Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Beschluss vom 23.01.2020 – 7 L 417/19

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 26. Oktober 2018 gegen die Bescheide des Antragsgegners vom 21. Februar 2018 (III-61-fi-Grab 42_Ak: 55.00242.3 und III-61-fi-Grab 42_Ak: 55.00243.1) jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide (Az.: III-61-fi-TA 3 – WS 7) wird angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 1.881,00 Euro festgesetzt.

Der sinngemäße Antrag der Antragsteller,

die aufschiebende Wirkung der Klage vom 26. Oktober 2018 gegen die Beitragsbescheide des Antragsgegners vom 21. Februar 2018 (III-61-fi-Grab 42_Ak: 55.00242.3 und III-61-fi-Grab 42_Ak: 55.00243.1) jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide (Az.: III-61-fi-TA 3 – WS 7) anzuordnen,

hat Erfolg.

I. Die Anträge sind gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Voraussetzung des § 80 Abs. 6 VwGO erfüllt, da die von den Antragstellern mit Schreiben vom 9. Juli 2019 beantragten Aussetzungen der Vollziehungen vom Antragsgegner mit Schreiben vom 22. Juli 2019 abgelehnt worden sind.

II. Die Anträge sind auch begründet. Das Gericht hat unter Zugrundelegung des im gerichtlichen Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO analog anwendbaren Maßstabes des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide.

Nach § 212 a Abs. 2 Alt. 2 Baugesetzbuch (BauGB) haben Rechtsbehelfe gegen die Geltendmachung von Ausgleichsbeträgen gemäß § 154 BauGB keine aufschiebende Wirkung. Überdies handelt es sich bei Ausgleichsbeträgen, die Eigentümer gemäß § 154 Abs. 1 BauGB zu entrichten haben, um öffentliche Abgaben i.S.v. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO (vgl. für sanierungsrechtliche Ausgleichsbeträge OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. August 2006 - OVG 10 S 7.06 -, juris Rn. 3). Eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung setzt in Anwendung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO voraus, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Indem der Gesetzgeber abweichend von der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO durch § 212a Abs. 2 Alt. 2 BauGB, ebenso wie gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO allgemein für öffentlich-rechtliche Abgaben- und Kostenforderungen, den Eintritt der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen ausgeschlossen hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass derartige Abgabenforderungen im Hinblick auf ihre spezifische Funktion grundsätzlich ohne Rücksicht auf ihre Anfechtung durch den Pflichtigen vollziehbar sein sollen. Diese Regelung findet ihre Rechtfertigung in dem Ziel, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und eine sinnvolle Haushaltsplanung zu gewährleisten, was den stetigen Zufluss der zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben bestimmten Mittel und damit auch die umgehende Durchsetzung entsprechender Ansprüche voraussetzt. Der Abgabenpflichtige muss mithin in der Regel vorleisten und sich im Falle seines späteren Obsiegens im Hauptsacheverfahren auf einen Rückerstattungsanspruch verweisen lassen, dessen Realisierung prinzipiell gesichert ist. Angesichts dieses Regelungszwecks ist die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann gerechtfertigt, wenn bei summarischer Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit durchgreifende rechtliche Bedenken bestehen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 1. Alt. VwGO bestehen also dann, wenn diese so gewichtig sind, dass ein Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 28. November 2005 - OVG 12 S 9.05 -, juris Rn. 5, und vom 24. August 2006 - OVG 10 S 7.06 -, juris Rn. 3). Dabei ist zu berücksichtigen, dass im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit seinen eingeschränkten Erkenntnis- und Prüfungsmöglichkeiten nur ein grobes Raster Anwendung finden kann, das sich auf die Prüfung beschränkt, ob der Festsetzung des Ausgleichsbetrages offensichtlich verfehlte Erwägungen oder Annahmen oder offensichtliche Berechnungsfehler zugrunde liegen (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 2016 - VG 19 L 90.15 -, juris Rn. 16).

Nach § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat der Eigentümer eines in einem förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet belegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwertes seines Grundstücks entspricht. Gemäß § 154 Abs. 2 BauGB besteht die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwertes des Grundstücks aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn die Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Auf den Ausgleichsbetrag sind die Bodenwerterhöhungen des Grundstücks anzurechnen, die der Eigentümer zulässigerweise durch eigene Aufwendungen bewirkt hat (§ 155 Abs. 1 Nr. 2, 1. Hs. BauGB).

Für die Erhebung der sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträge mangelt es hier nach summarischer Prüfung bereits an einer Rechtsgrundlage. Weder die Satzung vom 25. März 1999 noch die Satzung vom 14. Mai 1992 legen nach vorläufiger Würdigung ein förmliches Sanierungsgebiet westlich der W... fest, da beide Satzungen jedenfalls in Bezug auf dieses Gebiet (teil-)unwirksam sind. Ob die Satzung darüber hinaus an formellen oder materiellen Mängeln leidet, kann dahinstehen.

1) Die Satzung vom 25. März 1999 über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Stadtzentrum E... “ erweist sich nach vorläufiger Würdigung als zumindest (teil-)unwirksam, da sie nach summarischer Prüfung für das Gebiet westlich der Wilhelmstraße zu unbestimmt ist. Das Sanierungsgebiet lässt sich insoweit nicht eindeutig bestimmen. Ob die Satzung darüber hinaus für das restliche Gebiet hinreichend bestimmt ist, kann trotz Zweifel diesbezüglicher der Kammer offenbleiben, da diese Frage für das vorliegende Verfahren nicht streitentscheidend ist.

Gemäß § 142 Abs. 2 S. 1 BauGB beschließt die Gemeinde die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes als Satzung. Nach § 142 Abs. 3 S. 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet in der Sanierungssatzung genau (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1993 – BVerwG 4 NB 18/92 -, juris) zu bezeichnen. Das Sanierungsgebiet muss als Einheit eindeutig beschrieben werden (Grenzbeschreibung), z.B. durch eindeutige Linien, Straßen oder auch durch Grundstücksgrenzen. Auch eine Karte mit den Darstellungen der Gebietsgrenzen und mit ausreichendem Maßstab kann zur Bestimmung des Gebiets geeignet sein. Soll eine Karte das Gebiet bestimmen, muss sie zum Bestandteil der Satzung erklärt und als Bestandteil der Satzung von der Gemeindevertretung beschlossen werden (Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/u.a., Baugesetzbuch, 135. EL, § 142 Rn. 66).

a) Nach summarischer Prüfung kann auf den in Kopie im Verwaltungsvorgang befindlichen Übersichtsplan „Geltungsbereich“ nicht zur Bestimmung des Sanierungsgebietes abgestellt werden. Es kann nicht hinreichend sicher geklärt werden, ob es sich bei der Anlage „Übersichtsplan Geltungsbereich zur Satzung der Stadt E... über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Stadtzentrum E... vom 25.03.1999“ tatsächlich um die Anlage handelt, die Gegenstand im Satzungsaufstellungsverfahren war.

Der Übersichtsplan „Geltungsbereich“ ist weder mit einem Ausfertigungsvermerk versehen, noch besteht eine körperliche oder gedankliche Verbindung mit dem ausgefertigten Satzungstext. Für den Fall, dass eine Satzung aus einem Textteil und einer oder mehreren Planzeichnungen besteht, müssen diese entweder körperlich untrennbar miteinander verbunden sein oder grundsätzlich alle Teile gesondert ausgefertigt werden. Die Ausfertigung allein des Textteils oder allein der Planzeichnung genügt in einem solchen Fall nur dann, wenn durch eindeutige Angaben oder auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit aller Planteile zu der beschlossenen Satzung ausgeschlossen wird („gedankliche Schnur“) (vgl. BayVGH, Beschluss vom 28. Februar 2008 - 1 NE 07.2946 -, juris Rn. 36; Urteil vom 5. Februar 2009 - 1 N 07.2713 u.a. -, juris Rn. 37; Urteil vom 28. Oktober 2014 - 15 N 12.1633 -, juris Rn. 40; Urteil vom 3. März 2015 - 15 N 13.636 -, juris Rn. 11 ff.; Urteil vom 28. Februar 2017 - 15 N 15.2042 -, juris Rn. 39; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - BVerwG 7 CN 1.08 -, juris Rn. 25).

Eine körperliche Verbindung des Übersichtsplans „Geltungsbereich“ mit dem eigentlichen Satzungstext wird durch das bloße Abheften in einem Ordner nicht hergestellt, da die Entnahme oder das Auswechseln von Einzelblättern, insbesondere des nicht mit einem Ausfertigungsvermerks gekennzeichneten Übersichtsplans „Geltungsbereich“ jederzeit problemlos möglich ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 28. April 2017 - 15 N 15.967 -, juris Rn. 40).

Sind, wie im vorliegenden Fall, die Regelungen einer Satzung nicht auf einem Blatt zusammengefasst, sondern finden sich diese auf mehreren, untereinander nicht hinreichend fest verbundenen Einzelblättern (hier Satzungstext und Übersichtsplan „Geltungsbereich“), müssen alle Einzelblätter der Satzung mit Regelungsinhalt zusammen mit dem ausgefertigten Satzungstext durch eine Art „gedanklicher Schnur“ untereinander derart verknüpft sein, dass jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der nicht gesondert ausgefertigten Einzelblätter (Übersichtsplan „Geltungsbereich“) zur Satzung ausgeschlossen ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 28. April 2017 - 15 N 15.967 -, juris Rn. 36 zum Bebauungsplan). Zweifelsfreie Individualisierung wird z.B. dadurch ermöglicht, dass über die fortlaufende Seitenzahlangabe bis zum ausgefertigten (letzten) Blatt sowie durch die Angabe von Datum und Regelungsbezug auf allen zur Satzung gehörenden Blättern eindeutig bestimmt wird, welche Einzelblätter vom Ausfertigungsvermerk erfasst werden (SächsOVG, Urteil vom 6. Juni 2001 - 1 D 442/99 -, juris Rn. 35). Daran mangelt es vorliegend. Allein durch die Bezeichnung des Übersichtsplans als „Geltungsbereich zur Satzung der Stadt E... über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Stadtzentrum E... vom 25.03.1999“ folgt noch nicht, dass es sich hierbei um den bei der Beschlussfassung am 25. März 1999 vorliegenden Übersichtsplan handelt. Eine Unterscheidbarkeit zu gegebenenfalls weiteren existierenden Übersichtsplänen besteht nicht. So befindet sich im Satzungstext insbesondere kein Hinweis auf die geltende Fassung des Übersichtsplans. Ausweislich des im Verwaltungsvorgang befindlichen Übersichtsplans („ergänzt: April 1998“) scheint es mehrere Fassungen zu geben. Darüber hinaus handelt es sich bei der Kopie lediglich um Blatt Nr. 1. Welchen Inhalt Blatt Nr. 2 hat, bleibt unklar.

Aber selbst wenn der in Kopie im Verwaltungsvorgang befindliche Übersichtsplan „Geltungsbereich“ Bestandteil der Satzung geworden sein sollte, lässt sich das Sanierungsgebiet hierdurch nicht hinreichend genau feststellen. Eine wie im Satzungstext erwähnte farbliche Kennzeichnung des Sanierungsgebietes lässt sich dem kopierten Übersichtsplan nämlich nicht entnehmen.

b) Auch aus der im Satzungstext genannten „groben“ Umrandung anhand von Straßennamen lässt sich das Sanierungsgebiet nicht hinreichend genau bestimmen.

Zwar ist im Satzungstext erwähnt, dass die Umrandung wie folgt verläuft: K..., W..., B... B..., E..., W... F..., E... Diese Aufzählung reicht jedoch zumindest für das Gebiet westlich der W... nicht für eine ausreichende Bestimmtheit des Sanierungsgebiets aus. Dem Satzungstext lässt sich zwar entnehmen, dass beginnend mit der K... fortlaufend bis zur nächsten genannten Straße die Sanierungsgebietsgrenze verläuft. Unklarheiten ergeben sich aber an denjenigen Stellen, wo die genannten Straße nicht aufeinandertreffen, wie beispielsweise zwischen der F... und der E... . Aber auch der Grenzverlauf zwischen der erstgenannten K... und der letztgenannten E... lässt sich nicht bestimmen, da sich beide Straßen nicht kreuzen. Der Grenzverlauf zwischen der K... und der E... kann mithin überall zwischen der W... und dem westlichen Ende der B... sein.

Dies führt vorliegend zumindest für das Gebiet westlich der W..., in dem das streitgegenständliche Grundstück liegt, zu einer Teilunwirksamkeit der Satzung. Bestehen Zweifel, ob einzelne Flurstücke - z.B. im Randbereich - in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen sind oder nicht, so muss darunter nicht die Gültigkeit der Satzung insgesamt leiden, sondern die Satzung kann wegen der insoweit bestehenden Unbestimmtheit teilnichtig sein (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 1994 – BVerwG 4 NB 44.93 -, juris Rn. 4, unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 1994 - BVerwG 4 NB 30.93 -, juris Rn. 11). Ob im Einzelfall Ungenauigkeiten der besagten Art Zweifel an dem Geltungsbereich der Satzung insgesamt entstehen lassen oder nicht, oder ob bei Zweifeln über die Einbeziehung nur einzelner Grundstücke die Voraussetzungen für eine Teilnichtigkeit vorliegen, obliegt weitgehend der tatrichterlichen Würdigung (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 1994 - 4 NB 44/93 -, juris Rn. 4). Die vorliegende Satzung erweist sich zumindest für das Gebiet westlich der W... als unwirksam, da anhand der im Satzungstext befindlichen Aufzählung der Umrandung Zweifel bestehen, ob die Flurstücke westlich der W... vollständig im Sanierungsgebiet liegen oder nicht. Ob der restliche Bereich des Sanierungsgebietes hinreichend bestimmt ist und in Anbetracht der Ausdehnung des Gebietes westlich der W... noch eine selbständige und rechtmäßige Planung zum Inhalt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 1994 - BVerwG 4 NB 30.93 -, juris Rn. 11 in Bezug auf einen Bebauungsplan), kann trotz der Zweifel der Kammer dahinstehen, da diese Frage für das vorliegende Verfahren nicht streitentscheidend ist.

2) Welche Folgen sich aus der Regelung in § 4 Satz 2 der Satzung im Falle ihrer Wirksamkeit ergeben, kann dahinstehen. Selbst wenn die Satzung vom 14. Mai 1992 über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Zentrum E... insoweit nicht außerkraftgetreten sein sollte, ergibt sich hieraus keine Rechtsgrundlage für die Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages.

Denn auch die Satzung vom 14. Mai 1992 über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes „Zentrum E... erweist sich nach summarischer Prüfung jedenfalls wegen Unbestimmtheit als unwirksam. Ob darüber hinaus auch formelle Mängel vorliegen (Ausfertigungsmängel wegen fehlender Unterzeichnung der Satzung; handschriftliche Änderung des Satzungswortlautes bezüglich der Bekanntmachung; Bekanntmachung am 3. Juni 1992 einer nicht ausgefertigten Satzung und mit abweichendem Wortlaut und ohne Anlagen; erneute Bekanntmachung am 23. November 1992, wobei der Wortlaut mangels Vorlage des Amtsblattes unklar ist; erneute wohl unvollständige Ausfertigung am 11. Januar 1993; fehlende Genehmigung nach § 246 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB 1990), die zur Unwirksamkeit der Satzung führen, kann dahinstehen.

Das von der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes betroffene Gebiet lässt sich nach summarischer Prüfung nicht eindeutig bestimmen. Zum einen folgt dies daraus, dass die Anlagen, insbesondere die zur Bestimmung des Sanierungsgebietes notwendigen Anlagen 1 „Einzelaufstellung der förmlich festgelegten Sanierungsgebiet „Zentrum E... Grundstücke/Flurstücke“ sowie 2, 3 und 4 „Übersichtspläne“ nicht Bestandteil der Satzung geworden sein dürften. Zwar sind die Anlagen im Satzungstext genannt, aber mangels körperlicher Verbindung oder eindeutiger Kennzeichnung der Anlagen nicht zur Bestimmung des Sanierungsgebietes heranzuziehen, da nicht nachvollziehbar ist, ob es sich bei den eingereichten Anlagen tatsächlich um die handelt, die Gegenstand im Satzungsaufstellungsverfahren waren. Der Antragsgegner hat die Originalanlagen (BA 5) zwar vorgelegt, diese sind jedoch lediglich gelocht und in verschiedenen Heftstreifen abgelegt. Eine ausreichende körperliche Verbindung kann mittels Lochung/Heftstreifen nicht angenommen werden, da ein jederzeitiges Austauschen/Entfernen einzelner Seiten möglich ist, zumal auch keine durchgehende Paginierung gegeben ist. Auch eine ausreichende Kennzeichnung der Anlagen durch Unterschrift und Siegel bei der Ausfertigung liegt nicht vor, die es ermöglicht zweifelsfrei festzustellen, dass die eingereichten Anlagen Gegenstand des Satzungsaufstellungsverfahrens waren und von gegebenenfalls existierenden anderen Entwürfen, unterscheidbar sind.

Sollten die Anlagen entgegen den vorherigen Ausführungen doch Bestandteil der Satzung geworden sein, folgt die Unbestimmtheit zum anderen – wie der Antragsgegner in der Beschlussvorlage zur Satzung vom 25. März 1999 vermerkt hat – daraus, dass die Flurstücksbezeichnungen in der Anlage 1 und die zeichnerische Abgrenzung des Sanierungsgebietes in den Anlagen 2, 3 und 4 nicht übereinstimmen.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG), wobei die Kammer in Anlehnung an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit von einem Viertel des Betrages der Gebührenbescheide, also 1.881,00 Euro, ausgegangen ist.