Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 15.08.2019 – 10 K 2310/18

Die Bescheide des Beklagten vom 7. Mai 2018 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 21. Juni 2018 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Beteiligten streiten um Elternbeiträge zu einer Kindertagesstätte.

Der Beklagte zog den Kläger mit zwei Bescheiden vom 7. Mai 2018 wegen des Besuchs seiner Kinder in einer städtischen Kindertagesstätte zu Elternbeiträgen heran. Die dagegen erhobenen Widersprüche, mit denen der Kläger die Einkommensermittlung rügte, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 21. Juni 2018 zurück.

Mit seiner am 19. Juli 2018 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

Der Kläger beantragt,

die Bescheide des Beklagten vom 7. Mai 2018 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 21. Juni 2018 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Elternbeitragssatzung für rechtmäßig und verweist u. a. auf Unterlagen zur Gebührenkalkulation, wonach u. a. eine kalkulatorische Miete und sonstige Sachkosten eingestellt worden sind.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Die angegriffenen Elternbeiträge sind rechtswidrig und verletzen die Klägerseite in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG haben die Personensorgeberechtigten Beiträge zu den Betriebskosten der Einrichtungen (Elternbeiträge) zu entrichten. Diese Elternbeiträge werden nach § 17 Abs. 3 KitaG vom Träger der Einrichtung festgelegt und erhoben. Gemeinden oder Gemeindeverbände als Träger der Einrichtungen können die Elternbeiträge durch Satzung festlegen und als Gebühren erheben.

Hiervon hat die Beklagtenseite durch Erlass ihrer Kitagebührensatzung nach Auffassung der Kammer allerdings in rechtswidriger Weise Gebrauch gemacht. Infolgedessen ist die entsprechende Satzung unwirksam, weshalb es den durch Bescheid festgesetzten Elternbeiträgen an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt. Die Satzung verlangt eine Höchstgebühr, die die berücksichtigungsfähigen tatsächlichen Kosten des in Anspruch genommenen Kitaplatzes (Platzkosten) übersteigt. Damit erweist sich auch die an die Höchstgebühr anknüpfende Gebührenstaffelung als rechtswidrig.

§ 17 Abs. 2 Satz 3 KitaG schreibt in der zur Zeit der gerichtlichen Entscheidung gültigen Fassung vor, dass der höchste Elternbeitrag die anteilig auf einen Betreuungsplatz entfallenden Betriebskosten nicht übersteigen darf. Diese Regelung enthält nach Auffassung der Kammer lediglich eine Klarstellung der auch bei Erlass der hier streitbefangenen Bescheide gültigen Rechtslage. Denn schon aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Abgabengerechtigkeit folgt, dass einkommensbezogene Gebührenstaffeln -wie hier- nur solange unbedenklich sind, als selbst die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung steht. Die Höchstgebühr darf auch nicht dazu führen, dass sie die dazu verpflichteten Gebührenschuldner zur Finanzierung allgemeiner Lasten oder zur Entlastung sozial schwächerer Gebührenschuldner heranzieht (vgl. zu allem: BVerfG, Beschl. v. 10.3.1998 -1 BvR 178/97-, juris). Solche unzulässigen Auswirkungen entstehen jedoch, wenn die Höchstgebühr die Platzkosten übersteigt, was hier der Fall ist.

Die von der Beklagtenseite erhobenen Elternbeiträge umfassen auch eine Erstattung von gebäude- und grundstücksbezogenen Betriebskosten (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG) wie etwa kalkulatorische oder ortsübliche Miete, Gebäudereinigung, Hausmeister. Das ist nach Auffassung der Kammer unzulässig und führt nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten neben der Nichtberücksichtigung eines Großteils der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals, die allein dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Last fallen (vgl. § 16 Abs. 2 KitaG), zu einer Überschreitung der (verbleibenden und damit umlagefähigen) Platzkosten durch die Höchstgebühr.

Ausgangspunkt dieser Betrachtung ist § 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG, wonach die Elternbeiträge zu den Betriebskosten der Einrichtungen zu erheben sind. Betriebskosten einer Kita sind nach § 15 Abs. 1 KitaG die angemessenen Personal- und Sachkosten, die durch den Betrieb einer Tageseinrichtung für Kinder entstehen. § 15 Abs. 2 KitaG konkretisiert die Ermittlung der Höhe von Personalkosten in der Weise, dass die Bestimmungen des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst oder vergleichbare Vergütungsregelungen anzuwenden sind. Somit zählen im Ausgangspunkt alle kausal durch den Betrieb einer Kita verursachten sächlichen und personellen Aufwendungen zu den Betriebskosten, zu denen die Eltern nach § 17 KitaG einen Beitrag zu leisten haben, also auch gebäude- und grundstücksbezogene Betriebskosten ebenso wie Kosten für das technische und pädagogische Personal.

Aus dem Zusammenspiel allein von §§ 15 und 17 KitaG ergäbe sich, dass das KitaG sämtliche Betriebskosten einer Einrichtung zwischen den Eltern im Wege der von ihnen zu leistenden Beiträge und im Übrigen dem Kita-Träger aufteilt. Denn die Betriebskosten des § 15 Abs. 1 KitaG entstehen zunächst dem Träger der Einrichtung in voller Höhe, die er dann (dem Grunde nach umfassend, der Höhe nach jedoch gestaffelt und damit nur teilweise) nach § 17 KitaG auf die Eltern abwälzen darf. Die in § 15 Abs. 1 KitaG bezeichnete gesamte Kostenmasse einer Einrichtung wird aber nicht lediglich auf den Träger der Einrichtung und die Eltern, sondern auf insgesamt vier Kostenträger verteilt. So bestimmt § 16 Abs. 1 Satz 1 KitaG, dass die Kosten der Kindertagesbetreuung (1.) durch Eigenleistungen des Trägers der Einrichtung, (2.) durch Elternbeiträge, (3.) durch die Gemeinde sowie (4.) durch Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt werden. Diese Kostenträger stehen selbständig nebeneinander mit der Folge, dass etwa Überzahlungen eines Kostenträgers nicht zugunsten eines anderen Kostenträgers verrechnet werden können (vgl. Urt. der Kammer v. 16. November 2017 -VG 10 K 145/15-, nunmehr nach Verkündung des vorliegenden Urteils bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24. September 2019 -OVG 6 B 6.18-). Jeder der vier Kostenträger hat vielmehr für den ihm zugewiesenen Teil der gesamten Kostenmasse selbständig und abschließend einzustehen.

Welcher Teil der Gesamtkostenmasse einzelnen Kostenträgern zugewiesen wird, ergibt sich aus den nachfolgenden Absätzen des § 16 KitaG.

So bestimmt § 16 Abs. 2 KitaG, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe, im Land Brandenburg also die Landkreise, dem Träger der Kindertagesstätte einen Zuschuss von mehr als 80 % der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals zu gewähren hat. Es handelt sich damit wörtlich zunächst lediglich um eine Anspruchsgrundlage zugunsten des jeweiligen Kita-Trägers gegen den zuständigen Landkreis auf Zahlung des Zuschusses. Die Bedeutung des § 16 Abs. 2 KitaG geht jedoch über diejenige einer bloßen Anspruchsgrundlage hinaus. Im Finanzierungssystem des      § 16 KitaG, das eine Aufteilung der Gesamtkosten auf vier Kostenträger vorsieht, enthält § 16 Abs. 2 KitaG darüber hinaus die Aussage, dass der dort beschriebene Anteil an den Kosten des notwendigen pädagogischen Personals den Landkreisen exklusiv zugewiesen wird. Kein anderer Kostenträger soll für diesen Anteil einstehen müssen. Hat der einzelne Kita-Träger diesen Anteil der gesamten Kostenmasse bereits vom zuständigen Landkreis erstattet bekommen, kann er dieselben Kosten nicht ein weiteres Mal -wenn auch nur gestaffelt und damit teilweise- von den Eltern erstattet bekommen. Dem entsprechend hat schon das BVerwG (Urt. v. 25.4.1997 -5 C 6/96, juris) zu § 90 SGB VIII als der dem KitaG BB übergeordneten Rechtsgrundlage entschieden, dass für die Teilnahmebeiträge und Gebühren, die der Träger der Einrichtung von den Eltern verlangen darf, der Höhe nach von Bedeutung ist, in welcher Höhe Kosten entstehen, die nicht bereits durch institutionelle Förderung -freier wie öffentlicher Jugendhilfe- gedeckt sind. Soweit also die Landkreise dem Träger der Einrichtung Teile der Kostenmasse im Wege sogenannter institutioneller Förderung bereits erstattet haben, dürfen die Kosten auch nach Auffassung des BVerwG nicht erneut teilweise auf die Eltern umgelegt werden. Diesem Gedanken hat der brandenburgische Landesgesetzgeber Rechnung getragen, indem er -klarstellend im Anschluss an die bereits ergangene Rechtsprechung- in der aktuellen Gesetzesfassung in § 17 Abs. 2 Satz 2 KitaG bestimmt hat, dass bei der Ermittlung der beitragsfähigen Betriebskosten zunächst von der Gesamtsumme mindestens der Betrag abzuziehen ist, den der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe einem Einrichtungsträger als Zuschuss nach § 16 Abs. 2 zu gewähren hat. Alles andere würde eine unzulässige Doppelfinanzierung einer Teilposition der Gesamtkostenmasse darstellen.

Sodann verpflichtet § 16 Abs. 3 S. 1 KitaG die Gemeinden, dem Träger der Einrichtung das Grundstück einschließlich der Gebäude zur Verfügung zu stellen und die bei sparsamer Betriebsführung notwendigen Bewirtschaftungs- und Erhaltungskosten für Gebäude und Grundstücke zu tragen. Diese Vorschrift hat ausweislich der Gesetzgebungsmaterialen (LT-Drucks 1/626) den historischen Hintergrund, dass Kindertagesstätten zu DDR-Zeiten ausschließlich von den Gemeinden zur Verfügung gestellt wurden und die gemeindliche Verantwortung auch nach der Wende insoweit perpetuiert werden sollte, als sie auch freien Kita-Trägern, die nunmehr in diese Jugendhilfeleistung einbezogen werden sollten, Grundstück und Gebäude zur Verfügung stellen sollten. Aus den Gesetzgebungsmaterialien folgt auch, dass dies entgeltlos, also ohne Mietzahlung seitens der freien Träger geschehen sollte. Dieses gesetzgeberische Leitbild hat sich zunehmend als praxisfremd erwiesen, da die Gemeinden im zeitlichen Verlauf nicht mehr über genügend eigene Grundstücke und Gebäude verfügten. Die freien Träger waren deshalb gehalten, ihre Kitas auf angemieteten Flächen oder in eigenen Gebäuden einzurichten. Bei einer zweckentsprechenden Auslegung des § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG haben die Gemeinden deshalb den freien Trägern bei Inanspruchnahme von angemieteten oder eigenen Räumen und Flächen die ortsübliche oder die kalkulatorische Miete (vgl. § 4 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Bst. a und b KitaBKNV) zu erstatten. Zusätzlich zur Überlassung der Grundstücke und der Gebäude oder ersatzweise der Zahlung der ortsüblichen oder kalkulatorischen Miete müssen die Gemeinden nach § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG den freien Trägern die bei sparsamer Betriebsführung notwendigen Bewirtschaftungs- und Erhaltungskosten für Gebäude und Grundstücke erstatten. Dazu gehören beispielsweise Kosten für den Hauswart und die Gebäudereinigung.

§ 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG ist damit ebenso wie § 16 Abs. 2 KitaG wörtlich gesehen nur eine Anspruchsgrundlage des (freien) Kita-Trägers. Dieser Anspruch richtet sich allerdings nicht gegen den Landkreis, sondern gegen die jeweilige Gemeinde. Er ist auf Überlassung einer Immobilie und auf Zahlung grundstücks- und gebäudebezogener Betriebskosten gerichtet. Auch das ist ein Teil der Gesamtkostenmasse des    § 15 Abs. 1 KitaG. Nach Ansicht des OVG Berlin-Brandenburg (Urt. v. 15. Mai 2018  -OVG 6 A 2.17- sowie Urteile vom 22. Mai 2019 -OVG 6 A 6.17- und -OVG 6 A 20.17-, juris) erschöpft sich die Bedeutung des § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG allerdings ohne nähere Begründung darin, als Anspruchsgrundlage das Verhältnis zwischen freiem Kita-Träger und Gemeinde zu regeln. Das ist für die Kammer indessen aus nachfolgenden Gründen nicht nachvollziehbar:

Ein freier Kita-Träger, der von der Gemeinde das Grundstück und Gebäude, ersatzweise die ortsübliche oder kalkulatorische Miete, und ergänzend die grundstücks- und gebäudebezogenen Betriebskosten von der Gemeinde erstattet bekommt, wird aus denselben Gründen, die das BVerwG für die institutionelle Förderung seitens der Landkreise erkannt hat, dieselben Kosten nicht erneut (teilweise) auf die Eltern umlegen dürfen. Das wäre ebenfalls eine unzulässige Doppelfinanzierung eines Teils der Gesamtbetriebskosten. Aus der Entscheidung des BVerwG ergibt sich auch keine Besonderheit etwa aus dem Zweck der institutionellen Förderung, die eine unterschiedliche Behandlung zur Erstattung der Kosten nach § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG zuließe (anders nun nach Verkündung des vorliegenden Kammerurteils aber OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 10. Oktober 2019 -OVG 6 A 2.19-, -OVG 6 A 3.18- und -OVG 6 A 4.18.-, juris). Das BVerwG (a.a.O. Rn. 16) stellt vielmehr ausschließlich darauf ab, dass Ausgangspunkt für die Festsetzung von Gebühren für die Inanspruchnahme des Angebotes in einer Kindertagesstätte die dem Träger der Einrichtung entstehenden Kosten sind und dass die institutionelle Förderung bewirkt, dass sich diese Kosten verringern. Dieselbe Wirkung tritt aber dadurch ein, dass gebäude- und grundstücksbezogene Kosten von den Gemeinden zu tragen sind. Auch das vermindert die Kostenlast des Trägers der Einrichtung. Darauf hatte das BVerwG allerdings nicht eingehen können, weil die zu Lasten der Gemeinden gehende Kostenzuweisung speziell auf brandenburgischem Landesrecht beruht. Eindeutig ist aber, dass eine Gebührenerhebung im Sinne von § 90 SGB VIII und damit auch im Sinne des daran anknüpfenden § 17 KitaG auf einer Kostenmasse beruhen muss, die den Träger der Einrichtung auch belastet, die er also nicht anderweit erstattet bekommt.

Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass der Gesetzgeber den Abzug grundstücks- und gebäudebezogener Kosten nicht ausdrücklich geregelt hat. Das ist für den Abzug der institutionellen Förderung zunächst ebenfalls nicht geschehen. Erst in der aktuellen Gesetzesfassung wird die institutionelle Förderung ausdrücklich in § 17 KitaG erwähnt. Das beruht nach Ansicht der Kammer offensichtlich darauf, dass der Abzug dieser Kosten im Rahmen der Elternbeiträge in der Rechtsprechung mittlerweile geklärt war. Eine weitergehende Aussage, insbesondere eine Billigung der o. g. Rechtsprechung des OVG zur fehlenden Abzugsfähigkeit grundstücks- und gebäudebezogener Kosten ist jedoch weder dem Gesetzeswortlaut noch den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat in der aktuellen Fassung mit dem Wort „mindestens“ vielmehr ausdrücklich offengelassen, ob und welche weiteren Betriebskosten abzugsfähig sind.

Schließlich führt auch die Regelung des § 2 KitaBKNV mit den dort beispielhaft aufgeführten Sachkosten zu keinem anderen Ergebnis (a. A. OVG Berlin-Brandenburg in den Urteilen vom 10. Oktober 2019 a.a.O.). Diese Vorschrift hat lediglich die Aufgabe, Sachkosten im Sinne des § 15 Abs. 1 KitaG näher zu bestimmen (so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24. September 2019 -OVG 6 A 1.18-, juris). Sie trifft weder eine Aussage dazu, welche Betriebskosten gebäude- und grundstücksbezogen im Sinne des § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG sind, noch dazu, welche Kosten den Elternbeiträgen nach § 17 KitaG zugrunde gelegt werden können.

Nach allem verstößt die von dem OVG gebilligte derzeitige Praxis, grundstücks- und gebäudebezogene Kosten der Kalkulation von Elternbeiträgen zugrunde zu legen, nach Auffassung der Kammer gegen die vom BVerwG zu § 90 SGB VIII aufgezeigten Grundsätze. Weder § 16 Abs. 2 noch § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG haben demnach allein die Bedeutung einer Anspruchsgrundlage des jeweiligen Kitaträgers auf Erstattung bestimmter Betriebskosten. Die darüber hinausgehende Wirkung dieser Ansprüche liegt in einer Verminderung der dem Kitaträger obliegenden Kostenmasse. Nur die verminderte Kostenmasse darf auf die Eltern umgelegt werden.

Kann mit der hier vertretenen Ansicht ein freier Träger demnach die grundstücks-bezogenen Betriebskosten nicht auf die Eltern abwälzen, darf für einen gemeindlichen Kita-Träger nichts anderes gelten. Zum einen unterscheidet das KitaG zwischen gemeindlichen und freien Trägern nur insoweit, als es den gemeindlichen Trägern vorbehalten ist, die Elternbeiträge durch Satzung zu regeln und durch Bescheide zu erheben. Das trägt der öffentlich-rechtlichen Organisationsform der Gemeinden Rechnung, über die die freien Träger nicht verfügen. Letztere können nur im Rahmen zivilrechtlicher Verträge agieren. Zum andern würde eine unterschiedliche Behandlung freier und gemeindlicher Träger dazu führen, dass Eltern für gemeindliche Einrichtungen strukturell erheblich höhere Beiträge zu zahlen hätten, wenn die Gemeinden grundstücksbezogene Kosten abwälzen dürften. Freien Trägern ist das   -wie gezeigt- aus den genannten Gründen in jedem Fall verwehrt. Die Gemeinde hat -wenn sie zugleich Kitaträgerin ist- eine Zwitterstellung: Sie ist Kita-Trägerin und zugleich exklusive Kostenträgerin für grundstücks- und gebäudebezogene Kosten. Diese Kosten kann sie ebenso wenig auf Eltern abwälzen wie freie Träger.

Auf die Einkommensermittlung laut Satzung kommt es nach allem nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung war zuzulassen, weil die Kammer in der Rechtsfrage, ob Betriebskosten im Sinne des § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG nach § 17 KitaG auf Eltern umgelegt werden dürfen, von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg abweicht (Urt. v. 15. Mai 2018 -OVG 6 A 2.17- sowie Urteile vom       22. Mai 2019 -OVG 6 A 6.17- und -OVG 6 A 20.17-, juris).