Verwaltungsgericht Cottbus Urteil vom 17.06.2020 – 3 K 655/16

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung, dass aluminiumbeschichtete Papierabfälle als Abfälle zu behandeln sind, für deren Verbringung in das Ausland das Verfahren der vorherigen Notifizierung nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14. Juni 2006 und nicht nur das sogenannte grüne Kontrollverfahren nach Art. 18 dieser Verordnung durchzuführen ist.

Die Klägerin handelt mit aluminiumbeschichteten Papierabfällen, die als Verpackungsmaterial für Lebensmittel und Tabakerzeugnisse verwendet werden. Die Papiere werden durch Kaschieren, d.h. flächiges Verkleben von Papier und Aluminiumfolie unter Einsatz von Klebstoff, Wärme und Druck oder durch Laminieren, d.h. eine beidseitige vollflächige Verbindung von Papier und Aluminiumfolie unter Druck- und Wärmeeinwirkung, hergestellt. Ausweislich der mit Schriftsatz der Klägerin vom 18. September 2018 vorgelegten Materialspezifikationen liegt der Anteil von Aluminium am Gesamtgewicht der Papiere – abhängig von der jeweiligen Papierqualität – zwischen 6-42 %. Auf Veranlassung und im Auftrag einer niederländischen Firma liefert die Klägerin die Papierabfälle von Deutschland in Seecontainern nach China. Dort werden sie zu Konfetti verarbeitet. Als Alternative zur Verbringung wird aluminiumbeschichtetes Papier einem Pyrolyseverfahren zugeführt, in dem eine Trennung des Papiers von der Aluminiumbeschichtung erfolgt. Die Transporte erfolgen bisher (nur) unter Einhaltung des grünen Kontrollverfahrens.

Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Papierabfälle unter den Basel-Code B3020 des Anhangs III („Grüne Abfallliste“) fallen.

Der Basel-Code B3020 betrifft Abfälle aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren und hat (im Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006) folgenden Wortlaut:

Folgende Stoffe, sofern sie nicht mit gefährlichen Abfällen vermischt sind:

Abfälle und Ausschuss von Papier und Pappe:

— ungebleichtes Papier und Wellpapier und ungebleichte Pappe und Wellpappe

— hauptsächlich aus gebleichter, nicht in der Masse gefärbter Holzcellulose bestehendes anderes Papier und daraus bestehende andere Pappe

— hauptsächlich aus mechanischen Halbstoffen bestehendes Papier und daraus bestehende Pappe (beispielsweise Zeitungen, Zeitschriften und ähnliche Drucksachen)

— andere, einschließlich, aber nicht begrenzt auf:

1. geklebte/laminierte Pappe (Karton)

2. nicht sortierter Ausschuss

Mit Ordnungsverfügung vom 17. November 2015 untersagte die Beklagte die Verbringung von aluminiumbeschichteten Papieren nach China (Ziffer 1) und ordnete an, für alle grenzüberschreitenden Verbringungen solcher Papiere Notifizierungen vorzulegen (Ziffer 2). Zur Begründung führte sie aus, die grenzüberschreitende Verbringung der beschriebenen Abfälle sei verboten, weil sie nicht als sogenannte „grün gelistete“ Abfälle des Anhangs V, Teil 1, Liste B der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zu behandeln seien. Insbesondere sei der Abfall nicht dem Basel-Code B3020 zuzuordnen, weil dieser nicht ausschließlich aus Papier, Pappe oder Papierwaren bestehe. Aluminiumbeschichtetes Papier sei ein Abfallgemisch, für das vor Verbringung in das Ausland das Notifizierungsverfahren durchzuführen sei.

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch mit der Begründung, der streitgegenständliche Abfall unterfalle dem Basel-Code B3020, sodass der grenzüberschreitende Transport ohne Durchführung des Notifizierungsverfahrens nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zulässig sei. Er sei in seinem Erscheinungsbild und nach seinem Abfallverhalten mit der Abfallbeschreibung nach Anhang V, Teil 1, Liste B, Basel-Code B3020, vierter Gedankenstrich, Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 („andere [Abfälle von Papier] einschließlich, aber nicht begrenzt auf geklebte/laminierte Pappe [Karton]“ vergleichbar. Dem Wortlaut („andere“ und „einschließlich, aber nicht begrenzt auf“) sei zu entnehmen, dass die Abfallbezeichnung „geklebte/laminierte Pappe“ nicht abschließend, sondern lediglich ein Regelbeispiel für „andere“ Abfälle sei. Es handele sich hierbei also um einen Auffangtatbestand.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1. März 2016 hob die Beklagte Ziffer 2 des Ausgangsbescheids auf und änderte den Tenor zu Ziffer 1 ab, indem sie feststellte, dass Papierabfall, der mit Aluminium laminiert oder beschichtet ist, Abfall i.S.d. Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) iii) und iv) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, also zur Verwertung bestimmter Abfall ist, der nicht als Einzeleintrag in Anhang III, IIIB, IV oder IVA eingestuft oder als Gemisch in Anhang IIIA aufgeführt ist. Zur Begründung führte sie aus, aluminiumbeschichtete Abfälle fielen nicht unter den Basel-Code B3020, weil mit Blick auf die umfangreichen Regelungen für Abfälle aus Aluminium, Papier, Pappe und weiteren Materialen in der Verordnung kein Raum für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des Codes B3020 sei. Angesichts des Umfangs des Aluminiumanteils an den Abfällen sei dieser auch nicht als unerheblicher Störstoffanteil zu betrachten.

Am 6. April 2016 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Potsdam erhoben, weil der mit Beschluss vom 02. Mai 2016 das Verfahren an das hiesige Gericht verwiesen hat.

Sie wiederholt ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Ergänzend führt sie aus, das Aluminium sei nicht als „Fremdstoffanteil“ zu bezeichnen, weil die zum Papier erzeugte feste Verbindung zur Herstellung einer Folie gerade beabsichtigt sei. Im Übrigen überwiege der Papiercharakter des beschichteten Endprodukts.

Die Klägerin beantragt,

die Anordnung des Beklagten vom 17. November 2015 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 1. März 2016 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt ergänzend vor, der vierte Gedankenstrich des Eintrags B3020 („geklebte/laminierte Pappe [Karton]“) erfasse nur feste Verbindungen von im Wesentlichen zelluloseartigen Ausgangsstoffen. Eine Einstufung der Papierabfälle nach Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA scheitere an dem zu hohen Fremd- und Störstoffanteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die jeweils zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie richtet sich gegen den feststellenden Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG, dass aluminiumbeschichtete Papierabfälle einer dort näher bezeichneten Abfallkategorie zuzuordnen sind.

Die Klage ist indes unbegründet. Die Beklagte hat die streitgegenständlichen Abfälle zu Recht als Abfall i.S.d. Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) iii) und iv) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 eingestuft, für die das Notifizierungsverfahren nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 durchzuführen ist. Der Bescheid vom 17. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 regelt, dass Verbringungen von Abfällen normalerweise dem Verfahren der vorherigen Notifizierung und Zustimmung unterliegen. Somit besteht das standardmäßige oder normale Kontrollverfahren darin, dass Art. 4 Anwendung findet. Dies gilt gemäß Art. 37 Abs. 5, Art. 35 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auch für die Ausfuhr von Abfällen aus der Gemeinschaft in Drittstaaten wie China.

Allerdings trifft Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 besondere Vorkehrungen für in der sogenannten grünen Liste aufgeführte Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind. In Anhang III aufgeführte Abfälle oder nicht als Einzeleintrag eingestufte Gemische aus zwei oder mehr – in diesem Anhang – aufgeführten Abfällen – wie in Anhang IIIA definiert – unterliegen dem grünen Kontrollverfahren, sofern ihre Zusammensetzung ihre umweltgerechte Verwertung nicht erschwert. Für solche Abfälle ist ein niedrigeres Überwachungs- und Kontrollniveau angemessen, sodass demgemäß das Verfahren nach Art. 18 der Verordnung Anwendung findet (EuGH, Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – Nr. 31-32).

Die aluminiumbeschichteten Papierabfälle sind Abfälle i.S.d. Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) iii) und iv) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. Danach unterliegt dem Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung im der Sinne der Bestimmungen dieses Titels die Verbringung von Abfällen, die zur Verwertung bestimmt sind und die nicht als Einzeleintrag in Anhang III, IIIB, IV oder IVA eingestuft sind (iii) sowie nicht als Einzeleintrag in Anhang III, IIIB, IV oder IVA eingestufte Abfallgemische, sofern sie nicht in Anhang IIIA aufgeführt sind (iv). So liegt der Fall hier.

Die aluminiumbeschichteten Papiere sind Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind. Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig.

Fraglich ist indes, ob die streitgegenständlichen Abfälle unter einen Einzeleintrag in Anhang III der Verordnung eingestuft werden können, insbesondere, weil sie dem Basel-Code B3020 betreffend Abfälle aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren des Teils I des Anhangs V der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unterfallen. Dies ist zu verneinen.

Die Überschrift des Basel-Codes B3 des Teils I der Liste B des Anhangs V – zu dem der Basel-Code B3020 gehört – lautet „Abfälle aus vorwiegend organischen Bestandteilen, die Metalle oder anorganische Stoffe enthalten können“. Die ersten drei Gedankenstriche des Basel-Codes B3020 erfassen Abfälle und Ausschuss von Papier und Pappe von jeweils: „ungebleichtem Papier und Wellpapier und ungebleichter Pappe und Wellpappe“, „hauptsächlich aus gebleichter, nicht in der Masse gefärbter Holzcellulose bestehendem anderem Papier und daraus bestehender anderer Pappe“ sowie „hauptsächlich aus mechanischen Halbstoffen bestehendem Papier und daraus bestehender Pappe (beispielsweise Zeitungen, Zeitschriften und ähnliche Drucksachen)“.

Die ersten drei Gedankenstriche des Basel-Codes B3020 beinhalten somit besondere Gruppen von Papierabfällen. Demgegenüber erfasst der vierte Gedankenstrich „andere [Abfälle von Papier und Ausschuss], einschließlich, aber nicht begrenzt auf geklebte/laminierte Pappe (Karton) und nicht sortierten Ausschuss“ und stellt einen Auffangtatbestand dar (EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 – juris Nr. 58).

Die streitgegenständlichen Papierabfälle unterfallen nicht dem Basel-Code B3020, weil diese mit Blick auf den Aluminiumanteil nicht ausschließlich aus Papier, Pappe oder Papierwaren bestehen. Insoweit käme allenfalls in Betracht, die Papierabfälle unter den vierten Gedankenstrich des Basel-Codes B3020 einzuordnen.

Der vierte Gedankenstrich des Basel-Codes B3020 ist nach seinem Wortlaut dahingehend auszulegen, dass er andere Arten von Abfällen und Ausschuss von Papier und Pappe erfasst als die, die unter die ersten drei Gedankenstriche dieses Eintrags fallen. Zwar spricht das Wort „andere“ für eine weite Auslegung der Tatbestandsvariante, es bezieht sich aber nur auf den vor der Aufzählung stehenden Satzteil, also auf „Abfälle und Ausschuss von Papier und Pappe“; dass diese Papiere zusätzlich papierfremde Materialien enthalten dürfen, ergibt sich aus dem Wortlaut nicht.

Für ein solches Verständnis spricht auch die Untergliederung der verschiedenen Papierarten in vier Gedankenstriche. Käme es allein darauf an, dass die Abfälle (mehrheitlich) Papier enthielten, wäre ausreichend, den Basel-Code B3020 durch die Formulierung „Abfälle von Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren“ zu definieren. Es bedürfte keiner detaillierten Unterteilung in vier Gedankenstriche.

Auch teleologische Erwägungen bestärken die Annahme, dass der vierte Gedankenstrich Zusammensetzungen aus Papieren mit papierfremden Materialien – jedenfalls in einem Umfang, wie sie die streitgegenständlichen Abfälle aufweisen – nicht erfasst. Primäres Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ist ein hohes Schutzniveau für die Umwelt und die menschliche Gesundheit (vgl. den 1. Erwägungsgrund). Nach ihrem 7. Erwägungsgrund organisiert und regelt diese Verordnung die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen so, dass der Notwendigkeit Rechnung getragen wird, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern. Dies erfordert eine enge Auslegung der sich auf das grüne Kontrollverfahren betreffende Abfälle beziehenden Vorschrift von Art. 3 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 – juris Nr. 69). Wäre das Wort „andere“ dahin auszulegen, dass es auch mit Metall laminierte oder kaschierte Papiere erfasste, würde dies die Ziele und das System dieser Verordnung ins Gegenteil verkehren (vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – juris Nr. 40).

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass der Basel-Code B3020 ausweislich seiner Überschrift die Verwertung von Papieren erfasst. Soweit die Klägerin aber vorträgt, die streitgegenständlichen Abfälle auch in Form einer Abtrennung des Aluminiums zu verwerten (um dieses erneut zur Herstellung von Aluminiumprodukten einzusetzen [vgl. den Schriftsatz vom 18. September 2018, S. 4, dort unter Ziffer 1.5]), betrifft dies offenkundig nicht die Verwertung von Papieren. Dies spricht ebenso gegen eine Einordnung der streitgegenständlichen Abfälle unter den Basel-Code B3020.

Die streitigen Papierabfälle können auch nicht etwa deshalb unter diese Abfallgruppe eingestuft werden, weil die Aluminiumbeschichtung als geringfügige oder unbedeutende Kontaminierung anzusehen ist (vgl. zum zulässigen Umfang der Kontaminierung die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – juris Nr. 64 ff.).

Zwar war der Gesetzgeber der Auffassung, dass sich Abfälle selbst dann für das grüne Kontrollverfahren nach Art. 18 eignen können, wenn Störstoffe vorhanden sind (EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 – juris Rn. 62; Schlussanträge der Generalanwältin vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – juris Nr. 63). Dies wird aus der Überschrift des Basel-Codes B3 – zu dem der Basel-Code B3020 gehört – deutlich, die lautet: „Abfälle aus vorwiegend organischen Bestandteilen, die Metalle oder anorganische Stoffe enthalten können“. Zudem legt der Einleitungssatz des Anhangs III fest, dass Abfälle, unabhängig davon, ob sie in der Liste aufgeführt sind oder nicht, nicht dem grünen Kontrollverfahren unterliegen dürfen, wenn sie in einem gewissen Umfang mit anderen Materialen kontaminiert sind (Schlussanträge der Generalanwältin vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – juris Nr. 63).

Bei dem Aluminium handelt es sich aber nicht um eine Kontaminierung. Der Begriff „Kontamination“ bzw. „Kontaminierung“ bezeichnet eine Verschmutzung und erfasst demnach unerwünschte Stoffanteile in Gemengen und Gemischen (Wikipedia, abrufbar unter: https://de.wikipedia.org/wiki/Kontamination). Dem trägt auch die Verwendung des Begriffs „Störstoffanteil“ durch die Beteiligten, den Europäischen Gerichtshof (vgl. Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 – juris Rn. 21) und die Generalanwältin Sharpston (Schlussanträge vom 30. Januar 2020 – C-654/18 – juris) Rechnung. Die Klägerin führt aber aus (S. 7 d. Klageschrift), dass die Aluminiumbeschichtung zur Herstellung einer zur Verpackung und zum Schutz von Lebens- und Genussmitteln sowie Tabakerzeugnissen geeigneten Folie gerade beabsichtigt sei, sodass diese nicht als Störstoff anzusehen ist.

Die obige Auslegung des vierten Gedankenstrichs des Basel-Codes B3020 wird auch dadurch bestätigt, dass es nicht darauf ankommen kann, ob es sich bei der Aluminiumbeschichtung um einen beabsichtigten (und vom Gehalt keiner Beschränkung unterliegenden) Abfallbestandteil oder um einen ungewollten (und im Umfang reglementierten) Störstoff handelt. Denn maßgeblich für die Einordnung eines Abfalls in die grüne Abfallliste und damit unter das grüne Kontrollverfahren sind die sich aus dem Abfall ergebenden Gefahren und Risiken für die Umwelt. Demzufolge ist anzunehmen, dass die Formulierung „andere Papierabfälle“ nicht auch – womöglich umweltschädliche – papierfremde Bestandteile in einem Umfang wie die streitgegenständlichen alumniumbeschichteten Abfälle erfasst.

Es kann offenbleiben, ob Papierabfälle mit einem geringen Aluminiumgehalt von etwa nur 3 bis 5% unter den Basel-Code B3020 fallen, da dies nicht Gegenstand der Klage ist und der Klägerin insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

Nach alledem hat die Kammer von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 AEUV abgesehen. Der vierte Gedankenstrich des Basel-Codes B3020 ist nach der aufgezeigten Auslegung der Vorschrift auch unter Beachtung der jüngst ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Mai 2020 in der Rechtssache C-654/18 als „acte clair“ zu werten.

Die Papierabfälle sind auch nicht als unter einen anderen Einzeleintrag in den Anhängen III, IIIB, IV oder IVA zu subsumierende Abfälle oder Abfallgemische einzustufen. Das die hier in Rede stehenden Papierabfälle nicht als Abfallgemisch anzusehen sind, trägt die Klägerin selbst vor. Da diese auch nicht in Anhang IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 aufgeführt sind, sind die streitgegenständlichen Abfälle solche i.S.d. Art. 3 Abs. 1 lit. b) iii) und iv) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. Die Verbringung solcher Abfalle unterliegt gemäß Art. 3 Abs. 1 der Verordnung dem Verfahren dem Notifizierungsverfahren.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.