Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 05.02.2020 – 3 L 644/19

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 12. Dezember 2019 gegen die unter Textziffer 3. der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 9. Dezember 2019 enthaltene Zwangsgeldandrohung wird angeordnet, hinsichtlich der Regelung in der Textziffer 1. der genannten Verfügung wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Der wörtliche Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 11. Dezember 2019 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 9. Dezember 2019 anzuordnen,

bedarf der Auslegung. Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen alle vollziehbaren Regelungen des angegriffenen Bescheides. Dies ergibt sich ohne weiteres aus der Begründung des Antrags. Da der Antragsgegner die sich aus § 80 Abs. 1 VwGO ergebene grundsätzliche aufschiebende Wirkung des Widerspruches dadurch aufgehoben hat, dass er nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat, ist richtigerweise der Antrag dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches begehrt. Mit Blick auf § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 16 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Brandenburg (VwVGBbg) ist in dem Falle, dass einem Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt, die aufschiebende Wirkung dieses Rechtsbehelfs anzuordnen, § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO.

Der Antrag der Antragstellerin mit diesem Inhalt hat Erfolg.

Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das private Interesse der Antragstellerin von der Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 9. Dezember 2019 verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der Vollziehung dieses Verwaltungsaktes. Nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen, aber auch nur möglichen summarischen Prüfung erweist sich der Bescheid des Antragsgegners als rechtswidrig mit der Folge, dass ein öffentliches Vollziehungsinteresse für diesen nicht bejaht werden kann.

Nach § 80 Abs. 1 Satz 2 BbgBO kann durch die untere Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagt werden, wenn die Anlage im Widerspruch zur öffentlich – rechtlichen Vorschriften genutzt wird.

Dabei bedarf es an dieser Stelle – wie sogleich auszuführen ist – keiner Entscheidung dazu, ob die Nutzung eines Raumes, der für das Personal eines Altenpflegeheimes zugelassen wurde aber zugleich durch mobilitätseingeschränkte Bewohner des (Altenpflege-)Heimes genutzt wird, als Nutzungsänderung im Sinne des § 61 Abs. 2 Nr. 1 VwVGBbg anzusehen ist, da mit einer derartigen Nutzung andere öffentlich - rechtliche Anforderungen verbunden sind. Dies mag insbesondere dann der Fall sein, wenn für die erstgenannte Personengruppe andere Anforderungen etwa in Bezug auf brandschutzrechtliche Regelungen (Rettungsweg) gelten als für eine Nutzung (auch) durch die zweitgenannte Personengruppe.

Vorliegend ist allerdings beachtlich, dass – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – es maßgeblich darauf ankommt, ob die von der Nutzungsuntersagung erfasste Nutzung genehmigt wurde oder nicht. Bauliche Anlagen, die auf der Grundlage einer Baugenehmigung errichtet worden sind und so wie genehmigt genutzt werden, sind gegen bauaufsichtliche Eingriffe nach §§ 79, 80 BbgBO geschützt. Auf die materielle Legalität kommt es dann nicht an. Eine Baugenehmigung stellt nämlich die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem zur Zeit der Erteilung geltenden Recht fest und vermittelt Bestandschutz auch dann, wenn die Genehmigung seinerzeit rechtswidrig ausgereicht worden war oder sich das Recht zwischenzeitlich geändert hat, die Genehmigung nach neuem Recht also nicht mehr erteilt werden dürfte (Reimus/Semtner/Langer, Die neue Brandenburgische Bauordnung, 4. Auflage, Rn. 3 zu § 81). Liegt eine Baugenehmigung vor, kann eine bauaufsichtliche Verfügung nach § 80 BbgBO nur erlassen werden, wenn diese Baugenehmigung zuvor nach Maßgabe der allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften oder aufgrund spezialgesetzlicher bauordnungsrechtlicher Rechtsgrundlagen zurückgenommen oder widerrufen wurde und die Rücknahme bzw. der Widerruf unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist (vgl. Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Auflage, Rn. 2).

Die Nutzung des Versammlungsraumes im zweiten Obergeschoss (Dachgeschoss) des Gebäudes in der R... in 0... durch Heimbewohner ist durch den Inhalt der Baugenehmigung des Antragsgegners vom 16. April 2003 gedeckt. Bei der Ermittlung des Inhaltes der Regelung ist dabei nicht auf subjektive Vorstellungen der Personen abzustellen, die innerhalb der Behörde die Entscheidung getroffen oder aber den Verwaltungsakt erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und den Erklärungsinhalt des den Betroffenen schriftlich als Inhalt des Verwaltungsaktes Mitgeteilten, so wie sich dieser den Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Bei Zweifeln ist unter Heranziehung der Gründe und Berücksichtigung der bekannten Umstände eine Auslegung vorzunehmen (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 20. Auflage, Rn. 7 zu § 37 VwVfG).

Bei der Bestimmung des Inhaltes der angegriffenen Baugenehmigung vom 16. April 2003 ist zunächst deren Wortlaut heranzuziehen. Nach den Textziffern 1. und 2. der Genehmigung wurde dem Antrag auf Baugenehmigung entsprochen und sind die in den Anlagen enthaltenen Grüneintragungen deren Bestandteil.

In dem Grundriss Dachgeschoss vom 15. November 2002 der mit einem Genehmigungsvermerk versehen wurde, ist der hier maßgebliche Raum, der Gegenstand der Nutzungsuntersagung ist, als Versammlungsraum bezeichnet. Die Begrifflichkeit „Versammlungsraum“ beinhaltet der Sache nach keinen eindeutigen Personenbezug. Ein Versammlungsraum kann mithin von der einen wie von der anderen Person zu dem bezeichneten Zweck genutzt werden. Unter Heranziehung der weiteren den Beteiligten bekannten Unterlagen ist freilich festzuhalten, dass die Antragstellerin in ihrer Objektbeschreibung (Bl. 157 BA III), die allerdings nicht mit einem Genehmigungsvermerk versehen wurde, für das teilausgebaute Dachgeschoss den Klammerzusatz aufnahm „für Personalräume, Lager und eine Wohnung“. Auch im Brandschutzkonzept (Bl. 187 ff. BA III), das nach der Baugenehmigung unter Textziffer 2.10 Bestandteil des Genehmigungsbescheides ist, wurde eine Beschreibung des Vorhabens in der Weise vorgenommen, wonach sich im Dachgeschoss eine Wohnung sowie Lager- und Personalräume befinden. Für Rettungsmaßnahmen wurde bezogen auf das zweite Obergeschoss (Wohnung, Personalräume) vermerkt, dass der zweite Rettungsweg über die Balkone erfolgt.

Dabei kann an dieser Stelle offen bleiben, ob seitens der Antragstellerin der Versammlungsraum bei der Erstellung des Brandschutzkonzepts - bewusst oder unbewusst - außer Betracht gelassen wurde oder aber ursprünglich nur eine Nutzung für das Personal in Rede gestanden hat. Denn dies allein genügt für die Bestimmung des Genehmigungsinhalts nicht. Die besonderen Umstände des Genehmigungsverfahrens sind für die Auslegung des Inhalts der Baugenehmigung mit heranzuziehen, hier insbesondere die Erklärung des Antragsgegners vom 19. Februar 2003. Dort wurde auf der Grundlage einer Stellungnahme des Landesamtes für Soziales und Versorgung des Landes Brandenburg vom 12. Februar 2003 gegenüber der Antragstellerin verfügt, dass im Dachgeschoss „in der Nähe des großen Versammlungsraumes, welcher als Therapieraum-/Gesellschaftsraum genutzt werden kann bzw. wird“, ein behindertengerechtes WC vorzuhalten ist. Aufgrund dieser Forderung wurde seitens der Antragstellerin ein entsprechender Nachtrag (Präzisierung) eingebracht, der zum Gegenstand des Bescheides gemacht wurde (Blatt 197 BA III).

Hat aber der Antragsgegner als untere Bauaufsichtsbehörde eine solche Aussage zur Nutzung des Versammlungsraumes in das Baugenehmigungsverfahren eingeführt und der Bauherr aufgrund dieser Erklärung weitere Maßnahmen in Bezug auf das Bauvorhaben vorgenommen, dies zur Genehmigung gestellt und wurde dies mit einem Genehmigungsvermerk versehen, ist dies für den Erklärungsinhalt der Baugenehmigung auch beachtlich. Der Bauherr selbst hat diesen Inhalt seinen - geänderten - Bauvorlagen erkennbar zugrunde gelegt und der Antragsgegner als untere Bauaufsichtsbehörde hat dies so genehmigt. Danach kann dieser Raum jedenfalls auch als Therapie-/Gesellschaftsraum genutzt werden. Eine andere Sicht der Dinge wäre mit Treu und Glauben nicht vereinbar. Es handelt sich hierbei auch um einen Schriftwechsel zwischen den Beteiligten, der unmittelbar vor Genehmigungserteilung erfolgte, sodass – möglicherweise – anderweitige vorhergehende Erklärungen durch diese ersetzt wurden. Dafür spricht letztlich der Inhalt der Baugenehmigung selbst, da in dieser in der Textziffer 2.13 der Begründung auf die Stellungnahme des Landesamtes für Soziales und Versorgung eingegangen wurde und sich dort der Vermerk findet, dass die bis dahin einer Genehmigung entgegenstehenden Belange ausgeräumt wurden und eine Bestätigung seitens der Heimaufsicht erfolgt ist. Dazu gehört – wie bereits ausgeführt – die Errichtung eines behindertengerechten WCs, gerade für die Nutzung des Versammlungsraumes auch für Heimbewohner.

Ob das genehmigte Vorhaben mit den brandschutzrechtlichen Vorschriften übereinstimmt bzw. das Brandschutzkonzept mit diesem Inhalt mit der Baugenehmigung im Einklang steht, bedarf an dieser Stelle keiner Durchdringung. Die Annahme des Antragsgegners, er könne hilfsweise seine Verfügung auch auf § 58 Abs. 2 Satz 2 BbgBO i.V.m. § 33 Abs. 3 Satz 2 BbgBO stützen, ist nicht zutreffend. § 80 Abs. 1 Satz 2 BbgBO ermächtigt die untere Bauaufsichtsbehörde nicht dazu, ein Vorhaben, welches formell legal ist, in der Nutzung zu beschränken, wenn eine Übereinstimmung mit dem materiellen Recht nicht gegeben ist. Er verkennt dabei die Bedeutung des durch die Baugenehmigung vermittelten Bestandsschutzes. Dieser verschafft dem Betroffenen ein Abwehrrecht gegen Eingriffe des Staates (vgl. Otto, Brandenburgische Bauordnung 2016, Kommentar, 4. Auflage, Rn. 1959, m.w.N.).

Steht nach alledem der Inhalt einer Baugenehmigung, dem Erlass einer Eingriffsverfügung nach § 80 BbgBO entgegen, kann der Antragsgegner – unabhängig davon, dass er diese Vorschrift nicht in den Blick genommen hat – seine Verfügung auch nicht auf § 81 BbgBO stützen. Zwar können nach § 81 Abs. 1 BbgBO die Bauaufsichtsbehörden die Vorschriften dieses Gesetzes oder die aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften auch auf bestehende bauliche Anlagen und andere Anlagen und Einrichtungen anwenden, wenn es zur Abwehr von erheblichen Gefahren für Leben oder Gesundheit erforderlich ist. Die Norm regelt als Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums die Voraussetzungen, unter denen - unter Verdrängung und Durchbrechung des Bestandsschutzes - gleichwohl die Anpassung baulicher und sonstiger Anlagen oder Einrichtungen an veränderte ordnungsrechtliche Anforderungen bauaufsichtlich durchgesetzt werden kann.

Auch spricht viel dafür, dass das Nichtvorhalten eines zweiten baulichen Rettungsweges eine Gefahr im Sinne der Vorschrift ist. Eine erhebliche Gefahr für Leben oder Gesundheit liegt vor, wenn aus einer tatsächlich vorhandenen Situation hinreichend wahrscheinlich eine Gefährdung der bedrohten Rechtsgüter folgt. In dem jeweiligen Einzelfall muss in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt zu rechnen sein. Dabei hängen die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit von der Qualität des möglicherweise eintretenden Schadens ab. Bei Gefährdung von Leben oder Gesundheit als geschützte Rechtsgüter sind an die Feststellung der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts keine übermäßig hohen Anforderungen zu stellen. Mit der Entstehung eines Brandes muss praktisch jederzeit gerechnet werden. Der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, beweist nicht, dass insoweit keine Gefahr besteht, sondern stellt für die Betroffenen lediglich einen Glücksfall dar, mit dessen Ende jederzeit gerechnet werden muss (vgl. OVG des Landes Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Juli 2002 – 7 B 508/01 – BRS 65 Nr. 140; Beschluss der Kammer vom 20. Dezember 2007 – 3 L 146/07 – zu einem zweiten Rettungsweg in einer Kindertagesstätte). Die tatbeständlichen Voraussetzungen nach dieser Vorschrift sind allerdings vorliegend deshalb nicht erfüllt, weil die Vorschrift lediglich erlaubt, bauliche Anlagen den jetzt geltenden Vorschriften zu unterwerfen, die zum Zeitpunkt der Errichtung des Bauwerkes noch nicht gegolten haben (vgl. Reimus, a.a.O. Rn 1 zu § 81; Urteil der Kammer vom 10. August 2018 – 3 K 1922/15 - zitiert nach juris). Eine Anordnung auf der Grundlage der genannten Vorschrift scheidet folglich aus, wenn es nicht um die „Anpassung“ der Anlage an die jetzt (erstmalig) geltenden Vorschriften der Brandenburgischen Bauordnung geht.

Der Antragsgegner verweist in diesem Zusammenhang auf § 33 Abs. 3 Satz 2 BbgBO. Danach ist bei Sonderbauten der zweite Rettungsweg über Rettungsgeräte der Feuerwehr nur zulässig, wenn keine Bedenken wegen der Personenrettung bestehen. In diesem Zusammenhang benennt er beachtliche Gründe dafür, dass in Ansehung der fehlenden Mobilität der Heimbewohner und den Einschränkungen des Zuganges der Feuerwehr eine Rettung der Heimbewohner über einen Balkon nicht oder jedenfalls nicht in einem hinreichend adäquaten Zeitrahmen erfolgen kann. Eine Zuwegung für das Feuerwehrfahrzeug mit einer Drehleiter sei nicht gegeben bzw. nicht ausreichend; bei einer Rettung von der Straße über das Fenster müsse bei mobilitätseingeschränkten Personen mit einer Zeitdauer von ca. 5 min. für eine Person gerechnet werden.

Letztlich kann hier offen bleiben, ob § 33 Abs. 3 S. 2 BbgBO eine Verschärfung der Anforderungen in Bezug auf den zweiten Rettungsweg in Vergleich zu vorhergehenden Regelungen in der Brandenburgischen Bauordnung beinhaltet. Nach der Brandenburgischen Bauordnung in der Bekanntmachung vom 16. Juli 2003 war nach § 29 Abs. 3 S. 2 für einen zweiten Rettungsweg die Erleichterung dann nicht mehr zulässig, wenn es sich um Gebäude oder Nutzungseinheiten handelte, die für eine größere Zahl von Personen bestimmt sind. Hier war schon anerkannt, dass ein Rettungsweg durch Anleitern nicht möglich ist, wenn die Rettung regelmäßig zu lange dauern würde, wobei insoweit auch schon für Sonderbauten zwei bauliche Rettungswege vorgesehen waren (vgl. Reimus/Semtner/Langer, Die neue Brandenburgische Bauordnung, Kommentar, 3. Aufl. Rn. 13 zu § 29). Die zum Zeitpunkt des Erlasses der hier in Rede stehenden Baugenehmigung geltende Brandenburgische Bauordnung vom 1. Juni 1994 in der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1997 beinhaltete in § 17 Abs. 4 S. 2 eine eher offene Regelung, nach der der erste Rettungsweg bei Nutzungseinheiten, die nicht zu ebener Erde liegen, über mindestens eine notwendige Treppe führen muss, wobei der zweite Rettungsweg eine mit Rettungsgeräten der Feuerwehr erreichbare Stelle oder eine weitere notwendige Treppe sein kann. Freilich war auch insoweit anerkannt, dass die Möglichkeit eines Rettungsweges, der über eine mit Rettungsgeräten der Feuerwehr erreichbare Stelle führt, nicht für Nutzungseinheiten gilt, deren Zweckbestimmung die Ausführung des zweiten Rettungsweges als weitere notwendige Treppe voraussetzt, etwa weil die sich in der Einheit bestimmungsgemäß aufhaltenden Personen ohne fremde Hilfe zur Rettung über Leitern nicht in der Lage sind (vgl. Reimus /Semtner /Langer, Die neue Brandenburgische Bauordnung, Kommentar, 1. Aufl., Rn. 17 zu § 17).

Selbst wenn mit Blick auf das Regelungsgefüge § 33 Abs. 2 S. 3 BbgBO im Vergleich zu den vorhergehenden Vorschiften eine Änderung darstellen sollte mit einem weitergehenden Regelungsgehalt, wonach schon Bedenken hinsichtlich der Personenrettung ausreichen mit der Folge, dass ein zweiter Rettungsweg über Rettungsgeräte der Feuerwehr nicht mehr zulässig ist, vermag dies die Anwendbarkeit des § 81 BbgBO im vorliegenden Falle nicht zu begründen.

Dies würde die auch von dem Antragsgegner genannten Anforderungen, die schon seit Beginn für den hier in Rede stehenden Sonderbau gelten, außer Acht lassen. So ist nicht zweifelhaft, dass es sich bei dem genehmigten Objekt um ein Altenpflegeheim handelt. Dies ist Inhalt der Baugenehmigung vom 16. April 2003 und entspricht der Zweckbestimmung des genehmigten Vorhabens. Für derartige Pflegeheime gilt aber bereits seit dem 29. März 2003 - also vor Erlass der zugunsten der Antragstellerin erteilten Baugenehmigung - die Verordnung über bauaufsichtliche Anforderungen an Krankenhäusern und Pflegeheime im Land Brandenburg (BbgKPBauV) - GVBl. II. 140. Nach § 6 Abs. 3 der Verordnung müssen Krankenhäuser und Pflegeheime in jedem Geschoss mit Aufenthaltsräumen mindestens zwei voneinander unabhängige bauliche Rettungswege haben. Eine etwaige Abweichung nach § 72 bzw. § 60 BbgBO a.F. wurde nicht beantragt und auch nicht erteilt.

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind auch erfüllt. Bei dem in Rede stehenden Versammlungsraum handelt es sich um einen Aufenthaltsraum im Sinne der Vorschrift. Als Aufenthaltsraum galten damals wie auch heute, vgl. § 2 Abs. 6 BBgBO a.F., Räume, die nicht nur zum vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt oder nach Lage und Größe dazu geeignet sind. Eine entsprechende Regelung findet sich jetzt in § 2 Abs. 5 BbgBO. Aufenthaltsräume sind voneinander abgegrenzte Teile von Gebäuden, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt oder nach Lage und Größe dazu geeignet sind. Ein nicht nur vorübergehender Aufenthalt erfordert einen nicht ganz kurzen Aufenthalt; dieser Aufenthalt kann auch auf bestimmte Tages- oder Jahreszeiten begrenzt sein. Dies ist nach objektiven Kriterien zu ermitteln. Die Funktionsbestimmung der Räume ist ein Indiz. Aufenthaltsräume sind z.B. Wohn- und Schlafräume, Küchen, Hobbyräume, Schank- und Versammlungsräume (vgl. Langer in Reimus, a.a.O., Rn. 79 zu § 2 ff). Von da her ist es nicht zweifelhaft, dass der hier in Rede stehende Versammlungsraum - der nach dem Vorbringen der Antragstellerin durchaus für mehrere Stunden am Tag durch die Heimbewohner genutzt wird - auch in Ansehung des in der Baugenehmigung zum Ausdruck gebrachten Zwecks der Verwendung als Aufenthaltsraum anzusehen ist. Die Verpflichtung einen zweiten baulichen Rettungsweg zu schaffen ist die sich aus der genannten Verordnung ergebende unmittelbare Folge.

Bestand mithin diese Verpflichtung schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Baugenehmigung, handelt es sich bei dem jetzt gegebenen (rechtswidrigen) Zustand nicht um einen solchen, der sich erst aus neueren Vorschriften ergibt und damit ein aus § 81 BbgBO ableitbares Anpassungsverlangen des Antragsgegners (das auch in einer Nutzungsuntersagung seinen Ausdruck finden kann, vgl. Beschluss der Kammer vom 20. Dezember 2007) rechtfertigen könnte.

Da mit Blick auf die obigen Erwägungen ein öffentliches Vollziehungsinteresse hinsichtlich der in der Textziffer 1. der Verfügung des Antragsgegners vom 26. November 2019 aufgenommenen Grundverfügung nicht bejaht werden kann, ist ein solches auch nicht in Bezug in der Textziffer 3. enthaltenen Zwangsgeldandrohung gegeben unabhängig von der Frage, ob der Antragsgegner nicht auch sein Ermessen dann rechtswidrig betätigt hat, da er bei Erlass der Zwangsgeldandrohung von der Rechtmäßigkeit seines Handelns ausgegangen war.

Die Kostenentscheidung ergeht nach § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert ist gemäß § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand Juli 2013, Textziffer 1.5, 9.4 mit dem im Tenor genannten Betrag zu bestimmen. Der für die Hauptsache heranzuziehende Betrag von 5.000 Euro ist wegen der Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung zu halbieren.