Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 17.08.2017 – VG 1 K 2426/14

Der Bescheid des Beklagten vom 13. August 2014 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, festzustellen, dass der Beschluss vom 19. Juni 2014 rechtmäßig ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Das Gemeindegebiet der Klägerin wird durch die Bundesautobahn A 10 durchquert. Gegen einen Planfeststellungsbeschluss des Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft des Landes Brandenburg vom 9. Dezember 2013 zum 6-streifigen Ausbau dieser Autobahn erhob die Klägerin Einwendungen in einer Klage vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (OVG 1 A 1.14). Auch der Naturschutzbund Deutschland, Landesvertretung Brandenburg e.V. (NABU), sowie verschiedene Privatpersonen erhoben jeweils eigene Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss.

Die Gemeindevertretung der Klägerin fasste am 15. Mai 2014 den Beschluss, Vereinbarungen mit den anderen Klägern einzugehen, wonach diese im Rahmen ihrer Klagen auch die gemeindlichen Interessen (mit-)berücksichtigen sollten. In dem Beschluss heißt es wörtlich:

„Die Gemeinde B... sichert die gemeindlichen Interessen in Zusammenhang mit dem 6-streifigen Ausbau der Bundesautobahn A 10 durch Vereinbarung mit den Privatklägern aus dem Bereich der Gemeinde B... und d... über die bereits erhobene Klage der Gemeinde selbst hinaus ab. Gegenstand der Vereinbarung ist mindestens eine Sicherung der Vertretung auch der gemeindlichen Interessen im Rahmen der Klageverfahren gegen eine finanzielle Beteiligung der Gemeinde an den Prozesskosten. Die Gemeinde stellt für diesen Zweck 5.000,00 Euro zur Verfügung, wobei 2.000,00 Euro für das Klageverfahren des N... und je 1.000,00 Euro für die Privatklagen (3 Kläger * 1.000,00 Euro) aufgewendet werden.“

In der Beschlussbegründung heißt es, dass:

„kommunale Interessen der Gemeinde B..., die auch über die Klagen Dritter vertreten werden sollen, beispielhaft die Sicherung eines besseren aktiven Lärmschutzes (lärmmindernder Asphalt, Lärmschutzwände, Lärmschutzwälle) für alle Gemeindebereiche und ein besserer Schutz sowie eine Verbesserung der Entwicklungsmöglichkeiten (Optimierung der Querung der Briese durch die Autobahn) des Schutz- und Erholungsgebiets Briese sind.“

Diesen Beschluss beanstandete die Stellvertreterin des Bürgermeisters der Klägerin mit Schreiben vom 3. Juni 2014. Den daraufhin erneut gefassten, wortgleichen Beschluss vom 19. Juni 2014 beanstandete die Stellvertreterin des Bürgermeisters mit Schreiben vom 30. Juni 2014 erneut und legte den Beschluss dem Beklagten zur Entscheidung vor. Mit Bescheid vom 13. August 2014 stellte dieser die Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Gemeindevertretung fest. Zur Begründung führte er aus, der durch die stellvertretende Bürgermeisterin der Gemeinde B... vertretenen Rechtsauffassung, wonach der Gemeinde hinsichtlich naturschutzrechtlicher Belange das Rechtsschutzbedürfnis fehle, sei zu folgen. Es gehöre nicht zu den abwägungserheblichen eigenen Belangen in einem Planfeststellungsverfahren, Beeinträchtigungen der Lebensqualität der Anwohner abzuwehren. Zur weiteren Begründung verweist der Beklagte auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach einer Gemeinde nicht deshalb ein „wehrfähiges“ Rechts zukomme, weil der Allgemeinheit oder einzelnen Privatpersonen ein Schaden drohe. Die Gemeinde könne daher nicht mit Erfolg gegen den Planfeststellungsbeschluss vorbringen, die Lärm- und Luftbelastung werde zunehmen und das Vorhaben widerspreche Belangen des Umweltschutzes. Da die Gemeinde nicht in ihren so verstandenen Rechten verletzt sein könne, bestehe in dieser Angelegenheit auch keine Kompetenz zum gemeindlichen Handeln. Es sei ihr vielmehr verwehrt, in dieser Angelegenheit mit Dritten Vereinbarungen zu schließen, um nicht vorhandene Rechte durchzusetzen. Es gehöre auch nicht zu den Aufgaben einer Gemeinde, Klagen Dritter zu unterstützen.

Am 26. September 2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Entscheidung des Beklagten sei rechtswidrig, da der beanstandete erneute Beschluss der Gemeindevertretung rechtmäßig sei. Der Beschluss der Klägerin halte sich in den Grenzen des in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) und Art. 97 Abs. 1, 2 der Landesverfassung Brandenburg (BbgVerf) verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung. Hiernach erfüllten die Gemeinden alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt sei. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft seien diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen. § 2 Abs. 2 Brandenburgische Kommunalverfassung (BbgKVerf) selbst enthalte - wie bereits der Wortlaut „unter anderem“ verdeutliche - eine beispielhafte Aufzählung der Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehörten die harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung unter Beachtung der Umweltverträglichkeit, die Entwicklung der Freizeit- und Erholungsbedingungen sowie der Schutz der natürlichen Umwelt. Die Unterstützung privater Kläger sei lediglich Mittel zur Verfolgung dieser Zwecke. Aus dem Beschluss gehe hervor, dass die avisierte Kooperation einer Verbesserung des Lärmschutzes wie auch dem Schutz des Naturschutzgebietes diene. Insbesondere der kommunale Naturschutz, der für die Gemeinde besonders Gewicht habe, füge sich in den Katalog des § 2 BbgKVerf ein und falle unter den Bereich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der Grundsatz der Allzuständigkeit der Gemeinde lasse sich nicht auf einen bestimmten Aufgabenkatalog beschränken. Die Gemeinde könne sich vielmehr ohne Kompetenztitel Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft annehmen. Erforderlich sei lediglich ein öffentlich-rechtliches Interesse, wobei der Gemeinde ein Einschätzungsspielraum zustehe. Die Gewährleistung eines angemessenen Lärmschutzes sei in besonderem Maße gemeinwohlorientiert. Auch gebe es keine anderweitige Zuständigkeitsverteilung, so dass es bei der Allzuständigkeit der Klägerin verbleibe.

Hintergrund für die Unterstützung der Privatkläger und des NABU sei die Sicherung der umfassenden Geltendmachung gemeindlicher Interessen gegen den Planfeststellungsbeschluss. Die Vereinbarung sei geschlossen worden, damit die Kläger gegen Kostenbeteiligung auch die gemeindlichen Interessen geltend machen. Die Möglichkeiten der Gemeinde zum klageweisen Vorgehen gegen den Planfeststellungsbeschluss seien stark eingeschränkt. Insbesondere im Hinblick auf die hier gegenständlichen lärm- und naturschutzrechtlichen Belange fehle es häufig an „wehrfähigen“, d.h. klageweise durchsetzbaren Ansprüchen. Die Rechtsschutzmöglichkeiten privater Betroffener sowie anerkannter Naturschutzverbände seien demgegenüber bedeutend umfassender. Dem Ausgleich dieser Diskrepanz diene die Vereinbarung mit den Privatklägern und dem NABU. Es gehe der Klägerin nicht darum, ihr nicht zustehende Rechte durchzusetzen, sondern gemeindliche Interessen, die über Rechte, die gegen einen Planfeststellungsbeschluss geltend gemacht werden können, hinausgehen, geltend zu machen. Es sei nicht beabsichtigt, sich von Privatpersonen und dem NABU im Klageverfahren vertreten zu lassen, sondern es sollen in den Schriftsätzen auch für die Klägerin wesentliche lärm- und naturschutzrechtliche Aspekte vorgetragen werden.

Der Beschluss verstoße auch nicht gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Die Finanzhoheit sei Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinde, so dass eine Gemeinde grundsätzlich die freie Verfügungsgewalt über die ihr zustehenden Finanzmittel habe. Zwar sei sie dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verpflichtet, könne sich allerdings auf einen weitgehenden Beurteilungsspielraum berufen. Dieser sei hier nicht überschritten. Die Ausgaben seien nicht vermeidbar, denn sie dienten der effektiven Umsetzung zentraler Interessen der Klägerin.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 13. August 2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, festzustellen, dass der Beschluss vom 19. Juni 2014 rechtmäßig war.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, die Beanstandung sei zu Recht erfolgt. Es zähle nicht zu den Aufgaben einer Gemeinde, Privatklagen oder Klagen des NABU zu unterstützen. Der Beschluss der Gemeindevertretung verletze daher das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltführung. Ferner dürfe nur der Bürgermeister die Gemeinde vertreten, nicht aber der NABU und Bürger der Gemeinde.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig.

Sie richtet sich gegen die Entscheidung des Beklagten, mit der festgestellt wurde, dass der Beschluss der Gemeindevertretung vom 19. Juni 2014 rechtswidrig ist. Es handelt sich um einen feststellenden Verwaltungsakt.

Vgl. Schumacher in: Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand Juli 2016, § 55 Anm. 10.2; Grünewald in: Potsdamer Kommentar, Stand März 2017, BbgKVerf § 55 Rn. 59.

Dagegen ist die Verpflichtungsklage statthaft, mit der eine die Klägerin begünstigende Entscheidung nach § 55 Abs. 1 S. 11 BbgKVerf begehrt wird.

Die Gemeinde ist in diesem Verfahren auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO), denn ihr gegenüber ergeht nach § 55 Abs. 1 S. 11 BbgKVerf die Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde. Die Gemeinde wird dabei zutreffend durch den Bürgermeister vertreten. Auch wenn um dessen Beanstandung in der Funktion als Bürgermeister gestritten wird, verbleibt es bei dem Grundsatz des § 53 Abs. 1 S. 2 BbgKVerf, wonach der Bürgermeister rechtlicher Vertreter der Gemeinde ist. Er hat die Belange der Gemeinde in Rechtsstreitigkeiten entsprechend den Beschlüssen der Gemeindevertretung wahrzunehmen (§ 54 Abs. 1 Nr. 2 BbgKVerf).

Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedarf es nach § 119 BbgKVerf nicht.

Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 13. August 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Feststellung, dass der Beschluss der Gemeindevertretung vom 19. Juni 2014 rechtmäßig ist.

Gemäß § 55 Abs. 1 BbgKVerf hat der Hauptverwaltungsbeamte Beschlüsse der Gemeindevertretung (GV) zu beanstanden, wenn er der Auffassung ist, dass sie rechtswidrig sind. Die Stellvertretende Bürgermeisterin hat hier den Beschluss vom 15. Mai 2014 beanstandet. Nach § 55 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf muss die Beanstandung unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Frist von zwei Wochen nach Vorlage der Niederschrift der Sitzung der Gemeindevertretung gegenüber dem Vorsitzenden der GV ausgesprochen werden. Die Gemeindevertretung hat spätestens in der nächsten ordentlichen Sitzung erneut zu entscheiden. Der Beschluss wurde nach der Beanstandung in der nächsten ordentlichen Sitzung am 19. Juni 2014 neu gefasst. Es erfolgte eine namentliche Abstimmung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 5 BbgKVerf. Nach der erneuten Beanstandung hat der Hauptverwaltungsbeamte unverzüglich, unter Darlegung der unterschiedlichen Rechtsauffassungen, die Entscheidung der Kommunalaufsicht einzuholen, ob der erneute Beschluss rechtswidrig ist. Die Entscheidung muss durch die Kommunalaufsicht unverzüglich, spätestens innerhalb eines Zeitraums von drei Monaten nach Kenntnis aller für die Entscheidung erheblichen Tatsachen, getroffen werden. Der Landrat führt gemäß § 110 Abs. 1 BbgKVerf die Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Städte und Gemeinden - und damit auch über die Klägerin - als allgemeine untere Landesbehörde.

Anhaltspunkte dafür, dass das Beanstandungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurde, insbesondere Fristen nicht eingehalten worden sind, sind nicht ersichtlich.

Die Entscheidung der Kommunalaufsicht ist nur dann rechtmäßig, wenn der Beschluss der Gemeindevertretung rechtswidrig ist. Das ist nicht der Fall.

Nach Art. 28 Abs. 2 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst nach Satz 3 auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Nach Art. 97 BbgVerf erfüllen Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht nach dieser Verfassung oder kraft Gesetzes anderen Stellen obliegen.

Dies sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988, 2 BvR 1619/83.

Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 BbgKVerf gehören zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft unter anderem die Entwicklung der Freizeit und Erholungsbedingungen sowie der Schutz der natürlichen Umwelt. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nicht nur die von der Gemeinde zulässigerweise einklagbaren Rechte, die zum Teil gesetzlich geregelt und zum Teil von der Rechtsprechung entwickelt worden sind, sondern auch alle Angelegenheiten, die darüber hinausgehen, aber ein Interesse der Gemeindeeinwohner widerspiegeln. Die Unterstützung von Klagen einzelner Privatpersonen und des NABU kann ein solches Interesse sein, wenn es der Gemeindevertretung nicht lediglich darum geht, einzelnen Bürgern der Gemeinde eine Unterstützung zukommen zu lassen, sondern die Interessen der gesamten Gemeinde in einem Verfahren durchzusetzen, in dem die Gemeinde dies nicht selbst kann.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2008, 9 VR 5/07, juris,

kann die Gemeinde sich nicht gegen einen Planfeststellungsbeschluss mit dem Vortrag wenden, es würden umwelt- und naturschutzrechtliche Belange verletzt. Der Anspruch eines Privaten auf eine umfassende gerichtliche Kontrolle mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung, insbesondere auch auf Überprüfung der Einhaltung des Abwägungsgebots in Bezug auf öffentliche, nicht seinem Schutz dienende Belange, beruht darauf, dass Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässt und damit eine dem objektiven Recht nicht entsprechende Enteignung ausschließt. Dieser Schutz kommt der Gemeinde nicht zu, da sie nicht Grundrechtsträgerin ist und sich nicht auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG berufen kann. Anderenfalls könnten die Gemeinden sich über die Anrufung der Verwaltungsgerichte zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen, wenn sie mehr oder weniger zufällig als Grundstückseigentümer von einem hoheitlichen Akt mit enteignender Vorwirkung betroffen sind. Die Gemeinden sind Teil der öffentlichen Gewalt auch soweit sie als Fiskus über Eigentum an Grundstücken verfügen.

Der Umwelt- und Naturschutz einschließlich eines umfassenden Lärmschutzes ist ausweislich der vorgelegten Unterlagen (Internetauftritt und Beschlüsse zum Schutz der Natur insbesondere des Bibers) ein gemeindliches Anliegen. So stellt sich die Gemeinde im Internet als „ruhiger, ursprünglicher Ort mitten im Grünen gelegen und nur einen Katzensprung nördlich von der Hauptstadt Berlin gelegen“ vor, der insbesondere von junge Familien geschätzt wird. Ebenso wird die Qualität der Gemeinde „als Ausflugs- und Erholungsziel mit der Briese, einem schiffbaren Nebenfluss der Havel und ihren drei Seen“ hervorgehoben. Es seien „zahlreiche Wanderwege und Radwege vorhanden, um das Naturschutzgebiet Briesetal zu erkunden“. Die Beibehaltung dieser ruhigen Ortslage und der Naturnähe durch die Errichtung von Lärmschutzmaßnahmen und Maßnahmen zum Umweltschutz kann jedoch klageweise nicht selbst durch die Gemeinde im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht durchgesetzt werden. Allein durch die Unterstützung der Privatkläger und des NABU können diese gemeindeeigenen Interessen in das gerichtliche Verfahren einfließen und Berücksichtigung finden. Aus dem Beschluss der Gemeindevertretung und dessen Begründung geht auch hervor, dass nicht lediglich eine einseitige finanzielle Unterstützung der Klagen erfolgen soll, sondern dass vielmehr die Unterstützung daran gekoppelt sein soll, Einfluss auf den jeweiligen Klagevortrag zu nehmen, um die Gemeindeinteressen zu vertreten.

Der Beschluss verstößt nicht gegen das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gemäß § 63 Abs. 2 BbgKVerf. Sparsamkeit bedeutet, dass unnötige Ausgaben vermieden werden sollen. Die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gelten zwar nicht nur für den Haushaltsplan in seiner Gesamtheit, sondern auch für jede Einzelmaßnahme, also auch für den beanstandeten Beschluss. Die Gemeinde hat allerdings aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts bei der Entscheidung über die Durchführung einer Maßnahme hinsichtlich der Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einen weitgehenden Einschätzungsspielraum. Der Beklagte hat nicht einmal vorgetragen, dass bzw. wie das oben dargestellte legitime Ziel der Gemeinde auch wirtschaftlicher erreicht werden könnte. Hinzu kommt, dass die Gemeinde nicht bereits dann gegen die haushaltsrechtlichen Grundsätze des Art. 63 BbgKVerf verstößt, wenn die Maßnahme auch wirtschaftlicher durchgeführt werden könnte. Die Schwelle zur Rechtswidrigkeit ist vielmehr erst überschritten, wenn das gemeindliche Handeln mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar ist.

Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18. März 1998 - 4 B 97.3249 - juris.

Erst dann wäre ein Einschreiten der Kommunalaufsicht zulässig. Hierzu fehlen jegliche Anhaltspunkte. Angaben dazu, dass die Gemeinde nicht über ausreichende finanzielle Möglichkeiten verfügt, um die Vereinbarung zu erfüllen, sind von dem Beklagten nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich.

Entgegen der Auffassung des Beklagten wird die Klägerin auch nicht durch die Privatkläger und den NABU im gerichtlichen Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht vertreten, vielmehr sollen lediglich Interessen der Gemeinde in deren Schriftsätzen mitberücksichtigt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.

Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes).