Verwaltungsgericht Cottbus Beschluss vom 30.09.2020 – 6 L 175/18

Der Antrag der Antragstellerin vom 8. Oktober 2020, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, wird zurückgewiesen.

Der Antrag der Antragstellerin vom 8. Oktober 2020 – über den wegen des Einverständnisses der Beteiligten durch den Berichterstatter zu entscheiden war (vgl. § 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]) –, eine Entscheidung dahingehend zu treffen, dass die der Antragstellerin entstandenen Rechtsanwaltskosten im Vorverfahren für notwendig erklärt werden, hat keinen Erfolg.

Nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder Rechtsbeistandes erstattungsfähig, wenn das Gericht die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt.

Ein solcher Beschluss über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren kann jedoch nicht im Rahmen eines – hier anhängig gewesenen – Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gefasst werden, sondern nur im Rahmen eines Klageverfahrens. Ein Ausspruch des Gerichts, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig war, setzt voraus, dass dieser Ausspruch im Rahmen eines Hauptverfahrens erfolgt. Eine gerichtliche Entscheidung im Sinne von § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist nur dann möglich, wenn das Gericht auch über die Kostentragungspflicht selbst entscheidet. Zwar sind gemäß § 162 Abs. 1 VwGO Kosten des Verfahrens nicht nur die Gerichtskosten, sondern auch die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen einschließlich der Kosten des Vorverfahrens. Dies gilt jedoch nur dann, wenn das gerichtliche Verfahren ein Vorverfahren erfordert. Der Begriff des Vorverfahrens im Sinne des § 162 VwGO wird dabei durch die Vorschriften der §§ 68 ff. VwGO bestimmt (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 13. Februar 2012 – 6 L 226/11 –, Rn. 1 - 6, juris).

Die im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende Kostenentscheidung enthält hiernach zunächst keine Entscheidung über die Kostentragungspflicht in Bezug auf das Widerspruchsverfahren. Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO bedürfen lediglich die Anfechtungsklage und die Verpflichtungsklage des Vorverfahrens. Der Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO bedarf eines solchen Vorverfahrens indes nicht. Zwar setzt ein Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs einen solchen denknotwendig voraus. Die Widerspruchserhebung als solche ist aber nicht "Vorverfahren" im Sinne des § 162 Abs. 1 VwGO. Vielmehr beginnt nach § 69 VwGO das Vorverfahren mit der Erhebung des Widerspruchs, es endet erst mit dem Widerspruchsbescheid. Dass – anders als beim gerichtlichen Aussetzungsantrag – das Vorverfahren für die Klage nicht nur die Erhebung des Widerspruchs voraussetzt, sondern auch dessen Bescheidung, ergibt sich aus § 75 VwGO, wonach die Klage nur ausnahmsweise "abweichend von § 68 VwGO zulässig ist", wenn über den Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht entschieden worden ist. Die Zulässigkeit eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO hat demgegenüber lediglich die – von hier nicht interessierenden Fällen abgesehen – Erhebung des Widerspruchs, nicht jedoch die Durchführung des Widerspruchsverfahrens zur Voraussetzung. Ein Widerspruchsverfahren kann daher kostenmäßig nur einem nachfolgenden gerichtlichen Verfahren zur Hauptsache (Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage), nicht aber einem gerichtlichen Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zugerechnet werden. Einen solchen Widerspruchsbescheid hatte der Antragsgegner hier jedoch noch nicht erlassen.

Zudem findet die in § 162 Abs. 1 VwGO für die Vorverfahrenskosten getroffene Regelung ihre innere Rechtfertigung nicht im bloßen Aufeinanderfolgen zweier Verfahren. Als sachgerecht erweist sich die Einbeziehung der Vorverfahrenskosten in die des gerichtlichen Verfahrens mit der Konsequenz, dass auch sie von demjenigen zu tragen sind, der aufgrund des Prozessausgangs in Anwendung der §§ 154 ff. VwGO in die Kosten verurteilt worden ist, vielmehr allein deswegen, weil mit dem Richterspruch auch der Streit im Vorverfahren so entschieden ist, wie er rechtens schon dort zu entscheiden war. Dies setzt indessen voraus, dass beide Verfahren den gleichen Streitgegenstand haben. Gerade daran aber fehlt es im Verhältnis des Vorverfahrens zum Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO doppelt. Während im Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (lediglich) um die Voraussetzungen für den sofortigen Vollzug eines Verwaltungsaktes gestritten wird, geht es im Widerspruchsverfahren um seine Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit, also um eine Rechtsentscheidung zur Sache selbst. Dabei ist nicht von Bedeutung, dass im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO das Gericht auch die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes in summarischer Weise prüft; denn diese Prüfung geschieht nicht zum Zwecke der (endgültigen) Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes, sondern ausschließlich zum Zwecke der Abwägung des privaten und des öffentlichen Interesses entweder am Aufschub oder an der vorzeitigen Durchsetzung der angefochtenen Maßnahme. Von daher sind ohne weiteres sich widersprechende Kostenentscheidungen im Verfahren zur Sache selbst (Vor- oder Klageverfahren) und im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO denkbar: So kann, etwa wenn die Vollziehungsanordnung entgegen § 80 Abs. 3 VwGO nicht hinreichend begründet wurde oder wenn bei summarischer Prüfung, insbesondere bei gebotener weiterer Sachaufklärung, die Erfolgsaussichten des Widerspruchs offen erscheinen und danach dem privaten Aufschubinteresse Vorrang zukommt, ein Aussetzungsantrag durchaus Erfolg haben; gleichwohl aber der Widerspruch oder eine nachfolgende Anfechtungsklage kostenpflichtig abzuweisen sein. Die Divergenz der Streitgegenstände mit der Folge unter Umständen unterschiedlicher Kostenentscheidungen steht mithin der Erstreckung der Kostenentscheidung im Aussetzungsverfahren über § 162 Abs. 1 VwGO auf das Widerspruchsverfahren und damit der Anwendbarkeit von § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ebenfalls entgegen (vgl. zum Ganzen: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai 1989 - 13 B 27/89 -, DÖV 1990, S. 159 f.; OVG Nordrhein- Westfalen, Beschluss vom 15. Februar 1993 - 4 B 1917/92 -, DVBl. 1993, S. 889 f.; VG Greifswald, Beschluss vom 5. März 1998 – 2 B 1643/96 -, zit. nach juris).

Die begehrte Erklärung nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist auch nicht – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – mit Blick auf das behördliche Aussetzungsverfahren nach § 80 Abse. 4 und 6 VwGO möglich. Dieses ist kein Vorverfahren im Sinne des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 13. Februar 2012 – 6 L 226/11 –, Rn. 1 - 6, juris). Vorverfahren im Sinne des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist – wie ausgeführt – nur das in den §§ 68 ff. VwGO als Sachurteilsvoraussetzung anzusehende Widerspruchsverfahren, das vor Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erfolglos durchgeführt worden sein muss. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 162 Abse. 1 und 2 Satz 2 VwGO sowie dem Sinn und Zweck dieser Regelung, die insoweit auch keinen Raum für eine Analogie lassen. Die Kosten des Vorverfahrens sind als "Aufwendungen" zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung in die Gesamtkosten des Verfahrens einbezogen. Es handelt sich hierbei um Kosten im Vorstadium und zur Vorbereitung des Klageverfahrens. Dazu zählen die Kosten nicht, die im Zusammenhang mit der Stellung eines Antrags nach § 80 Abse. 4, 6 VwGO entstehen.

Es handelt sich bei diesen Kosten auch nicht um Aufwendungen, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendig waren. Zwar kann es sich dabei auch um Kosten – in der Regel um Sachaufwendungen – handeln, die der Vorbereitung des Prozesses gedient haben, also auf die Prozessführung gerichtet waren. Kosten die im Zusammenhang mit der Durchführung eines Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abse. 4, 6 VwGO entstanden sind, beziehen sich jedoch nicht konkret auf das ggf. nachfolgende Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, auch wenn deren Einleitung/Durchführung Zugangsvoraussetzung für die Anrufung des Gerichts ist (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 13. Februar 2012 – 6 L 226/11 –, Rn. 1 - 6, juris)..

„Notwendig“ im Sinne von § 162 Abs. 1 VwGO beschreibt ausgehend von dem das Kostenrecht beherrschenden Grundsatz der „Kostengeringhaltungspflicht“ lediglich den Umfang (Grund und Höhe) der erstattungsfähigen Kosten, trifft jedoch keine Aussage dahingehend, dass alle Kosten, die entstanden sind, um die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes zu erfüllen, gleichsam erstattungsfähig sind. Dafür spricht auch, dass sich – jedenfalls in den Fällen anwaltlicher Vertretung – bei anderer Auslegung ein gesetzlich nicht beabsichtigter Wertungswiderspruch zwischen den Kosten des Vorverfahrens und denen des Aussetzungsverfahrens ergeben würde. Denn § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO stellt die Erstattungsfähigkeit von Kosten für die Beauftragung eines Rechtsanwaltes im Vorverfahren unter den ausdrücklichen Vorbehalt einer (positiven) gerichtlichen Entscheidung. Gleiches wäre mangels gesetzlicher Regelung für das Aussetzungsverfahren jedoch nicht erforderlich, so dass diese Kosten immer erstattungsfähig wären (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO; VG Cottbus, Beschluss vom 13. Februar 2012 – 6 L 226/11 –, Rn. 1 - 6, juris).

Vor diesem Hintergrund kam es hier bereits weder darauf an, ob es sich bei den Fragen des Beitragsrechts um ein Spezialgebiet handelt und es insoweit besonderer Rechtskenntnisse bedurfte, noch, ob die Antragstellerin selbst den Antragsgegner zu einer Überprüfung seiner Auffassung hätte bewegen können.