Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 01.03.2017 – 2 K 990/15

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der mit Ablauf des 3... in den Ruhestand getretene Kläger begehrt, die Zeit seiner Tätigkeit für die Landtagsfraktion vom 1. Mai 1992 bis 31. Mai 1994 wegen Verwendung zum Zwecke der Aufbauhilfe doppelt als ruhegehaltsfähige Dienstzeit anzuerkennen.

Der Kläger stand in dem fraglichen Zeitraum zunächst, nämlich bis zum 31. Dezember 1992 als Verwaltungsoberrat im Dienst der B.... Diese beurlaubte ihn mit Bescheid vom 14. April 1992 ohne Dienstbezüge zur Wahrnehmung der Aufgaben eines „wissenschaftlichen Assistenten“ bei der S...-Landtagsfraktion in dem beklagten Land. Mit Bescheid vom 30. Juli 1992 legte die Bundesanstalt für Arbeit fest, dass der Sonderurlaub für die genannte Aufgabenwahrnehmung nach § 13 Abs. 1 Sonderurlaubsverordnung öffentlichen Belangen diene; die Zeit der Beurlaubung wirke sich daher nicht auf das Besoldungsdienstalter aus und sei darüber hinaus als ruhegehaltsfähige Dienstzeit zu berücksichtigen. Mit Wirkung zum 1. Januar 1993 wurde der Kläger zum Ministerium d... des Beklagten versetzt. Gleichzeitig wurde ihm wiederum Urlaub unter Wegfall der Besoldung bis zum 31. Mai 1994 gewährt. Hinsichtlich der sich anschließenden Tätigkeit des Klägers als Referatsleiter bei dem Ministerium d...  erkannte der Beklagte die Zeit vom 1. Juni 1994 bis zum 31. Dezember 1995 als nach § 3 Abs. 1 Beamtenversorgungs-Übergangsverordnung (BeamtVÜV) doppelt zu berücksichtigen an.

Mit Bescheid der Zentralen Bezügestelle des beklagten Landes (ZBB) vom 9. Januar 2014 legte der Beklagte den Zeitraum vom 1. Mai 1992 bis 31. Mai 1994 als – einfach – ruhegehaltsfähige Dienstzeit zugrunde. Dagegen erhob der Kläger am 3. Februar 2014 Widerspruch. Zur Begründung machten seine Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 19. Januar 2015 im Wesentlichen das Folgende für ihn geltend: Seine Tätigkeit für die Landtagsfraktion sei, wie auch entsprechende Bekundungen des damaligen Fraktionsvorsitzenden und des damaligen Ministerpräsidenten bestätigten, für den Aufbauprozess der Verwaltungsstrukturen in Brandenburg besonders bedeutsam gewesen. Dass er als Angestellter der Landtagsfraktion und nicht in einer Behörde tätig gewesen sei, stehe der Anerkennung nach § 3 Abs. 1 BeamtVÜV nicht entgegen. Nach den Durchführungshinweisen des Bundesministeriums des Innern vom 26. November 1991 – DIII3 – 233700/1 – zu § 3 Abs. 1 BeamtVÜV werde bestimmt, dass ein Arbeitnehmerverhältnis dann als „Verwendung“ im Sinne dieser Verordnung zu bewerten sei, wenn der Beamte für die Zeit seiner Tätigkeit beurlaubt wurde und diese Beurlaubung – wie in seinem Falle geschehen – als ruhegehaltsfähig anerkannt werde. Auch eine parlamentarische Tätigkeit könne den Zweck der Aufbauhilfe erfüllen. Dieser bestehe in dem Aufbau neuer oder der Umgestaltung vorhandener, jedoch den Anforderungen einer rechtsstaatlichen und effektiven Verwaltung oder Justiz nicht genügenden organisatorischen Strukturen. Seine Tätigkeit als Fraktionsreferent sei durch eine derartige Aufbautätigkeit geprägt gewesen und insoweit vergleichbar mit derjenigen etwa eines Referatsleiters in der Landesverwaltung. Ob eine Tätigkeit in der Exekutive oder eine solche für die Legislative in Rede stehe, sei unerheblich.

Die ZBB wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 7. April 2015 im Kern mit der Begründung zurück, berücksichtigungsfähig seien nur Tätigkeiten im Bereich der Verwaltung, nicht in der Gesetzgebung. Auch müsse es sich um eine dienstliche Verwendung bei einer Dienststelle im Beitrittsgebiet handeln. Bei einem zum Zwecke der Ausübung eines privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnisses beurlaubten Beamten komme ebenfalls nur eine Tätigkeit bei einem Dienstherrn im Beitrittsgebiet in Betracht. Außerdem genüge es nicht, wenn die Tätigkeit des Beamten nur mittelbar dem Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen zugutekomme. Diese Voraussetzungen würden im Falle des Klägers nicht vorliegen. Er habe die Tätigkeit der S...-Fraktion unterstützt, was auch dem beklagten Land zugutegekommen sei, ein unmittelbarer Aufbau von Verwaltungsstrukturen sei damit jedoch nicht verbunden.

Der Kläger verfolgt sein Begehren mit der am 27. April 2015 erhobenen Klage unter Vertiefung seines Widerspruchsvorbringens weiter. Er habe bei ungewöhnlich starker Arbeitsbelastung eine herausgehobene Verantwortung getragen. Es komme entscheidend darauf an, dass seine Tätigkeit unmittelbar auf Veränderungen der Verwaltungsstrukturen gerichtet gewesen sei. Dazu habe er maßgeblich an der inhaltlichen Vorbereitung von Gesetzen mitgearbeitet, die die Grundlagen für Aufbau und Organisation der Landes- und Kommunalverwaltung bildeten, u. a. an der Funktionalreform, der Verwaltungsreform, der Gemeinde- und der Landkreisordnung sowie des Kommunalwahlgesetzes. Diese Aufgaben hätten die Änderung der Verwaltungsstrukturen zum Inhalt gehabt und die Mitwirkung daran stelle einen unmittelbaren Beitrag zum Verwaltungsaufbau dar. Darüber hinaus seien von ihm auch die Strukturen der Mehrheitsfraktion des Landtages in der Aufbausituation der Jahre 1992 bis 1994 mit geformt und gefördert worden. In vergleichbaren Fällen von beurlaubten Beamten und Richtern, die als Angestellte von Fraktionen Aufbauhilfe geleistet hätten, seien die Zeiten als doppelt ruhegehaltsfähig anerkannt worden.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, ihm unter Abänderung des Bescheides vom 9. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. April 2015 Ruhegehalt unter doppelter Berücksichtigung der Zeit vom 1. Mai 1992 bis zum 31. Mai 1994 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und verweist zur Begründung auf den Widerspruchsbescheid. Vergleichbare Fälle, in denen entsprechende Zeiten als doppelt ruhegehaltsfähig anerkannt worden seien, seien nicht bekannt. Sollte es solche dennoch geben, würde es sich um Einzelfälle handeln, aus denen der Kläger keine Rechte für sich herleiten könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger kann keine Ruhegehaltsgewährung unter doppelter Berücksichtigung der Zeit vom 1. Mai 1992 bis zum 31. Mai 1994 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit beanspruchen. Der Beklagte hat sein hierauf gerichtetes Begehren mit dem Bescheid vom 9. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. April 2015 zu Recht abgelehnt, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Gemäß § 3 Abs. 1 der BeamtVÜV wird die „Zeit der Verwendung“ eines Beamten aus dem früheren Bundesgebiet zum Zwecke der Aufbauhilfe unter bestimmten weiteren Voraussetzungen doppelt als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt. Voraussetzung ist nach dem Wortlaut der Norm, dass der Beamte als solcher verwendet wird, also Dienst leistet. Auch die Formulierung in § 1 Abs. 1 Satz 2 BeamtVÜV, wonach die Verordnung nach Maßgabe der §§ 3 und 4 auch für Beamte und Richter aus dem früheren Bundesgebiet sowie für Beamte und Richter im Ruhestand gilt, die im Beitrittsgebiet „tätig werden“, lässt angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 3 Abs. 1 BeamtVÜV („Zeit der Verwendung“) keine Auslegung zu, nach der eine Tätigkeit, bei der es sich nicht um eine (dienstliche) „Verwendung“ handelt, unter den Tatbestand subsumiert werden könnte.

Der Umstand, dass der dem Kläger (zum Zwecke der Arbeit für die Fraktion) unter Wegfall der Besoldung gewährte Urlaub im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5, zweiter Halbsatz des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) öffentlichen Belangen bzw. Interessen diente und dass dies dem Kläger vor der Beendigung des Urlaubs von seinen jeweiligen damaligen Dienstherren schriftlich zugestanden worden ist, führt zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr eröffnete dies beamtenversorgungsrechtlich nur die Möglichkeit, eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen, ob die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge für die Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit berücksichtigt werden sollte oder nicht. Dass vorliegend zugunsten des Klägers die Ermessensentscheidung getroffen wurde, die Zeit seiner Beurlaubungen bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zu berücksichtigen, besagt nur, dass die Zeit entgegen der Regel (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 erster Halbsatz BeamtVG, ebenso § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 erster Halbsatz) von der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit nicht ausgenommen wird. Eine weitergehende Fiktion dahingehend, dass die Tätigkeit des Klägers während des Urlaubs als dienstliche „Verwendung“ (im Sinne von § 3 Abs. 1 BeamtVÜV) zu gelten hätte, ist gesetzlich bzw. verordnungsrechtlich nicht normiert. Deshalb ist für eine solche Fiktion, die dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 BeamtVÜV („Verwendung eines Beamten“) zuwiderläuft, kein Raum.

Gegenteiliges folgt auch nicht aus den vom Kläger angeführten Hinweisen des Bundesministeriums des Innern vom 26. November 1991 zur Durchführung der BeamtVÜV - D III 3-223 700/1 -. Zwar heißt es darin (Zu § 3 Abs. 1), unter „Verwendung“ sei „die Beschäftigung im Beamten- oder Richterverhältnis, nicht aber im Arbeitnehmerverhältnis zu verstehen, es sei denn, dass der Beamte für die Zeit dieser Tätigkeit beurlaubt wurde und diese Beurlaubung als ruhegehaltsfähig anerkannt wird“. Jedenfalls ausdrücklich ist danach nämlich nicht von einem Arbeitnehmerverhältnis die Rede, das zu einem nicht dienstherrnfähigen Arbeitgeber besteht.

Vgl. auch Kümmel, Beamtenversorgungsgesetz, BeamtVÜV Erläuterungen, Anhang 2/11, Stand Mai 2015, Ziff. II. 1: für eine Doppelanrechnung von (nach § 6 BeamtVG ruhegehaltsfähigen) Zeiten einer Beurlaubung zum Zwecke der Ausübung eines privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnisses „bei einem Dienstherrn“.

Um ein Arbeitnehmerverhältnis zu einem nicht dienstherrnfähigen Arbeitgeber geht es aber vorliegend, denn unabhängig davon, welche Rechtsnatur den Fraktionen im Landtag des Beklagten beizumessen ist, sind (und waren) diese – mag man sie auch der „organisierten Staatlichkeit des Parlaments“ zuordnen (vgl. Trute, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn. 96: „Scharnier zwischen Parteien und Parlament“) – nicht dienstherrnfähig (vgl. § 2 des Beamtenstatusgesetzes).

Unbeschadet dessen können mit den genannten Durchführungshinweisen, selbst wenn sie nicht einschränkend als auf Arbeitnehmerverhältnisse mit dienstherrnfähigen Arbeitgebern gemeint gewesen sein mögen, ohnehin keine versorgungsrechtlichen Ansprüche begründet werden, die gesetzlich nicht bestehen. Entsprechendes würde gelten, falls es einer früheren Verwaltungspraxis entsprochen haben sollte, von dafür beurlaubten Beamten ausgeübte Tätigkeiten für Parlamentsfraktionen nach § 3 Abs. 1 BeamtVÜV als „Verwendung“ anzusehen: Eine Fortführung einer solchen – nach Auffassung der Kammer rechtswidrigen – Verwaltungspraxis könnte der Kläger nicht beanspruchen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung i. V. m. § 167 VwGO. Gründe zur Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes auf 1.503,12 Euro (62,63 Euro x 24) festgesetzt.