Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 20.05.2019 – 1 L 372/19

1. Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die am 3. Mai 2019 entfernten vier Wahlplakate der Listenvereinigung zur Kommunalwahl „(Liste ) wieder aufzuhängen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 5000 € festgesetzt.

Der Antrag des Antragstellers,

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die am 3. Mai 2019 durch den Antragsgegner entfernten Wahlplakate der Listenvereinigung zur Kommunalwahl „(Liste ) unverzüglich wieder aufzuhängen,

ist zulässig, insbesondere statthaft. Nach § 123 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ist das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorrangig. Das Begehren des Antragstellers richtet sich allerdings nicht auf die Suspendierung eines Verwaltungsaktes, sondern auf die Wiederherstellung eines tatsächlichen Zustandes, der durch das Abnehmen der Plakate, was einen Realakt darstellt (BVerwG, Urteil vom 05.07.1956 – I C 136/5 –; vgl. auch Danker/Lemke – Lemke, VwVG § 6 Rn. 36, beck-online), geändert wurde. Der Antragsteller begehrt mithin eine Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Der Antragsteller ist als Vertrauensperson i.S.d. § 31 Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz – BbgKWahlG – auch antragsbefugt. Die Vertrauenspersonen haben hinsichtlich der Wahlvorschläge eine eingeschränkte Vertretungsmacht (§ 31 Abs. 2 BbgKWahlG) und ein Beschwerderecht bei der Nichtzulassung von Wahlvorschlägen (§ 37 Abs. 5 BbgKWahlG). Es ist davon auszugehen, dass die Vertrauenspersonen dementsprechend auch die Möglichkeit haben, Rechte, die im unmittelbaren Zusammenhang mit der Kommunalwahl stehen und die jeweilige Partei oder Listenvereinigung betreffen, geltend zu machen.

Der Antrag ist auch begründet.

Das Gericht kann eine Regelungsanordnung erlassen, wenn wesentliche Nachteile abzuwenden sind, Gewalt droht oder sie aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Prüfungsmaßstab im einstweiligen Rechtsschutz ist summarischer Natur. Der Antragsteller muss für den Erlass der Anordnung einen Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung – ZPO –). Die Hauptsache ist grundsätzlich nicht vorwegzunehmen, es sei denn, es ist zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes geboten und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit spricht dafür, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist (BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 10 C 9/12 – juris; BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 –).

Die vorgenannten Voraussetzungen liegen vor.

Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Dieser ergibt sich - in Ermangelung einer einschlägigen speziellen gesetzlichen Regelung - aus dem ungeschriebenen Rechtsinstitut des Folgenbeseitigungsanspruchs, das seine Grundlage in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung findet (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2015 - 6 C 33.14 -, juris Rn. 8). Danach kann derjenige, der durch (schlichtes) öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt wird, verlangen, dass die Verwaltung die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht.

Die Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs sind hier gegeben. Die durch den Antragssteller vertretene Listenvereinigung hat für die Zeit des Wahlkampfs, ein Recht die entfernten Plakate aufzuhängen und für sich zu werben. Dieses Recht ergibt sich aus der Bedeutung für Wahlen in einem demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 S. 2 und Art. 38 Abs. 1 – Grundgesetz – GG) und konkretisiert sich im Falle einer Sondernutzung in einem Anspruch auf Erlaubniserteilung nach § 18 Abs. 1 S. 2 Brandenburgisches Straßengesetz – BbgStrG –.

In das Recht zur Plakatierung hat der Antragsgegner rechtswidrig eingegriffen. Die vorliegende Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme ohne Grundverwaltungsakt, die der Antragsgegner, ohne dies ausdrücklich anzuführen, offensichtlich auf § 27 Abs. 1 S. 2 Brandenburgisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz – VwBbg – stützt, setzt eine rechtmäßige hypothetische Grundverfügung voraus. Ein solche ist nicht gegeben. Der Antragsteller stützt die Grundverfügung auf § 13 Ordnungsbehördengesetz – OBG –, wonach die Ordnungsbehörden notwendige Maßnahmen treffen können, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Dabei muss die Sachlage einen Schadenseintritt als hinreichend wahrscheinlich erscheinen lassen. Zur öffentlichen Sicherheit und Ordnung zählt unter anderem die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung und somit die Vorschriften des BbgStrG. Im hiesigen Prüfungsrahmen geht die Kammer davon aus, dass die konkreten Plakate eine solche Sondernutzung darstellen und nicht mehr zum Gemeingebrauch zählen (zu vergleichbaren Plakatständern s. BVerwG, Urteil vom 07. Juni 1978 – 7 C 5/78 –, Rn. 12, juris; VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 – M 22 E 06.1484 –, Rn. 32, juris) und somit an ein Erlaubnisvorbehalt geknüpfte sind (der auch bei Wahlplakaten zulässig ist s. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 – VII C 42.72 –, Rn. 11, juris). Eine Sondernutzung ohne erforderliche und nicht vorhandene Erlaubnis realisiert die Gefahr.

Trotz der Erfüllung des Tatbestandes des § 13 Abs. 1 OBG scheitert ein Einschreiten vorliegend allerdings an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme, weil Berücksichtigung finden muss, dass der Antragsteller einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis hat. Nach § 18 Abs. 2 S. 3 BbgStrG ist über die Erlaubniserteilung hinsichtlich einer Sondernutzung nach pflichtgemäßem Ermessen durch die Behörde zu entscheiden. Dieses Ermessen verdichtet sich in unmittelbaren Wahlkampfzeiten aufgrund der Bedeutung der Wahlen für den demokratischen Staat zu einem gebundenen Anspruch. Damit ist vorliegend lediglich von einer formellen Illegalität der Plakate auszugehen. Materiell hätten sie stets genehmigt werden müssen. Der Zweck des Abhängens der Plakate, den Verstoß gegen eine fehlende Nutzungserlaubnis zu unterbinden, ist legitim und die Handlung auch zweckförderlich. Vorliegend wäre allerdings bereits eine einfache Aufforderung zur Antragstellung ebenso effektiv gewesen, die formelle Illegalität zu beenden. In jedem Fall steht das Abhängen in keinem zu rechtfertigenden Verhältnis zum Anspruch der Parteien an der politischen Willensbildung im Wahlkampf mitzuwirken und erscheint unter Berücksichtigung der materiellen Legalität unverhältnismäßig.

Die hypothetische Grundverfügung kann sich auch nicht auf die Verletzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 13 OBG mit Blick auf den Inhalt der Plakate stützen.

Von einer Verletzung der öffentlichen Sicherheit, etwa durch die Erfüllung des Tatbestand der Volksverhetzung, § 130 Strafgesetzbuch – StGB –, ist der Antragsgegner nach vorheriger Prüfung selbst nicht ausgegangen.

Das Vorgehen wird allerdings auf eine Verletzung der öffentlichen Ordnung gestützt. Wie der Antragsgegner richtig ausführt, wird darunter der Kanon der ungeschriebenen Normen- und Wertvorstellungen, dessen Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens angesehen wird, verstanden (u.a. BVerfG, Abl. einstw. Anordnung vom 26. Januar 2001 – 1 BvQ 9/01 –, Rn. 14, juris).

Die Voraussetzungen sind nicht gegeben. Für die Auslegung von Straftatbeständen hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass bei einem mehrdeutigen Inhalt für eine Verurteilung alle schlüssigen Auslegungsmöglichkeiten zu prüfen und auszuschließen sind, um Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG ausreichend Rechnung zu tragen (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 06. September 2000 – 1 BvR 1056/95 –, Rn. 35 ff., juris). Wenn eine solche Abwägung bei Straftatbeständen mit einer dementsprechenden Sorgfalt zu erfolgen hat, muss dies für das wesentlich schwächere und abstraktere Schutzgut der öffentlichen Ordnung erst recht und umso mehr gelten.

Nach der in der Akte befindlichen Eingabe eines Bürgers hat die Aufschrift des Wahlplakats “bei ihm eine Assoziation mit den von den Nationalsozialisten durchgeführten öffentlichen Hinrichtungen und Gräueltaten hervorgerufen. Diese Deutung ist nachvollziehbar und es liegt die Vermutung nahe, dass die Gestalter des Plakats kein gesondertes Interesse an der Vermeidung potentieller Doppeldeutigkeiten hatten.

Ebenfalls denkbar ist allerdings, dass das Plakat an einem Platz hängt, an dem zwei, nach dem Verständnis der Gestalter, nationalsozialistisch motivierte Politiker werben könnten. Dieses Verständnis erscheint zwar weniger naheliegend, zumal „“ in vergangenen Wahlkämpfen „“ plakatierte, was mit Blick darauf, dass typischerweise in dieser Plakatgröße nur eine Person einer Partei abgebildet ist, deutlicher eine alternative Deutungsmöglichkeit zulässt. Dennoch ist auch hinsichtlich des vorliegenden Plakates keine zwingende und alternativlose Auslegung möglich.

Unberücksichtigt bleibt, ob sich in dem gleichen Wahlbezirk tatsächlich Mitbewerber befinden, die nach Ansicht des Antragstellers als „“ zu bezeichnen sind, weil dies aus der Perspektive des Betrachters im öffentlichen Straßenraum nicht beurteilt werden kann.

In einem solchen Fall der Mehrdeutigkeit darf die Kammer nicht ohne tragfähige Begründung von der Intention des Urhebers, Gewalt als zulässiges politisches Mittel einzusetzen, ausgehen, sondern muss den doppeldeutigen Charakter des Inhaltes berücksichtigen (vgl. zur Strafbarkeitsbegründung VG Berlin, Beschluss vom 07. September 2011 – 1 L 293.11 –, Rn. 12, juris). Es kann offen bleiben, ob diese kalkulierte Doppeldeutigkeit für sich gegen die ungeschriebenen Normen- und Wertvorstellungen erheblicher Teile der Bevölkerung verstößt und als unangemessene politische Verrohung wahrgenommen wird. Der Verzicht auf dieses Vorgehen stellt keine unerlässliche Voraussetzung für ein geordnetes menschliches Zusammenleben dar. Ein solches Zusammenleben in einer freiheitlich demokratischen Grundordnung hält Zuspitzung, Satire und Polemik, die sich bewusst an der Grenze des „Sagbaren“ bewegt, aus, ohne dass das gesellschaftliche Zusammenleben gefährdet wird (s.a. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 24. September 2009 – 2 BvR 2179/09 –, Rn. 3, juris).

Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, weil die Plakate ihren Zweck nur im Kommunalwahlkampf erfüllen können, der zum Zeitpunkt der Entscheidung nur noch wenige Tage läuft.

Aus Gründen der Gewährung von effektivem Rechtsschutz und mit Blick auf die unmittelbar bevorstehende Kommunalwahl ist vorliegend ausnahmsweise die Vorwegnahme der Hauptsache gerechtfertigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetzes. Aufgrund der beantragten Vorwegnahme der Hauptsache war dieser im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu reduzieren (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327, Nr. 1.5).