Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Urteil vom 14.12.2016 – 5 K 279/13, VG 5 K 279/13

Der Beklagte wird unter Abänderung des Tenorpunktes II („Kostenentscheidung“) in seinem Bescheid vom 17. Februar 2012 verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Der Kläger, ein Zweckverband, wendet sich gegen die vom Beklagten getroffene Kostenentscheidung in einem Bescheid, der ein vom Kläger geführtes Widerspruchsverfahren beendet hat.

Der Zweckverband beantragte unter dem 08. Oktober 2009 die wasserrechtliche Genehmigung eines Sandfanges zur Reinigung von Niederschlagswasser. Mit Bescheid vom 23. März 2010 lehnte der Beklagte den Antrag auf wasserrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Sedimentationsanlage (Sandfang „B“) ab und setzte in einem gesonderten Gebührenbescheid vom 24. März 2010 eine Verwaltungsgebühr i. H. von 919,50 € fest.

Hiergegen erhob der Zweckverband mit Anwaltsschriftsatz vom 13. April 2010 Widerspruch, den er unter dem 15. November 2011 umfassend begründen ließ.

§ 71 Abs. 1 des Brandenburgischen Wassergesetzes in der Fassung von Art. 1 Nr. 79 Buchst. b) des Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften vom 23. April 2008 (GVBl. I Nr. 5)hatte folgenden Wortlaut:

„(1) Die Pläne zur Erstellung oder wesentlichen Veränderung sowie der Betrieb von Kanalisationsnetzen für die öffentliche Abwasserbeseitigung mit einer Nennweite ab 300 mm oder die private Abwasserbeseitigung von befestigten gewerblichen Flächen, die größer als drei Hektar sind und die unmittelbar in ein Gewässer einmünden, bedürfen der Genehmigung durch die Wasserbehörde. Dies gilt auch für bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehende Kanalisationsnetze nach Satz 1. Bestehende Kanalisationen, für die bis zum 31. Dezember 2000 eine Genehmigung beantragt worden ist, gelten bis zur Entscheidung über den Antrag als genehmigt. Kanalisationsnetze für die öffentliche Abwasserbeseitigung unter einer Nennweite von 300 mm bedürfen der Anzeige; § 20 Abs. 3 gilt entsprechend. Ein Antrag auf Genehmigung bestehender Kanalisationsnetze gilt als Anzeige nach Satz 4; bereits erteilte Genehmigungen bleiben gültig.“

Artikel 1 Nr. 47 Buchst. b) des Zweiten Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften vom 19. Dezember 2011 (GVBl. I Nr. 33) fasste § 71 Abs. 1 des Brandenburgischen Wassergesetzes wie folgt:

„(1) Die Pläne zur Erstellung oder zur wesentlichen Veränderung sowie der Betrieb von Kanalisationsnetzen für die öffentliche Abwasserbeseitigung oder für die private Abwasserbeseitigung von befestigten gewerblichen Flächen, die größer als drei Hektar sind und die unmittelbar in ein Gewässer einmünden, bedürfen der Anzeige bei der Wasserbehörde. Dies gilt auch für die am 16. Juli 1994 bereits bestehenden Kanalisationsnetze nach Satz 1. Ein Antrag auf Genehmigung bestehender Kanalisationsnetze gilt als Anzeige nach Satz 1; bereits erteilte Genehmigungen bleiben gültig.“

Laut seinem Art. 16 trat dieses Gesetz am Tag nach der Verkündung, d.h. am 20. Dezember 2011, in Kraft.

Hierauf stellte der Beklagte mit Bescheid vom 17. Februar 2012 fest, dass das Widerspruchsverfahren erledigt sei (Nr. I.a), der Ablehnungsbescheid vom 23. März 2010 und der Gebührenbescheid vom 24. März 2010 aufgehoben werde (Nr. I.b, I.c) sowie der Kläger die ihm im (Widerspruchs-)Verfahren entstandenen Kosten zu tragen habe (II.).

Zur Begründung verwies der Beklagte auf die erfolgte Gesetzesänderung. Das Widerspruchsverfahren habe sich erledigt. Es fehle dem Zweckverband nunmehr an der Widerspruchsbefugnis, da die beantragte Genehmigung mit der Gesetzesänderung nicht mehr erteilt werden könne. Wörtlich heißt es in dem Bescheid vom 17. Februar 2012 zur Kostentragung: „Gemäß Anwendung der §§ 72, 73 Abs. 3 VwGO und § 80 VwVfG ist über die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu entscheiden“. Der Widerspruch habe keinen Erfolg gehabt, da die begehrte wasserrechtliche Genehmigung zum Bau und Betrieb der Sedimentationsanlage Sandfang „B“ nicht (mehr) erwirkt werden könne. Eine Kostenaufteilung, wonach jeder Beteiligte die ihm entstandenen Kosten trage, sei hier zweckmäßig.

Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Bescheid vom 17. Februar 2012 nicht beigefügt.

Der Kläger hat am 20. Februar 2013 Klage erhoben. Klagebegründend trägt er vor, der Beklagte habe die Kosten des Vorverfahrens vollständig zu tragen. Die Änderung des Brandenburgischen Wassergesetzes habe den Widerspruch nicht im Sinne des § 80 Abs. 1 VwVfG erfolglos gemacht. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Rechtsbehelf zurückgewiesen worden wäre. Aufgrund der Verfahrenseinstellung sei dies nicht der Fall. Der angefochtene Einstellungsbescheid erweise sich bereits als formell rechtswidrig, da der Beklagte die Erledigung des Vorverfahrens einseitig festgestellt habe, ohne dass der Kläger zuvor überhaupt eine Erklärung abgegeben habe. Im Übrigen stelle die Aufhebung des Ausgangsbescheides vom 23. März 2010 keine Erledigung, sondern eine die Kosterstattungspflicht des Beklagten auslösende Abhilfeentscheidung dar.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung von Tenorpunkt II des Bescheides vom 17. Februar 2012 die Kosten des Widerspruchsverfahrens dem Beklagten aufzuerlegen und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die angegriffene Kostenentscheidung im Bescheid vom 17. Februar 2012 für rechtmäßig. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Erstattung seiner im Vorverfahren entstandenen Kosten, denn der Widerspruch des Klägers sei nicht erfolgreich i. S. von § 80 Abs. 1 VwVfG gewesen. Vielmehr habe sich der Widerspruch auf andere Weise erledigt, da eine Entscheidung über den Widerspruch gegenüber dem Kläger nicht ergangen sei. Der Beklagte habe seine Aufhebungsentscheidung allein aufgrund der im Widerspruchsverfahren eingetretenen Änderung der einschlägigen Vorschriften des Brandenburgischen Wassergesetzes verfügt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Ordner) verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit wesentlich – zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

A.

Die Klage unmittelbar gegen den Tenorpunkt II über die Kosten des Widerspruchsverfahrens im Bescheid des Beklagten vom 17. Februar 2012 ist zulässig. Sie ist mit Blick auf die hier einschlägige Regelung des § 58 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO insbesondere nicht verfristet; die danach maßgebliche Jahresfrist für die Klageerhebung ist eingehalten.

Eines vorausgehenden Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 VwGO bedurfte es nicht. Der Beklagte war als die Behörde, die über den Widerspruch entschieden hätte, auch für die Kostenentscheidung zuständig. Das hat zur Folge, dass ein Vorverfahren gegen die von der Widerspruchsbehörde getroffene Kostenentscheidung nicht stattfindet.

B.

Der Beklagte war verpflichtet, in dem beendeten Widerspruchsverfahren eine Kostenentscheidung zu Gunsten des Klägers zu treffen und die Kosten der anwaltlichen Vertretung zu tragen. Von daher war - wie tenoriert - zu erkennen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

I.

Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers ist § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg – BbgVwVfG i. V. mit 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (des Bundes). Danach hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist.

Die vom Kläger begehrte Kostenerstattung nach § 80 Abs. 1 VwVfG setzt voraus, dass eine gesetzliche Pflicht des Beklagten besteht, eine dem Kläger günstige Kostengrundentscheidung zu treffen. Eine Anwendung des § 80 Abs. 1 VwVfG scheidet daher aus, wenn über den Widerspruch nicht entschieden worden ist, also weder die Ausgangsbehörde dem Widerspruch abgeholfen (§ 72 VwGO) noch die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch in einem Widerspruchsbescheid (§ 73 Abs. 1, Abs. 3 VwGO) stattgegeben hat. Unterbleibt etwa eine behördliche Entscheidung über den Widerspruch, wie es bei einer Erledigung des Widerspruchs der Fall ist, ist mangels Kostenentscheidung auch für eine Kostenerstattung kein Raum; eine analoge Anwendung der Kostenvorschrift in § 161 Abs. 2 VwGO ist unzulässig.

Der Erfolg eines Widerspruchs ist grundsätzlich am tatsächlichen äußeren Verfahrensgang des Vorverfahrens nach den Vorschriften in §§ 68 ff. VwGO zu messen. Der Widerspruch ist danach zum einen erfolgreich, wenn die Ausgangsbehörde ihm abhilft (§ 72 VwGO). Ergeht eine Abhilfeentscheidung, sind die Gründe dafür kostenrechtlich unerheblich. § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG stellt allein auf den äußeren Erfolg des Widerspruchs ab.

Der Widerspruch hat zum anderen Erfolg, wenn die Widerspruchsbehörde ihm in einem Widerspruchsbescheid stattgibt (§ 73 Abs. 1, Abs. 3 VwGO); auch hier sind die Gründe der Stattgabe für die Kostenentscheidung ohne Bedeutung (vergleiche OVG Hamburg, Urteil vom 19. Januar 1999 – 3 Bf 438/98, NVwZ - RR 1999, 706 f.).

An alldem gemessen war der Widerspruch des Klägers erfolgreich i. S. des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, weil der Beklagte zwar die Erledigung des Widerspruchsverfahrens festgestellt (I.a), den Ablehnungsbescheid vom 23. März 2010 und den Gebührenbescheid vom 24. März 2010 aber auch aufgehoben hat (Nr. I.b, I.c).

II.

Unstreitig hat die Behörde einen stattgebenden Widerspruchsbescheid nach § 73 VwGO nicht erlassen. Sie hat das Widerspruchsverfahren vielmehr wegen Erledigung eingestellt. Allerdings hat die Behörde konkludent eine Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO getroffen. Denn sie beruft sich (u.a.) ausdrücklich auf § 72 VwGO, indem sie ausführt: „Gemäß Anwendung der §§ 72, 73 Abs. 3 VwGO und § 80 VwVfG ist über die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu entscheiden.“

Eine Abhilfe liegt vor, wenn die Ausgangsbehörde dem Begehren des Widersprechenden ganz oder teilweise entspricht, weil sie den Widerspruch für begründet hält. Richtet sich der Widerspruch gegen die Ablehnung eines begünstigenden Verwaltungsakts, liegt die Abhilfe - auch ohne eine ausdrückliche Aufhebung der Ausgangsentscheidung – grundsätzlich darin, dass die erstrebte Regelung getroffen wird. Entspricht die Widerspruchsbehörde aufgrund neuer Tatsachen im Ergebnis dem Widerspruchsbegehren und stellt alsdann das Widerspruchsverfahren wegen Erledigung ein, so reicht die Herstellung einer der Interessenlage des Widerspruchsführers entsprechenden Rechtslage allein für die Annahme einer Abhilfe nicht aus, wenn es an jeglicher ursächlicher Verknüpfung fehlt und das erreichte Ergebnis nicht widerspruchsbezogen ist (so Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 80 Rn. 31).

III.

Dem Erfolg des Widerspruchs i. S. des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG steht hier eine mangelnde Ursächlichkeit zwischen dem Widerspruch und der Aufhebungsentscheidung nicht entgegen.

Es bedarf dabei keiner abschließenden Bewertung, ob die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und das Schrifttum zu § 80 VwVfG eine Frage nach der Kausalität des Widerspruchs ausschließen oder ob sie nur die Unmaßgeblichkeit der Widerspruchsbegründung betonen. „Erfolgreich“ im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Widerspruch für den Fall einer „stattgebenden“ Entscheidung. Einzig auf das Stattgeben kommt es an. Das ergibt sich nahezu eindeutig schon aus dem Wortlaut der Vorschrift. Bei § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG spielt der Grund des Erfolgs keine Rolle (BVerwG, Buchholz 316 § 80 Nr. 12).

Hier liegt die für den Anspruch nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich erforderliche Kausalität zwischen Widerspruch und Erfolg im Widerspruchsverfahren vor. Wenn nämlich eine während des Widerspruchsverfahrens eingetretene Rechtsänderung zu einem für den Widerspruchsführer günstigen Verfahrensausgang führt, hier mit der Folge, dass eine wasserrechtliche Genehmigungserteilung entbehrlich wird, entfällt die erforderliche Ursächlichkeit im Rechtssinne grundsätzlich nicht. Ob der Widerspruch des Klägers nicht auch ohne die Änderung des Brandenburgischen Wassergesetzes zum 20. Dezember 2011 Erfolg gehabt hätte, kann daher offen bleiben. Wenn und soweit die Behörde nach Einlegung des Widerspruchs nicht aufgrund neuer Tatsachen im Ergebnis dem Begehren des Widerspruchsführers entspricht, sondern der Widerspruchsführer im Verfahren von einer Rechtsänderung zu seinen Gunsten profitiert, ist neben dieser Änderung auch der Widerspruch ursächlich für den Erfolg i. S. des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG.

Durch seinen Widerspruch hat der Widerspruchsführer nämlich die Bestandskraft der ablehnenden Verwaltungsentscheidung verhindert, die allein durch die Rechtsänderung nicht entfallen wäre. Da der Kläger im Widerspruchsverfahren wegen der eingetretenen Rechtsänderung - Anzeige statt Genehmigung - eine wasserrechtliche Genehmigung nicht mehr erlangen konnte, war sein Widerspruch im Hinblick auf die erfolgte Aufhebung des wasserrechtlichen Ablehnungs- und des Gebührenbescheides erfolgreich gewesen. Der Erfolg eines Widerspruchs bemisst sich nicht daran, ob der Argumentation des Widerspruchsführers gefolgt wurde. Einer Kausalität zwischen Widerspruchsbegründung und der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Verwaltungsaktes bedarf es nicht. Auch wenn dem Widerspruch aus vom Widerspruchsführer nicht vorgetragenen Gründen stattgegeben wird, ist er erfolgreich gewesen, wenn der Abhilfe eine vom Ausgangsbescheid abweichende Beurteilung der Sach- und Rechtslage etwa aufgrund einer Rechtsänderung zugrunde liegt. Dem Wortlaut des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist keine Einschränkung hinsichtlich der Gründe für die stattgebende Entscheidung zu entnehmen.

Im Gesetzgebungsverfahren zu § 80 VwVfG wurde zwar erörtert, ob eine Kostenerstattungspflicht dann entfallen soll, wenn dem Widerspruch nicht wegen Rechtswidrigkeit, sondern wegen Unzweckmäßigkeit des angefochtenen Bescheides stattgegeben wird (Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 7/910 S 92). Eine unterschiedliche Beurteilung dieser Fälle wurde abgelehnt, um das Kostenverfahren nicht mit schwierigen rechtlichen Auseinandersetzungen zu belasten. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides soll mithin nicht nach Abschluss des Verfahrens im anschließenden Kostenverfahren überprüft werden müssen. Das erscheint auch deshalb sinnvoll, weil im Rahmen des § 80 VwVfG eine gebundene Entscheidung und keine Ermessensentscheidung getroffen wird (vgl. zur wortlautgleichen Bestimmung des § 63 SGB X BSG, Urteil vom 13. Oktober 2010 – B 6 KA 29/09 R –, SozR 4-1300 § 63 Nr 13, Rn. 17 ff.).

IV.

Der Verwaltungsträger wird dadurch auch nicht in unbilliger Weise trotz rechtmäßigen Verhaltens mit Kosten belastet. Zum einen soll aus Gründen der Verfahrensökonomie die ursprüngliche Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Kostenverfahren nicht mehr überprüft werden. Für die Leistungs- und Verpflichtungsklage wäre ohnehin der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit maßgeblich. Zum anderen hat der Widerspruchsführer seinerseits von einem ihm zustehenden Rechtsbehelf zur Wahrung seiner Rechte Gebrauch gemacht. Er kann nicht darauf verwiesen werden, dass er auch dadurch seinem Begehren zum Erfolg hätte verhelfen können, dass er nach Eintritt der Rechtsänderung einen neuen Antrag gestellt bzw. hier sein beabsichtigtes Vorhaben angezeigt hätte. Im Fall der Rechtsänderung während des Vorverfahrens zugunsten des Widerspruchsführers liegt der Grund für den Erfolg des Widerspruchs außerhalb der Rechtskreise der Beteiligten allein in der Sphäre des Normgebers. Dessen Tun steht aber der Sphäre des Verwaltungsträgers näher als der des Widerspruchsführers. Das Risiko einer Änderung der Rechtslage ist mithin ebenso wie eine Änderung der Rechtsprechung regelmäßig dem Verwaltungsträger zuzurechnen (vgl. zur wortlautgleichen Bestimmung des § 63 SGB X BSG, Urteil vom 13. Oktober 2010 – B 6 KA 29/09 R –, SozR 4-1300 § 63 Nr 13, Rn. 23). Dieser Rechtsauffassung schließt sich das Gericht an.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Gründe, die Berufung zuzulassen (§§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) sind nicht ersichtlich.

D.

Der Kläger kann schließlich auch beanspruchen, dass der Beklagte die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts für das Rechtsbehelfsverfahren feststellt, § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts ist danach zu beurteilen, ob der Widerspruchsführer es für erforderlich halten durfte, im Vorverfahren durch einen Rechtsanwalt unterstützt zu werden. Von einer Notwendigkeit ist dann auszugehen, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei nicht überflüssig und willkürlich sondern zweckmäßig erscheint (vgl. Olbertz, Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 162 Rn. 77 m.w.N. aus der Rechtsprechung). Das ist in einem Verfahren, in dem die Erteilung einer komplexen wasserrechtlichen Genehmigung begehrt wurde, in der Regel der Fall.

Im Fall der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts durch eine Behörde im Widerspruchsverfahren kommt zwar grundsätzlich die Überlegung zum Tragen, dass eine Behörde oder eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, zu deren Aufgaben es u.a. gehört, Verwaltungsakte zu erlassen, in der Regel auch in der Lage sein muss, dies ohne anwaltlichen Rat zu tun. Eine sachkundige Behörde wird auch in der Lage sein, einen von ihr erlassenen Verwaltungsakt ohne Zuziehung eines Bevollmächtigten in dem von einem betroffenen Bürger in Gang gesetzten Widerspruchsverfahren zu verteidigen.

Die Heranziehung dieser Grundsätze hilft aber im vorliegenden Verfahren nicht weiter. Der Kläger des vorliegenden Verfahrens - ein Zweckverband - ist nämlich nicht die Behörde, die den hier angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat; er verfügt daher gerade nicht über das Wissen und die Erfahrung einer Fachbehörde, wie sie durch das Umweltamt des Beklagten verkörpert wird. Der Kläger wandte sich vielmehr als Adressat eines belastenden Bescheides gegen den vom Beklagten erlassenen wasserrechtlichen Ablehnungsbescheid.

Schon mit Blick auf die prozessuale Waffengleichheit wird der klagende Zweckverband zumal in einer komplexen wasserrechtlichen Angelegenheit, die auch nicht zum Geschäft der laufenden Verwaltung eines Zweckverbandes gehört, nicht auf entsprechend geschulte und erfahrene Mitarbeiter zurückgreifen können. Daher war in dem Widerspruchsverfahren ohne die Zuziehung eines Rechtsanwaltes eine Waffengleichheit zwischen dem Kläger und dem Beklagten nicht gewährleistet. In einem derartigen Fall ist es weder überflüssig noch willkürlich, sondern zweckmäßig, wenn im Widerspruchsverfahren auf die Hilfe eines Rechtsanwaltes zurückgegriffen wird (so für den Fall einer Drittanfechtung Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21. Januar 2011 – 1 E 11379/10 –, juris).