gemäß der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung[ (

36 Im vorliegenden Fall ist in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass V. M. nie in Italien gearbeitet habe und mit ihrem Sohn zusammenlebe, der den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten – EU habe. Da sie über eine Arbeitserlaubnis verfügt (

37 Der sachliche Anwendungsbereich des in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 verankerten Rechts auf Gleichbehandlung wird durch die Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt, auf die dieser Artikel verweist (

38 Die Zweige der sozialen Sicherheit sind in Art. 3 („Sachlicher Geltungsbereich“) dieser Verordnung aufgeführt.

39 Art. 3 Abs. 1 der Verordnung stellt einen Grundsatz auf, wonach diese „für alle Rechtsvorschriften [gilt], die … Zweige der sozialen Sicherheit [in Form dort erschöpfend aufgeführter neun Kategorien von Leistungen und eines Geldes] betreffen“.

40 Art. 3 Abs. 5 der Verordnung Nr. 883/2004 legt die Ausnahmen fest. Danach ist diese Verordnung „[nicht] auf die soziale und medizinische Fürsorge … anwendbar“ (

41 Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor, dass diese Verordnung „auch für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen gemäß [ihrem] Artikel 70“ gilt.

42 Zweifel könnten sich zum einen aus dem Wortlaut dieses Abs. 3 und zum anderen aus den Kriterien ergeben, die der Unionsgesetzgeber in besagtem Art. 70 zur Definition der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen herangezogen hat.

43 Das in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 883/2004 verwendete Adverb „auch“ ist meiner Meinung nach insoweit anhand des Ziels der Verordnung auszulegen, als diese die Freizügigkeit der Arbeitnehmer fördern soll (

44 Zur Bestimmung der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen werden folgende Kriterien herangezogen: – Diese Leistungen werden „nach Rechtsvorschriften gewährt …, die aufgrund ihres persönlichen Geltungsbereichs, ihrer Ziele und/oder ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl Merkmale der in Artikel 3 Absatz 1 [der Verordnung Nr. 883/2004] genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch Merkmale der Sozialhilfe aufweisen“ ( – sind dazu bestimmt, „einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die Risiken zu gewähren, die von den in Artikel 3 Absatz 1 [dieser Verordnung] genannten Zweigen der sozialen Sicherheit gedeckt sind, und [garantieren] den betreffenden Personen ein Mindesteinkommen zur Bestreitung des Lebensunterhalts …, das in Beziehung zu dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat steht“ (

45 Außerdem definiert Art. 1 Buchst. l Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 den Ausdruck „Rechtsvorschriften“ so, dass er „für jeden Mitgliedstaat die Gesetze, Verordnungen, Satzungen und alle anderen Durchführungsvorschriften in Bezug auf die in Artikel 3 Absatz 1 [dieser Verordnung] genannten Zweige der sozialen Sicherheit“ (

46 Könnten demnach besondere beitragsunabhängige Geldleistungen, da sie dazu bestimmt sind, „einen [teilweisen oder sogar vollständigen] Schutz gegen die Risiken zu gewähren, die von den in Artikel 3 Absatz 1 [der Verordnung Nr. 883/2004] genannten Zweigen der sozialen Sicherheit gedeckt sind“, unter die Gleichbehandlung fallen, die in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 zugunsten von Drittstaatsangehörigen festgelegt ist, die über eine Arbeitserlaubnis in einem Mitgliedstaat verfügen?

47 Als Erstes ist hervorzuheben, dass die in den Nrn. 44 und 45 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Ausdrücke die Bedeutung des anderen in Art. 70 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 genannten Merkmals, nämlich des Merkmals der „Sozialhilfe“, das in Abs. 2 Buchst. a Ziff. i dieses Artikels näher erläutert wird, nicht abschwächen dürfen (

48 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof entschieden, dass die von Art. 70 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 erfassten „besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen“ unter den Begriff der Sozialhilfe im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG (

49 Zudem ergibt sich aus dem Urteil Alimanovic, dass die überwiegende Funktion des in Rede stehenden Zuschlags ermittelt werden muss, um davon ausgehen zu können, dass er als „besondere beitragsunabhängige Geldleistung“ eingestuft werden kann. Das ist der Fall, wenn dieser Zuschlag das Minimum an Existenzmitteln gewährleistet, das erforderlich ist, um ein Leben zu führen, das der Menschenwürde entspricht (

50 Schließlich kann eine Leistung, die den Begünstigten unabhängig von einer im Ermessen liegenden individuellen Prüfung der persönlichen Bedürftigkeit aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt wird und sich auf eines der in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht, nach ständiger Rechtsprechung als eine Leistung der sozialen Sicherheit betrachtet werden (

51 Als Zweites ist zu bemerken, dass sich die in Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 genannten Leistungen anhand zweier zusätzlicher Kriterien, die in dieser Verordnung festgelegt sind, von denjenigen unterscheiden lassen, die unter die Zweige der sozialen Sicherheit fallen, nämlich wenn – ihre „Finanzierung ausschließlich durch obligatorische Steuern zur Deckung der allgemeinen öffentlichen Ausgaben erfolgt und deren Gewährung und Berechnung nicht von Beiträgen hinsichtlich der Leistungsempfänger abhängen“ ( – sie in Anhang X aufgeführt sind (

52 Als Drittes muss die Tatsache hervorgehoben werden, dass diese Leistungen einer besonderen rechtlichen Regelung unterliegen. Insbesondere werden sie gemäß Art. 70 Abs. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 ausschließlich in dem Mitgliedstaat, in dem die betreffenden Personen wohnen, und nach dessen Rechtsvorschriften gewährt. Sie werden vom Träger des Wohnorts und zu seinen Lasten gewährt.

53 Unter diesen Umständen stelle ich erstens fest, dass der in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 verwendete Ausdruck „Zweige der sozialen Sicherheit nach der Verordnung … Nr. 883/2004“ (

54 Die vorstehende Analyse muss jedoch durch weitere Erwägungen gestützt werden, da nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Unionsrechtsvorschrift nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen ist, sondern auch der Zusammenhang, in dem sie steht, und die Ziele, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der sie gehört (

55 Daher stelle ich zweitens im Rahmen nützlicher kontextbezogener Erläuterungen fest, dass eine Rechtfertigung für den Verweis auf die in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 aufgeführten Zweige der sozialen Sicherheit im persönlichen Anwendungsbereich des in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 verankerten Rechts auf Gleichbehandlung gefunden werden kann (

56 So hat sich der Unionsgesetzgeber ausdrücklich dafür entschieden, das in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2011/98 verankerte Recht auf Gleichbehandlung nicht auf Leistungen auszuweiten, die nicht als „Leistungen der sozialen Sicherheit“ im Sinne von Art. 3 der Verordnung Nr. 883/2004 eingestuft werden können, also auch nicht auf die in Art. 70 dieser Verordnung genannten Leistungen, und das mit Leistungsmerkmalen begründet, die im Wesentlichen mit der im Ermessen liegenden individuellen Prüfung der Bedürftigkeit von Begünstigten zusammenhängen, die nicht ausschließlich Arbeitnehmer sind (

57 Dagegen sind für langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige gleiche Rechte im Bereich der Sozialhilfe festgeschrieben worden (

58 Diese ungleichen Rechte im Bereich der Sozialhilfeleistungen, die mit der Aufenthaltsdauer als Kriterium für die Integration der betreffenden Personen begründet werden – ohne Einschränkung hinsichtlich der Art der Einkünfte, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaats für ihren eigenen Lebensunterhalt und den ihrer Familienangehörigen ausreichen (

59 Davon sind nämlich Unionsbürger betroffen, die ein Recht auf Daueraufenthalt erworben haben, nachdem sie sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten hatten (de facto vom Zugang zu Sozialhilfeleistungen im Aufnahmemitgliedstaat ausgeschlossen (

60 Gleichwohl bleibt ein wichtiger Unterschied bestehen. Drittstaatsangehörige, die unter die Richtlinie 2011/98 fallen, genießen keine gleichen Rechte im Bereich der Sozialhilfe, während Unionsbürger, die auch Arbeitnehmer oder Selbstständige sind oder diese Eigenschaft behalten (

61 Somit ist drittens auf das Ziel des Unionsgesetzgebers hinzuweisen, wie es im 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 zum Ausdruck kommt, in dessen Licht deren Art. 12 Abs. 1 Buchst. e auszulegen ist (

62 Dieser Erwägungsgrund definiert durchgängig den Grad der Gleichbehandlung, der festgelegt wird.

63 Ausgehend von der Feststellung, dass die Rechte, die Drittstaatsangehörigen in den Mitgliedstaaten gewährt werden, in Ermangelung horizontaler Unionsvorschriften unterschiedlich sind, ist nämlich insbesondere beschlossen worden, festzulegen, in welchen Bereichen Arbeitnehmern aus Drittstaaten, die noch keinen langfristigen Aufenthaltsstatus erworben haben, Inländergleichbehandlung zuteilwerden soll.

64 Das in besagtem Erwägungsgrund dargelegte Ziel besteht gerade darin, „gleiche Mindestbedingungen innerhalb der Union zu schaffen, anzuerkennen, dass [solche] Drittstaatsangehörige durch ihre Arbeit und die von ihnen entrichteten Steuern einen Beitrag zur Wirtschaft der Union leisten, und den unlauteren Wettbewerb zwischen inländischen Staatsangehörigen und Drittstaatsangehörigen aufgrund der möglichen Ausbeutung Letzterer zu verringern“ (

65 Aufgrund der so zum Ausdruck gebrachten Absicht ist es mithin kohärent, wenn der Unionsgesetzgeber einerseits für Aufenthalte von einer gewissen Dauer innerhalb der Grenzen seiner Zuständigkeit im Bereich der sozialen Sicherheit, auf die im 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 hingewiesen wird, einen strengen Rahmen für ein Minimalbündel gemeinsamer Rechte festlegt (

66 So geht aus dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/98 eindeutig hervor, dass diese auf eine Mindestharmonisierung abzielt und nicht auf eine strikte Übereinstimmung zwischen der Situation von Drittstaatsangehörigen und der von Angehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie leben.

67 Dieses Ziel kommt erneut – mit nahezu identischem Wortlaut (

68 So wird bestätigt, dass der Konsens der Mitgliedstaaten über den Grundsatz der gleichen Rechte sowohl in Art. 12 der Richtlinie 2011/98 als auch in Art. 11 der Richtlinie 2003/109 auf der Begrenzung der Bereiche, in denen dieser Grundsatz gewährleistet ist, und der Möglichkeit beruht, unter bestimmten Voraussetzungen von ihm abzuweichen (

69 All diese kontextbezogenen und teleologischen Erläuterungen bestätigen den Rahmen für die Auslegung des Gerichtshofs, der durch den Verweis auf die „Zweige der sozialen Sicherheit nach der Verordnung … Nr. 883/2004“ in Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 vorgegeben ist (

70 Im vorliegenden Fall trägt V. M, obwohl sie nicht in Abrede stellt, dass es sich bei dem in Rede stehenden Zuschlag um eine „gemischte“ Leistung (

71 Ein solcher Ansatz läuft meines Erachtens darauf hinaus, die Unterscheidung zwischen den in Art. 3 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 883/2004 erwähnten Leistungen in Frage zu stellen (

72 Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Gewährung der in Art. 3 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 883/2004 genannten Leistungen bei Alter nicht von einer Einzelfallbeurteilung der persönlichen Bedürftigkeit des Antragstellers, bei der es sich um das Kriterium für die Einstufung einer Leistung als Sozialhilfe handelt, abhängen darf und sich diese Leistungen im Wesentlichen dadurch auszeichnen, dass sie den Lebensunterhalt für Personen sicherstellen sollen, die bei Erreichen eines bestimmten Alters ihre Beschäftigung aufgeben und nicht mehr verpflichtet sind, sich der Arbeitsverwaltung zur Verfügung zu stellen (

73 Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs genügt demnach die Feststellung, dass die Natur des in Rede stehenden – in Anhang X der Verordnung Nr. 883/2004 aufgeführten – Zuschlags als beitragsunabhängige Sonderleistung nicht in Frage gestellt wird (

74 Daraus ist mithin abzuleiten, dass der fragliche Grundrentenzuschlag selbst dann nicht in den Anwendungsbereich von Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98 fiele, wenn er Grundbedürfnisse im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 betreffend den auf langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige anwendbaren Grundsatz der Gleichbehandlung befriedigen würde.

75 Diese „Grundbedürfnisse“ sind vom Gerichtshof als Bedürfnisse nach Nahrung, Wohnung und Gesundheit definiert worden. Der Gerichtshof hat entschieden, dass sie unter den Begriff „Kernleistungen“ fallen, deren Gewährung von den Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 im Bereich der Sozialhilfe und des Sozialschutzes nicht ausgeschlossen werden darf (

76 Konkret kann bei Drittstaatsangehörigen, die im Besitz einer kombinierten Erlaubnis sind, durchaus davon ausgegangen werden, dass die Voraussetzungen für die Gewährung und Verlängerung dieses Titels, die sich auf die Ausübung einer Beschäftigung und die Erfüllung des Erfordernisses ausreichender Existenzmittel beziehen, die Notwendigkeit einer Beantragung solcher Kernleistungen unwahrscheinlich machen. Die Situation dieser Personen kann sich vor Verlängerung des Titels jedoch ändern, was von der Kommission in der mündlichen Verhandlung zu Recht angesprochen worden ist. Nach der Analyse des vorlegenden Gerichts ist der fragliche Zuschlag aber dazu bestimmt, denjenigen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern.

77 In diesem Kontext erscheint es mir angebracht, zum einen darauf hinzuweisen, dass die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) geltend gemacht hat, Leistungen würden gewährt, um „ein primäres Bedürfnis des Einzelnen [zu befriedigen], das keine mit der territorialen Verwurzelung zusammenhängende Unterscheidung duldet“ (

78 Zum anderen sind meines Erachtens andere Einzelfälle zu berücksichtigen, die zwar weniger schwerwiegend sein mögen, einen Drittstaatsangehörigen mit einer kombinierten Erlaubnis aber in seiner Würde verletzen. Sobald sich ein solcher Staatsangehöriger rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, sollten die für Sozialhilfeleistungen zuständigen nationalen Behörden nämlich verpflichtet sein, zu prüfen, ob eine Weigerung, ihm aufgrund des Aufenthaltstitels, in dessen Besitz er ist, solche Leistungen zu gewähren, den betreffenden Staatsangehörigen, der über keinerlei Mittel verfügt, um für seinen eigenen Lebensunterhalt aufzukommen, nicht dem konkreten und gegenwärtigen Risiko einer Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere des in Art. 1 der Charta verankerten Rechts, aussetzt (

79 Daher teile ich den Standpunkt, den die Kommission in der mündlichen Verhandlung geäußert hat. Nach meinem Dafürhalten rechtfertigen bestimmte Einzelfälle nämlich die Anerkennung eines „Sicherheitsnetzes“ (

80 Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass sich eine im Bereich der Sozialhilfe vorgenommene Ungleichbehandlung von Drittstaatsarbeitnehmern im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 2011/98 gegenüber den Angehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufhalten, aus der Auslegung des Begriffs „Zweige der sozialen Sicherheit“ ergibt, auf die Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie verweist. Diese Auslegung schließt jedoch nicht aus, dass die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats in Fällen, die im Hinblick auf die Achtung der Grundrechte besonders kritisch sind, eine Gesamtbewertung vornehmen, ohne abzuwarten, bis sie einer lebensbedrohlichen Situation gerecht werden müssen. V. Ergebnis

81 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof, Italien) wie folgt zu beantworten: Art. 12 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die die in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c dieser Richtlinie genannten Drittstaatsangehörigen von der Inanspruchnahme einer Leistung ausschließt, die nach dieser Regelung Personen über 65 Jahren (seit dem 1. Januar 2019 Personen über 67 Jahren) gewährt wird, die in dürftigen wirtschaftlichen Verhältnissen leben und aufgrund ihres Alters nur vermindert erwerbsfähig sind. Die für Sozialhilfeleistungen zuständigen nationalen Behörden sind jedoch verpflichtet, zu prüfen, ob eine Weigerung, solche Leistungen zu gewähren, diese Staatsangehörigen, die möglicherweise über keinerlei Mittel verfügen, um ihre Grundbedürfnisse zu bestreiten, nicht dem konkreten und gegenwärtigen Risiko einer Verletzung ihrer Grundrechte, insbesondere des in Art. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Rechts, aussetzt.