Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 24.09.2020 – VG 1 L 885/20

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 57.500,00 EUR festgesetzt.

Der mit der gleichzeitig am 22. September 2020 erhobenen Klage gestellte Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung der Präsidentin des Landtags Brandenburg vom 21. September 2020 wiederherzustellen, hilfsweise die sofortige Vollziehung aufzuheben,

ist unzulässig. Darüber hinaus ist er, die Zulässigkeit unterstellt, unbegründet.

1) Für die Zulässigkeit fehlt es bereits an der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs. Die Streitigkeit ist verfassungsrechtlicher Art.

Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Zwar ist die angefochtene Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) in Ausübung des der Antragsgegnerin als eigenem Recht zustehenden Hausrechts nach Art. 69 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) nicht grundsätzlich einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung entzogen,

vgl. Klein, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 02/2020, Art. 40 Rn. 174.

Hier liegt aber eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor, weil das streitige Rechtsverhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten wesentlich vom Verfassungsrecht geprägt ist. Dies ergibt sich zunächst aus der formellen, verfassungsrechtlich geprägten Abgeordnetenstellung der Antragsteller und der Antragsgegnerin als Landtagspräsidentin zueinander. Des Weiteren berufen sich die Antragsteller teils ausdrücklich, teils implizit, auf das Recht der Abgeordneten auf freie Ausübung des Mandats nach Art. 56 LV BB. Der Sache nach streiten die Beteiligten um die Reichweite der freien Mandatsausübung nach Art. 56 Abs. 1 LV BB in Abgrenzung zur Ausübung des Hausrechts nach Art. 69 Abs. 4 Satz 3 LV BB und damit in einem verfassungsrechtlich bestimmten Rechtsverhältnis.

Ausdrücklich verweisen die Antragsteller auf Seite 10 der Klage- und Antragsschrift darauf, dass es dem „von Art. 56 LV BB gewährleisteten freien Mandat“ entspreche, dass die Abgeordneten über die Art und Weise der Ausübung des Mandats grundsätzlich „frei und in ausschließlicher Verantwortlichkeit gegenüber dem Wähler entscheiden“. Dies umfasse auch den Kontakt zu den Bürgern, denen in Nr. 4 der Verfügung aber bei Nichttragen der Mund-Nasen-Bedeckung der Zutritt zum Landtag verweigert werde. Dies wirke sich nachteilig auf die Kommunikation zwischen Abgeordneten und Bürgern aus, so dass „der Abgeordnete auch in der Art und Weise der Ausübung seines Mandats erheblich eingeschränkt“ werde. Weiter heißt es auf Seite 11 der Antragsschrift, dass die in Nr. 6 der Verfügung festgelegte Androhung von Zwangsmitteln in die Immunität der Abgeordneten eingreife. Diese sei von der Antragsgegnerin stets zu beachten. Auch aus diesem Grund greife die Verfügung in das freie Mandat ein. Soweit die Antragsteller durch das Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung sich in der Kommunikationsfähigkeit eingeschränkt sehen, berufen sie sich zwar (auch) auf das – nicht nur Abgeordnete schützende – allgemeine Persönlichkeitsrecht. Allerdings heben sie auch hier in der Folge zentral darauf ab, dass durch – vermeintlich – fehlende Verständlichkeit die politische Debatte und damit die Wahrnehmung des Mandats eingeschränkt seien. Schließlich beziehen sich die Antragsteller auch in den Ausführungen zur von ihnen gerügten Unbestimmtheit der Verfügung auf ihre aus dem Mandat folgenden Rechte, wenn sie dort meinen, die Antragsgegnerin verschaffe sich mit einer Androhung von Ordnungsmaßnahmen „durch die Hintertür“ Befugnisse, die sie an sich gegenüber den Abgeordneten nicht zustünden. Auch bereits auf Seite 8 der Antragsschrift machen die Antragsteller geltend, dass sie sich auf ein besonderes, aus der Landesverfassung abgeleitetes Hausrecht berufen können. All dies verdeutlicht, dass die materiellen Einwände der Antragsteller im Kern von ihrer Stellung als Landtagsabgeordnete geprägt sind und sie somit eine vielfache Verletzung des freien Mandats aus Art. 56 LV BB geltend machen.

Hieran ändert nichts der von den Antragstellern angeführte Umstand, dass die begründete Fassung der Allgemeinverfügung eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, die auf die Klage und die Beantragung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beim Verwaltungsgericht verweist. Denn diese Rechtsbehelfsbelehrung bezieht sich ersichtlich nicht auf die sich in ihren Abgeordnetenrechten verletzt sehenden Antragsteller, sondern auf sonstige der Allgemeinverfügung unterworfene Personen (Mitarbeiter, Besucher usw.).

Auch führt die Annahme einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit – entgegen der Annahme der Antragsteller – gerade nicht dazu, dass sie rechtlos gestellt wären. Vielmehr steht ihnen die Möglichkeit offen, ein (Eil-)Verfahren nach Art. 113 Nr. 1 LV BB anhängig zu machen. Der Verweis auf das Fehlen einer dem § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO vergleichbaren Regelung, also des Suspensiveffekts, führt nicht weiter. Dieser tritt vorliegend im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ungeachtet der erhobenen Klage wegen der angeordneten sofortigen Vollziehung ebenfalls nicht ein. Eine ggf. eintretende Bestandskraft berührt die Antragsteller nicht, wenn sie erfolgreich das Verfahren nach Art. 113 Nr. 1 LV BB durchführen.

Die Antragsgegnerin handelt hier jedenfalls gegenüber den Antragstellern als Landtagsabgeordneten und Mandatsträgern, mit den von ihnen geltend gemachten Verletzungen des freien Mandats, auch gerade nicht allein als Verwaltungsbehörde, wie es gegenüber sonstigen Besuchern oder Mitarbeitern des Landtags der Fall sein mag. Dies ist bereits im Ansatz nicht das Gleiche wie die von den Antragstellern angeführte Streitigkeit des Präsidenten des Deutschen Bundestages als Behörde und einer (zum Organstreit nicht legitimierten) politischen Partei.

Warum die Antragsgegnerin, wie die Antragsteller meinen, bei Annahme einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit, keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts (auch) gegenüber den Antragstellern haben soll, bleibt unklar. Auch ihnen gegenüber bleibt es eine Allgemeinverfügung, die allerdings in diesem Verhältnis wesentlich geprägt ist von der beschriebenen verfassungsrechtlichen Überformung.

2) Sofern man entgegen dem Vorstehenden davon ausgehen wollte, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet und der Antrag damit zulässig sei, weil es sich nicht (im Schwerpunkt) um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handele, sind der Antrag wie auch der Hilfsantrag jedenfalls unbegründet.

a) Die Antragsgegnerin hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung vom 21. September 2020 in einer den Anforderungen von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Form des Näheren begründet. Die Begründung muss erkennbar eigenständig gegenüber der Begründung des Verwaltungsaktes sein; dabei sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe aus der Sicht der Behörde anzugeben, die über allgemeine Erwägungen hinaus im konkreten Einzelfall ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse ergeben. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich – in aller Regel – nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen beschränken darf. Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also auch inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen. Einen in diesem Sinne nur formelhaften Charakter weist die hier in Rede stehende Begründung nicht auf. Die Antragsgegnerin hat den Sofortvollzug nämlich u. a. damit begründet, dass die dem Infektionsschutz dienenden Maßnahmen dem Interesse an der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Landtags und dem Schutz aller Personen, die sich in dem Gebäude aufhalten, dienen. Hingewiesen wurde noch darauf, dass die Mitglieder des Landtages aus allen Regionen des Landes kommen und damit im schlimmsten Fall eine Infektion in alle Regionen verbreiten könnten. Ohne die Anordnung könne es bereits kurzfristig zu Ansteckungen kommen. Dies genügt ersichtlich den bezeichneten Maßstäben.

Es erscheint auch unproblematisch, dass die Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs nicht in der im Internet abrufbaren Fassung der Allgemeinverfügung sondern allein in einer an der Pforte hinterlegten begründeten Version enthalten war. Es genügt, dass in der allgemein verbreiteten Fassung auf die Begründung in der an der Pforte hinterlegten Fassung verwiesen wurde und die Begründung dort von den Antragstellern eingesehen werden kann,

vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 2. Oktober 1985 - 1 B 39/85 -, NVwZ 1986, 1038.

Nach dem im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin, der von ihrem Prozessbevollmächtigten am 24. September 2020 gegen 18:00 Uhr bei Gericht persönlich abgegeben wurde, enthaltenen Vermerk vom 24. September 2020 (Blatt 54 des Verwaltungsvorgangs) wurde am 22. September 2020 gegen 18:00 Uhr die Verfügung nebst Begründung an der Pforte hinterlegt. Dies ging der Erhebung des vorliegenden Eilantrages am 22. September 2020 um 19:20 Uhr voraus.

Den Ausführungen der Antragsteller, die (wohl) auf Zweifel an der Urheberschaft der Antragsgegnerin hinsichtlich der begründeten Fassung der Allgemeinverfügung zielen sollen, führen nicht weiter. Der Umstand, dass die Gestalt der Unterschrift auf verschiedenen Schriftstücken abhängig von vielerlei Umständen, u. a. dem verwendeten Stift, aber auch ggf. vom erwarteten Verbreitungsgrad des Schriftstückes, voneinander abweichen kann, spricht nicht etwa für eine Nachahmung oder Fälschung dieser Unterschrift. Letztlich bleibt unklar, worauf die Antragsteller mit ihren Ausführungen insoweit hinaus wollen.

Dass die Antragsgegnerin die erste Fassung der Allgemeinverfügung durch eine um redaktionelle Fehler korrigierte zweite Fassung (konkret: „§ 112 Abs. 3“ statt „§ 113 Abs. 3“ OWiG und Schreibweise des Wortes „Inkrafttreten“) ersetzt hat, ist rechtlich unbedenklich (vgl. § 42 VwVfG); der von den Antragstellern dazu erhobene Vorwurf der Manipulation geht an der Sache vorbei. Die Annahme der Antragsteller, eine Begründung sei erst nachträglich im Hinblick auf den von ihnen gestellten Eilantrag erstellt worden, trifft, wie schon aufgezeigt, ersichtlich nicht zu.

b) Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nimmt das Gericht eine eigene Interessenabwägung anhand einer summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage der Hauptsache im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vor. Erweist sich hiernach der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig, so ist die aufschiebende Wirkung anzuordnen, weil am Vollzug offensichtlich rechtswidriger Verwaltungsakte kein öffentliches Interesse bestehen kann. Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist dagegen abzulehnen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erscheint. Lässt sich bei summarischer Überprüfung weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts noch dessen offensichtliche Rechtswidrigkeit feststellen, so trifft das Gericht seine Entscheidung im Wege der Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug und dem privaten Interesse an der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs.

Hier kann nach den vorstehenden Grundsätzen ein solches überwiegendes Aussetzungsinteresse der Antragsteller nicht festgestellt werden. Die Allgemeinverfügung vom 21. September 2020 erweist sich nach der in der Prüfung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung weder offenkundig noch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig, sondern als rechtmäßig.

aa) Die Allgemeinverfügung zu den verschiedenen im Landtag einzuhaltenden Hygienemaßnahmen und über Zugang und Kontaktdatenerhebung bei Besuchern des Landtages ist formell rechtmäßig. Insbesondere mangelt es nicht an der nach § 28 Abs. 1 VwVfG erforderlichen Anhörung. Nach der Vorschrift ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Von der Anhörung kann indes abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere u. a. wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung erlassen will. So liegen die Dinge hier. Die Antragsgegnerin hat im Übrigen zu Recht darauf verwiesen, dass der Erlass vorab im Präsidium erörtert wurde, in welchem auch der Antragsteller zu 7 Mitglied und damit die Fraktion, der alle Antragsteller angehören, vertreten ist.

bb) Die Allgemeinverfügung vom 21. September 2020 ist auch materiell rechtmäßig.

Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung ist Art. 69 Abs. 4 Satz 3 LV BB. Danach übt der Präsident das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtagsgebäude aus. Die Anordnung von bestimmten Hygieneregeln und einer Kontaktdatenerhebung mithilfe einer im Landtag bekannt gemachten Allgemeinverfügung fällt zwanglos [hier]unter. Die Allgemeinverfügung war auch nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG mit einer Begründung versehen. Deren Hinterlegung an der Pforte war rechtlich unbedenklich, insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

Vor dem Hintergrund der – von der Antragsgegnerin unter Verweis auf die Erkenntnisse des Robert-Koch-Instituts dargelegten – erheblichen Pandemierisiken und der sehr geringen Intensität der Einschränkungen, die mit den auferlegten Hygiene- und Kontaktverfolgungsbestimmungen den Klägern (bzw. den mit ihnen Kontakt suchenden Bürgern) auferlegt worden sind, bestehen auch hinsichtlich des Inhalts der Allgemeinverfügung keine materiell-rechtlichen Bedenken. Dabei ist von besonderer Wichtigkeit die herausgehobene Bedeutung, die dem Landesparlament in der demokratischen Ordnung zukommt und die seine stete Funktionsfähigkeit unabdingbar macht. Eine Allgemeinverfügung, die die Gefährdung dieser Funktionsfähigkeit, etwa durch das Entstehen von Infektionsketten innerhalb der Abgeordneten und ihrer Mitarbeiter, aber auch etwa durch ggf. notwendige Einhaltung von Quarantänemaßnahmen von mit einzelnen Infizierten in Berührung gekommenen weiteren Personen, durch geeignete und auch im engeren Sinne verhältnismäßige Maßnahmen zu verhindern sucht, unterliegt keinerlei rechtlichen Bedenken.

So liegen die Dinge hier. Die Antragsgegnerin hat, wie sie richtig hat vortragen lassen, differenzierte Regelungen erlassen und insbesondere Ausnahmen zum Schutz der Kommunikation der Landtagsabgeordneten vorgesehen. Sie hat einerseits eine umfassende Pflicht zum Tragen einer sog. Mund-Nasen-Bedeckung im Landtagsgebäude festgelegt, andererseits aber verschiedene Bereiche im Gebäude hiervon ausgenommen und den Fraktionen allein empfohlen, für die ihnen zur Nutzung überlassenen Bereiche entsprechende Regelungen zu erlassen.

Der Darlegung der Pandemierisiken sind die Antragsteller nicht überzeugend entgegen getreten. Soweit sie auf die aktuelle Mitteilung des Koordinierungszentrums Krisenmanagement in Brandenburg vom 21. September 2020 verweisen, so bezieht sich diese schon nur auf die Entwicklung der letzten 24 Stunden und vermag damit keinen wirklichen Überblick über die Entwicklung der Infektionslage und der aktuellen Pandemierisiken zu bieten. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin keine Verfügung für das gesamte Land Brandenburg erlassen hat, sondern die Allgemeinverfügung sich konkret auf das Gebäude des Brandenburgischen Landtags bezieht, für das die Risiken schon wegen dessen dargestellter hervorgehobener Bedeutung besonders zu bewerten sind. Insoweit ist auch zu erwähnen, dass es zuletzt jedenfalls in mindestens einem Fall, nämlich bei einem Mitarbeiter der Fraktion, der die Antragsteller angehören, zu einer Infektion und positiven COVID-Testung gekommen ist (vgl. PNN, Meldung vom 18. September 2020: „Erster Corona-Fall im Potsdamer Landtag“).

3) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Für eine hiervon abweichende Kostenentscheidung nach § 155 Abs. 5 VwGO besteht kein Anlass, denn das Beschreiten des Verwaltungsrechtswegs durch die Antragsteller beruht ungeachtet der Rechtsbehelfsbelehrung in der Allgemeinverfügung nicht auf einem Verschulden der Antragsgegnerin. Abgesehen davon, dass die Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der übrigen Adressaten der Allgemeinverfügung nicht fehlerhaft ist, haben sich die Antragsteller ersichtlich auch unabhängig hiervon, nämlich im Ergebnis einer eingehenderen rechtlichen Prüfung durch ihre Prozessbevollmächtigten aus den zur Antragsbegründung des Näheren vorgebrachten, wenn auch nicht durchgreifenden Gründen dazu entschlossen, den Antrag bei dem Verwaltungsgericht anhängig zu machen.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Das Gericht hat den Wert des Streitgegenstandes für jeden der Antragsteller mit 2.500,00 EUR bestimmt. Die Werte waren zu addieren, da der Antrag gemeinschaftlich erhoben wurde und die Antragsteller nicht als Rechtsgemeinschaft, sondern jeweils aus ihrem individuellen Abgeordnetenverhältnis heraus die Allgemeinverfügung bekämpfen, vgl. Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der sich daraus ergebende Wert von 115.000,00 EUR wurde mit Blick auf die Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz halbiert, Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs.