Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 30.04.2020 – 6 L 379/20

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

2. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Der Antrag der Antragstellerin,

im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragstellerin bis zum Eintritt der Rechtskraft der Hauptsacheentscheidung nicht durch § 6 SARS-CoV-2-EindV darin beschränkt wird, unter Einhaltung der Hygienestandards für erlaubte Tätigkeiten gemäß § 11 SARS-CoV-2-EindV Präsenzunterricht in Schulungsräumen mit jeweils maximal bis zu zwei Lehrenden und fünf Schülern/Schülerinnen durchzuführen,

bleibt ohne Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

Im einstweiligen Anordnungsverfahren nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist grundsätzlich auch ein Antrag auf (vorläufige) Feststellung statthaft (vgl. Schoch, in Schoch/Schneider/Bier, Stand: Juli 2019, VwGO § 123 Rn. 35).

Mit dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes begehrt die Antragstellerin die einstweilige Durchsetzung ihrer mit der in der Hauptsache anhängig gemachten Feststellungsklage VG 6 K 896/20. Das dort verfolgte – und dem hiesigen Antrag entsprechende – Begehren auf Feststellung der für ihre Berufsausübung bedeutsamen Reichweite des in § 6 der Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 in Brandenburg (SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung - SARS-CoV-2-EindV) vom 17. April 2020 (GVBl. II/20, [Nr. 21]), geändert durch Verordnung vom 24. April 2020 (GVBl. II/20, [Nr. 25]), geregelten „Verbots von Zusammenkünften“ ist seinerseits zulässig:

Die das Normenkontrollverfahren regelnde Bestimmung des § 47 VwGO entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber dem Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin. Ein Feststellungsbegehren stellt nur dann eine Umgehung des § 47 VwGO dar, wenn es sich auf die Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Norm richtet. Das ist jedoch nicht der Fall, wenn – wie hier offenkundig – die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm allenfalls als – wenn auch streitentscheidende – Vorfrage aufgeworfen wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 –, Rn. 25, und vom 12. September 2019 – 3 C 3/18 –, Rn. 21ff., jeweils juris; vgl. auch VG Hamburg, Beschluss vom 21. April 2020 – 3 E 1675/20).

Die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses scheitert vorliegend auch nicht daran, dass das Feststellungsbegehren unmittelbar gegen den Normgeber gerichtet ist. Zwar scheidet im Regelfall eine Feststellungsklage des Normadressaten gegen den Normgeber aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 28). Aber ausnahmsweise ist eine solche Klage zulässig, wobei es nicht ausreicht, dass die in Streit stehende Norm "self-executing" ist, d. h. dass sich aus ihr unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben (a. a. O., Rn 29). Erforderlich ist überdies, dass Rechte und Pflichten des Betroffenen begründet werden, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist (a. a. O., Rn. 30).

Das ist hier der Fall. Die hier streitige Bestimmung des § 6 SARS-CoV-2-EindV spricht bereits selbst in Absatz 1 Satz 1 ein verbindliches „Verbot von Zusammenkünften“ aus. Die Verordnung enthält auch nicht darüber hinaus die Ermächtigung einer Behörde, wonach diese das Verbot erst noch gegenüber dem Betroffenen zu konkretisieren hätte. Ebenso wenig bedürfen die von der Antragstellerin geltend gemachten, in der Verordnung selbst enthaltenen Ausnahmen vom Verbot keiner Umsetzung durch die zuständige Verwaltungsbehörde mehr. Vielmehr sieht die Verordnung in § 13 lediglich noch vor, dass zum Zwecke der „Durchsetzung der Verbote“ etwaige Verstöße sogleich als Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis zu 25.000 Euro geahndet werden können.

Die Antragstellerin hat auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung zur Reichweite des sie grundsätzlich betreffenden Verbots des § 6 SARS-CoV-2-EindV. Wegen des fehlenden Verwaltungsvollzugs kann die Antragstellerin zur Aufrechterhaltung des von ihr angebotenen Präsenzunterrichts in ihren Schulungsräumen keinen Rechtsschutz durch eine verwaltungsgerichtliche Gestaltungsklage im Wege der Anfechtung erlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 39). Auch eine verwaltungsgerichtliche Leistungsklage scheidet aus. Ebenso wenig kann die Antragstellerin darauf verwiesen werden, vorrangig in einem Verfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz eine Klärung der hier streitigen Fragen herbeizuführen (a. a. O., Rn. 40).

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn dies um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint, wobei ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch in rechtlicher Hinsicht gegeben sein müssen und die dem Anordnungsgrund und dem Anordnungsanspruch zugrunde liegenden Tatsachen von dem Antragsteller glaubhaft zu machen sind, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung. Wird durch den Erlass der einstweiligen Anordnung – wie es hier angesichts der beschränkten Geltungsdauer der Verordnung bis zum 8. Mai 2020 (vgl. § 14 Abs. 2 SARS-CoV-2-EindV) der Fall wäre – die Hauptsache vorweggenommen, kann eine einstweilige Anordnung nur ergehen, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig, d. h. ein Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache wegen der zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller nicht zumutbar ist, und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht, d. h. ein Anordnungsanspruch in rechtlicher Hinsicht aufgrund des Vortrags besteht und die dem Anordnungsanspruch zugrunde liegenden Tatsachen mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben sind.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung ergibt nicht, dass der Antragstellerin der erforderliche Anordnungsanspruch zusteht, also die in der Hauptsache von ihr erhobene Feststellungsklage mit der nötigen hohen Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird.

Zunächst drängt sich nicht auf, dass die Reichweite des in § 6 SARS-CoV-2-EindV geregelten Verbots von Zusammenkünften zu unbestimmt wäre, insbesondere auch nicht mit Blick auf die in der Vorschrift selbst enthaltenen Ausnahmen, deren hinreichende Bestimmtheit die Antragstellerin in Abrede stellt. Dabei genügt es aus verfassungsrechtlicher Perspektive, wenn sich die Bestimmtheit mit juristischen Auslegungsmethoden herstellen lässt (vgl. zum Ganzen: BVerfGE 83, 130 <145>).

So liegt es hier.

Soweit das in Satz 1 des § 6 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV grundsätzlich geregelte Verbot von Zusammenkünften in Satz 2 mit der Maßgabe versehen ist, dass es nicht für Prüfungen und Prüfungsvorbereitungen im Sinne des § 1 Abs. 3 Nr. 3 gilt, also nicht für „die Durchführung und Vorbereitung von Prüfungen sowie die Abnahme von Prüfungsleistungen in Schulen, im außerschulischen Bereich sowie an Hochschulen“, lässt sich der Wortlaut der Regelung ohne weiteres mit der nötigen Eindeutigkeit dahingehend auslegen, dass die Ausnahmen den Präsenzunterricht der Antragstellerin, auch wenn er der Vorbereitung der Lernenden „auf“ Prüfungen dient, nicht erfassen.

Dabei kann im Ausgangspunkt zugunsten der Antragstellerin angenommen werden, dass die – in § 1 Abs. 3 Nr. 3 SARS-CoV-2-EindV offenbar redaktionell vereinfachte – wörtliche Wendung „die Durchführung und Vorbereitung von Prüfungen“ in der Sache die „Vorbereitungen auf und die Durchführung von … Prüfungen“ meint, wie sie der Antragsgegner selbst ausweislich seiner Ausführungen in der Antragserwiderung (dort S. 6) versteht, also hinsichtlich der Vorbereitung nicht bloß die (organisatorische) Vorbereitung „von“ Prüfungen meint, was auf die Tätigkeit der Antragstellerin von vornherein nicht zuträfe.

Mit dem Antragsgegner ist jedoch davon auszugehen, dass die Regelung des § 1 Abs. 3 Nr. 3 SARS-CoV-2-EindV dahin zu verstehen ist, dass die vom Verbot ausgenommene Prüfungsvorbereitung innerhalb derjenigen Institution stattzufinden hat, bei der auch abschließend die Prüfung abgelegt wird. Schon die gleichrangige Aufzählung („die Durchführung und Vorbereitung von Prüfungen sowie die Abnahme von Prüfungsleistungen in Schulen, im außerschulischen Bereich sowie an Hochschulen“) deutet darauf hin, dass diese Tätigkeiten gleichsam aus einer Hand angeboten werden müssen. Auch nur ein solches Verständnis ergibt letztlich Sinn. Nach dem Schutzweck, wie er der gesamten Verordnung zugrunde liegt, sollen so wenig Personen wie möglich in die Bereiche des öffentlichen Lebens, die „geöffnet“ bleiben oder werden sollen, eingebunden werden, um die Möglichkeit von Personenkontakten so gering wie möglich zu halten. Versteht man die Ausnahme in diesem Sinne, bleibt der von der Antragstellerin beabsichtigte (Gruppen-)Präsenzunterricht vom Verbot des § 6 Abs. 1 Satz 1 SARS-CoV-2-EindV erfasst.

Gleichermaßen lässt die in § 6 Abs. 2 SARS-CoV-2-EindV getroffene Ausnahme vom Zusammenkunftsverbot eine unzweideutige Auslegung zu, und zwar wiederum in einem Sinne, wonach das Verbot auch unter Berücksichtigung der Ausnahme von der Antragstellerin erwünschte Tätigkeit erfasst. Nach dieser Bestimmung können Lehrveranstaltungen, die eine zwingende Präsenz erfordern (zum Beispiel Laborarbeiten), angeboten werden, wenn die Einhaltung der Hygienestandards nach § 11 Absatz 1 sichergestellt ist. Der Klammerzusatz „zum Beispiel Laborarbeiten“ macht hinreichend bestimmt deutlich, dass der Normgeber mit dem Merkmal der „zwingenden Präsenz“ an die sächliche Ausstattung des Unterrichtsraums, die nicht im Fernunterricht ersetzt werden kann, anknüpfen und nicht bestimmte Persönlichkeitsmerkmale der zu Unterrichtenden zur Voraussetzung machen wollte. Dass die Antragstellerin ihren Unterricht in Gestalt von Laborarbeit oder Vergleichbarem anbietet, hat sie nicht geltend gemacht.

Auch der Hinweis der Antragstellerin auf die neu eingeführte Bestimmung des § 1 Abs. 3 Nr. 3a SARS-CoV-2-EindV, die am 4. Mai 2020 in Kraft tritt (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 2 der genannten Änderungsverordnung vom 24. April 2020), ändert nichts. Zwar werden danach auch „Schulunterricht und pädagogische Angebote nach Maßgabe des für Bildung zuständigen Ministeriums im Benehmen mit dem für Gesundheit zuständigen Ministerium“ nicht als Ansammlung im Sinne von Absatz 1 Satz 1 gelten. Es ist indessen nicht ersichtlich, dass eine solche Maßgabe bereits existiert und der Präsenzunterricht der Antragstellerin hiervon erfasst wäre.

Schließlich verstößt das Zusammenkunftsverbot des § 6 SARS-CoV-2-EindV, wenn es – wie es nach dem dargelegten Verständnis der Fall ist – auch die berufliche Tätigkeit der Antragstellerin in Gestalt der Abhaltung von Präsenzunterricht erfasst, nicht gegen die ihr zustehenden Grundrechtspositionen.

Die Kammer teilt die – wenn auch zu einer anderen Bestimmung derselben Verordnung geäußerte – Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg im Beschluss vom 23. April 2020 (OVG 11 S 25/20 –, Rn. 18, juris), wonach einerseits die Verordnung nicht unerheblich in die Berufsfreiheit (Art. 12 des Grundgesetzes [GG]) der Betroffenen eingreift, indem es auch unter Zugrundelegung ihres jetzigen Ablaufdatums, dem 8. Mai 2020, zu erheblichen wirtschaftlichen Einbußen führen könnte. Andererseits hat das Gericht zur Bedeutung dieses Grundrechts im Verhältnis zu den mit den von der Corona-Krise ausgehenden Gefahren grundsätzlich ausgeführt:

„Dem steht jedoch gegenüber, dass die Gesundheit der Bevölkerung zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern gehört (vgl. bereits BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377-444, Rn. 96; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276-320, Rn. 99). Die hohe Wertigkeit von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und der nach den oben stehenden Darlegungen auch gegenwärtig noch anzunehmende hohe Gefährdungsgrad für diese Schutzgüter rechtfertigen den zeitlich befristeten Eingriff in die Berufsausübung der Antragstellerin.“

Das vorliegende Verfahren bietet keinen Anlass zu einer gegenteiligen Abwägung.

Darauf, dass sich die Antragstellerin bemüht, die Einhaltung sämtlicher hygienischen Anforderungen beim Abhalten des Präsenzunterrichts sicherzustellen, kommt es nicht an. Insofern verweist der Antragsgegner zu Recht darauf, dass mit der strikten Beachtung der Hygienestandards nach § 11 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV kein weniger einschneidendes Mittel zur Bekämpfung der Seuchengefahr zur Verfügung steht. Denn mit der Zunahme der Kontakte im Zuge zusätzlicher Zusammenkünfte ergibt sich – zumal bei Gruppen von Kindern und Jugendlichen, die typischerweise nicht auf die Einhaltung der verschärften Hygieneregeln bedacht sind – zwangsläufig die Gefahr zusätzlicher Ansteckungsketten, die durch Hygienemaßnahmen nicht gleich wirksam eingedämmt werden können.

Ebenso wenig wird die Antragstellerin mit ihrem Verweis auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) im Hauptsacheverfahren durchdringen können. Vor dem Hintergrund dessen, dass der Verordnungsgeber angesichts des erst in den Anfängen steckenden und stetig fortschreitenden Forschungsstands die Gefährdungslage nur in groben Zügen zu beurteilen vermag, bleibt es ihm unbenommen, im Rahmen der ihm insoweit zustehenden Einschätzungsprärogative bestimmte Handlungen zeitweilig gänzlich zu unterbinden. Angesichts dessen ist nicht ersichtlich, dass er den Präsenzunterricht von Kleingruppen zwingend gegenüber Veranstaltungen mit größeren Gruppenstärken bevorzugen müsste, auch soweit die Antragstellerin mit ihrem Unterricht an der Erfüllung eines Bildungsauftrags mitwirkt. Ebenso wenig ist eine Gleichbehandlung mit Versammlungen von bis zu 20 Teilnehmenden geboten. Dadurch, dass insoweit eine behördliche Ausnahme erteilt werden kann, will der Verordnungsgeber dem hohen Wert der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) Rechnung tragen. Schon deshalb kann eine willkürliche unterschiedliche Behandlung nicht angenommen werden.

Darüber hinaus ist – auch wenn es nach dem Gesagten nicht mehr darauf ankommt – zweifelhaft, ob ein hinreichender Anordnungsgrund vorliegt. Insbesondere hat die Antragstellerin weder hinreichend glaubhaft gemacht, in welchem Umfang ihr – gerade auch längerfristig angelegte – Unterrichtsverträge entgehen und in welchem Umfang sie ungeachtet des beanstandeten Verbots weiterhin Online-Angebote aufrechterhalten kann, aus denen sie Einnahmen erzielt, noch hat sie dargelegt, in welchem Umfang in der nächsten Zeit die laufenden Ausgaben aufrechterhalten bleiben. Für den Anordnungsgrund käme es auf die Schwere der wirtschaftlichen Folgen des mit dem Verbot verbundenen Eingriffs an, etwa auch darauf, inwieweit die Antragstellerin Kosten vermeiden kann. Nicht zuletzt wäre zu berücksichtigen, in welchem Umfang die Antragstellerin Soforthilfen der öffentlichen Hand in Anspruch nehmen könnte, um finanzielle Einbußen zumindest teilweise abzufedern (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a. a. O.). Eine Glaubhaftmachung zu alledem fehlt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Im Hauptsacheverfahren wäre in Ermangelung näherer Anhaltspunkte die (wirtschaftliche) Bedeutung der Sache für die Antragstellerin mit dem Auffangstreitwert von 5.000 € zu bemessen. Im Hinblick darauf, dass mit dem vorliegenden Verfahren die Hauptsache vorweggenommen wird, ist von einer Halbierung dieses Betrags (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) abzusehen.