Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 24.07.2018 – VG 1 K 1821/14

Der Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014 wird aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Wahl der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2014 ungültig ist.

Es wird angeordnet, dass diese Wahl binnen 5 Monaten nach Rechtskraft dieses Urteils im gesamten Wahlgebiet zu wiederholen ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt zu 1/3 die Klägerin, zu 2/3 die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin und die Beklagte können die Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin ist Bürgerin der Stadt Cottbus. Sie wendet sich gegen die Wahlprüfungsentscheidung der Beklagten zu ihrem Wahleinspruch bezüglich der Kommunalwahl in Cottbus am 25. Mai 2014, bei der sie wahlberechtigt war.

Für die vergangene Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der kreisfreien Stadt Cottbus am 25. Mai 2014 schlug die Verwaltung der Stadt Cottbus der Beklagten die Aufteilung des Wahlgebiets in 5 Wahlkreise vor (Vorlagen-Nr.: StVV II-020/13). Die Verwaltung begründete die vorgeschlagene Einteilung unter Berufung auf den Gesetzeswortlaut des § 21 Abs. 2 des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes (BbgKWahlG) mit der Einteilung bei den vergangenen Kommunalwahlen. Bei den Einwohnerzahlen sei auf die Zahlen im Melderegister abgestellt worden. Die auf der Grundlage dieser Einwohnerzahl festgestellten Abweichungen befänden sich im zulässigen Bereich. Die Beklagte nahm den Vorschlag mit Beschluss vom 25. September 2013 an.

Die 99.818 Einwohner der Stadt Cottbus wurden folgendermaßen aufgeteilt, wobei sich die Abweichung auf den Mittelwert der Einwohner im Wahlkreis bezieht (99.818 ./. 5 = 19.964):

Wahlkreis 1

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Schmellwitz

14.220

Saspow

Sielow

3.634

Skadow

Döbbrick

1.735

20.766

+ 4,02 %

Wahlkreis 2

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Sandow

16.000

Merzdorf

1.100

Dissenchen

1.158

Willmersdorf

18.922

- 5,22 %

Wahlkreis 3

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Ströbitz

14.881

Mitte

9.284

24.165

+ 21,05 %

Wahlkreis 4

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Spremberger Vorstadt

14.215

Madlow

1.563

Branitz

1.397

Kahren

1.235

18.410

- 7,78 %

Wahlkreis 5

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Sachsendorf

12.269

Groß Gaglow

1.389

Gallinchen

2.610

Kiekebusch

1.287

17.555

- 12,06 %

Durch Beschluss vom 27. November 2013 berief die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus C... zum Wahlleiter und A... zum stellvertretenden Wahlleiter für die Kommunalwahl zum 25. Mai 2014. Die Berufung wurde nicht im Amtsblatt veröffentlicht, sondern – nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beklagten – auf der Internetseite der Stadt Cottbus unter www.cottbus.de unter der Rubrik „Wahlen im Jahr 2014“ veröffentlicht.

Im Amtsblatt der Stadt Cottbus vom 15. Februar 2014 wurde die Wahlen der Stadtverordnetenversammlung sowie der Ortsbeiräte bekannt gemacht. Unter A.2. – Einteilung der Wahlkreise – wurden für den Wahlkreis 5 die Ortsteile Gallinchen, Groß Gaglow und Sachsendorf genannt. Im Amtsblatt der Stadt Cottbus vom 22. Februar 2014 wurde die Bekanntmachung ergänzt. Es wurde erneut die Wahlkreiseinteilung aufgeführt und nunmehr für den Wahlkreis 5 die Ortsteile Sachsendorf, Groß Gaglow, Gallinchen und Kiekebusch genannt.

Am Wahltag – Sonntag, den 25. Mai 2014 – kam es zu zwei Vorfällen, die in Leserbriefen im „Märkischen Boten“ vom 30./31. Mai 2014 („Keine Wahl gehabt“) öffentlich gemacht wurden. In einem Fall seien Wahlunterlagen nicht bzw. unvollständig übersandt worden, in einem anderen Fall sei ein als barrierefrei angekündigtes Wahllokal nicht barrierefrei gewesen.

Nach Abschluss der Wahl stellte der Wahlausschuss in der Sitzung vom 05. Juni 2014 das Wahlergebnis fest. Ausweislich der Wahlniederschrift nahmen an der Sitzung C... als Vorsitzender, A... als Stellvertreter sowie M... und M... als Beisitzer teil. Zunächst stellte der Wahlausschuss das Gesamtergebnis fest, also die Anzahl der wahlberechtigten Personen, der an der Wahl teilgenommenen Personen, die Anzahl ungültiger Stimmen sowie die Anzahl gültiger Stimmen. In einem ersten Schritt wurden die gültigen Stimmen auf die Wahlkreise, auf die Wahlvorschläge und der auf ihnen benannten Wahlbewerber verteilt. Sodann wurden die 46 zu verteilenden Sitze nach dem Verfahren Hare/Niemeyer auf die Wahlvorschlagsträger aufteilt. Die Unterverteilung der den Wahlvorschlagsträgern zustehenden Sitze auf die Wahlkreise wurde ebenfalls mittels des Verfahrens Hare/Niemeyer vorgenommen. Anschließend wurden die gewählten Bewerber sowie die Reihenfolge der Ersatzpersonen aufgeführt. Die Wahlniederschrift wurde vom Vorsitzenden, dem Stellvertreter sowie den Beisitzern unterschrieben.

Im Amtsblatt für die Stadt Cottbus vom 14. Juni 2014 wurde das endgültige Wahlergebnis der Kommunalwahl 2014 bekannt gemacht. Von 85.331 Wahlberechtigten gaben 33.840 Wähler ihre Stimmen ab, so dass sich eine Wahlbeteiligung von 39,66 Prozent ergab. Insgesamt – also im gesamten Wahlgebiet – verteilten sich die Stimmen wie folgt:

Wahlbewerber

Stimmen

Sitze

CDU

27.226

Die Linke

20.602

SPD

20.536

AfD

7.062

Grüne/B90

6.229

AUB-BVB/Freie Wähler

6.228

FDP

3.027

NPD

2.645

FLC

2.448

SUB

2.124

In der Unterverteilung wurden die den Parteien zustehenden Sitze auf die Wahlkreise aufgeteilt. Im Ergebnis ergab sich damit eine Gesamtaufteilung der Sitze auf die Wahlkreise wie folgt:

Anzahl Wähler

Gültige Stimmen

Sitze

Wahlkreis 1

7.160

20.853

Wahlkreis 2

6.039

17.297

Wahlkreis 3

8.457

24.569

Wahlkreis 4

6.802

19.799

Wahlkreis 5

5.382

15.609

Mit Wahleinspruch vom 27. Juni 2014, eingegangen am 28. Juni 2014, erhob die Klägerin Einwendungen gegen die Gültigkeit der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung und der Ortsbeiräte. Zur Begründung führte die Klägerin aus: Die Wahl sei in gesetzeswidriger und verfassungswidriger Weise durchgeführt worden und deswegen nichtig. Der stellvertretende Wahlleiter A... habe die Wahl nicht vorbereiten und durchführen dürfen, da es ihm an der erforderlichen Zuverlässigkeit und Kompetenz fehle. Die Kommunalwahl sei fehlerhaft bekanntgemacht worden. Die zunächst unvollständige Wahlbekanntmachung sei zwar ergänzt worden. Es sei aber nur der ergänzte Teil veröffentlich worden, statt die gesamte Wahlbekanntmachung zu wiederholen. Auch die Berufung von C... zum Wahlleiter und A... zum stellvertretenden Wahlleiter sei nicht bekannt gemacht worden. Darüber hinaus sei die Einteilung in fünf Wahlkreise verfassungswidrig. Verfassungskonform sei lediglich eine Wahl in nur einem Wahlkreis, so dass alle Wahlberechtigten die gleichen Kandidaten wählen könnten. Die Einteilung in mehrere Wahlkreise führe zu einer Erfolgsungleichheit der Stimmen. Sie habe bei der angegriffenen Kommunalwahl dazu geführt, dass im Wahlkreis 2 sechs Abgeordnete, im Wahlkreis 1 und 3 hingegen jeweils 12 Abgeordnete gewählt worden seien, obwohl die Anzahl der wahlberechtigten Bürger in den Wahlkreisen ähnlich sei. Die Einteilung in mehrere Wahlkreise bevorteile zudem größere Parteien, da in jedem Wahlkreis bis zu 13 Bewerber aufgestellt werden könnten, während kleinere Parteien oder neu antretende Gruppierungen eine solch hohe Anzahl an Kandidaten nicht hätten stellen können. Die Bewerberzahl pro Wahlkreis sei auf zehn zu begrenzen. Zudem seien – ausweislich zweier Leserbriefe im Märkischen Boten – Wähler an der Stimmabgabe gehindert gewesen. In einem Fall seien Wahlunterlagen nicht bzw. unvollständig übersandt worden, in einem anderen Fall sei ein als barrierefrei angekündigtes Wahllokal nicht barrierefrei gewesen. In den Wahlbenachrichtigungen seien Wahllokale als barrierefrei bezeichnet worden, die tatsächlich nicht barrierefrei gewesen seien.

Die Wahl sei wegen Täuschung durch mehrere Wahlbewerber rechtswidrig: Für die SPD sei der Kandidat F... angetreten, der wegen Inkompatibilität das Mandat nicht hätte antreten können, da er Geschäftsführer der EGC Entwicklungsgesellschaft Cottbus mbH sei. Die für ihn abgegebenen 215 Stimmen seien vom Ergebnis der SPD abzuziehen. Auch das Wahlergebnis der Partei Die Linke sei verfälscht worden. J... sei bei der Wahl noch auf der Liste der Partei angetreten, unmittelbar nach der Wahl aber aus der Fraktion ausgeschlossen worden. Wäre dieses Vorgehen schon vor der Wahl bekannt gewesen, hätte die Partei wegen „undemokratischen Agierens“ weniger Stimmen erhalten. Es gebe weitere Mängel, die sie innerhalb der – verfassungswidrigen – 2-Wochen-Frist nicht darlegen könne.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2014 (mit der Überschrift „Wahleinspruch Teil 2“), eingegangen am 04. Juli per Fax, vertiefte die Klägerin die Rüge hinsichtlich des Ergebnisses der Partei Die Linke und des Kandidaten M.... Darüber hinaus rügte sie die Wahl der gewählten Bewerberin C.... Sie sei auf der Liste der CDU angetreten, habe sich aber nach der Wahl der Fraktion der AUB (Aktive Unabhängige Bürger) angeschlossen, von denen zu erwarten sei, dass sie die SPD-Fraktion bei Abstimmungen unterstützen werde. Ihr sei das Mandat zu entziehen und an den ersten Nachrücker der CDU-Liste weiterzugeben. Die Feststellung des Wahlergebnisses im Wahlausschuss sei unvollständig gewesen. In der Wahlbekanntmachung seien Ergebnisse und Zahlen mitgeteilt worden, die nicht festgestellt worden seien. Der Sitzung des Wahlausschusses seien drei Mitglieder fern geblieben und während der Sitzung des Wahlausschusses sei kein Protokoll geführt worden. Dies führe zur Ungültigkeit der Beschlussfassung des Wahlausschusses sowie der Bekanntmachung des Wahlergebnisses.

Mit Bescheid vom 14. November 2014, der Klägerin zugestellt am 22. November 2014, teilte die Beklagte der Klägerin ihren Beschluss vom 24. September 2014 dahingehend mit, dass die erhobenen Einwendungen gegen die Wahl der Stadtverordnetenversammlung und der Ortsbeiräte nicht begründet seien und zurückgewiesen würden. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass der Klägerin gegen die ordnungsgemäße Berufung der Wahlleitung durch die Beklagte keine Widerspruchsbefugnis zustehe. Die Berufung der Wahlleitung sei im Wege einfacher Bekanntmachung unter Einhaltung der Vorgaben des § 2 Abs. 3 der Brandenburgischen Kommunalwahlverordnung (BbgKWahlV) öffentlich auf der Internetseite der Stadt bekannt gemacht worden. Auch die Wahlbekanntmachung entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Zwar sei die erste Bekanntmachung vom 10. Februar 2014 tatsächlich nicht vollständig gewesen. Dieser Fehler sei mit der ergänzenden Bekanntmachung vom 17. Februar 2014, veröffentlicht im Amtsblatt vom 22. Februar 2014, behoben worden. Dabei sei auch die Frist des § 26 BbgKWahlG eingehalten worden, wonach der Wahlleiter spätestens am 92. Tag vor der Wahl, demnach hier am 22. Februar 2014, die Wahl bekannt zu machen habe. Die nochmalige Veröffentlichung der kompletten Wahlbekanntmachung sei nicht erforderlich gewesen. Das Wahlgebiet sei nach § 20 Abs. 4 BbgKWahlG in mindestens 3 und höchstens 7 Wahlkreise einzuteilen. Die Einteilung in 5 Wahlkreise durch Beschluss der Beklagten vom 25. September 2013 entspreche diesen Vorgaben. Die festgelegte Höchstzahl der Bewerber entspreche den Bestimmungen des § 28 Abs. 1 S. 3 BbgKWahlG. Die Höchstzahl der Bewerber betrage nach der dort vorgegebenen Berechnung 13,8. Diese Zahl sei auf 13 abzurunden gewesen. Die Zuteilung der Sitze sei auf Grundlage von § 49 BbgKWahlG und § 73 BbgKWahlV erfolgt. Auch die in den Leserbriefen geschilderten Probleme bei der Abgabe der Stimmen könnten nicht zur Nichtigkeit der Wahl führen. Eine Prüfung der Inkompatibilität eines Kandidaten erfolge entsprechend § 51 Abs. 2 i.V.m. § 12 Abs. 1 bis 3 BbgKWahlG erst, wenn der Bewerber tatsächlich gewählt sei. Auch die Sitzung des Wahlausschusses vom 05. Juni 2014 sei ordnungsgemäß abgelaufen. Der Ausschuss sei durch Anwesenheit des Vorsitzenden, seines Stellvertreters und zwei weiterer Beisitzer beschlussfähig gewesen. Das Wahlergebnis sei entsprechend § 16 Abs. 4 BbgKWahlG und § 73 Abs. 6 BbgKWahlV gefertigt und die Wahlergebnisse seien festgestellt worden. Entsprechend der Niederschrift sei das Wahlergebnis veröffentlicht worden. Im Übrigen sei die Klägerin erst 10 Minuten vor Ende der Sitzung erschienen, so dass sie nicht beurteilen könne, was zuvor dort besprochen worden sei.

Mit ihrer Klage vom 18. Dezember 2014, bei Gericht eingegangen am 21. Dezember 2014, verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen die bereits im Rahmen des Wahleinspruchs vorgebrachten Einwände vor.

Ergänzend führt sie aus, es sei verfassungswidrig, dass die neu gewählte Vereinigung selbst über den Wahleinspruch entscheide. Sie sei zu ihrem Einspruch nicht angehört worden. Auf einen Teil ihrer Einwendungen sei nicht eingegangen worden, insbesondere zur Erfolgswert-

ungleichheit zwischen den Wahlkreisen und den Vorbehalten hinsichtlich der Kandidaten M...und E.... Ihr Einspruch sei in der Sitzung der Stadtverordneten inhaltlich nicht beraten worden. Ihr sei kein Rederecht eingeräumt worden. Den Abgeordneten sei nur der erste Teil ihres Einspruchs vorgelegt worden, nicht aber der zweite Teil. Die öffentliche Bekanntmachung der Berufung der Wahlleitung sei erst nach der Kommunalwahl auf der Internetseite der Stadt erfolgt. Ohnehin entspreche eine Bekanntmachung im Internet nicht den Anforderungen der öffentlichen Bekanntmachung. Der Kandidat J... sei zur Wahl zugelassen worden, obwohl nicht fristgerecht alle Unterlagen eingereicht worden seien. Der Wahlvorschlag der Partei Die Linke hätte daher insgesamt nicht zugelassen werden dürfen. Zudem sei es unzulässig, dass die Beklagte ohne Vorlage einer Vollmacht durch die Stadt Cottbus, insbesondere Herrn G..., vertreten werde. Im Beschluss über die Einteilung der Wahlkreise der Beklagten vom 25. September 2013 fehle der Ortsteil Schlichow. Dem Gericht sei keine räumliche Wahlkreiseinteilung, insbesondere keine Karte oder kein Stadtplan übermittelt worden. Die Verteilung der Mandate auf die Wahlkreise sei verfassungswidrig. Die konkrete Verteilung habe dazu geführt, dass das Verhältnis der Zahl der Vertreter zur Größe des Wahlkreises im Wahlkreis 1 um 1,8 höher sei als im Wahlkreis 2. § 49 Abs. 3 BbgKWahlG gebe kein konkretes Berechnungsverfahren vor, so dass die Wahlleitung selbst entscheiden könne, wie die Verteilung berechnet werde. Dies verstoße wegen Unbestimmtheit gegen das Rechtsstaatsprinzip. Zum Beleg dieser Auffassung hat die Klägerin ein Privatgutachten vorgelegt (Dr. Friedemann Kemm, Gutachten zum BbgKWahlG und zur Sitzzuteilung bei der Kommunalwahl 2014 im Wahlgebiet Cottbus, 05. Juni 2018, Bl. 170 ff. GA).

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die in dem Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014 verkörperte Wahlprüfungsentscheidung aufzuheben und die Wahl der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2014 sowie die Wahl der Ortsbeiräte für ungültig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt sie im Wesentlichen die Begründung des Bescheids vom 14. November 2014. Dieser sei formell und materiell rechtmäßig. Die Wahlprüfungsentscheidung sei den gesetzlichen Vorschriften entsprechend vorbereitet und durchgeführt worden. Selbst wenn man dem Rechtsverständnis der Klägerin folgen würde, spreche nichts für die Annahme, dass ein anderer Wahlausgang zu erwarten gewesen wäre. Insbesondere sei die Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise entsprechend den Vorgaben des § 49 Abs. 2 und § 48 Abs. 2 u. 3 BbgKWahlG erfolgt. Es sei zunächst das Gesamtergebnis für das Wahlgebiet ermittelt worden. Danach seien die jedem Wahlvorschlagsträger zufallenden Sitze auf die entsprechenden Wahlkreisvorschläge verteilt worden. Die Repräsentanz der einzelnen Wahlkreise durch Abgeordnete werde nicht nur durch den Bevölkerungsanteil bestimmt, sondern insbesondere durch drei andere Faktoren: die Höhe der Wahlbeteiligung in den einzelnen Wahlkreisen, die Wahlentscheidung der einzelnen Wähler und die Entscheidung einzelner Wahlvorschlagsträger für die Einreichung mehrerer wahlkreisbezogener Wahlvorschläge statt eines wahlgebietsbezogenen Vorschlags.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang (2 Hefte) Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung der Kammer.

Die Klage ist zulässig und hinsichtlich der Wahl der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2014 begründet. Im Übrigen ist sie unbegründet.

I. Die Klage ist zulässig.

Die von der Klägerin begehrte Feststellung der Ungültigkeit der Wahl ist als Gestaltungsklage eigener Art statthaft, so dass das Gericht insbesondere nicht auf einen Verpflichtungsausspruch begrenzt ist. Die Wahlprüfungsklage zielt neben der Anfechtung der Wahlprüfungsentscheidung der Beklagten auf die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl durch das Gericht (ausführlicher hierzu: OVG für das Land Brandenburg, Urt. v. 20. September 2001 – 1 A 15/00 – juris, Rn. 39, sowie Urt. v. 18. Oktober 2001 – 1 A 200/00 – juris, Rn. 36; vgl. auch Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 58, Erl. 3.1).

Die Klägerin hat ihre Klage innerhalb der Frist des § 58 Abs. 2 BbgKWahlG erhoben. Als wahlberechtigte Bürgerin der Stadt Cottbus ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 55 Abs. 1 BbgKWahlG klagebefugt.

Nach § 27 Abs. 2 S. 1 der Brandenburgischen Kommunalverfassung (BbgKVerf) i.V.m. § 58 Abs. 2 BbgKWahlG ist gegen die in dem Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014 verkörperte Wahlprüfungsentscheidung der Vertretung (im Folgenden: Wahlprüfungsentscheidung) die Klage vor dem Verwaltungsgericht zulässig. Ein Vorverfahren ist demnach entbehrlich.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist nicht zu bemängeln, dass sich die Beklagte vom Leiter des Rechtsamtes der Stadt Cottbus vertreten lässt. Die Beklagte hat diesen bevollmächtigt und eine schriftliche Vollmacht zu den Akten gereicht. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vollmacht durch den Ratsvorsitzenden unterzeichnet wurde. Da die Beklagte vom Ratsvorsitzenden vertreten wird, kann dieser selbständig und ohne Beschluss der gesamten Vertretung eine Prozessvollmacht erteilen (vgl. zu alldem: VG Göttingen, Beschl. v. 14. August 2007 – 1 A 472/06 – juris, Rn. 8 f.; die Zulässigkeit der Bevollmächtigung des Hauptverwaltungsbeamten durch die Vertretung, deren Wahl angefochten wird, voraussetzend: Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand: Februar 2014, BbgKWahlG, § 58, Erl. 4).

II. Die Klage ist hinsichtlich der Wahl der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 25. Mai 2014 begründet. Im Übrigen ist sie unbegründet.

Nach § 57 Abs. 1 BbgKWahlG hat die Vertretung über Wahlprüfungsentscheidungen in der in § 57 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BbgKWahlG bestimmten Weise zu entscheiden. Der der begründeten Einwendung zugrunde liegende Tatbestand ist, was die Wahl der Stadtverordnetenversammlung anbelangt, so schwerwiegend, dass bei einer einwandfreien Durchführung der Wahl ein wesentlich anderes Wahlergebnis zustande gekommen wäre. Diese Wahl ist daher nach §§ 58 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 4b) 1. Fall BbgKWahlG insgesamt für ungültig zu erklären. Die Beklagte hat die nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechend durchgeführte Wahl mit der Wahlprüfungsentscheidung zu Unrecht für gültig erklärt.

Zwar leidet die Wahlprüfungsentscheidung nicht unter Verfahrens- und Formfehlern, die zur Rechtswidrigkeit führen (dazu 1.). Auch die Rügen hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der Wahlprüfungsentscheidung greifen größtenteils nicht durch. Die von der Klägerin erhobenen Rügen sind teilweise erst im Klageverfahren erhoben worden und damit präkludiert (dazu 2.), teilweise fehlt es an der Mandatserheblichkeit (dazu 3.). Die übrigen – nicht präkludierten, mandatserheblichen – Rügen führen jedoch teilweise zum Erfolg. Das Berechnungsverfahren zur Sitzverteilung ist zwar nicht zu beanstanden, jedoch war die Wahlkreiseinteilung rechtswidrig (dazu 4.). Damit ist die Klage teilweise begründet. Einwendungen hinsichtlich der Ortsbeiratswahl sind jedoch nicht geltend gemacht worden, so dass diese gültig ist (dazu 5.) Dies führt zur Anordnung einer Wiederholung der Wahl der Stadtverordnetenversammlung (dazu 6.).

1. Die Rüge von Verfahrensfehlern im Rahmen der Wahlprüfungsentscheidung führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Wahlprüfungsentscheidung.

a) Die Beklagte war für die Wahlprüfung zuständig. Nach § 56 Abs. 1 S. 1 BbgKWahlG obliegt die Wahlprüfung der neugewählten Vertretung, nach § 90 BbgKWahlG gilt dies auch für die Prüfung der Wahl der Ortsbeiräte. Sie hat entsprechend § 56 Abs. 1 S. 3 BbgKWahlG über den Wahleinspruch in öffentlicher Sitzung verhandelt und beschlossen (vgl. Beiakte II VV).

b) Die von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehler greifen nicht durch. Unabhängig davon, ob die Einwendungen der Klägerin in der Sache berechtigt wären, können sie jedenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Wahlprüfungsentscheidung führen. Ziel des Wahlprüfungsverfahrens ist nicht die Korrektur einer Verletzung subjektiver Rechte, sondern die Gewährleistung der gesetzmäßigen Zusammensetzung des Parlaments oder – wie vorliegend – der Vertretungskörperschaft. Die Gültigkeit der Wahl ist nicht betroffen, wenn im Rahmen der Wahlprüfung Verfahrensfehler unterlaufen (vgl. ausführlich hierzu: LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 30. August 2010 – LVerfG 1/10 – juris, Leitsatz Nr. 1, Rn. 33 ff.). Die Rügen der Klägerin, der Stadtverordnetenversammlung sei der „2. Teil“ ihres Wahleinspruchs nicht vorgelegt worden, ihr sei in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 24. September 2014 kein Rederecht eingeräumt worden, der Bescheid habe nicht alle ihre Rügen umfasst, sind damit für die Wahlprüfung unerheblich.

Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob sich die Unerheblichkeit der Verfahrensrügen – jedenfalls analog – auch aus § 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) i.V.m. § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) ergeben könnte, wenn die Beklagte im Rahmen der Wahlprüfungsentscheidung als Behörde zu betrachten wäre.

2. Die Klägerin ist zudem mit einem Teil der erhobenen Rügen präkludiert.

Der Gegenstand des vorangegangenen Wahlprüfungsverfahrens beschränkt auch den Rahmen des gerichtlichen Verfahrens. In diesem sind daher nur solche Ungültigkeitsgründe sachlich zu prüfen, die bereits innerhalb der Einspruchsfrist des § 55 Abs. 2 BbgKWahlG erhoben worden sind und damit Gegenstand des Einspruchsverfahrens waren. Dies entspricht Sinn und Zweck des fristgebundenen Einspruchsverfahrens, im Interesse der Rechtssicherheit möglichst schnell Klarheit über die Gültigkeit einer Wahl zu gewinnen. Rügen, die nicht schon Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens der Vertretung waren, sind auch im gerichtlichen Verfahren materiell präkludiert. Einwendungen, die erst nach Ablauf der Einspruchsfrist – bzw. erst Recht erst im Klageverfahren – erhoben wurden, unterliegen damit nicht der Prüfung des Verwaltungsgerichts. Nicht der materiellen Präklusion unterliegen lediglich Elemente, die sich als weitere Teile eines innerhalb der Einspruchsfrist lediglich ausschnitthalber geltend gemachten, bei natürlicher Betrachtung aber einheitlichen Sachverhalts darstellen (vgl. zu alldem OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 20. Juli 2015 – OVG 12 N 18.14 – juris, Rn. 9 ff., m.w.N.).

Nach vorstehendem Maßstab ist die Klägerin mit den erstmals nach Ablauf der Einspruchsfrist und im Klageverfahren erhobenen, nicht lediglich vertiefenden Rügen ausgeschlossen.

Die im „zweiten Teil“ des Wahleinspruchs aufgeführten Gründe sind verspätet geltend gemacht worden und damit nicht Inhalt der Wahlprüfung. Der „zweite Teil“ des Wahleinspruchs ist erst am 04. Juli 2014 und damit nach Ablauf der Zwei-Wochen-Frist des § 55 Abs. 2 BbgKWahlG beim Wahlleiter eingegangen. Die Veröffentlichung des Wahlergebnisses im Amtsblatt erfolgte am 14. Juni 2014, so dass die Frist am Samstag, den 28. Juni 2014, abgelaufen war. Die am 04. Juli eingegangene Ergänzung war damit verspätet, so dass die Rügen hinsichtlich der Kandidatin Eckert sowie die Rügen hinsichtlich der Sitzung des Wahlausschusses nicht Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens sind. Da die Beklagte die Rügen hinsichtlich der Sitzung des Wahlausschusses trotzdem in dem Bescheid behandel hat, könnte sie diese zwar zum Gegenstand des Verfahrens gemacht haben. So wird vertreten, dass die Vertretung eine verspätet eingegangene Rüge in die von Amts wegen durchzuführende Untersuchung einführen kann (umstritten, vgl. zum Streitstand: Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 56, Erl. 2.3 unter Verweis auf: VGH Hessen, Urt. v. 24. April 1953, ESVGH 2, 182, 185, zit. nach Schumacher, a.a.O.). Ob dies sich auch auf den gerichtlichen Prüfrahmen auswirkt, kann das Gericht angesichts der offensichtlich fehlenden Mandatserheblichkeit bzw. eines Gesetzesverstoßes vorliegend offen lassen [vgl. hierzu unten 3.c) und 4.c)].

Die Präklusion gilt auch hinsichtlich der erstmals im Klageverfahren vorgebrachten Rügen, nämlich der Zulassung des Kandidaten M... zur Wahl und der Unvollständigkeit des Beschlusses der Beklagten zur Wahlkreiseinteilung. Die Zulassung von Wahlvorschlägen ist erstmals im Schriftsatz der Klägerin vom 20. April 2018, eingegangen am 05. Juni 2018 (Bl. 148 GA), erwähnt worden. Die Rügen hinsichtlich des Bewerbers M... beschränkten sich im Wahleinspruchsverfahren auf sein Verlassen der Fraktion Die Linke nach der Wahl. Auch die Rüge hinsichtlich des Fehlens des „Ortsteils Schlichow“ im Beschluss der Beklagten zur Wahlkreiseinteilung vom 25. September 2013 hat die Klägerin erstmals im Klageverfahren mit Schriftsatz vom 01. Juni 2018 (Bl. 167 GA) erhoben. Gegenstand des Wahleinspruchs war hinsichtlich der Vollständigkeit der Ortsteilnennungen ausschließlich die Bekanntmachung im Amtsblatt. Dass darüber hinaus auch schon der Beschluss der Beklagten hierzu unvollständig gewesen sein soll, hat die Klägerin erstmals im Klageverfahren gerügt.

3. Den nicht präkludierten Rügen fehlt es zum Großteil an der Mandatserheblichkeit.

§ 55 Abs. 1 S. 1 BbgKWahlG setzt voraus, dass die in Frage stehende Wahl in ihrem Ergebnis beeinflusst worden sein muss. Ein Wahlfehler kann den in der Wahl zum Ausdruck gebrachten Wählerwillen nur dann verletzen, wenn sich ohne ihn eine andere, über die Mandatsverteilung entscheidende Mehrheit ergeben würde. Eine Unregelmäßigkeit kann daher nur zur Ungültigkeit der Wahl führen, wenn sie von solchem Gewicht ist, dass sie unter den gegebenen Umständen nach der allgemeinen Lebenserfahrung eine konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit dafür begründet, dass sie sich auf die Verteilung des Mandates ausgewirkt hat oder haben konnte (sog. Mandatsrelevanz). Allein eine theoretische Möglichkeit genügt hierfür nicht. Erst die ernsthaft in Betracht zu ziehende Möglichkeit der Auswirkung eines Wahlfehlers auf den konkreten Wahlausgang kann dazu führen, eine Wahl ganz oder teilweise für ungültig zu erklären (vgl. schon BVerfG, Beschl. v. 21. Dezember 1955 – 1 BvC 2/54 – juris, Rn. 15; LVerfG Brandenburg, Beschl. v. 19. August 2010 – 25/10 – juris, Rn. 3; VG Potsdam, Urt. v. 12. Oktober 2017 – VG 1 K 2327/16 – UA, S. 9 ff.).

Dabei ergeben sich Auswirkungen auf das Wahlergebnis nicht allein aus der Schwere der Unregelmäßigkeit in der Wahlvorbereitung und im Wahlverfahren. Es gibt keine „absoluten Nichtigkeitsgründe“, so dass die Auswirkungen im Einzelfall nachgewiesen werden müssen (Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 55, Erl. 7.1).

a) Die Rüge der Auswahl und Bekanntmachung der Wahlleitung ist nicht mandatserheblich.

Die Berufung der Wahlleitung erfolgte durch Beschluss der Beklagten vom 27. November 2013 und beeinflusst die Wahl nicht. Denn die Wahlleitung ist ohnehin an die gesetzlichen Vorgaben gebunden.

b) Auch die Rügen hinsichtlich der Wahl der Kandidaten P... und M... sind nicht mandatserheblich.

Die Klägerin bezweifelt selbst nicht, dass die Kandidaten wirksam gewählt wurden. Ob bei einem gewählten Bewerber Inkompatibilität nach § 12 BbgKWahlG vorliegt, wird nach § 51 Abs. 2 BbgKWahlG erst nach der Wahl geprüft. Im Übrigen verfallen die Stimmen für diesen Bewerber auch nicht, wenn er das Mandat ablehnt. Denn dann rückt eine Ersatzperson, also der nicht berücksichtigte Bewerber auf der gleichen Liste mit der höchsten Stimmenzahl, nach.

Hinsichtlich des Kandidaten M... sind die Rügen der Klägerin ebenso wenig mandatserheblich. Vielmehr ist es ein normaler demokratischer Vorgang, wenn ein gewählter Bewerber nach der Wahl entscheidet, seine Fraktion zu verlassen. Es wäre kaum mit dem Charakter der Kommunalwahl als Personenwahl vertretbar, wenn ein gewählter Bewerber sein Mandat verlöre, sobald er die Fraktion verlässt.

c) Hinsichtlich der Sitzung des Wahlausschusses sind die Rügen zur Besetzung dieses Ausschusses nicht mandatserheblich (vgl. hierzu: Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 57, Erl. 3.1; unter Verweis auf: BayVGH, BayVBl. 1968, 436, zit. nach Schumacher, a.a.O.). Die Klägerin hat nicht dargelegt, wie sich eine andere Besetzung auf das Ergebnis ausgewirkt hätte.

d) Auch die Wiederholung der Bekanntmachung der Wahlkreiseinteilung der Wahl ist nicht mandatserheblich. Die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, dass die sofortige vollständige Bekanntmachung der Wahlkreise zu einem anderen Ergebnis geführt hätte, zumal auch bei der Nachholung die Bekanntmachungsfrist noch nicht abgelaufen war.

e) Die Rügen zur Behinderung von Wählern sind ebenso nicht mandatserheblich.

Die Rüge der fehlenden Barrierefreiheit ist schon nicht mandatserheblich, da die betroffene Bürgerin trotzdem ihre Stimmen abgeben konnte. Dass auch weitere Wahllokale trotz Ankündigung nicht barrierefrei gewesen seien und deswegen Wähler von der Abgabe der Stimmen abgehalten worden wären, ist Spekulation der Klägerin. Sie untermauert dies nicht.

Die Rüge hinsichtlich eines Falles der unvollständigen bzw. fehlerhaften Übersendung von Wahlunterlagen ist ebenso nicht mandatserheblich. Dieser Mangel kann ersichtlich keinen Einfluss auf die Zusammensetzung der Beklagten haben. Dies gilt sogar dann, wenn vorsätzlich oder grob fahrlässig Verstöße begangen wurden, wie beispielsweise ein Wahlberechtigter nicht in das Wählerverzeichnis eingetragen worden ist (Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 55, Erl. 1.4, unter Verweis auf: OVG Koblenz, Urt. v. 14. Juli 1953, AS 2, 218 f., zit. nach Schumacher, a.a.O.).

4. Die nicht präkludierten, mandatserheblichen Rügen verhelfen der Klage allerdings teilweise zum Erfolg.

Zwar begegnet die Feststellung des Ergebnisses im Wahlausschuss (dazu a) sowie die Zuteilung der Sitze und das Berechnungsverfahren Hare/Niemeyer keinen rechtlichen Bedenken (dazu b.), die Wahlkreiseinteilung war jedoch rechtswidrig (dazu c.)

a) Hinsichtlich der Feststellung der Ergebnisse in der Sitzung des Wahlausschusses kann das Gericht keine Fehler erkennen. Die Klägerin hat einen Gesetzesverstoß auch nicht substantiiert dargelegt. Bloße Andeutungen oder Vermutungen reichen nicht aus. Die behauptete Unregelmäßigkeit muss zumindest schlüssig dargelegt worden sein (vgl. Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Juni 2008, § 55, Erl. 5.2 f.). Die bloße Behauptung, es sei falsch ausgezählt worden, reicht für die Geltendmachung eines Fehlers nicht aus (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 26. Februar 1996 – 1 S 2570/95 – juris, Rn. 47). Das Gericht hat – insbesondere im Vergleich mit der amtlichen Bekanntmachung – keine Unterschiede feststellen können.

b) Die Zuteilung der Sitze begegnet keinen Bedenken. Sie ist entsprechend den gesetzlichen Vorgaben rechnerisch richtig vorgenommen worden (dazu aa) und die gesetzlichen Vorgaben sind verfassungsgemäß (dazu bb).

aa) Die Zuteilung der Sitze ist entsprechend den gesetzlichen Vorgaben rechnerisch richtig vorgenommen worden.

Nach § 49 Abs. 2 BbgKWahlG werden zur Feststellung des Wahlergebnisses im Wahlgebiet mit mehreren Wahlkreisen die zu vergebenden Sitze den Parteien, politischen Vereinigungen, Wählergruppen und Einzelvorschlägen aufgrund ihrer Stimmenzahl nach dem Verfahren gemäß § 48 Abs. 2 u. 3 BbgKWahlG zugeteilt. Nach § 48 Abs. 2 BbgKWahlG wird folgendermaßen verteilt: Die Gesamtzahl der Sitze, vervielfacht mit der Zahl der Stimmen, die ein Wahlvorschlag erhalten hat, wird durch die Stimmenzahl aller Wahlvorschläge geteilt (S. 2). Jeder Wahlvorschlag erhält zunächst so viele Sitze, wie ganze Zahlen auf ihn entfallen (S. 3). Danach zu vergebende Sitze sind den Wahlvorschlägen in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz 2 ergeben, zuzuteilen (S. 4).

Steht damit fest, wie viele Sitze jedem Wahlvorschlag im (gesamten) Wahlgebiet zustehen, erfolgt die Aufteilung dieser Sitze auf die Wahlkreise nach § 49 Abs. 3 BbgKWahlG. Danach sind die einer Partei, politischen Vereinigung oder Wählergruppe zufallenden Sitze ihren wahlkreisbezogenen Wahlvorschlägen in den einzelnen Wahlkreisen entsprechend dem Verfahren in § 48 Abs. 2 BbgKWahlG zuzuteilen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Verfahren der Zuteilung erschöpfend gesetzlich geregelt. In § 48 Abs. 2 BbgKWahlG wird das Zuteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer beschrieben. § 49 Abs. 2 BbgKWahlG gibt vor, dass in einem ersten Schritt (sogenannte Oberverteilung) die Verteilung der Mandate auf die Parteien entsprechend ihres Ergebnisses im gesamten Wahlgebiet erfolgt. In einem zweiten Schritt werden diese Sitze nach § 49 Abs. 3 BbgKWahlG ebenfalls nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren den Wahlkreisen zugeordnet (vgl. ausführlich zur vorgegebenen Berechnungsmethode: Schumacher u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, BbgKWahlG, Stand: Mai 2008, § 49). Wenn im von der Klägerin vorgelegten Gutachten ausgeführt wird, die Verweisung sei nicht eindeutig (S. 4 f. des Gutachtens), ist dies nicht nachvollziehbar.

Das gesamte Berechnungsverfahren entspricht diesen Vorgaben. Für die Oberverteilung heißt das im Verfahren H..., dass zunächst die zu wählenden Sitze mit den Stimmen, die eine Partei erreichen konnte, multipliziert und durch die Zahl der gültigen Stimmen dividiert werden (Bl. 129 GA). Nach ganzen Zahlen sind so 40 Sitze verteilt worden (wobei die Quote gerundet wurde):

Wahlbewerber

Stimmen

Quote

Sitze nach ganzen Zahlen

CDU

27.226

12,76

Die Linke

20.602

9,66

SPD

20.536

9,62

AfD

7.062

3,31

Grüne/B90

6.229

2,92

AUB-BVB/Freie Wähler

6.228

2,91

FDP

3.027

1,42

NPD

2.645

1,24

FLC

2.448

1,15

SUB

2.124

0,99569

Die verbleibenden 6 Sitze sind auf die höchsten Bruchteile (Nachkommastelle) gefallen:

Wahlbewerber

Bruchteil

Sitze nach Bruchteilen

CDU

7 6

Die Linke

6 6

SPD

6 2

AfD

3 1

Grüne/B90

9 2

AUB-BVB/Freie Wähler

9 1

FDP

4 2

NPD

2 4

FLC

1 5

SUB

9 9

Somit ergibt sich die folgende Sitzaufteilung:

Wahlbewerber

Stimmen

Sitze

CDU

27.226

Die Linke

20.602

SPD

20.536

AfD

7.062

Grüne/B90

6.229

AUB-BVB/Freie Wähler

6.228

FDP

3.027

NPD

2.645

FLC

2.448

SUB

2.124

Auch die Unterverteilung ist entsprechend vorgenommen worden. Es wird auf die von der Beklagten vorgelegten Berechnungen (Bl. 129 ff. GA) verwiesen, die diesseits nachvollzogen und nachgeprüft wurden. Ein Fehler wurde nicht festgestellt.

bb) Die Berechnung der Sitzzuteilung mittels des Verfahrens H... ist verfassungsmäßig.

Bei der Entscheidung über ein Wahlsystem ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei (vgl. hierzu jüngst BVerfG, Urt. v. 25. Juli 2012 – 2 BvE 9/11, 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11 – juris, Rn. 54 ff.). Dies umfasst auch die Wahl des Berechnungsverfahrens. Dem Gesetzgeber bleibt es damit überlassen, ob er die Zuteilung der Sitze nach dem Berechnungsverfahren H..., nach d... oder nach S... vornimmt (ausführlich zur Abgrenzung der Verfahren und Zuteilung: E..., D... und S... bei Kommunalwahlen in Deutschland, 2016, S. 30 ff., S. 81 ff.). Denn eines haben alle Berechnungsverfahren gemeinsam: Eine absolute Erfolgswertgleichheit lässt sich nicht erreichen (vgl. ausführlich hierzu: VerfG Berlin, Besch. v. 08. März 2017 – 160/16 – juris, Rn. 23 ff.; zur Verfassungsmäßigkeit des Verfahrens Hare/Niemeyer: NdsStGH, Urt. v. 20. September 1977 – 1/77 – juris, Leitsatz; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 28. November 1980 – 15 A 1660/80 – juris, Leitsatz).

Die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen bei der Verhältniswahl verlangt nicht, dass sich – bei einer ex-post-Betrachtung – für jeden Wähler die ihm gewährleistete gleiche Erfolgschance auch als exakt verhältnismäßiger Stimmerfolg realisiert haben muss. Soweit der Stimmanteil einer Liste oder einer Listenverbindung keine ganze Zahl darstellt, kann er schon deshalb nicht auf die Sitzvergabe übertragen werden, weil es Bruchteile von Sitzen nicht gibt. Wählerstimmen, die im Rechenverfahren beim Entstehen von Bruchteilen als „Reststimmen“ mitgewirkt haben, können daher dann keinen Erfolg erzielen, wenn der Bruchteil seiner Höhe nach nicht mehr zur Zuteilung eines Sitzes ausreicht. Kann hingegen auf den Bruchteil noch ein Sitz zugeteilt werden, so erreichen die Wähler, die hierzu beigetragen haben, für ihre Stimme eine vergleichsweise größere Erfolgskraft. In beiden Fällen führt das Sitzverteilungsverfahren zu nicht exakt verhältnismäßigen und daher auch nicht exakt dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit entsprechenden, insofern also ungleichen Ergebnissen. Diese sind insoweit unausweisliche Folgen eines jeglichen Verteilungsverfahrens (vgl. zu Überhangmandaten bei der Wahl des Bundestages: BVerfG, Urt. v. 03. Juli 2008 – 2 BvC 1/07 – juris, Rn. 104; jüngst zur Bezirksversammlungswahl in Hamburg-Harburg: VerfG Hamburg, Urt. v. 08. Dezember 2015 – 2/15 – juris, Rn. 65).

Steht damit fest, dass keine grundsätzlichen verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Berechnungsverfahren H... bestehen, ist auch für den Vorschlag der Klägerin, das Wahlergebnis anders zu berechnen, etwa mittels des Verfahrens S... (S. 7 des Gutachtens), kein Raum.

c) Die Einteilung in fünf Wahlkreise in der vorgelegten Form war jedoch rechtswidrig und mandatserheblich.

Soweit im von der Klägerin vorgelegten Gutachten aufgeführt wird, eine Einteilung in Wahlkreise sei mathematisch „nicht notwendig“, ist dies vorliegend allerdings irrelevant. Das Gericht überprüft nicht, ob eine Einteilung mathematisch notwendig ist, sondern ob die vorliegende Einteilung gesetzeskonform war sowie ob die gesetzliche Grundlage verfassungsmäßig ist. Diese Prüfung ergibt, dass die Wahlkreiseinteilung den Vorgaben des § 20 BbgKWahlG folgt (dazu aa), die pauschale Anwendung der Toleranzgrenze in § 20 BbgKWahlG jedoch den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verletzt (dazu bb). Zwar kann § 20 BbgKWahlG verfassungskonform ausgelegt werden, so dass es keiner Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf. Den Vorgaben dieser Auslegung wird die Wahlkreiseinteilung der Beklagten aber nicht gerecht (dazu cc). Die rechtswidrige Wahlkreiseinteilung ist auch mandatserheblich (dazu dd).

aa) Die Einteilung in fünf Wahlkreise entspricht den gesetzlichen Vorgaben des BbgKWahlG.

Nach § 21 Abs. 1 BbgKWahlG beschließt die Vertretung die Zahl und Abgrenzung der Wahlkreise in Wahlgebieten, in denen mehrere Wahlkreise zu bilden sind. Nach § 20 Abs. 4 BbgKWahlG ist die Mindestzahl bei kreisfreien Städten mit mehr als 75.000 und bis zu 150.000 Einwohnern 3 Wahlkreise und die Höchstzahl 7 Wahlkreise. Die Beklagte bewegt sich mit 5 Wahlkreisen im Rahmen der gesetzlichen Vorgabe.

Bei der Einteilung hat die Beklagte zudem die Vorgaben des § 21 Abs. 2 BbgKWahlG beachtet und die örtlichen Verhältnisse und den räumlichen Zusammenhang gewahrt. Die Maximalabweichung vom Mittel beträgt im Wahlkreis 3 +21,05 Prozent, so dass die Abweichung von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl auch nicht die Vorgaben des § 21 Abs. 2 S. 2 BbgKWahlG überschreitet.

bb) Eine pauschale Anwendung der in § 21 Abs. 2 S. 2 BbgKWahlG vorgesehenen Toleranzgrenze verletzt allerdings die Wahlrechtsgleichheit.

(1) Prüfungsmaßstab für die Einteilung der Wahlkreise ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl.

Nach Art. 28 Abs. S. 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Damit werden die Anforderungen des Art. 38 Abs. 1 GG auf die Wahl von Gemeindevertretungen übertragen (BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008 – 8 C 1/08 – juris, Rn. 22). Das Bundesverfassungsgericht definiert den Grundsatz der Gleichheit der Wahl folgendermaßen (Urt. v. 13. Februar 2008 – 2 BvK 1/07 –juris, Rn. 96):

„Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger. Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung … Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen … Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.“

Bei einer – wie vorliegend durchgeführten – Verhältniswahl bedeutet Wahlgleichheit, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss. Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst in Stimmenzahlen annähernden Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl. zu alldem: BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 24).

Neben der Voraussetzung, dass jede Stimme den gleichen Zähl- und Erfolgswert haben muss, gebietet die Gleichheit der Wahl auch die gleichen Chancen der Bewerber. Für das passive Wahlrecht hat die Wahlrechtsgleichheit zur Folge, dass jedem Wahlbewerber und auch jeder Partei oder jeder Wählergruppe grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und damit die gleichen Chancen im Wettbewerb offenzuhalten sind (BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 26 f.).

(2) Die Aufteilung des Wahlgebiets in nicht annähernd gleich große Wahlkreise stellt einen Eingriff in die Gleichheit der Wahl dar.

Es erscheint allerdings – entgegen der Ansicht der Klägerin – zweifelhaft, ob von einem Eingriff wegen der unterschiedlichen Anzahl der Mandate pro Wahlkreis auszugehen ist. Richtig ist, dass der Wahlkreis 2 mit nur sechs Sitzen im Ergebnis am schlechtesten abschneidet. Dies dürfte hier aber nicht an der Größe des Wahlkreises, sondern an der Unterverteilung der den Parteien zustehenden Sitze auf die Wahlkreise liegen. Denn der Wahlkreis 2 hat bei jeder Unterverteilung keinen Sitz nach Bruchteilen erreichen können:

Sitze nach ganzen Zahlen

Sitze nach Bruchteilen

WK 1

WK 2

WK 3

WK 4

WK 5

Auf die Frage der Zulässigkeit dieser Betrachtung ex-post kommt es vorliegend ohnehin nicht entscheidend an, denn ein Eingriff in die Gleichheit der Wahl ist zumindest wegen der unterschiedlichen Chancen der Bewerber in den Wahlkreisen anzunehmen.

Das Bundesverwaltungsgericht geht von einem solchen Eingriff bei einer Regelung, die eine Einteilung der Wahlkreise bis zum Erreichen einer Abweichung von 25 Prozent Abweichung für generell zulässig erachtet, aus. Für § 7 KWG LSA hat es für die Einteilung in unterschiedlich große Wahlkreise festgestellt (BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 29):

„Zum einen führt das sachsen-anhaltinische Wahlsystem in § 7 KWG LSA für die Wahlbewerber, aber auch die aktiven Wähler zu einem geringeren Erfolgswert ihrer Stimme, je kleiner der Wahlbereich im Verhältnis zu den anderen Wahlbereichen im Stadtgebiet zugeschnitten ist. Das räumt auch das Berufungsgericht (S. 9 UA) selbst ein, wenn es davon ausgeht, dass die Aussicht eines Wahlbewerbers, ein Mandat zu erringen, auch von der Zahl der Wahlberechtigten abhängt. Es hängt mithin von der Größe des Wahlbereichs ab, ob ein Bewerber eines bestimmten Wahlbereichs mit einer verhältnismäßig geringeren Stimmenzahl zum Wahlerfolg gelangt, während in einem anderen Wahlbereich selbst eine weitaus höhere Stimmenzahl keinen Wahlerfolg mit sich bringt. Für den einzelnen Wahlberechtigten führt dies mithin zu einem geringeren Erfolgswert seiner abgegebenen Stimme, für den einzelnen Wahlbewerber zu einer Verringerung seiner Wahlchancen.“

Die Unterverteilung erfolgt nach § 49 Abs. 3 BbgKWahlG derart, dass die einer Partei zufallenden Sitze im Wahlgebiet ihren wahlkreisbezogenen Wahlvorschlägen in den einzelnen Wahlkreisen nach H... zugeteilt werden. Damit kommt es hier entscheidend auf die Anzahl der Stimmen, die eine Partei insgesamt in einem Wahlkreis erreicht hat, an. In einem kleineren Wahlkreis stehen allerdings nur weniger Stimmen zur Verfügung, so dass Bewerber, die dort antreten, auch nur einen geringeren Stimmanteil erwerben können. Die Aufteilung in nicht annähernd gleich große Wahlkreise führt zu einer Verzerrung der Erfolgschance einzelner Bewerber.

Auch bei der Reststimmenverwertung erfolgt eine Ungleichbehandlung. § 49 Abs. 5 BbgKWahlG regelt für den Fall, dass nach der Berechnung ein Wahlvorschlag mehr Sitze erhält, als Bewerber vorhanden sind, Folgendes: Die übrigen Sitze erhalten diejenigen Bewerber auf den Wahlvorschlägen dieser Partei in den anderen Wahlkreisen, die dort keinen Sitz erhalten haben. Die Sitze werden an diese Bewerber in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen vergeben. Stehen in einem kleineren Wahlbereich nur wenige Wählerstimmen zur Verfügung, so wirkt sich das unmittelbar auf die Reststimmenverwertung aus.

(3) Dieser Eingriff ist nicht gerechtfertigt, sofern die Toleranzgrenze in § 21 Abs. 2 S. 2 BbgKWahlG pauschal angewendet wird.

Differenzierungen können durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, dass sie der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten können (BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 34). Der Gesetzgeber hat mit der Aufteilung der Wahlkreise bezweckt, die örtlichen Verhältnisse bei der Wahlkreiseinteilung zu wahren (LT-Drs. 1/1652, Begründung, S. 97 f.):

„Für eine räumliche Untergliederung größerer Wahlgebiete in Wahlkreise sprechen vor allem Zweckmäßigkeitserwägungen. Eine örtliche Aufgliederung der Gesamtwählerschaft und der Bewerber ist zumindest in den bevölkerungsstarken Wahlgebieten im Interesse der Übersichtlichkeit und eines Mindestmaßes persönlicher Beziehungen zwischen den Wählern und den Bewerbern angezeigt. Außerdem kann nur auf diese Weise hinreichend gewährleistet werden, da(ss) genügend Bewerber aus allen Teilen des Wahlgebiets einen Sitz in der Vertretung erhalten. Verzichtet der Gesetzgeber auf die Aufgliederung der Wahlgebiete in mehrere Wahlkreise, so würde dieses ferner bedeuten, da(ss) die Stimmzettel in den Landkreisen und kreisfreien Städten einige Hundert Bewerber enthalten, was hinsichtlich der Größe des Stimmzettels und der vom Wähler zu treffenden Auswahlentscheidung problematisch erscheint.

(…)

Die zulässige Höchstzahl der Wahlkreise dient vorrangig dem Minderheitenschutz; denn für den Fall, da(ss) das Wahlgebiet in sehr viele Wahlkreise eingeteilt wird, hätten beispielsweise Einzelbewerber dort kaum noch eine Chance, einen Sitz in der Vertretung zu erhalten.

(…)

Bei der Abgrenzung der Wahlkreise sind die örtlichen Verhältnisse sowie die räumlichen Zusammenhänge zu berücksichtigen (§ 21 Abs. 2). (…) Darüber hinaus müssen die einzelnen Wahlkreise im Wahlgebiet eine vergleichbare Größe aufweisen. Abweichungen, die die durchschnittliche Bevölkerungszahl der Wahlkreise um mehr als 25 vom Hundert nach oben oder unten übersteigen, sind möglichst zu vermeiden; sie bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Aufsichtsbehörde (§ 21 Abs. 2 Satz 2). Ein unerhebliches Überschreiten der Obergrenzen um weniger als ein Prozent ist grundsätzlich unbeachtlich, sofern dies der Wahrung räumlicher Zusammenhänge dient.

Die unterschiedliche Größe der Wahlkreise verstößt nicht gegen den Grundsatz der gleichen Wahl, soweit sich diese Unterschiede innerhalb eines bestimmten Rahmens bewegen und sie sich bei der proportionalen Sitzverteilung nicht nennenswert auswirken. Dies ist in dem vorgesehenen Kommunalwahlsystem, in dem die Wahlkreise vorrangig eine wahltechnische Funktion haben, eindeutig der Fall.“

Die Einteilung in Wahlkreise soll damit vor allem der Rücksichtnahme auf gewachsene Ortsstrukturen dienen. Sie unterstützt das Wahlsystem – eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl. Dabei hat jeder Wähler nach § 5 BbgKWahlG 3 Stimmen, die er einem Bewerber vollständig und/oder Bewerbern unterschiedlicher Wahlvorschläge geben kann. Der Bürger soll damit die Möglichkeit erhalten, unmittelbar Einfluss auf die personelle Zusammensetzung der Vertretung zu nehmen (LT-Drs. 1/1652, Begründung, S. 90). Dieses Ziel lässt sich in einem großflächigen Wahlgebiet wie der Stadt Cottbus nur erreichen, wenn der Bürger in einem abgesteckten Bereich die Chance erhält, sich für einzelne Bewerber zu entscheiden, gar im besten Fall Persönlichkeiten auswählen kann, die sich im Ortsteil verdient gemacht haben und bekannt sind. Diese Möglichkeit besteht nur, wenn das Wahlgebiet derart aufgeteilt wird, dass der Bürger in seinem Wahlkreis auswählen kann.

Diese Gründe können allerdings nicht eine pauschale Anwendung der Toleranzgrenze des § 21 Abs. 1 BbgKWahlG rechtfertigen. Der Gesichtspunkt der Verbesserung des Integrationsvorgangs führt auf kommunaler Ebene gerade dazu, dass die Wahlbewerber in kleineren Wahlbereichen, die ein besonders gutes Verhältnis zu ihren Wählern oft gerade wegen des kleinteiligen Zuschnitts der Wahlkreise entwickeln, nur unter erschwerten Voraussetzungen in die Stadtverordnetenversammlung gelangen können. Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu im Rahmen von – einer dem § 21 BbgKWahlG ähnlich gelagerten Regelung – § 7 KWG LSA aus (Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 39 ff.):

„Die Möglichkeit der Integration durch den Wahlvorgang wird deshalb gerade beim Zuschnitt kleinerer Wahlbereiche im Verhältnis zu größeren Wahlbereichen erschwert, bei denen die Wähler ein geringeres Zusammengehörigkeitsgefühl zu ihren Kandidaten entwickeln. Die enge Zusammengehörigkeit zwischen Wahlbewerbern und Wählerschaft, wenn sie dann Ausdruck im Bilden kleinerer Wahlbereiche findet, wirkt sich nachteilig sowohl für den Erfolgswert der einzelnen Stimmen der Wähler als auch für die Chancen des Wahlbewerbers aus. In Wirklichkeit wird damit nicht die Integrationsmöglichkeit durch den Zuschnitt kleiner Wahlbereiche verbessert, sondern erschwert, da sich die örtliche Verwurzelung in kleinen Wahlbereichen bei gleichzeitigem Bestehen von großen Wahlbereichen als hinderlich für die Gewinnung von Stadtratsmandaten erweist.

Darüber hinaus stellt die Berücksichtigung örtlicher Verhältnisse in der vom Berufungsgericht vorgenommenen Weise, gewissermaßen im pauschalen Wege und zur Vermeidung besonderen administrativen Aufwandes bei der Einteilung in Wahlbereiche keinen rechtfertigenden Grund für einen Eingriff in die Wahlfreiheit dar. Vielmehr führt die Auffassung des Berufungsgerichts zu einer deutlichen Verzerrung im Gesamtgefüge der Wahlbereiche, wenn unterschiedlich große Abweichungen nur aus Gründen der Örtlichkeit erfolgen, wie diese auch immer zu bestimmen ist, wozu das Berufungsgericht nichts Näheres ausführt.

Entscheidend ist damit entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts bei der Verfolgung der Verwirklichung des obersten Wahlgrundsatzes der Wahlgleichheit, dass die örtlichen Verhältnisse nur zu berücksichtigen sind, aber nicht generell eine Größenabweichung von 25. v. H. rechtfertigen können. Denn andernfalls würde durch Zuschnitt und Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse gerade ein Ungleichgewicht bei dem Erfolgswert der einzelnen Wählerstimmen erzielt werden.“

Damit können die örtlichen Gegebenheiten zwar eine Rolle bei der Rechtfertigung der Aufteilung in Wahlkreise spielen, nicht aber in der pauschal angewandten Weise. Zu berücksichtigen ist hier auch, dass § 21 Abs. 2 S. 2 BbgKWahlG vorsieht, dass die Abweichung nach oben oder unten nicht mehr als um 25 vom Hundert betragen soll. Damit wäre bei einer vollständigen Ausschöpfung der Toleranzgrenze in beide Richtungen insgesamt eine Differenz von 50 vom Hundert der durchschnittlichen Bevölkerungszahl zwischen kleinstem und größtem Wahlkreis möglich. Auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) hat schon 2002 in ihrem „Verhaltenskodex für Wahlen“ zur Wahlkreiseinteilung Folgendes ausgeführt (CDL-AD (2002) 23, Leitlinie I.2.2, inoffizielle deutsche Übersetzung):

„Die Gleichheit der Wählerstärke

i.hat in jedem Fall für die ersten Kammern, für die regionalen und die kommunalen Wahlen zu gelten;

ii.umfasst die gleiche und klare Verteilung der Sitze nach einem der folgenden Einteilungskriterien: Bevölkerung, Zahl der Ansässigen mit entsprechender Staatsangehörigkeit (einschließlich Minderjährige), Zahl der eingetragenen Wähler, möglicherweise Zahl der Stimmberechtigten; denkbar ist auch eine angemessene Kombination aus diesen Einteilungskriterien.

iii.Geographische Kriterien und Verwaltungsgrenzen oder sogar historische Grenzen können in Betracht gezogen werden.

iv.Die zulässige Höchstabweichung zum Einteilungsschlüssel sollte nicht 10 % und auf keinen Fall 15 % übersteigen außer bei besonderen Umständen (Schutz einer konzentrierten Minderheit, Verwaltungseinheit mit geringer Bevölkerungsdichte);

(…)“

Jüngst entwickeln sich die gesetzlichen Vorgaben dementsprechend auch in Richtung einer Reduzierung der Toleranzgrenzen: Seit dem 17. Januar 2015 gilt beispielsweise in Mecklenburg-Vorpommern eine Toleranzgrenze von 15 vom Hundert (§ 61 Abs. 3 S. 4 Landes- und Kommunalwahlgesetz Mecklenburg-Vorpommern), seit 13. April 2012 in Schleswig-Holstein eine Toleranzgrenze von 20 vom Hundert (§ 15 Abs. 2 S. 2 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz Schleswig-Holstein).

cc) Auch wenn eine pauschale Anwendung der Toleranzgrenze den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht wird, bedurfte es keiner Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG. § 21 Abs. 2 BbgKWahlG kann verfassungskonform ausgelegt werden. Dieser Auslegung wird die Wahlkreiseinteilung im Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 25. September 2013 nicht gerecht.

(1) § 21 Abs. 2 BbgKWahlG kann verfassungskonform ausgelegt werden. Einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG bedurfte es daher nicht.

Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu im Rahmen von § 7 KWG LSA Folgendes ausgeführt (Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O.,Rn. 48 f.):

„Das Verfahren zur Bildung von Wahlbereichen erfolgt in mehreren zu gewichtenden Schritten. Oberstes Ziel hat der Zuschnitt annähernd gleich großer Wahlbereiche zu sein. Jeder Wahlbereich soll, wie § 7 Abs. 2 S. 3 KWG LSA verdeutlicht, eine möglichst gleiche Anzahl von Einwohnern erfassen. Diesem Ziel dürfen nur verfassungslegitime Einschränkungen entgegengesetzt werden, die dann gegebenenfalls zu größeren oder kleineren Wahlbereichen führen können. Solche Differenzierungen dürfen in ihrer Bedeutung jedoch nicht stärker ins Gewicht oder ‚in die Waage fallen‘, als die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit dies zulassen. Legitime Abweichungen von der durchschnittlichen Einwohnerzahl aller Wahlbereiche können sich aus den örtlichen Gegebenheiten ergeben. Sie sind nach § 7 Abs. 2 Satz 5 KWG LSA ‚zu berücksichtigen‘, können also als ein Kriterium in den Gewichtungsvorgang aufgenommen werden. Ein unterschiedlicher Zuschnitt der Wahlbereiche kann nicht nur wegen unterschiedlicher Anteile der Wahlberechtigten an der Einwohnerzahl, sondern auch zur Erhöhung der Wahlbereitschaft gerechtfertigt sein, wenn etwa im ländlichen Bereich auf gewachsene Ortsstrukturen Rücksicht genommen werden soll. Innerhalb des oben dargelegten Rahmens können auch Integrationsvorgänge Eingang in die Gewichtung nehmen. (…) (Die Toleranzgrenze von 25 v.H.) dient der Stärkung des Gebots der Wahlgleichheit. Die örtlichen Verhältnisse können ein noch die Waage haltendes verfassungslegitimes Gewicht besitzen. Der Gesetzgeber hat aber mit der 25 % -Klausel eine Differenzierungsgrenze gezogen, die zum einen nur bei Vorliegen eines verfassungslegitimen zwingenden Grundes eingreift und zum anderen – wenn überhaupt – nur unter Berücksichtigung ganz erheblicher zwingender Gründe ausnahmsweise überschritten werden darf, wie dies von einer ‚Soll-Vorschrift‘ herkömmlicherweise verstanden wird.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht hat der Entscheidungsträger die tragenden Erwägungen für den Zuschnitt der Wahlbereiche zu erläutern und bei Abweichung vom Gebot annähernd gleich großer Wahleinheiten die Gründe zu gewichten sowie transparent und nachvollziehbar für die betroffenen Wahlbürger, aber auch für die später zur Kontrolle angerufenen Gerichte darzulegen. Dabei können sich die wesentlichen Gründe auch aus einer der Entscheidung zugrunde liegenden Ratsvorlage der Verwaltung ergeben. Welchen Erwägungen die Behörde bei der Gewichtung Vorrang einräumt, liegt in ihrer Gestaltungsfreiheit. Für die abschließende Entscheidung über die Einteilung der Wahlbereiche steht ihr ein Beurteilungsspielraum zu, soweit sie annähernd gleich große Wahlbereiche bilden will. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich insoweit auf die Prüfung, ob die Behörde von falschen Tatsachen ausgegangen ist, die verfassungsrechtlichen Vorgaben verkannt oder willkürlich gehandelt hat. Bei nicht annähernd gleich groß zugeschnittenen Wahlbereichen verdichtet sich die Kontrollmöglichkeit. Die Gründe für die Differenzierung sind daraufhin zu überprüfen, ob sie sachgerecht sind, nicht von sachfremden Erwägungen gesteuert wurden (etwa infolge einer pauschalierenden Betrachtungsweise zur Vermeidung von Verwaltungsaufwand) und ohne Verkennung der tatsächlichen Verhältnisse verwandt wurden und ob ihnen nicht ein Gewicht beizumessen ist, das zu einer Verzerrung zu Lasten der Wahlgleichheit führt.“

Dies bedeutet im Einzelnen für die Entscheidung des Verwaltungsträgers über die Einteilung der Wahlbereiche (BVerwG, Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 51 ff.):

„Zunächst hat die hierfür zuständige Behörde auf Grund der vorhandenen statistischen Größen festzulegen, wie viele Wahlbereiche überhaupt aufgestellt werden sollen. Dabei sind die Kriterien für deren Größe nach den vorgegebenen statistischen Maßstäben, etwaigen örtlichen Verhältnissen oder nach dem bisherigen Zuschnitt derartiger Wahlbereiche, in nachvollziehbarer Weise festzulegen.

Diese verschiedenen Entscheidungselemente für die Einteilung der Wahlbereiche hat die Behörde zu gewichten und transparent und nachvollziehbar für die betroffenen Wahlbürger, aber auch für die später zur Kontrolle angerufenen Gerichte darzulegen, um etwaige Manipulationen auszuschließen.

Die örtlichen Verhältnisse werden dabei eine unterschiedliche Rolle spielen, je nachdem ob es sich um Großstädte handelt oder großflächige Ortschaften in ländlicher Struktur.

Bei der Gewichtung der unterschiedlichen Elemente hat der Entscheidungsträger zu beachten,dass nach dem überragenden Grundsatz der Wahlgleichheit und dem Grundsatz der Chancengleichheit primär von der "annähernd gleichen Größe" (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 3 KWG LSA) der Wahlbereiche auszugehen ist. Das bedingt eine möglichst geringe Abweichung. Die örtlichen Verhältnisse sind dabei "zu berücksichtigen", können aber nicht ohne zusätzliche Rechtfertigung allein den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und den Grundsatz der Chancengleichheit überspielen. Denn der örtliche Zuschnitt darf nicht zu einer Verminderung der politischen Einflussnahme der Wahlberechtigten und der betreffenden Wahlbewerber in klein zugeschnittenen Wahlbereichen führen.

Auch die Abweichungsklausel von 25 % nach oben oder nach unten darf nicht in pauschalierender, die Verwaltungspraxis ohne Weiteres erleichternder Weise angewandt werden, wenn sie zu deutlichen Eingriffen in den Grundsatz der Wahlgleichheit führt. Nur in zwingend zu begründenden Ausnahmefällen wird von dieser Prozentklausel Gebrauch gemacht werden können, etwa bei weit auseinander liegenden Ortschaften in einer großflächigen Gemeinde.“

Das Bundesverwaltungsgericht schließt hieraus (Urt. v. 22. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 57.):

„Ein Rückgriff auf die 25 % Abweichungsklausel nach oben oder unten ist in einer Großstadt jedenfalls dann verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn es ohne Weiteres möglich ist, durch die Einbeziehung angrenzender Straßenzüge oder einzelner kleinerer Stadtquartiere zu einer annähernd gleich großen Gestaltung der Wahlbereiche zu gelangen. Hier spielt auch wiederum eine Rolle, wie viele Wahlbereiche in welcher Größe geschaffen werden. Denn mit der Entscheidung über die Anzahl der Wahlbereiche ist zugleich das Problem ihres annähernd gleichen Zuschnitts verbunden.“

(2) Die Wahlkreiseinteilung der Beklagten kann diesen Anforderungen nicht genügen.

Zur Begründung wird in dem Beschluss vom 25. September 2013 (Vorlagen-Nr.: II-020/13) lediglich ausgeführt, dass Cottbus bereits bei den vergangenen Kommunalwahlen in fünf Wahlkreise aufgeteilt worden sei und dass sich die Abweichungen der Einwohnerzahlen im zulässigen Bereich befänden. Näheres zu den Beweggründen ergibt sich auch nicht aus den Niederschriften zur Beratung der Beschlussvorlage im Hauptausschuss am 18. September 2013 (S. 5: „keine weiteren Bemerkungen“ nach Aufruf der Vorlage) sowie zur Beratung in der Stadtverordnetenversammlung vom 25. September 2013 (S. 11: „keine weiteren Bemerkungen“ nach Aufruf der Vorlage). Auch auf Hinweis der Kammer im gerichtlichen Verfahren sowie ausdrücklicher Nachfrage in der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte die Entscheidung der Wahlkreiseinteilung nicht weitergehend begründen können.

Das Gericht kann zwar Gründe erkennen, die für die Beibehaltung der Wahlkreiseinteilung der vergangenen Kommunalwahl und Einhaltung der Ortsteile sprechen könnten: Die Konstanz der Wahlkreiseinteilung zur Förderung der Bindung zwischen Wählern und Wahlbewerbern, die gleichzeitige Wahl der Ortsbeiräte in einigen Ortsteilen, die Gliederung der Parteien nach Ortsteilen sowie die Tatsache, dass unter Wahrung der Ortsteilgrenzen und der Anzahl von Wahlkreisen mit der vorgenommenen Aufteilung die geringstmögliche Abweichung erreicht wurde. Eine annähernd gleich große Aufteilung der Wahlkreise unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl weist außerdem schon Unschärfen auf (vgl. zur Frage, ob beim Zuschnitt der Wahlkreise für den Bundestag auf die deutsche Bevölkerung abgestellt werden darf, also auch Minderjährige mit einbezogen werden: BVerfG, Beschl. v. 31. Januar 2012 – 2 BvC 3/11 – juris, Rn. 54 ff.; jüngst das Abstellen auf Daten des Statistischen Landesamtes als Prognose nicht beanstandend: StGH Hessen, Urt. v. 09. Mai 2018 – P.St. 2670 eA – juris, Rn. 79 ff.). Schließlich dürfen nicht alle Einwohner wählen – wahlberechtigt sind Deutsche und EU-Ausländer über 18 Jahren. Konkrete Vergleichbarkeit lässt sich ohnehin erst am Wahltag feststellen, nämlich nach der Zahl der Wähler.

Gegen die Aufteilung in der vorgenommen Form sprechen aber schwerwiegende Gründe. Dem Gesichtspunkt der Konstanz der Wahlkreiseinteilung kommt hier geringes Gewicht zu. Denn im Rahmen der Wahlkreiseinteilung für die Kommunalwahl 2009 (Beschluss vom 26. März 2008, Vorlangen-Nr.: II-002/08) wurde die Wahlkreiseinteilung schon geändert. Wegen Veränderungen der Einwohnerzahlen wurden die Ortsteile Groß Gaglow, Gallinchen und Kiekebusch aus dem Wahlkreis 4 in den Wahlkreis 5 verlegt. Auch dem Gesichtspunkt der Wahrung der Ortsteilgrenzen kommt geringeres Gewicht zu, da nach Berechnungen des Gerichts eine Einteilung in vier Wahlkreise unter Wahrung der Ortsteilgrenzen ohne weiteres möglich gewesen wäre, bei der die Abweichungen vom Durchschnitt (24.955) gering bleiben würden:

Wahlkreis 1

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Schmellwitz

14.220

Saspow

Sielow

3.634

Skadow

Döbbrick

1.735

Willmersdorf

Merzdorf

1.100

Dissenchen

1.158

23.688

- 5,1 %

Wahlkreis 2

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Sandow

16.000

Madlow

1.563

Branitz

1.397

Kiekebusch

1.287

Kahren

1.235

Gallinchen

2.610

Groß Gaglow

1.389

25.481

+ 2,1 %

Wahlkreis 3

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Sachsendorf

12.269

Spremberger Vorst.

14.215

26.484

+ 6,1 %

Wahlkreis 4

Ortsteil

Einwohnerzahl

Einwohnerzahl ges.

Abweichung

Ströbitz

14.881

Stadtmitte

9.284

24.165

- 3,2 %

Auf Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung äußerte der Vertreter der Beklagten selbst, er sehe keine Gründe, die gegen eine solche Aufteilung gesprochen hätten.

Damit kann die hier vorgenommene Wahlkreiseinteilung den Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit nicht rechtfertigen.

dd) Die Fehler in der Wahlkreiseinteilung waren auch mandatserheblich. Bei einer anderen Aufteilung des Wahlgebiets hätten Wahlberechtigte andere Kandidaten wählen können, so dass nicht auszuschließen ist, dass sie eine ihrer Stimmen einem Kandidaten einer anderen Liste gegeben hätten. Neben dieser sogenannten horizontalen Ergebnisrelevanz ergibt sich eine solche auch vertikal, also innerhalb einer Liste: Durch eine andere Aufteilung des Wahlgebiets wären einige Wahlbewerber anderen Wahlkreisen zugeordnet worden, so dass dies für die Zusammensetzung der Vertretung relevant ist (vgl. allgemein zur horizontalen und vertikalen Ergebnisrelevanz: Mischak, Die kommunale Wahlprüfung, 2008, S. 186; VG Gießen, Urt. v. 09. November 2011 – 8 E 1301/01 – juris, Leitsatz u. Rn. 15).

d) Steht damit fest, dass die Wahlkreiseinteilung einen mandatsrelevanten Gesetzesverstoß darstellt, ist die Wahl für ungültig zu erklären und in der Folge eine Wiederholungswahl anzuordnen.

Nach § 53 Abs. 1 BbgKWahlG ist die Wahl in dem in der Entscheidung bestimmten Umfang zu wiederholen, wenn die Wahl im Wahlgebiet im Wahlprüfungsverfahren für ungültig erklärt wird. Ein Ausspruch zur Wiederholungswahl ist damit bei Ungültigerklärung der Wahl zwingend vorgesehen, so dass es keines Antrags der Klägerin hierfür bedurfte. Im Übrigen spricht auch die Klageart – Gestaltungsklage eigener Art – dafür, dass das Gericht die Wiederholungswahl im Urteil anordnet.

Diese Wiederholungswahl muss nach § 53 Abs. 2 S. 1 BbgKWahlG spätestens fünf Monate nach dem rechtskräftigen Abschluss des Wahlprüfungsverfahrens stattfinden. Für die Kommunalwahlen am 25. Mai 2014 gilt nach dem Viertem Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes vom 05. Dezember 2013 (GVBl. I Nr. 38) schon die Frist von fünf Monaten statt der vier Monate in der Vorgängervorschrift. Die Frist von vier Monaten ist nach § 99 BbgKWahlG in der Fassung vom 05. Dezember 2013 für Wahlen, die vor dem 25. Mai 2014 stattfinden, gültig.

Die von der Rechtsprechung teils entwickelten Maßstäbe, nach denen trotz eines erheblichen Wahlfehlers keine Wiederholungswahl anzuordnen ist, sind vorliegend nicht übertragbar. Für Bundes- oder Landtagswahlen wird bisweilen gefordert, dass für die Anordnung einer Wiederholungswahl ein erheblicher Wahlfehler von einem solchen Gewicht vorliegen müsse, dass ein Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung „unerträglich“ erschiene (so zu einer Europawahl: BVerfG, Urt. v. 09. November 2011 – 2 BvC 4/10 – juris, Rn. 139; hinsichtlich einer Wahl der Bezirksversammlung verneint, wenn sich an den Mehrheitsverhältnissen voraussichtlich nichts Wesentliches ändern würde: VerfG Hamburg, Urt. v. 15. Januar 2013 – 2/11 – juris, Rn. 130 f.; unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes eine fehlerhafte Wahlkreiseinteilung als nicht gewichtig einstufend: StGH Hessen, Beschl. v. 14. Juni 2006 – P.St. 1910 – juris, Leitsatz u. Rn. 58 f.).

Für Bürgermeisterwahlen wurde eine Übertragbarkeit von der Rechtsprechung abgelehnt (vgl. VGH Hessen, Urt. v. 29. November 2001 – 8 UE 3800/00 – juris, Leitsatz Nr. 1 u. Rn. 70; dies bestätigend: BVerwG, Urt. v. 08. April 2003 – 8 C 14/02 – juris, Leitsatz u. Rn. 17 ff.; grundsätzlich hierzu: Mischak, a.a.O., S. 184 f.). Der VGH Hessen führt hierzu aus (Urt. v. 29. November 2001, a.a.O., Rn. 70):

„Das (...) Interesse an der Erhaltung des personellen Bestandes des für die Landesgesetzgebung und die Wahl der Landesregierung und deren parlamentarische Kontrolle zuständigen hessischen Landtages ist aber nicht vergleichbar mit dem Interesse daran, dass ein gewählter (Ober-)Bürgermeister oder Landrat in diesem Amt eines bloßen Exekutivorgans einer hessischen Kommune verbleibt, denn seine bisherigen Amtshandlungen werden gemäß § 53 KWG durch die Ungültigkeitserklärung nicht berührt und er kann auch vom Bürgermeister bzw. vom Ersten Beigeordneten jederzeit vertreten und nach einer Neuwahl ohne großen Aufwand ersetzt werden. Dies hat der Landesgesetzgeber in Ausübung der ihm bei der Umsetzung des Erheblichkeitsgrundsatzes zustehenden Gestaltungsfreiheit auch in der Formulierung des § 50 Nr. 2 KWG dadurch zum Ausdruck gebracht, dass es hier ausreicht, dass Wahlfehler für das Wahlergebnis "von Einfluss gewesen sein können", während Art. 78 Abs. 2 HV verlangt, dass sie für den Ausgang der Wahl erheblich sind und "das Wahlergebnis beeinflussen". Da danach bei der Anwendung des § 50 Nr. 2 KWG dem Bestandserhaltungsinteresse geringeres Gewicht zukommt als bei der Wahl des Hessischen Landtags, gewinnt der entgegenstehende, ebenfalls aus dem Demokratiegebot hergeleitete Rechtsgedanke größere Bedeutung, wonach es nämlich die demokratische Legitimation des Gewählten erfordert, dass am Zustandekommen des Wahlergebnisses keinerlei Zweifel bestehen bleiben dürfen (...).“

Das Bundesverwaltungsgericht führt aus, es gebe keinen allgemeinen bundesrechtlichen Wahlgrundsatz, dass die Ungültigerklärung einer Wahl generell nur in Betracht kommt, wenn ein Fortbestand der/des in dieser Weise Gewählten unerträglich erscheint (Urt. v. 08. April 2003, a.a.O., Rn. 17).

Vorliegend kann das Gericht – unabhängig davon, ob der Gesichtspunkt des Bestandsschutzes auf die Wahl einer kommunalen Vertretung anwendbar ist – schon kein überwiegendes Bestandsschutzinteresse erkennen. Die fehlerhafte Wahlkreiseinteilung wirkt sich erheblich auf das Ergebnis aus, insbesondere was die Wählbarkeit einzelner Bewerber betrifft. Hingegen würde für den Bestandsschutz lediglich sprechen, dass die nächste reguläre Wahl am 26. Mai 2019 stattfinden wird (Verordnung über den Wahltag und die Wahlzeit der allgemeinen Kommunalwahlen 2019 vom 15. August 2018, GVBl. II/18, Nr. 52), und damit in etwa neun Monaten. Allein aus der Nähe des kommenden Wahltermins kann hier kein Bestandsschutzinteresse abgeleitet werden. Das BbgKWahlG sieht – anders als andere Kommunalwahlgesetze (§ 30 Abs. 4 Hessisches Kommunalwahlgesetz: Wiederholungswahl unterbleibt, wenn die Rechtskraft der Entscheidung im letzten Jahr der Wahlzeit eintritt; § 45 Abs. 5 S. 2 Kommunalwahlgesetz für das Land Sachsen-Anhalt: Findet die Wiederholungswahl innerhalb von 12 Monaten vor Ablauf der Wahlperiode statt, so endet die Wahlperiode mit dem Ende der nächsten Wahlperiode; § 42 Abs. 4 S. 2 Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen: Ist die Wahl nur teilweise für ungültig erklärt worden, so unterbleibt die Wiederholungswahl, wenn feststeht, dass innerhalb von neun Monaten eine neue Vertretung im Rahmen der allgemeinen Kommunalwahlen gewählt wird) und die Landes- und Bundeswahlgesetze (§ 13 Abs. 3 S. 2 des Gesetzes über die Prüfung der Wahlen zum Landtag des Landes Brandenburg – WPrüfG: Ist die Wahl nur teilweise für ungültig erklärt worden, so unterbleibt die Wiederholungswahl, wenn feststeht, dass innerhalb von sechs Monaten ein neuer Landtag gewählt wird; § 44 Abs. 3 S. 2 Bundeswahlgesetz: Ist die Wahl nur teilweise für ungültig erklärt worden, so unterbleibt die Wiederholungswahl, wenn feststeht, dass innerhalb von sechs Monaten ein neuer Deutscher Bundestag gewählt wird) – keine Frist vor, in der die Anordnung einer Wiederholungswahl wegen des kommenden Wahltermins unterbleibt. § 53 Abs. 2 S. 1 BbgKWahlG sieht lediglich vor, dass die Wiederholungswahl spätestens fünf Monate nach dem rechtskräftigen Abschluss des Wahlprüfungsverfahrens stattfinden muss. Liegt der nächste reguläre Wahltermin noch außerhalb dieser Fünf-Monats-Frist, sieht die Kammer keinen Anlass, von der gesetzlich vorgesehenen Folge der Ungültigerklärung der Wahl und Anordnung einer Wiederholungswahl abzusehen. Denn zum einen hat der Brandenburgische Gesetzgeber eine solche Folge nicht vorgesehen, zum anderen liegt die nächste reguläre Kommunalwahl noch außerhalb der Frist, in der in anderen Bundesländern hinsichtlich der Kommunalwahl ein Absehen von der Wiederholungswahl vorgesehen ist. Selbst bei der Landtagswahl hat der Brandenburgische Gesetzgeber vorgegeben, dass von einer Wiederholungswahl nur abzusehen ist, wenn die Wahl teilweise für ungültig erklärt wurde und innerhalb von sechs Monaten ein neuer Landtag gewählt wird (§ 13 Abs. 3 S. 2 WPrüfG).

Danach war eine Wiederholungswahl anzuordnen, die spätestens fünf Monate nach dem rechtskräftigen Abschluss dieses Wahlprüfungsverfahrens stattfinden muss. Im Übrigen sehen die Fristen des BbgKWahlG und der BbgKWahlV als früheste Frist als letzten Tag für die Wahlbekanntmachung des Wahlleiters den 92. Tag vor der Wahl vor (siehe Übersicht zu den Fristen, Bl. 126 GA).

5. Hinsichtlich der am gleichen Tag erfolgten Wahl der Ortsbeiräte, für deren Wahlprüfung nach § 90 BbgKWahlG auch die Beklagte zuständig ist, hat die Klägerin keine über die ausgeführten Rügen hinausgehenden Fehler geltend gemacht. Damit bleibt die Wahl der Ortsbeiräte gültig. Insbesondere fehlt es an einer gesetzlichen Regelung, anhand derer sich die Wiederholungswahl der Gemeindevertretung auch auf die Ortsbeiräte erstreckt (vgl. zu dieser Konstellation in § 55 b Abs. 6 S. 2 i.V.m § 55f Abs. 4 NGO a.F.: OVG Niedersachsen, Urt. v. 17. Dezember 1991 – 10 L 201/89 – juris). Diesbezüglich war die Klage abzuweisen.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Klägerin unterliegt mit der Klageabweisung hinsichtlich ihres Antrags zur Ungültigerklärung der Wahl der Ortsbeiräte, dessen Streitwert ein Drittel des Gesamtstreitwertes umfasst. Dem trägt die tenorierte Quote Rechnung. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

V. Die Berufung war nach § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Die Frage der Anforderungen an die Wahlkreiseinteilung ist für § 21 BbgKWahlG vom Oberverwaltungsgericht noch nicht entschieden, insbesondere die Übertragbarkeit der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtslage in Sachsen-Anhalt. Die obergerichtliche Klärung dieser Frage ist mit Rücksicht auf die Wiederholung ähnlicher Fälle wünschenswert. Wenn die Verfassungsmäßigkeit eines formellen Gesetzes zu klären ist, steht einer Klärungsfähigkeit nicht entgegen, dass das Berufungsgericht im Hinblick auf Art. 100 Abs. 1 GG die Verfassungswidrigkeit nicht selbst feststellen kann (vgl. hierzu: Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, § 124, Rn. 33).