Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 16.12.2019 – 4 L 513/19

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22.08.2019 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 3.785,43 Euro festgesetzt.

Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 22.08.2019 wiederherzustellen,

hat Erfolg.

I. Der zulässige Antrag ist begründet.

Inhaltlicher Maßstab der hier gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu treffenden gerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren ist eine umfassende Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind hier einerseits das öffentliche Interesse an der uneingeschränkten sofortigen Vollziehung des Bescheides sowie andererseits das private Interesse der durch diesen belasteten Antragstellerin, davon bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens verschont zu bleiben. Diese Abwägung hat der Gesetzgeber zunächst dahin vorgenommen, dass Widerspruch und Anfechtungsklage im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG)) grundsätzlich aufschiebende Wirkung entfalten (§ 80 Abs. 1 VwGO), diese aber entfällt, wenn die Behörde - wie hier - die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO gesondert angeordnet hat. Das Gericht prüft mithin im Falle einer solchen Anordnung, ob die Behörde zu Recht das Interesse an der sofortigen Vollziehung höher gewichtet hat als das Interesse des Adressaten, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens von einer Vollziehung des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben. Im Rahmen dieser Interessenabwägung haben auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung; allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als bei Gewichtung des Sofortvollzugsinteresses in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2008 - OVG 11 S 56.08 - Juris; Beschluss vom 15. September 2006 - OVG 11 S 75.06 - NVwZ 2007, 848).

1. Die Begründung der sofortigen Vollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Das Begründungserfordernis bezweckt, dass sich die Behörde selbst des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst wird und die dafür und dagegen sprechenden Gründe sorgfältig prüft. Der Betroffene wird durch die schriftliche Begründung über die Gründe, die für die behördliche Entscheidung maßgebend gewesen sind, unterrichtet. Dies ermöglicht es ihm, die Erfolgsaussichten eines Aussetzungsantrags abzuschätzen. Ebenso ermöglicht die Kenntnis der behördlichen Erwägungen eine ordnungsgemäße verwaltungsgerichtliche Kontrolle (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.09.2011 - 1 S 2554/11 -, VBlBW 2012, 151). Dementsprechend muss aus der Begründung nachvollziehbar hervorgehen, dass und aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Suspensivinteresse des Betroffenen einräumt und aus welchen im dringenden öffentlichen Interesse liegenden Gründen sie es für gerechtfertigt oder geboten hält, den durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ansonsten eintretenden vorläufigen Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen zurück zu stellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.12.2005 - 10 S 644/05 -, juris). Pauschale und nichtssagende formelhafte Wendungen genügen dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO grundsätzlich nicht (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.06.2002 - 10 S 985/02 -, VBlBW 2002, 441). Auf die inhaltliche Richtigkeit der von der Behörde für die Anordnung des Sofortvollzugs gegebenen Begründung kommt es indes nicht an (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.12.2005, a.a.O.).

Der Antragsgegner hat hier insoweit mehrere inhaltliche Ausführungen gemacht, u.a. das Vertrauen der Allgemeinheit in die Funktionsfähigkeit des Justizvollzugsdienstes, die jedenfalls dem Begründungserfordernis genügen.

2. Die Interessenabwägung fällt indes zulasten des Antragsgegners aus. Der Bescheid erweist sich bei summarischer Prüfung nach dem dargestellten Prüfungsmaßstab mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig.

Der Bescheid ist bereits formell rechtswidrig, da er von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassen wurde.

a) Gemäß § 34 Abs. 1 S. 1 des Beamtengesetzes für das Land Brandenburg (LBG) wird die Entlassung nach § 23 des Beamtenstatusgesetzes und nach § 32a LBG von der Stelle schriftlich verfügt, die für die Ernennung zuständig wäre.

Gemäß § 2 Abs. 1 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Justizvollzug des Landes Brandenburg (JVollzZV) vom 8. September 2010 (GVBl.II/10, [Nr. 57]) zuletzt geändert durch Artikel 4 der Verordnung vom 29. Juni 2016 wird die Ausübung der Befugnis zur Ernennung der Beamten des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes den Leitern der Justizvollzugsanstalten und dem Leiter der Dienstleistungsabteilung bei der Justizvollzugsanstalt B... für die ihnen zugeordneten Beamten übertragen, soweit sie für diese Dienstvorgesetzte nach § 1 sind.

Gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 JVollzZV ist Dienstvorgesetzter im Sinne von § 2 Absatz 2 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes der Leiter der Justizvollzugsanstalten, des Leiters der Sicherungsverwahrungsvollzugseinrichtung, ihrer Stellvertreter, der Vollzugsleiter, des Leiters der Dienstleistungsabteilung für den Justizvollzug bei der Justizvollzugsanstalt B..., des Arrestleiters der Jugendarrestanstalt und der Beamten des höheren Vollzugs- und Verwaltungsdienstes das für Justiz zuständige Mitglied der Landesregierung.

Gemäß § 1 Abs. 1 S. 2 und 3 JVollzZV sind Dienstvorgesetzte der übrigen Beamten bei den Justizvollzugsanstalten die Leiter der Justizvollzugsanstalten jeweils für ihren Zuständigkeitsbereich. Der Leiter der Dienstleistungsabteilung bei der Justizvollzugsanstalt B... ist Dienstvorgesetzter der übrigen Beamten dieser Abteilung sowie der Beamten auf Widerruf im Justizvollzug.

Die Antragstellerin ist Beamtin auf Widerruf. Damit ist ihr Dienstvorgesetzter nach dem Vorstehenden der Leiter der Dienstleistungsabteilung bei der Justizvollzugsanstalt B..., der dementsprechend auch für ihre Ernennung zuständig wäre und in der Folge des § 34 Abs. 1 S. 1 LBG auch für ihre Entlassung zuständig ist. Der angegriffene Bescheid wurde hier indes vom Leiter der Justizvollzugsanstalt C... erlassen.

b) Soweit der Antragsgegner geltend macht, dass die Befugnis zur Ernennung der Beamten auf Widerruf in Abweichung von § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 JVollzZV durch Erlass des Ministeriums der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz vom 12.08.2016 (Az: (III.1) 1031-IV.001) auf die Leiter der Justizvollzugsanstalten übertragen worden sei, soweit sie für Beamten auf Widerruf Dienstvorgesetzte nach § 1 JVollzZV seien, ergibt sich hieraus unter zwei Aspekten nichts anderes.

aa) Zum einen gelten auch im Lande Brandenburg die aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG fließende Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz und die Grundsätze der Normenhierarchie. Diese besagen u.a., dass Verwaltungsmaßnahmen nicht gegen (höherrangige) Rechtssätze verstoßen dürfen. Hiernach befindet sich ein Erlass, soweit er – wie hier – als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren ist und nicht etwa eine lediglich fehl bezeichnete Rechtsverordnung darstellt (vgl. zu so einem Fall: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. August 1972 – IV 1036/70 –, juris) und überhaupt als Norm zu qualifizieren ist, normhierarchisch auf einer niedrigeren Stufe als eine Rechtsverordnung, wie die hier interessierende JVollzZV. Eine Verwaltungsvorschrift kann daher weder eine Rechtsverordnung abändern noch ihr entgegen stehende Regelungen treffen. Vielmehr verbleibt für die normenhierarchisch niedrigere Regelung – hier den Erlass - nur der Regelungsraum, den die normenhierarchisch höhere Regelung – hier die Verordnung – ihr belässt.

§ 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 JVollzZV belässt indes keinen Raum für irgendeine Regelung der Befugnis zur Ernennung oder zur Bestimmung des Dienstvorgesetzten der Beamten im Justizvollzug, sondern regelt diese vielmehr abschließend. Auch im Übrigen enthält die JVollzZV keine Abweichungsbefugnis oder „Ermächtigung“ zum Erlass abweichender Verwaltungsvorschriften. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sich eine solche Befugnis nicht aus § 1 Abs. 3 der Verordnung über die Ernennung, Zurruhesetzung und Entlassung der Beamten des Landes Brandenburg (ErnennV). Hiernach werden die obersten Dienstbehörden ermächtigt, die Befugnis nach Absatz 1 Satz 2 ganz oder teilweise auf nachgeordnete Stellen ihres Geschäftsbereiches zu übertragen. Die Rechtsverordnung kann bestimmen, dass in Dienststellen, für die § 6 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes Anwendung findet, die Ernennungsbefugnis für Beamte des einfachen, des mittleren und des gehobenen Dienstes bis einschließlich Besoldungsgruppe A 11 auf Gliederungseinheiten der nachgeordneten Stellen übertragen wird, die der Leitung dieser Stellen unmittelbar unterstellt sind.

Gemäß § 1 Abs. 1 S. 2 ErnennV werden die Beamten von der obersten Dienstbehörde ernannt, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Die in § 1 Abs. 3 S. 1 ErnennV enthaltene Ermächtigung bezieht sich nach dem eindeutigen Wortlaut des § 1 Abs. 3 ErnennV nur auf die Delegierung der Ernennungsbefugnis durch Rechtsverordnung. Eine Berechtigung zum Erlass eines Erlasses oder einer anderen Verwaltungsvorschrift, die Abweichendes regelt, ist hierin indes nicht enthalten. Dies erschließt sich auch unmittelbar im vorliegenden Fall, da gerade die hier zur Anwendung kommende JVollzZV eine Verordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 ErnennV ist (vgl. insoweit die Zitierung der Ermächtigungsnorm am Anfang der JVollzZV).

Damit würde sich der Erlass des Ministeriums der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz vom 12.08.2016 (Az: (III.1) 1031-IV.001), wäre er so zu verstehen, wie es der Antragsgegner hier geltend macht, als nichtig, weil wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht rechtswidrig, erweisen.

bb) Hinzukommt hier indes auch noch, dass der Erlass des Ministeriums der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz vom 12.08.2016 (Az: (III.1) 1031-IV.001) nach seinem Wortlaut gar keine abweichende Regelung trifft. Er geht hiernach vielmehr ins Leere. Denn der Erlass lautet wie folgt: „Im Vorgriff auf die angesichts veränderter Rahmenbedingungen erforderliche und geplante Änderung der JVollzZV übertrage ich hiermit die Befugnis zur Ernennung der Beamtinnen und Beamten auf Widerruf im Justizvollzug des Landes Brandenburg auf die Leiterinnen und Leiter der Justizvollzugsanstalten, soweit sie für diese Dienstvorgesetzte nach § 1 sind.“ (Hervorhebung durch die Kammer).

Die Leiter der Justizvollzugsanstalten sind aber – wie gesehen – keine Dienstvorgesetzten der Beamten auf Widerruf nach § 1 JVollzZV. Denn nach § 1 Abs. 1 S. 3 JVollzZV ist der Dienstvorgesetzte der Beamten auf Widerruf im Justizvollzug der Leiter der Dienstleistungsabteilung bei der Justizvollzugsanstalt B.... Soweit der Erlass bei ggf. denkbarer teleologischer Auslegung insoweit gleichsam doppelt – einmal im Hinblick auf die Ernennungsbefugnis und einmal im Hinblick auf die Dienstvorgesetzteneigenschaft – von der JVollzZV hat abweichen wollen, scheitert dies zum einen daran, dass eine solche Abweichungsbefugnis – wie gesehen – nicht besteht. Zum anderen scheitert eine andere Bestimmung der Dienstvorgesetzteneigenschaft auch daran, dass der Erlass selbst die Dienstvorgesetztenregelung des § 1 JVollzZV für maßgeblich erklärt, von der er ggf. abzuweichen sucht. Dadurch bliebe aber letztlich unklar, unter welcher Voraussetzung denn die Leiter der Justizvollzugsanstalten Dienstvorgesetzte der Beamten auf Widerruf sein sollen. Dies macht den Erlass letztlich selbst bei Zurückstellung aller normhierarchischen und norminterpretativen Bedenken unanwendbar, weil unbestimmt.

c) Die formelle Rechtswidrigkeit aufgrund der sachlichen Unzuständigkeit ist auch nicht gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) i.V.m. § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) unbeachtlich. Diese Regelung ist auf Verwaltungsakte, die wie hier unter Verletzung der Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit ergangen sind, nicht anwendbar, wie sich im Umkehrschluss aus der besonderen Erwähnung der örtlichen Zuständigkeit ergibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 138.81 – juris Rn. 16; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, Rn. 43 m.w.N.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 22. September 2015 – 10 B 14.2242 –, Rn. 102, juris).

Auch eine Heilung nach § 45 VwVfG scheidet aus. Nicht geheilt werden können hiernach Fehler der sachlichen Zuständigkeit im Vorverfahren auch nicht durch Zustimmung der zuständigen Behörde oder dadurch, dass sie den Verwaltungsakt als Widerspruchsbehörde bestätigt (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 45 Rn. 146 m.w.N.).

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Streitwertfestsetzung entspricht der Bedeutung der Sache für den Antragsteller (§ 52 Abs. 1 i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes) in Anlehnung an § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG. In Anbetracht der Vorläufigkeit der Entscheidung veranschlagt die Kammer die Hälfte des sich hieraus ergebenden Betrages (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. April 2019 – OVG 4 S 16.19 –, juris).