Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 26.10.2020 – VG 2 K 1627/19

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der Kläger begehrt die Erstattung seiner außergerichtlichen Kosten seines Widerspruchsverfahrens, welches nach Abbruch eines Stellenbesetzungsverfahrens ohne Abhilfe- oder Widerspruchsentscheidung eingestellt wurde.

Der Kläger ist Kriminaloberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst der Beklagten. Er bewarb sich auf die ressortintern ausgeschriebene Stelle eines „Sachbearbeiters m.h. Aufgaben im Kommissariat Organisierte Kriminalität in P...“ (Besoldungsgruppe A 12). Mit Schreiben vom 11. Februar 2019 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er den Zuschlag für die ausgeschriebene Funktion nicht erhalten habe, weil einer geeigneteren Bewerberin der Vorzug gegeben werde. Die Entscheidung sei auf Grundlage des aktuellen Leistungsvergleichs erfolgt.

Gegen die Auswahlentscheidung legte der Kläger persönlich mit Schreiben vom 14. Februar 2019 Widerspruch ein. Mit Schriftsatz vom 22. Februar 2019 bestellte sich der jetzige Bevollmächtigte des Klägers für das Widerspruchsverfahren. Gleichfalls am 22. Februar 2019 machte der Kläger vertreten durch seinen jetzigen Bevollmächtigten einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz anhängig (VG 2 L 140/19). Nachdem der Beklagte mit Schriftsatz vom 11. März 2019 mitgeteilt hatte, dass die Auswahlentscheidung aufgehoben und das Auswahlverfahren abgebrochen werde, weil die der Entscheidung zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen mangels ausreichender Begründung der Gesamturteile keine hinreichende Auswahlgrundlage dargestellt hätten, wurde, nachdem die Beteiligten das Verfahren VG 2 L 140/19 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten, dieses mit Beschluss vom 10. April 2019 eingestellt. Der Beklagte hatte insoweit eine Kostenübernahmeerklärung abgegeben.

Mit Schriftsatz vom 29. April 2019 beantragte der Kläger eine Kostengrundentscheidung nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), die Feststellung der Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigen sowie die Festsetzung und Erstattung der Aufwendungen zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung i. H. v. 492,54 € beim Beklagten.

Mit Einstellungsbescheid vom 28. Mai 2019 stellte der Beklagte das Widerspruchsverfahren ein und erklärte, dass aufgrund der Erledigung des Widerspruchsverfahrens ohne Entscheidung in der Sache eine Kostenerstattung nicht erfolgen könne.

Der Kläger hat am 26. Juni 2019 die vorliegende Klage erhoben. Er macht geltend, dass sich das Widerspruchsverfahren nicht aufgrund des übereinstimmend für erledigt erklärten gerichtlichen Verfahrens erledigt habe. Vielmehr hätte der Beklagte eine Sachentscheidung zu treffen gehabt, aus der sich ergebe, ob der Widerspruch erfolgreich oder erfolglos geblieben sei. Diese hätte zu einer positiven Widerspruchsentscheidung und damit zu einer Kostentragung durch den Beklagten geführt. Der Kläger habe die Aufhebung der Auswahlentscheidung begehrt. Diesem Begehren sei der Beklagte nachgekommen. Der Kläger habe sein Widerspruchsziel erreicht. Durch das Unterlassen der Widerspruchsentscheidung umgehe der Beklagte seine Kostenlast. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten sei notwendig gewesen. Die Vorenthaltung der Kosten des Widerspruchsverfahrens stelle sich auch als eine Verletzung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht dar. Die Sache habe grundsätzliche Bedeutung, so dass die Berufung zuzulassen sei.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Abänderung des Einstellungsbescheides vom 28. Mai 2019, Gesch.-Z.:, zu verpflichten über die Kosten des Widerspruchverfahrens zu entscheiden und diese in Höhe der dem Kläger im Widerspruchsverfahren entstandenen Kosten des von ihm bevollmächtigten Rechtsanwalts festzusetzen und hierfür die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren zu erklären und dem Kläger diese Kosten in Höhe von 492,54 € brutto zu erstatten.

hilfsweise,

den Beklagten zu verurteilen, wegen Fürsorgepflichtverletzung dem Kläger die ihm im Widerspruchverfahren für die Hinzuziehung des bevollmächtigten Rechtsanwalts entstandenen Kosten in Höhe von 492,54 € als Schaden zu ersetzen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Erledigungserklärung des Klägers im Verfahren VG 2 L 140/19 wirke auch für das Widerspruchsverfahren. Im Übrigen sei das Stellenbesetzungsverfahren durch die Abbruchentscheidung beendet und der Widerspruch damit erledigt. Eine Kostenerstattung könne nur bei erfolgreichem Widerspruch im Rahmen eines Abhilfe- oder Widerspruchsbescheides erfolgen. Solche Bescheide seien jedoch nicht ergangen. Auch ein Anspruch aus Fürsorgegesichtspunkten bestehe nicht.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (1 Hefter) sowie die Akte des Verfahrens VG 2 L 140/19 ergänzend Bezug genommen.

Eine Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da sich die Beteiligten mit einer solchen Entscheidung gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtordnung (VwGO) einverstanden erklärt haben.

Die Klage bleibt ohne Erfolg. Dabei kann dahinstehen, ob vor Erhebung der Klage ein Vorverfahren gem. § 54 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) bezüglich der Ablehnung der Kostenerstattung hätte durchgeführt werden müssen. Die Klage ist jedenfalls deshalb zulässig, weil der Beklagte sich auf das Verfahren rügelos eingelassen hat. Aus Gründen der Prozessökonomie ist ein Vorverfahren regelmäßig dann entbehrlich, wenn sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Entscheidend ist dabei, ob dem Zweck des Vorverfahrens, die Selbstkontrolle der Verwaltung, bereits Rechnung getragen ist, oder sich sein Zweck ohnehin nicht mehr erreichen lässt. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Denn dem Zweck des Vorverfahrens ist dadurch genügt worden, dass sich der Beklagte durch diejenige Behörde, die gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch einen Widerspruchsbescheid hätte erlassen müssen, auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat,

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, juris Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. September 2017 - 4 B 20.15 -, juris Rn. 15.

Die Klage ist jedoch sowohl im Haupt- wie im Hilfsantrag unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Kostenentscheidung und Erstattung seiner Kosten für das Widerspruchsverfahren, § 113 Abs. 5 VwGO.

Soweit der Kläger geltend macht, dass noch eine (stattgebende) Sachentscheidung über seinen Widerspruch hätte ergehen müssen, kann die Klage auf eine Kostenentscheidung zu seinen Gunsten bereits deshalb keinen Erfolg haben, da der nach Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens weiterverfolgte Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen wäre mit der Folge, dass der Kläger seine Kosten zu tragen hätte. Denn mit dem Wirksamwerden des Abbruchs des Stellenbesetzungsverfahrens ist der Bewerbungsverfahrensanspruch des Klägers in jenem Verfahren erloschen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2014 - 2 A 3.13 -, juris Rn. 16 f.,

und die zu seinen Lasten getroffene Auswahlentscheidung – mithin auch das darauf bezogene Widerspruchsverfahren – erledigt. Für eine Widerspruchsentscheidung in der Sache bestand daher kein Raum mehr. Das Widerspruchsverfahren ist vielmehr – wie vorliegend mit dem Bescheid vom 28. Mai 2019 geschehen – einzustellen,

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Januar 1989 - 8 C 30.87 -, juris Rn. 10 und vom 29. Mai 2018 - 7 C 34.15 - juris Rn. 19.

Auf eine Erledigungserklärung des Widerspruchsführers kommt es insoweit nicht an.

Die mit dem Bescheid vom 28. Mai 2019 getroffene Kostenentscheidung ist rechtmäßig, da für eine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers als Widerspruchsführer keine Anspruchsgrundlage besteht.

Rechtsgrundlage für die Erstattung von Kosten im Vorverfahren zugunsten des Widerspruchsführers ist § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg (BbgVwVfG) i. V. m. 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (des Bundes). Danach hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist.

Maßgeblich ist allein der äußere Erfolg des Widerspruchs, d. h. der Erfolg eines eingelegten Widerspruchs ist am tatsächlichen (äußeren) Verfahrensgang der §§ 68 ff. VwGO zu messen. Ein Widerspruch ist erfolgreich, wenn die Ausgangsbehörde abhilft, weil sie den Widerspruch für begründet hält. Entsprechendes gilt für die Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde, welche diese gemäß § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO zu treffen hat. Gibt die Widerspruchsbehörde dem ihr vorgelegten Widerspruch - aus welchen Gründen auch immer - statt, so war der eingelegte Widerspruch erfolgreich. Auch in diesem Falle ist gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eine dem Widersprechenden günstige Kostengrundentscheidung geboten,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 -, juris Rn. 14.

Aus der am äußeren Verfahrensgang orientierten Betrachtung folgt, dass ein Widerspruch nicht immer schon dann „erfolgreich“ im Sinn des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist, wenn zeitlich nach der Einlegung des Rechtsbehelfs eine den Widerspruchsführer begünstigende Entscheidung ergeht. Erforderlich ist vielmehr auch, dass zwischen der Einlegung des Rechtsbehelfs und der begünstigenden Entscheidung der Behörde eine ursächliche Verknüpfung im Rechtssinne besteht. Daran fehlt es, wenn die begünstigende Entscheidung außerhalb des Widerspruchsverfahrens ergeht, auch die Gründe hierfür außerhalb des Widerspruchsverfahrens liegen, und wegen Erledigung nicht mehr über den Widerspruch und auch nicht mehr über die Kosten entschieden wird (§§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO),

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 -, juris Rn. 15, m. w. N.

Es genügt nicht, dass der Betroffene Anlass hatte, den Verwaltungsakt mit dem Widerspruch anzugreifen. Wegen der vom Gesetzgeber gewollten Anknüpfung an die in §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO vorgesehene Kosten(grund)entscheidung ist in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG keine umfassende Regelung der Kostentragung im isolierten, d.h. nicht durch einen Verwaltungsprozess fortgesetzten, Vorverfahren getroffen.

Die Behörde muss sich allerdings nach Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung so behandeln lassen, als hätte sie eine Abhilfeentscheidung getroffen, wenn sie die Verfahrensweise der Rücknahme ohne sachliche Gründe nur deshalb wählt, um der sonst entstehenden Kostenlast zu entgehen. Insoweit kann die Behörde nach Ermessen entscheiden, ob sie dem Widerspruch abhilft oder den angefochtenen Ausgangsbescheid zurücknimmt,

vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2009 - 2 A 8.08 -, juris Rn. 16, 18; vom 26. März 2003 - 6 C 24.02 -, juris Rn. 20, und vom 18. April 1996 - 4 C 6.95 -, juris Rn. 22.

Entsprechendes gilt nach Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung dann, wenn die Behörde die Erledigung auf andere Weise als durch Rücknahme ohne sachlichen Grund nur deshalb herbeiführt, um der Kostenlast zu entgehen. Liegt ein sachlicher Grund – wie z.B. der rechtmäßige bzw. rechtsbeständige Abbruch eines Auswahlverfahrens – vor, so besteht auch unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach Treu und Glauben keine Erstattungspflicht,

vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 21. Dezember 2012 - 1 Bf 25/11 -, juris Rn. 31 f.

Gemessen hieran besteht kein Anspruch auf die begehrte Kostenentscheidung bzw. Kostenerstattung. Der Beklagte hat im Widerspruchsverfahren gegen die Auswahlentscheidung nach dem äußeren Verfahrensablauf keine Abhilfe- und auch keine Widerspruchsentscheidung getroffen.

Der Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens ist für das vorliegende Verfahren als rechtmäßig anzusehen, denn der Kläger kann sich nicht mehr auf eine mögliche Rechtswidrigkeit der Abbruchentscheidung berufen. Rechtsschutz gegen den – aus Bewerbersicht – rechtswidrigen Abbruch eines Auswahlverfahrens kann nur im Weg des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO geltend gemacht werden. Stellt ein Bewerber indes nicht innerhalb eines Monats nach Zugang der Abbruchmitteilung einen Antrag nach § 123 VwGO, darf der Dienstherr darauf vertrauen, dass der Bewerber den Abbruch des Auswahlverfahrens nicht angreift, sondern sein Begehren im Rahmen einer neuen Ausschreibung weiterverfolgt. Nach Ablauf der Monatsfrist ist die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit des Abbruchs des Auswahlverfahrens verwaltungsgerichtlich überprüfen zu lassen, verwirkt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2014 - 2 A 3.13 -, juris Rn. 22 ff, m. w. N.

Der Beklagte muss sich daher auch nach Treu und Glauben nicht so behandeln lassen, als hätte er eine Abhilfeentscheidung getroffen. Da die Beurteilungslage wegen durchweg nicht ausreichender Begründung der Gesamturteile nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen des Beklagten rechtswidrig war und deshalb jedenfalls als sachlich anzusehende Gründe für einen Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens vorlagen, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Abbruch nur deshalb erfolgt wäre, um der Kostenlast in dem Widerspruchsverfahren zu entgehen; ein Formenmissbrauch besteht nicht.

Zwar hat der Beklagte zusammen mit der Abbruchentscheidung auch die Auswahlentscheidung aufgehoben. Dies führt aber nicht dazu, den Widerspruch unter Berücksichtigung von Treu und Glauben als erfolgreich anzusehen. Denn die Aufhebung der Auswahlentscheidung, derer es nach Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens nicht bedurft hätte, war lediglich Folge der Abbruchentscheidung.

Die Aufhebung der Auswahlentscheidung bleibt im Übrigen auch hinter einer vollen Abhilfeentscheidung weit zurück. Das (Widerspruch-)Begehren des Klägers umfasste bei verständiger Würdigung nämlich nicht lediglich die Aufhebung der zu seinen Lasten getroffenen Auswahlentscheidung, sondern zugleich – und primär – die von ihm angestrebte rechtmäßige erneute Bescheidung seiner Bewerbung. Der Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens, mit dem der Bewerbungsverfahrensanspruch des Klägers zum Erlöschen gebracht wurde, ist daher eine seinem diesbezüglichen Begehren im Kern zuwiderlaufende Entscheidung – und keine zu seinen Gunsten erfolgte Abhilfe.

Eine analoge Anwendung der Kostenvorschrift in § 161 Abs. 2 VwGO ist nicht geboten, da §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO abschließend regeln, wann eine Kostengrundentscheidung zu treffen ist; es liegt mithin keine planwidrige Lücke vor. Daneben gibt es keinen allgemeinen verbindlichen Rechtsgedanken des Inhalts, dass dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger stets ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten zuzubilligen ist,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 1973 - 1 BvL 9/71 u. a.-, juris Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 27. September 1989 - 8 C 88.88 -, juris Rn. 17.

Die fehlende Kostenerstattung ist insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt der prozessualen Waffengleichheit verfassungsrechtlich zu beanstanden, da auch der Beklagte bei Erledigung eines in der Sache erfolglosen Widerspruchs nicht die Gebühren des Widerspruchsverfahrens geltend machen kann,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1986 - 1 BvR 872/82 -, juris Rn. 38.

Auch wird hierdurch das Beschreiten des Widerspruchsverfahrens nicht über Gebühr erschwert, zumal keine Verpflichtung besteht, einen Bevollmächtigten in Anspruch zu nehmen; die durch die Inanspruchnahme eines Bevollmächtigten ggf. verursachte Kostenlast ist zumutbar.

Mangels Anspruchs auf eine Kostengrundentscheidung i. S. d. § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG bedurfte es keiner Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten i. S. d. § 80 Abs. 2 VwVfG. Der geltend gemachte Zahlungsanspruch besteht daher gleichfalls nicht.

Auch im Hilfsantrag ist die Klage jedenfalls unbegründet. Da nach dem den vorstehenden Ausführungen ein als sachlich anzusehender Grund für den Abbruch eines Stellenbesetzungsverfahrens vorlag, besteht auch unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach Treu und Glauben keine Erstattungspflicht der geltend gemachten Kosten. Denn das zur Erledigung des Widerspruchs führende Handeln – der Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens – des Beklagten ist, wie dargelegt, als rechtmäßig anzusehen und lässt sich daher nicht als Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn deuten. Die Grundentscheidung des Gesetzgebers, für die hier gegebene Konstellation keine Kostengrundentscheidung im Sinne des § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG vorzusehen, beansprucht auch in dem wechselseitigen Dienst- und Treueverhältnis zwischen dem Dienstherrn und Beamten volle Geltung. Die Fürsorgepflicht gebietet es nicht etwa, dass der Dienstherr seinen Bediensteten durch eine faktische Kostenfreistellung eine risikofreie Überprüfung der in Bezug auf das Dienstverhältnis getroffenen Entscheidungen unter Inanspruchnahme von anwaltlichem Beistand ermöglichen müsste.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 Zivilprozessordnung. Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO) sieht das Gericht nicht. Insbesondere hat die Sache keine grundsätzliche Bedeutung. Die Frage, wann bei einer Erledigung des Widerspruchs eine Kostenentscheidung zu ergehen bzw. eine Kostenerstattung zu erfolgen hat, ist höchstrichterlich geklärt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 492,54 € festgesetzt,

§ 52 Abs. 3 S. 1 Gerichtskostengesetz.