Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 08.12.2015 – VG 3 K 3564/13

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen die polizeiliche Kennzeichnungspflicht.

Sie beantragte mit Schreiben vom 5. April 2013, sie von der polizeilichen Kennzeichnungspflicht zu befreien und ihr zu gestatten, bei Amtshandlungen in Dienstkleidung kein Namensschild zu tragen.

Mit Bescheid vom 30. Mai 2013 lehnte der Beklagte das Begehren ab und verwies auf die bestehende gesetzliche Regelung, wonach die Klägerin aufgrund ihrer Tätigkeit in der Polizeiinspektion Flughafen ein Namensschild zu tragen habe.

Mit dem hiergegen eingelegten Widerspruch vom 20. Juni 2013 rügte die Klägerin, dass sich der Bescheid des Beklagten allein auf die verfassungswidrige Vorschrift des § 9 Abs. 2 – 4 BbgPolG und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften stütze. Die gesetzliche Regelung, die die namentliche Kennzeichnung der Vollzugspolizisten ohne Anlass zwangsweise vorschreibe, sei bereits unter formellen Gesichtspunkten rechtswidrig, aber auch in der Sache nicht erforderlich und unangemessen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 15. August 2013 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und führte ergänzend an, dass keine überwiegenden schutzwürdigen Belange der Klägerin beeinträchtigt würden.

Die Klägerin hat am 3. September 2013 Klage erhoben. Zur Begründung ihres Klagebegehrens macht sie verschiedene Grundrechtsverletzungen geltend. Sie sei in ihrem nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sowie Art. 11 Abs. 1 Satz 1 LV geschützten Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt. Die Regelung zur Kennzeichnungspflicht, mit der eine zwangsweise Bekanntgabe des Namens und damit der persönlichen Identität verfolgt werde, reiche über den zur Grundrechtsbeschränkung zulässigen gesetzlichen Rahmen hinaus und verletze daher ihr Grundrecht auf Datenschutz. Bei einer Güterabwägung im Rahmen des Gesetzesvorbehalts sei dem Schutzbedürfnis der Polizeibediensteten und ihrer Angehörigen und der Fürsorgepflicht des Staates grundsätzlich Vorrang gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an einer verpflichtenden individuellen Kennzeichnung zu geben. Der Gesetzgeber habe nicht die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen, wozu insbesondere die Unvorhersehbarkeit des tatsächlichen Einsatzverlaufs zähle, ausreichend berücksichtigt. Darüber hinaus sei nicht ausreichend gewürdigt worden, in welche besonderen Gefahrensituationen sich Polizeivollzugsbedienstete kraft gesetzlichen Auftrags begeben müssten, wodurch sie schon jetzt häufig Ziel von Bedrohungen und Straftaten seien. Die polizeirechtlichen Regelungen verletzten auch die Gebote der Bestimmtheit und Klarheit. Der Gesetzgeber habe die Ausnahmen von der namentlichen Kennzeichnung nicht präzise genug vorgegeben und überlasse es in unzulässiger Weise der Verwaltung, die Grundrechtseinschränkungen zu bestimmen. Da er es versäumt habe, die potentiellen Ausnahmefälle unisono in die gesetzliche Regelung miteinzubeziehen, stünden die vom ermächtigten Ministerium des Innern erlassenen Vorschriften zu den Ausnahmen losgelöst von der gesetzlichen Bestimmung. Die Regelung verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Regelung sei nicht zweckgerecht, nicht erforderlich und missachte auch das Prinzip des mildesten Mittels. Schließlich seien keine hinreichenden organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorkehrungen getroffen worden, die einer Gefahr der Verletzung des Grundrechts entgegen wirkten. Es liege auch eine Verletzung des Gleichheitsgebots nach Art. 3 GG, 12 Abs. 1 LV vor. Der brandenburgische Gesetzgeber habe seinen ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum in verfassungswidriger Weise genutzt, da die angegriffene Regelung die Polizeivollzugsbediensteten schlechter als die übrigen Polizeibediensteten, die nicht mit Vollzugsaufgaben betraut seien oder die in Zivilkleidung Amtshandlungen vornähmen, behandele.

Schließlich sei auch Art. 33 Abs. 5 GG, der ein Grundrecht des Beamten auf einen mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbaren Anspruch auf Fürsorge und Schutz begründe, verletzt. Der Anspruch, der ein Korrelat zur Treuepflicht des Beamten bilde, verpflichte den Dienstherrn, den Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter zu schützen und umfasse insbesondere den Schutz von Leben, Gesundheit und Persönlichkeitsrechten des Beamten und seiner Angehörigen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 30. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 15. August 2013 zu verpflichten, sie von der namentlichen Kennzeichnungspflicht gem. § 9 BbgPolG zu befreien.

hilfsweise,

den Beklagten zu verurteilen, ihr zu gestatten, bei Amtshandlungen in Dienstkleidung freiwillig über die Kennzeichnung mittels Namensschild oder einem Ziffernschild, das für eine nachträgliche Identitätsfeststellung geeignet ist, zu wählen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor:

Die namentliche Kennzeichnung, die der Stärkung des Vertrauens der Bevölkerung in die Polizei durch Transparenz und Bürgernähe dienen soll, trage zugleich dazu bei, die in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Rechtsschutzgarantie der Bürger durch die individuelle Überprüfbarkeit polizeilichen Handelns zu gewährleisten. Die Pflicht von Polizeibeamten, ein Namensschild an der Dienstkleidung zu tragen, konkretisiere auch den Grundsatz der eigenverantwortlichen Amtsausübung. Der damit verbundene Eingriff in Persönlichkeitsrechte sei jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn Ausnahmen zugelassen würden. Bei der Abwägung der unterschiedlichen öffentlichen Interessen und der individuellen Belange der Grundrechtsträger seien die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen richtig berücksichtigt worden, denn die effektive Kontrolle staatlicher Macht habe besonderes Gewicht. Gerade die Polizei müsse sich wegen ihrer weitreichenden Befugnisse dieser Kontrolle stellen. Im Übrigen sei nicht mit zusätzlichen Gefährdungen zu rechnen. Nach den Angaben des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages (vgl. Infobrief vom 18. April 2011) sei es in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in denen bereits eine Kennzeichnungspflicht bestehe, nicht zu einem Anstieg unberechtigter Anschuldigungen gegen Polizeibeamte oder gar zu persönlichen Übergriffen gekommen. Auch die jahrzehntelangen Erfahrungen aus den USA, wo die Polizei seit 1975 neben einem Namensschild zumeist zusätzlich noch eine Personalnummer getragen habe, bestätigten diese Annahme. Anfängliche Befürchtungen unbegründeter Klagen, verstärkter Belastungen oder gar Bedrohungen von Polizeibeamten hätten sich als unbegründet erwiesen. Es liege auch kein belastbares Zahlenmaterial im Land Brandenburg vor, das die Annahme der Gefahr zunehmender Übergriffe auf Polizeivollzugsbedienstete im Falle einer namentlichen Kennzeichnung rechtfertigen würde.

Ein Verstoß gegen die sog. Wesentlichkeitstheorie sei nicht zu erkennen, da das Verhalten der Verwaltung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß durch das Gesetz gebunden werde. Die Voraussetzungen der Kennzeichnungspflicht seien aus dem Gesetz erkennbar. Zur Realisierung des Ziels, eine bürgernahe und transparente Verwaltung bei Sicherheitsbehörden zu schaffen, stehe auch kein milderes Mittel zur Verfügung. Soweit die Klägerin problematisiere, dass der Gesetzgeber die Unvorhersehbarkeit polizeilichen Handelns nicht berücksichtigt habe, verkenne sie, dass der gleiche Streitstoff auch dann vorliege, wenn der Beamte sich zu Beginn eines Einsatzes namentlich vorgestellt hätte und dann eine Situation eintrete, in der eine Ausnahme zulässig wäre. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 12 Abs. 1 LV sei ebenfalls zu verneinen. Es bestehe weder eine unzulässige Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe der Polizeivollzugsbediensteten noch eine Schlechterstellung gegenüber Polizeivollzugsbediensteten des Bundes oder anderer Länder. Eine Verletzung des Schutz- und Fürsorgeanspruchs nach Art. 33 Abs. 5 GG sei zu verneinen, da die Schutzpflicht keinen Anspruch auf bestimmte Maßnahmen vermittle.

Die von der Klägerin gegen die Kennzeichnungspflicht erhobene Verfassungsbeschwerde wurde mit Beschluss des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 20. Juni 2014 (VfGBbg 50/13) verworfen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die vom Beklagten vorgelegten Unterlagen verwiesen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Das klägerische Begehren ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Das Begehren mit dem Hauptantrag ist darauf gerichtet, den Beklagten unter Aufhebung des entgegenstehenden Bescheids vom 30. Mai 2013 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 15. August 2013 zu verpflichten, die Klägerin generell vom Tragen eines Namensschildes zu befreien.

Die Klage ist aber unbegründet, da die hier in Rede stehende Regelungen über die Kennzeichnungspflicht in § 9 Abs. 2 – 4 BbgPolG verfassungsgemäß sind und die Klägerin durch die Versagung der Befreiung nicht in ihren Rechten verletzt wird (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG tragen Polizeivollzugsbedienstete bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild. Satz 2 der Vorschrift bestimmt, dass das Namensschild beim Einsatz geschlossener Einheiten durch eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung ersetzt wird. Abs. 3 sieht eine abstrakt-generelle Ausnahmeregelung vor, wonach die namentliche Kennzeichnung nicht gilt, soweit der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung oder überwiegende schutzwürdige Belange des Polizeivollzugsbediensteten dadurch nicht beeinträchtigt werden. Absatz 4 ermächtigt den Innenminister zum Erlass von Verwaltungsvorschriften, die Inhalt, Umfang und Ausnahmen von diesen Verpflichtungen regeln.

Die der Klägerin auferlegte Verpflichtung zur namentlichen Kennzeichnung verstößt nicht gegen Grundrechte.

Die von der Klägerin geltend gemachte Verletzung des durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art 1 Abs. 1 GG, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 LV geschützten Grundrechts auf informelle Selbstbestimmung ist nicht gegeben. Bei der Kennzeichnung eines Polizeivollzugsbediensteten mit einem Namensschild bzw. durch eine seine Identität erschließende Buchstaben- und Zahlenkombination wird ein personenbezogenes Datum des Betroffenen äußerlich für Dritte wahrnehmbar gemacht. Datenschutzrechtlich betrachtet handelt es sich bei dieser Preisgabe des Namens im Rahmen der Dienstausübung um eine Datenübermittlung an Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs. Dadurch, dass diese Kennzeichnung unabhängig von der freiwilligen Zustimmung des Bediensteten erfolgt, liegt ein Eingriff in den Schutzbereich des aus Art. 2 Abs.1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung vor, welches die Befugnis des Einzelnen umfasst, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, - 1 BvR 209/83 u. a., Rn. 149 zit. nach juris -). Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung klargestellt, dass dieses Recht nicht schrankenlos gewährleistet sei und der Einzelne wegen seines Bezugs zur sozialen Gemeinschaft nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über „seine“ Daten habe (BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O., Rn. 150). Danach sind vom Einzelnen grundsätzlich Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmen. Diese Beschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die somit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O., Rn. 151; BVerfGE 45, 400, 420). Ferner muss die gesetzliche Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen.

Im Unterschied zu anderen Bundesländern, die im Wege eines Erlasses basierend auf dem allgemeinen Weisungsrecht des Dienstherrn im Rahmen des Beamtenverhältnisses das Tragen einer namentlichen Kennzeichnung angeordnet haben (vgl. für Hessen VG Frankfurt, Urteil vom 10. Juni 1996, 9 E 873/95), hat sich das Land Brandenburg für ein Parlamentsgesetz entschieden. Mit der gesetzlichen Regelung und nicht einer im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses angeordneten Kennzeichnung ist der Landesgesetzgeber dem Parlamentsvorbehalt bei der Entscheidung grundsätzlicher Fragen, die den Bürger unmittelbar betreffen - wie insbesondere bei Eingriffen in Freiheitsrechte (vgl. die weit gefasste Wesentlichkeitstheorie des BVerfG, Urteil vom 28. Oktober 1975, 2 BvR 883/73, Rn. 34 und Urteil vom 16. Juni 1981, 1 BvL 89/78, Rn. 89,90 zit. nach juris) - nachgekommen. Er hat in § 9 Abs. 2 BbgPolG klar und erkennbar festgelegt, dass der Polizeivollzugsbedienstete im Regelfall bei Amtshandlungen ein Namensschild bzw. bei Einsätzen in geschlossenen Einheiten eine Kennziffer zu tragen hat.

Diese Regelung ist verhältnismäßig. Die Neu(Regelung) des § 9 Abs. 2 BbGPolG über die Kennzeichnungspflicht mit Gesetz vom 10. Juni 2011 (GVBl. I Nr. 10) verfolgt eine legitime Zielsetzung. Dem Interesse der Klägerin, bei polizeilichen Einsätzen über den Namen nicht persönlich identifizierbar zu sein, tritt das Interesse der Allgemeinheit an einer transparenten staatlichen Verwaltung entgegen. Hierin liegt eine legitime Zwecksetzung, da dahinter das tragende Prinzip des Rechtsstaates, die Kontrollierbarkeit der staatlichen Macht steht (vgl. die Stellungnahme des Gefahrenabwehrrechtsausschusses DAV vom Juli 2010, Stellungnahme Nr. 38/2010). Das Gewaltmonopol des Staates, das insbesondere von Beamten mit Polizeibefugnissen sichtbar umgesetzt wird, soll durch angemessene Transparenz und Überprüfbarkeit des Handelns ausgeglichen werden (vgl. die Landesdatenbeauftragte für Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht in der Anhörung vom 27. Januar 2011 vor dem Landtag B_____). Die Einschränkung der Anonymität des Polizeibeamten ist im Zusammenhang mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zu sehen. Diese betrifft unmittelbar zwar nur den Zugang zu den Gerichten, jedoch kommt der Feststellung der Identität einer Person eine gleichwertige Bedeutung zu, wenn diese Ausgangspunkt strafrechtlicher Ermittlungen gegen diese Person bildet. Dadurch trägt die persönliche Identifizierbarkeit zur Kontrolle und Sanktionierung polizeilichen Handelns bei. Als weiteres zulässiges Ziel der Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung ist die Konkretisierung der eigenverantwortlichen Amtsausübung zu nennen, wie sie in § 36 Abs. 1 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) normiert ist. Danach tragen Polizeibeamte für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen die volle Verantwortung, was ebenfalls dadurch sichergestellt werden soll, dass sie Bürgern und Bürgerinnen nicht als anonymer Teil einer uniformierten Berufsgruppe entgegen treten sollen.

Die gesetzliche Maßnahme ist geeignet, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen. Ein Mittel i. S. d. Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, d.h. der Zweckerreichung dienlich ist (vgl. Sodan, Grundgesetz, Beckscher Kompaktkommentar Rn. 64 zu Art. 1 Vorb.). Bei der Feststellung der Geeignetheit kommt dem Gesetzgeber eine grundsätzlich nicht nachprüfbare Entscheidungsprärogative hinsichtlich der Ungewissheit der Auswirkungen zu, so dass sich die gerichtliche Prüfung je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs auf eine Evidenz- bzw. Vertretbarkeitskontrolle beschränkt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt es darauf an, dass sich der Gesetzgeber an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Datenmaterials orientiert und die zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft hat, um die voraussichtlichen Auswirkungen der Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (vgl. Sodan, a.a.O., Rn. 64 zu Art. 1 Vorb. m. w. N.; BVerfG, Urteil vom 1.3.1979, 1 BvR 532/77, Rn. 113 ff juris). Das ist hier der Fall. Aus der Gesetzesbegründung geht hervor, dass der Landesgesetzgeber unter Auswertung vorhandener Erfahrungsberichte, wissenschaftlicher Äußerungen in der Literatur und vorhandener Rechtsprechung sowie eines rechtsvergleichenden Berichts des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags über bestehende Regelungen der Kennzeichnungspflicht von Polizeibeamtinnen und -beamten in den Mitgliedstaaten der EU den ihm zustehenden Prognosespielraum auf einer belastbaren Grundlage ausgeübt hat.

Die Kennzeichnungspflicht ist erforderlich. Die gesetzgeberische Annahme, dass die angestrebte Transparenz und Kontrollierbarkeit polizeilicher Maßnahmen effektiv nur sicherzustellen ist, wenn die Kennzeichnungspflicht vom Grundsatz her obligatorisch ist, ist vertretbar. Ein freiwilliges Tragen von Namen und Kennzeichen könnte dazu führen, dass nur die ohnehin besonders engagiert und verantwortungsvoll handelnden Polizeibediensteten zur Herstellung einer besseren Kommunikation mit dem Betroffenen von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Insbesondere ist nicht auszuschließen, dass bei Einsätzen geschlossener Einheiten Polizeivollzugsbedienstete möglicherweise aufgrund von negativen Vorerfahrungen generell nicht bereit wären, sich freiwillig einer irgendwie gearteten Kennzeichnung, auch wenn diese nur eine nachträgliche Identitätsfeststellung zuließe, zu unterwerfen (vgl. Aden, Die Kennzeichnung von Polizeibediensteten, Sonderdruck aus: Die Polizei 2010, S. 347, 349). Insoweit ist ein gleich wirksames, aber weniger einschränkendes Mittel nicht gegeben. Aufgrund der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers kommt es daher nicht darauf an, dass die Klägerin die gesetzlichen Maßnahmen für nicht effektiv hält und meint, dass die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen verkannt worden seien. Hält sich der Gesetzgeber an den vorgesehenen Maßstab, kann ihm nicht vorgeworfen werden, dass er bestimmte Auswirkungen nicht gesehen habe (vgl. BVerfG, Urteil vom 1.3.1979, a.a.O., Rn 113,117). Im Übrigen sind jeder gesetzgeberischen Maßnahme ungewisse und nicht vorhersehbare Auswirkungen immanent.

Die Regelung des § 9 Abs. 2 BbgPolG ist auch zumutbar. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist dann gegeben, wenn die gesetzliche Regelung in einem angemessenen Verhältnis zu den Rechten des Einzelnen steht. Vorliegend ist gegenüber der angestrebten Transparenz und Überprüfbarkeit polizeilichen Handelns das ebenfalls zu beachtende Schutzbedürfnis der Polizeibediensteten und ihrer Angehörigen zu gewichten, die insbesondere befürchten, dass polizeikritische oder kriminelle Personen willkürliche oder falsche Anschuldigungen gegen die Beamten erheben oder mit Hilfe weiterer öffentlich zugänglicher Informationen Privatanschriften ermitteln und die Polizeibeamten sowie ihre Angehörigen bedrohen und angreifen. Im Rahmen dieser Güterabwägung wird der Gesetzgeber dem Schutzbedürfnis der Polizeivollzugsbediensteten und deren Angehörigen durch die Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 3 BbgPolG gerecht. Nach dieser Vorschrift gilt die namentliche Kennzeichnung nicht, soweit der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung oder überwiegende schutzwürdige Belange des Polizeivollzugsbediensteten dadurch beeinträchtigt werden. Mit dieser abstrakt-generellen Regelung zieht der Gesetzgeber die Grenzen der Kennzeichnungspflicht und damit die Schranken des Grundrechtseingriffs. Zum einen geht es dem Gesetzgeber darum, den Erfolg des polizeilichen Vorgehens nicht zu gefährden, zum anderen soll das Gefahrenpotential für die Polizeivollzugsbediensteten begrenzt werden. Diese Regelung genügt auch dem Gebot der Normenklarheit, da es dem Gesetzgeber im Hinblick auf die Vielfalt möglicher Fallgestaltungen offen steht, auslegungsfähige unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Die Notwendigkeit der Auslegung nimmt der gesetzlichen Regelung nicht ihre Bestimmtheit, die das Rechtsstaatsprinzip von einem Gesetz fordert (vgl. BVerfG, Urteil vom 22.06.1977, 1 BvR 799/76, Rn. 81 m.w.N.; zit. nach juris). Die das dienstliche Interesse zum Ausdruck bringenden Begriffe „Amtshandlung“ und „Zweck der Maßnahme“ stehen auch in einem klar definierten Verhältnis, da polizeiliche Maßnahmen dem Begriff der Amtshandlung unterfallen und den besonderen Eingriffsbefugnissen der §§ 10 ff. BbgPolG unterliegen. Der für den Schutz der Interessen der Polizeibediensteten verwendete unbestimmte Begriff „überwiegende schutzwürdige Belange“ ist auslegungsfähig und in vollem Umfang justiziabel.

Der weitere Einwand der Klägerin, es seien keine ausreichenden organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorkehrungen getroffen worden, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegen wirkten, läuft leer, da gerade über die Ausnahmeregelung im § 9 Abs. 3 BbgPolG den schutzwürdigen Belangen von Polizeivollzugsbediensteten Rechnung getragen worden ist. Im Übrigen ist dieses Erfordernis vom Bundesverfassungsgericht in Zusammenhang mit der Erhebung massenhafter Daten zum Zwecke der automatisierten Datenverarbeitung im Rahmen der Volkszählung entwickelt worden, wo – anders als hier - ein besonderes Gefahrenpotential für die Zweckentfremdung der erhobenen und gespeicherten Daten bestand (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1BvR 209/83, a.a.O, Rn. 151 zit. nach juris). Insgesamt ist es daher vertretbar, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungspielraums ein mögliches Aufklärungs- und Vollzugsdefizit gegenüber dem bestehenden Gefährdungspotential höher gewichtet hat, zumal er bei den geschlossenen Einheiten das Gefahrenrisiko für den Einzelnen durch das Tragen bloßer Kennziffern, die eine namentliche Zuordnung erschweren, reduziert hat. Weitere Gefährdungen, die durch ein gezieltes Ausspähen von Daten über Video und Filmaufnahmen, die ins Internet gestellt werden, entstehen, können auch durch die Beibehaltung der bestehenden Rechtslage nicht ausgeschlossen werden.

Die getroffene Regelung ist nicht im Hinblick auf die in § 9 Abs. 4 BbgPolG enthaltene Ermächtigung des Innenministers zum Erlass von Verwaltungsvorschriften, die Inhalt, Umfang und Ausnahmen von dieser Kennzeichnungspflicht regeln, verfassungsrechtlich bedenklich. Die Ermächtigungsgrundlage ist nicht anhand von Art. 80 GG zu prüfen, da diese Vorschrift sich nur auf Rechtsverordnungen, denen im Unterschied zu Verwaltungsvorschiften eine rechtlich verbindliche Außenwirkung zukommt, erstreckt (vgl. Sodan, a.a.O., Rn. 3 zu Art. 80 m. w. N.). Die Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ist nicht zu beanstanden. Soweit der Innenminister ermächtigt wird, „Inhalt“ und „Umfang“ der Kennzeichnungspflicht zu regeln, bestehen keine Bedenken, dies durch Verwaltungsvorschriften umzusetzen, da die wesentlichen Eingriffsvoraussetzungen im Gesetz (§ 9 Abs. 2 BbgPolG) geregelt werden. Die Verwaltungsvorschriften vom 21. November 2012 (VV) gestalten die Kennzeichnungspflicht im Sinne einer norminterpretierenden Regelung. Einzelheiten finden sich in Ziff. 4 VV (z.B. Begriff der Dienstkleidung und Art der Befestigung des Namens bzw. des Ziffernschilds). Die wesentlichen Voraussetzungen der Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht werden in § 9 Abs. 3 BbgPolG bestimmt. Abgesehen davon, dass es sich hier um die Klägerin begünstigende Verwaltungsvorschriften handelt, wird der unbestimmte Rechtsbegriff „überwiegende schutzwürdige Belange“ in § 9 Abs. 3 BbgPolg durch Ziff. 4.3 VV dahingehend ausgelegt, dass eine Ausnahme dann gegeben ist, wenn aufgrund polizeilicher Erfahrung oder anderer konkreter Umstände zu erwarten ist, dass unter Nutzung der namentlichen Kennzeichnungspflicht außerdienstliche Daten über den Polizeivollzugsbediensteten erlangt werden sollen. Damit soll dem gezielten Ausspähen vorgebeugt werden. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht ist bei seiner Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung nicht an die Verwaltungsvorschriften gebunden, sondern hat in eigener Kompetenz unbestimmte Rechtsbegriffe auszulegen. Das hindert die Gerichte aber nicht, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.05.1988, 1 BvR 520/83, zit. nach juris).

Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, 12 Abs. 1 LV) ist ebenfalls nicht zu erkennen. Richtete sich die Prüfung anhand der früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach der sogenannten Willkürformel, wonach eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dann vorlag, wenn sich ein vernünftiger, aus der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden ließ und die Bestimmung danach als objektiv willkürlich bezeichnet werden musste (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979, 1 BvL 25/77, Rn . 55 ff; Sodan, a.a.O. Rn. 14 m. w. N.), werden nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stärker Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit einbezogen. Danach ist eine Rechtfertigung nur dann möglich, wenn die Ungleichbehandlung und der rechtfertigende Grund in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (BVerfGE 82, 126, 46). Der strengere Maßstab der Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt insbesondere bei personenbezogenen Ungleichbehandlungen und/oder dann zur Anwendung, wenn sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl. Sodan, a.a.O. Rn. 15 zu Art. 3 m. w. N.). Art. 3 Abs. 1 GG ist danach vor allem dann verletzt, wenn die Gruppe der Normadressaten anders als andere Gruppen behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das kann vorliegend verneint werden, da - wie bereits bei der Prüfung des Art. 2 GG dargelegt - mit der Kennzeichnung ein legitimer Zweck unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verfolgt wird. Die damit einhergehende Ungleichbehandlung zwischen den einzelnen Personengruppen der Polizei steht auch in einem angemessenen Verhältnis zu dem gesetzgeberisch verfolgten Zweck. Der Gesetzgeber konnte im Rahmen seines Gestaltungsspielraums gewichtige Unterschiede zwischen den Angehörigen der Schutzpolizei der Polizei, die auf der Grundlage des BbgPolG tätig werden, und den nichtuniformierten Polizeibediensteten, die in anderen Bereichen tätig werden und unterschiedliche Funktionen ausüben, zum Anlass für seine differenzierte Regelung nehmen (vgl. auch Ziff 4.2. VV). So ist für die im Verwaltungsdienst Beschäftigten das Tragen eines Namens überflüssig, da sie keinen visuellen Kontakt nach außen haben. Auch bei der Personengruppe der Vollzugsbediensteten der Kriminalpolizei wäre aufgrund ihres spezifischen Aufgabenbereichs das Tragen eines Namensschildes weder sinnvoll noch notwendig, zumal diese sich bei der Vornahme einer Amtshandlung gegenüber dem Betroffenen ohnehin durch Zeigen eines Dienstausweises zu legitimieren haben. Der Umstand, dass bei länderübergreifenden Einsätzen auch Polizeivollzugsbedienstete ihren Dienst tun, ohne eine ihre Identität ermöglichende Kennzeichnung zu tragen, beruht auf der im Polizei- und Ordnungsrecht bestehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 Abs. 1 i. V. m. Art. 30 GG). Das hat zur Folge, dass jedes Bundesland unterschiedliche rechtliche Regelungen vorsehen kann. Die Regelungskompetenz für Angehörige der Bundespolizei ergibt sich aus Art. 73 Nr. 10 i.V.m. Art. 71 GG. Auch insoweit bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Schließlich ist auch eine Verletzung der grundrechtsähnlichen Vorschrift des Art. 33 Abs. 5 GG, der unter anderem auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem einzelnen Beamten schützt, nicht gegeben. Soweit daraus auch das Recht auf Schutz durch den Dienstherrn gegen ungerechtfertigte Angriffe resultiert (vgl. Sodan a.a.O., Rn. 32 zu Art. 33 m.w.N.), umfasst es jedenfalls keinen Anspruch auf bestimmte Maßnahmen. Im Übrigen ist den schutzwürdigen Belange der Polizeivollzugsbeamten mit der unter § 9 Abs. 3 BbgPolG getroffenen Ausnahmeregelung - wie oben bereits dargelegt - in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden. Wegen der Beachtung der verfassungsrechtlich geschützten Individualgrundrechte, scheidet zwangsläufig auch ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG aus.

Da im Ergebnis wegen der Verfassungskonformität der Vorschrift des § 9 Abs. 2 - 4 BbgPolG eine generelle Befreiung von der Kennzeichnungspflicht nicht in Frage kommt, kann die Klägerin nur im Einzelfall hiervon befreit werden. Die Klägerin hat aber nicht konkret dargetan, in welchen schutzwürdigen Belangen sie durch die namentliche Kennzeichnung verletzt ist. Darüber hinaus unterfällt die Klägerin als Angehörige der Polizeiinspektion Flughafen auch nicht den unter Ziff. 4.2. VV (Befreiungen von der Kennzeichnungspflicht) genannten Einzelfällen, in denen Vollzugsbedienstete von der Kennzeichnungspflicht befreit sind.

Das hilfsweise auf die Gewährung eines Wahlrechts gerichtete Begehren führt ebenso wenig zum Erfolg. Der Gesetzgeber hat in verfassungskonformer Weise entschieden, dass eine generelle namentliche Kennzeichnungspflicht besteht und nur hinsichtlich des Einsatzes in geschlossenen Einheiten hiervon abweichend das Tragen eines Kennziffernschilds zugelassen ist. Danach ist eine freie Wahl des Polizeibediensteten zwischen Namens- oder Nummernschild gesetzlich nicht vorgesehen und ihm folglich auch kein dahingehendes Ermessen eingeräumt. Nur im Ausnahmefall der überwiegenden schutzwürdigen Belange, d. h. wenn z. B. aufgrund konkreter Umstände ein Missbrauch der Daten zu außerdienstlichen Zwecken zu erwarten ist, der mit einer Gefährdung des Polizisten verbunden sein kann, kann eine Befreiung erteilt werden. In einem solchen Fall sieht - wie oben ausgeführt - Ziff. 4.3. der Verwaltungsvorschriften vor, dass zunächst der Vorgesetzte über das Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen zu entscheiden hat und nur dann, wenn eine solche Entscheidung nicht rechtzeitig eingeholt werden kann, der Beamte selbst entscheiden kann. Diese Verwaltungsvorschrift ist als sinnvolle Auslegung des gesetzlichen Ausnahmetatbestandes nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. 708 Nr.11, 711 ZPO.

Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen worden.

Der Streitwert wird auf 5000,00 Euro festgesetzt.

Der Streitwert entspricht dem Auffangstreitwert gemäß § 52 Abs. 2 GKG.