Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 04.09.2018 – VG 21 K 1619/18.PVL

1. Der Antrag wird abgelehnt.

2. Kostengrundentscheidung und Streitwertfestsetzung entfallen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren; der Gegenstandswert der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

I.

Die Parteien streiten über die Gültigkeit der Wahl des Beteiligten zu 1.

Der Beteiligte zu 1. ist der bei dem Amt gebildete Personalrat. Dienststellenleiter ist der Amtsdirektor, § 138 der Brandenburgischen Kommunalverfassung (BbgKVerf); im Übrigen finden auf die Leitungsstruktur eines Amtes die Vorschriften über kreisangehörige amtsfreie Gemeinden entsprechende Anwendung (§ 140 BbgKVerf). Das Amt ist eine relativ kleine Kommunalverwaltung, bei der neben dem Amtsdirektor kein Beigeordneter im Sinne des § 60 BbgKVerf vorhanden ist.

Für die Stellvertretung des Amtsdirektors gilt (§ 140 i.V.m.) § 56 BbgKVerf. Gemäß § 56 Abs. 1 BbgKVerf muss der Hauptverwaltungsbeamte einen allgemeinen Stellvertreter haben, der im Verhinderungs- und Vakanzfalle alle Aufgaben des Hauptverwaltungsbeamten mit Ausnahme der Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung wahrnimmt. Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf benennt in den Kommunalverwaltungen, in denen kein Beigeordneter vorhanden ist, die Gemeindevertretung (hier der Amtsausschuss) auf Vorschlag des Hauptverwaltungsbeamten aus dem Kreis der Bediensteten mit Leitungsaufgaben einen allgemeinen Stellvertreter des Hauptverwaltungsbeamten. Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 3 BbgKVerf kann der Hauptverwaltungsbeamte aus demselben Personenkreis weitere Stellvertreter bestimmen.

Der Amtsausschuß des Amtes bestimmte mit Wirkung vom 6. Dezember 2012 Frau A... zur allgemeinen Stellvertreterin des Amtsdirektors. Mit Verfügungen der seinerzeit amtierenden Amtsdirektorin vom 3. bzw. 14. Juli 2015 erfolgte die Bestimmung von Frau S... zur zweiten Stellvertreterin und von Herrn J... zum dritten Stellvertreter des Amtsdirektors.

Am 15. Mai 2018 fand die turnusgemäße Neuwahl des Beteiligten zu 1. statt. Die Wahlvorbereitungen begannen mit der Bestimmung des Wahlvorstandes, diesem gehörte u.a. der Beamte S... an.

Ausweislich des Wahlberechtigtenverzeichnisses waren insgesamt 93 Bedienstete vorhanden, davon 88 Arbeitnehmer und 5 Beamte. Frau G... und Herr S... sind Beamte, Frau S... ist Arbeitnehmerin. Der Wahlvorstand erließ unter dem 23. März 2018 ein Wahlausschreiben, in welchem mitgeteilt wurde, dass 5 Mitglieder des Personalrats zu wählen seien, davon 1 für die Gruppe der Beamten und 4 für die Gruppe der Arbeitnehmer, und in welchem dazu aufgefordert wurde, bis zum 17. April 2018, 16.00 Uhr, Wahlvorschläge einzureichen.

Für die Gruppe der Arbeitnehmer wurden insgesamt fünf Wahlvorschläge eingereicht, die allesamt für gültig erachtet wurden.

Am 12. April 2018 reichte der Antragsteller einen Wahlvorschlag für die Gruppe der Beamten ein, in welchem er als Kandidat vorgeschlagen wurde, und welcher drei Unterstützerunterschriften aufwies, nämlich von Frau G..., Herrn S... und der weiteren Beamtin Frau L.... Bei dem fünften vorhandenen Beamten handelt es sich um den Amtsdirektor. Ausweislich des Protokolls fand am 18. April 2018 eine Sitzung des Wahlvorstandes statt, bei dem der Wahlvorschlag des Antragstellers für ungültig befunden wurde. Zur Begründung hielt der Wahlvorstand fest, dass Frau G... und Herr S... als Vertreter des Amtsdirektors nicht zur Unterzeichnung von Wahlvorschlägen berechtigt seien, §§ 7, 14 Abs. 3, 19 Abs. 4 des Personalvertretungsgesetzes (PersVG).

Weitere Vorschläge für die Gruppe der Beamten waren nicht erfolgt. Der Wahlvorstand setzte gemäß § 12 der Wahlordnung zum Personalvertretungsgesetz (WO-PersVG) eine Nachfrist von fünf Arbeitstagen und veröffentlichte am 23. April 2018 einen Aufruf, bis zum 2. Mai 2018 – ohne Uhrzeitangabe – Wahlvorschläge für die Gruppe der Beamten einzureichen, anderenfalls der der Gruppe der Beamten zustehende Sitz der Gruppe der Arbeitnehmer zugeschlagen werde.

Eine weitere Einreichung von Wahlvorschlägen innerhalb der Nachfrist erfolgte nicht.

Die Wahl fand am 15. Mai 2018 ohne eine Liste der Beamten statt. Die Bekanntgabe des Wahlergebnisses erfolgte am selben Tage.

Der Antragsteller hat am 22. Mai 2018 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Der Antragsteller trägt vor: Die Wahlanfechtung sei fristgerecht; als Wahlberechtigter sei er auch anfechtungsberechtigt. Die Wahlanfechtung sei begründet, weil schwerwiegend gegen Vorschriften des Wahlrechts verstoßen worden sei. Der Wahlvorschlag hätte nicht mit der Begründung zurückgewiesen werden dürfen, dass Frau G... und Herr S... nicht wählbar seien und deshalb auch keine Unterstützerunterschriften leisten dürften. Denn es handle sich um eine reine Abwesenheitsvertretung, die nach der einschlägigen Kommentierung nur mit äußerster Zurückhaltung ausgeübt werden dürfe; es sei in den letzten 20 Jahren nicht vorgekommen, dass ein Abwesenheitsvertreter eine Personalentscheidung getroffen hätte. Ein bloßer Abwesenheitsvertreter sei aber kein ständiger Vertreter des Dienststellenleiters im Sinne des § 7 Abs. 1 PersVG, denn dem Personalrat könne nur eine Person mit Personal-, Sach- und Organisationshoheit als Ansprechpartner gegenüberstehen.

Der Antragsteller beantragt,

die Wahl zum Personalrat des Amtes vom 15. Mai 2018 für unwirksam zu erklären.

Der Beteiligte zu 1. beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Beteiligte zu 1. trägt vor: Ein Wahlfehler liege nicht vor. Die Beamten G... und S... seien zu allgemeinen Vertretern des Amtsdirektors bestimmt worden. Gemäß § 56 Abs. 1 BbgKVerf fielen ihnen im Verhinderungs- und Vakanzfall die Aufgaben und Befugnisse des Hauptverwaltungsbeamten umfassend zu. Dass diese Befugnisse nur mit Zurückhaltung ausgeübt würden, ändere nichts daran, dass diese Befugnisse ihnen umfassend zustünden, womit der Tatbestand des § 7 Abs. 1 PersVG erfüllt und im Übrigen ein Interessenkonflikt mit der Personalvertretung offenkundig sei.

Der Beteiligte zu 2.

stellt keinen Antrag.

Der Beteiligte zu 2. trägt vor: Seine Abwesenheitsvertretung werde durch drei Stellvertreter in vorgegebener Rangordnung sichergestellt, nämlich Frau G... als erster und Herrn S... als drittem Stellvertreter(in). Beschränkungen der Vertretungsmacht habe er nicht verfügt, so dass es bei der Regelung des § 56 BbgKVerf bleibe und die Stellvertreter im Vertretungsfall auch beamten-, arbeits- und tarifrechtliche Entscheidungen wahrzunehmen hätten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das schriftsätzliche Vorbringen der Beteiligten und den Inhalt der von ihnen vorgelegten Unterlagen verwiesen.

II.

Der Antrag bleibt ohne Erfolg.

Der Antrag ist zulässig; insbesondere gehört der Antragsteller zu den gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 PersVG Anfechtungsberichtigten, und ist die Wahlanfechtungsfrist bei einer Bekanntgabe des Wahlergebnisses am 15. Mai 2018 und einem Eingang der Wahlanfechtung bei Gericht am 22. Mai 2018 eingehalten.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Die Wahl ist aufzuheben, wenn ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren vorliegt, es sei denn, dass der Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst haben kann.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

1. Entgegen der Rechtsmeinung des Antragstellers hat der Wahlvorstand den von dem Antragsteller eingereichten Wahlvorschlag mit dem Kennwort "Beamte" im Ergebnis zu Recht beanstandet.

Gemäß § 9 Abs. 3 WO-PersVG bedarf jeder Wahlvorschlag mindestens drei Unterstützerunterschriften. Der Wahlvorschlag des Antragstellers wies genau drei Unterstützerunterschriften aus, von denen allerdings zwei von Personen stammten, die nicht zur Abgabe einer Unterstützerunterschrift berechtigt waren. Damit war der Wahlvorschlag ungültig.

a) Zutreffend in Ergebnis und Begründung hat der Wahlvorstand die Unterschrift der Beamtin A... beanstandet. Diese durfte gemäß 19 Abs. 4 Satz 4 PersVG keine Unterschrift leisten. Denn nach dieser Vorschrift sind diejenigen Wahlberechtigten von der Unterschriftsleistung ausgeschlossen, die gemäß § 14 Abs. 3 PersVG nicht wählbar sind. Gemäß § 14 Abs. 3 PersVG sind die in § 7 PersVG genannten Personen sowie die zu selbständigen Personalentscheidungen befugten Beschäftigten nicht wählbar. Zwar ist Frau G... nicht zu selbständigen Personalentscheidungen befugt; sie gehört jedoch zu dem in § 7 PersVG genannten Personenkreis.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 PersVG wird die Dienststelle vertreten durch den Dienststellenleiter oder dessen ständigen Vertreter. Dienststellenleiter ist – unstreitig – der Amtsdirektor. Personen, die in gleicher Weise wie der Dienststellenleiter entscheidungsbefugt sind (§ 7 Abs. 1 Satz 2 PersVG), können im Anwendungsbereich der BbgKVerf nur Beigeordnete sein; diese gibt es im Amt gerade nicht. Frau G... ist jedoch ständige Vertreterin im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 PersVG.

Gemäß § 140 in Verbindung mit § 56 Abs. 1 BbgKVerf muss ein Hauptverwaltungsbeamter einen allgemeinen Vertreter haben, auf den im Abwesenheitsfall die gesamten Befugnisse des Hauptverwaltungsbeamten übergehen (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf). Dazu gehören auch die dienstrechtlichen Befugnisse aus §§ 61 und 62 BbgKVerf, deren Ausübung regelmäßig Mitbestimmungstatbestände des Personalvertretungsrechts berührt (vgl. zum Umfang der Vertretungsmacht des Abwesenheitsvertreters: Grünewald, in Potsdamer Kommentar zum Kommunalrecht Brandenburg, insoweit Stand der 45. Lieferung Mai 2013, § 56 BbgKVerf Randnr. 12). Hinzu kommt, dass der ständige Vertreter nicht durch den Dienststellenleiter selbst bestimmt wird, sondern auf dessen Vorschlag durch die Gemeindevertretung (bzw. im Falle einer Amtsverwaltung durch den Amtsausschuss), vgl. § 56 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf. Auch wenn die BbgKVerf von einem allgemeinen Vertreter und nicht wie das PersVG von einem ständigen Vertreter spricht, ist die Stellung der Frau G... aufgrund der Bestimmung durch den Amtsausschuss und der jederzeitigen Möglichkeit, bei Abwesenheit des Amtsdirektors dessen Befugnisse insgesamt auszuüben, auf die Ebene der Dienststellenleitung herausgehoben. Dass die Stellvertreterin von diesen Befugnissen nur sehr zurückhaltend Gebrauch macht, ändert nichts daran, dass sie im Vertretungsfall die Rechtsmacht besitzt, von diesen Befugnissen umfassend Gebrauch zu machen.

b) Im Ergebnis zu Recht hat der Wahlvorstand auch die Unterstützerunterschrift des Beamten Herrn S... beanstandet.

aa) Allerdings hätte diese Unterschrift nicht mit derselben Begründung beanstandet werden dürfen.

Herr S... ist durch den Amtsdirektor selber zum dritten Stellvertreter bestimmt worden. Rechtsgrundlage hierfür ist § 56 Abs. 3 Satz 3 BbgKVerf. Danach kann der Hauptverwaltungsbeamte weitere Beschäftigte mit Leitungsfunktion zu weiteren Stellvertretern bestimmen.

Weitere Stellvertreter des Hauptverwaltungsbeamten im Sinne des § 56 Abs. 3 Satz 3 BbgKVerf sind – im Gegensatz zu dem allgemeinen Vertreter gemäß § 56 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf – keine ständigen Vertreter des Dienststellenleiters im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 PersVG. Dies folgt zum einen aus den Umständen, dass die Bestimmung weiterer Vertreter nur fakultativ ist, und dass die Handlungsmacht und die Befugnisse des Hauptverwaltungsbeamten nur und erst bei Verhinderung auch des allgemeinen Stellvertreters auf sie übergehen, so dass ein personalvertretungsbezogener Interessenkonflikt nur äußerst selten zu erwarten ist. Dies folgt zum anderen aus dem Umstand, dass die Stellung der weiteren Stellvertreter schon deshalb wesentlich schwächer und gegenüber den übrigen Bediensteten wesentlich weniger herausgehoben ist, weil die Ernennung und Abbestellung der weiteren Stellvertreter allein durch den Hauptverwaltungsbeamten und nicht durch die Gemeindevertretung (bzw. hier den Amtsausschuss) erfolgt. Schließlich wäre es mit den Aufgaben und der Rechtsstellung der Personalvertretung nicht zu vereinbaren, wenn der Hauptverwaltungsbeamte durch die kurzfristige Ernennung oder Abberufung weiterer Stellvertreter die Wählbarkeit von Beschäftigten, insbesondere kurz vor Wahlen, nach Belieben beeinflussen könnte. Dies gilt umso mehr, als § 56 Abs. 3 Satz 3 BbgKVerf keine Höchstzahl der fakultativen weiteren Stellvertreter kennt.

bb) Gleichwohl hat der Wahlvorstand auch die Unterschrift des Beamten S... im Ergebnis zu Recht beanstandet. Denn der Beamte S... war Mitglied des Wahlvorstandes. Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 8 letzter Halbsatz der WO-PersVG dürfen Mitglieder des Wahlvorstandes keine Unterstützerunterschrift leisten.

2. Der Wahlvorstand hat allerdings anderweitig gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen.

a) Zunächst ist das Wahlausschreiben fehlerhaft, insofern nämlich, als darin als Ablauf der Frist für das Einreichen von Wahlvorschlägen der 17. April 2018, 16.00 Uhr, genannt wurde. Tatsächlich lief die Frist aber bis zum 17. April 2018, 24.00 Uhr. Gemäß § 8 Abs. 2 WO-PersVG können Wahlvorschläge innerhalb von 18 Tagen nach dem Erlass des Wahlausschreibens eingereicht werden. Die Frist ist in entsprechender Anwendung der §§ 186 bis 193 BGB zu berechnen und endet dementsprechend um 24.00 Uhr des 18. Tages nach Erlass des Wahlausschreibens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1969 – BVerwG 7 P 2.68 –, PersV 1970, 37; seither st.Rspr.). Eine Befugnis, diese Frist zu verkürzen, steht dem Wahlvorstand nicht zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1980 – BVerwG 6 P 4.80 –, juris, Leitsatz 1 und Randnr. 12). (Vgl. hierzu auch Beschluss der Fachkammer vom 12. August 2014 – 21 K 1164/14.PVL –).

b) Der Wahlvorstand hat ferner gegen seine aus § 11 Abs. 2 WO-PersVG folgende Pflicht verstoßen, eingereichte Wahlvorschläge unverzüglich zu prüfen und im Falle von Beanstandungen zurückzugeben.

Die Verpflichtung zur unverzüglichen Rückgabe eines ungültigen Wahlvorschlags, die eine entsprechend unverzügliche Prüfung durch den Wahlvorstand voraussetzt, dient der Erhaltung der Möglichkeit, fristgerecht einen neuen Wahlvorschlag einzureichen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. Februar 1969, ZBR 1969, 250, 251, und vom 13. März 1973, BVerwGE 42, 73 <76 f.>; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. Dezember 1980, PersR 1983, 20, 22; Hessischer VGH, Beschluss vom 24. Oktober 2002 – 21 TK 3290/00 –, juris, Randnr. 46). Der Sinn der Verpflichtung zur unverzüglichen Rückgabe eines ungültigen Wahlvorschlags ist gerade auch darin zu sehen, dass dem Einreicher die Behebung eines festgestellten Mangels seines Wahlvorschlags in einer im Vergleich zum Zeitpunkt der Einreichung angemessenen verbleibenden Zeitspanne ermöglicht wird.

Das Erfordernis der unverzüglichen Prüfung eines mangelbehafteten Wahlvorschlages bedeutet also zunächst, dass der Wahlvorstand sofort nach Eingang des Wahlvorschlages mit der Prüfung zu beginnen hat, ob dieser gültig ist oder nicht; die für eine erste Sichtprüfung angemessene Zeit ist umso kürzer, je offenkundiger ein Mangel ist, und umso länger, je detailgenauer die Prüfung sein muss, um den Mangel auch als solchen erkennen zu können (vgl. [zu den Parallelvorschriften des Bundesrechts] Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, BPersVG, 7. Auflage, § 10 WO Randnr. 10+11). Das Erfordernis der unverzüglichen Prüfung eines mangelbehafteten Wahlvorschlages bedeutet weiterhin, dass sich der Wahlvorstand zu einer solchen Prüfung bzw. zum sofortigen Zusammentritt zu einer Sitzung auch bereithält. Die Tätigkeit des Wahlvorstandes hat dabei ggf. Vorrang gegenüber anderen dienstlichen Verrichtungen, von denen die Mitglieder des Wahlvorstandes insbesondere kurz vor Ablauf der Einreichungsfrist ggf. freizustellen sind (vgl. Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, a.a.O. Randnr. 11+12, m.w.N.).

Diesen Anforderungen hat der Wahlvorstand hier ersichtlich nicht genügt. Der streitauslösende Wahlvorschlag ist am Donnerstag, dem 12. April 2018, um 11.53 Uhr – und damit lange vor Dienstschluss – eingereicht worden; der Wahlvorstand hat sich jedoch erst am Mittwoch, dem 18. April 2018 – nach Ablauf der Einreichungsfrist – zu einer Sitzung bequemt.

3. Diese anderweitigen Wahlfehler konnten das Wahlergebnis jedoch nicht beeinflussen.

Zum einen hat der Wahlvorstand, nachdem aufgrund der zutreffenden Beanstandung des Wahlvorschlages des Antragstellers kein Wahlvorschlag für die Gruppe der Beamten vorhanden war, entsprechend § 12 Abs. 1 WO-PersVG eine Nachfrist von fünf Werktagen gesetzt; die Bekanntmachung der Nachfrist enthielt auch keine von 24.00 Uhr abweichende Uhrzeitangabe und war damit ihrerseits nicht zu beanstanden. Mit Blick auf diese Nachfrist scheiterte die Einreichung eines Wahlvorschlages nicht mehr an der fehlsamen Uhrzeitangabe im Wahlausschreiben oder an der säumigen Prüfung und Rückgabe des Wahlvorschlages durch den Wahlvorstand.

Zum anderen bestand für den Antragsteller in der hier gegebenen Konstellation von vornherein keine Möglichkeit, die erforderliche Zahl von Unterstützerunterschriften beizubringen. Zwar hätte der Antragsteller selbst eine Unterstützerunterschrift leisten können (vgl. Eyert/Klapproth/Eidtner, Das Personalvertretungsrecht in Brandenburg, insoweit Stand der 41. Lieferung Dezember 2017, § 8 WO-PersVG Randnr. 7 a.E.); neben ihm stand jedoch nur noch die Beamtin L... zur Unterschriftsleistung zur Verfügung. Der Amtsdirektor und seine (erste) Stellvertreterin Frau G... waren gemäß §§ 7 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 3, 19 Abs. 4 PersVG an der Unterschriftsleistung gehindert, der weitere Beamte Herr S... gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 8 PersVG wegen seiner Mitgliedschaft im Wahlvorstand. Danach konnte die Mindestzahl von drei Unterstützerunterschriften nicht erreicht werden.

Kostengrundentscheidung und Streitwertfestsetzung entfallen aufgrund der Gerichtskostenfreiheit des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens. Die Festsetzung des Gegenstandswertes der anwaltlichen Tätigkeit folgt aus § 33 Abs. 1, § 23 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes (RVG).