Verwaltungsgericht Potsdam Beschluss vom 30.11.2020 – VG 1 L 1164/20

1. Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird abge-lehnt.

Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerinnen sind Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens "Photovoltaikanlage H... R...". Dieses Bürgerbegehren wendet sich gegen ein von der Firma Solarkraftwerk H...-R... GmbH geplantes Vorhaben zur Errichtung eines ca. 250 ha umfassenden Solarkraftwerks, aufzustellen auf der Ackerfläche entlang der Ortsteilverbindungsstraße H...-R....

Mit Schreiben vom 24.02.2020 beantragte die Firma Solarkraftwerk H...-R... GmbH die Einleitung von Planverfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes der Gemeinde H...-R... und die Aufstellung eines Bebauungsplanes zur Errichtung eines Solarkraftwerkes. Am 8. Juni 2020 beschloss die Gemeindevertretung, dem Antrag der Firma Solarkraftwerk H...-R... GmbH zuzustimmen, die zur Umsetzung nötigen Planverfahren einzuleiten sowie mit dem Vorhabenträger einen städtebaulichen Vertrag abzuschließen (Beschluss 6/2020).

Am 24. August 2020 übergaben die Antragstellerinnen ein Bürgerbegehren zur Aufhebung des Beschlusses 6/2020 an den Wahlleiter des Amtes M..., dem die Antragsgegnerin angehört. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens lautete wie folgt:

„Sind Sie dafür, dass die Gemeindevertreterversammlung H...-R... den befürwortenden Beschluss vom 08.06.2020 zur Errichtung einer ca. 250 ha umfassenden Photovoltaikanlage auf der Ackerfläche entlang der Ortsteilverbindungsstraße H...-R... aufhebt und eine solche Photovoltaikanlage auf diesem Grundstück nicht errichtet wird.“

Gleichzeitig reichten sie zehn mit „Bürgerbegehren“ überschriebene Listen mit insgesamt 90 Unterschriften ein. Die Zahl der Wahlberechtigten im Gebiet der Gemeinde H...-R... wurde zum Stichtag 24. August 2020 mit 458 Bürgern angegeben. Auf der Gemeindevertretersitzung der Gemeinde H...-R... vom 21. September 2020 erklärte der Wahlleiter, dass nach zuvor erfolgter Prüfung von den insgesamt 90 abgegebenen Unterschriften nur 39 fehlerfreie Eintragungen in den Listen anerkannt werden könnten und somit das maßgebliche Quorum von 10 v. H. der Bürger, welche das Bürgerbegehren nach § 15 Abs. 1 S. 4 der Brandenburger Kommunalverfassung (BbgKV) unterzeichnet haben müssten, nicht erfüllt worden sei. In der öffentlichen Sitzung vom 21. September 2020 stellte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin mit Beschluss Nr. 13/2020 mehrheitlich fest, dass das eingereichte Bürgerbegehren nicht zustande gekommen sei. Der Wahlleiter des Amtes M... übergab die Unterlagen zum Bürgerbegehren an die Kommunalaufsicht des Landkreises P..., um die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens herbeizuführen. Nach Anhörung der Beteiligten stellte die Kommunalaufsicht bei dem Landkreis Prignitz mit Zulässigkeitsentscheidung vom 9. November 2020 fest, dass das Bürgerbegehren nicht zustande gekommen und nicht zulässig sei. Zur Begründung führte sie aus, dass das Bürgerbegehren aufgrund des Fehlens der gesetzlich vorgeschriebenen Kostenschätzung unzulässig sei und dem Negativkatalog des § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf unterfalle.

Mit Einladung vom 19. November 2020 lud die Antragsgegnerin zur Gemeindevertretersitzung am heutigen Tage, den 30. November 2020, 19:00 Uhr. Gemäß Tagesordnungspunkt 8 soll ein Aufstellungsbeschluss zur 1. Änderung des Teil-Flächennutzungsplanes R... zur Errichtung eines Solarkraftwerkes nördlich der Ortslagen R... und E... Ausbau gefasst werden. Tagesordnungspunkt 9 sieht die Fassung eines Aufstellungsbeschlusses zur 2. Änderung des Teil-Flächennutzungsplanes H... zur Errichtung eines Solarkraftwerkes bezüglich der Ortslage H... vor. Tagesordnungspunkt 10 enthält den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 4 "Solarkraftwerk H...-R..." zwischen den Ortslagen H..., R... und E... Ausbau. Im Anschluss an den öffentlichen Teil ist ein nichtöffentlicher Teil vorgesehen.

Am 24. November 2020 erhoben die Antragstellerinnen Klage zum Aktenzeichen

VG 1 K 2867/20 gegen den Landkreis P... und die Antragsgegnerin, gerichtet auf die Aufhebung des Beschlusses Nr. 13/2020 der Antragsgegnerin vom 21. September 2020 und der ablehnenden Zulässigkeitsentscheidung des Landkreises vom 9. November 2020 sowie gerichtet auf die Verpflichtung des Landkreises festzustellen, dass das Bürgerbegehren zulässig sei.

Am 26. November 2020 haben die Antragstellerinnen die Gewährung von Eilrechtsschutz beantragt. Zur Begründung bringen sie vor, die Feststellungen des Wahlleiters des Amtes M... zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens vom 21. September 2020 seien rechtsfehlerhaft, da die Prüfung der Unterschriftenlisten mit Hilfe einer Kopie des aktuellen Einwohnermelderegisters hätte erfolgen müssen. Auf diesem Wege hätte der Zweck der nach § 15 Abs. 1 Satz 8 Hs. 2 BbgKV i. V. m. § 81 Abs. 3 Nr. 2-4 des Brandenburger Kommunalwahlgesetzes (BbgKWahlG), nämlich die Identifizierbarkeit und Feststellung der Wahlberechtigung der unterzeichnenden Personen gewährleistet werden können.

Die Zulässigkeitsentscheidung vom 9. November 2020 sei rechtsfehlerhaft, da die Kostenschätzung entbehrlich gewesen sei. Denn die beantragte Maßnahme werde keine Kosten oder Einnahmeausfälle verursachen. Nach Auskunft der Betreiber könne frühestens ab dem siebten oder achten Jahr, nicht jedoch innerhalb des Zeitraums der kommunalen Finanzplanung von fünf Jahren, mit einer Gewinnerzielung durch das Betreiben der Photovoltaikanlage gerechnet werden. Zudem richte sich das Bürgerbegehren nicht gegen eine Angelegenheit, die dem Negativkatalog des § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf unterfalle. Der Beschluss 6/2020 stelle keinen Aufstellungsbeschluss für eine Bebauungsplanung und keinen Änderungsbeschluss für einen Flächennutzungsplan dar. Stattdessen werde lediglich pauschal eine die Bauleitplanung vorbereitende Planung befürwortet.

Nur durch eine Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren könne eine echte Chancengleichheit zwischen den Beteiligten erreicht werden. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass im nichtöffentlichen Teil der Sitzung vom 30. November 2020 der bereits beschlossene Abschluss des städtebaulichen Vertrages konkret vollzogen und ein bereits vorliegender städtebaulicher Vertrag zur Unterzeichnung beschlossen werde. Im Falle der Beschlussfassungen gemäß Ziffer 8 bis 10 der Tagesordnung und gegebenenfalls des Beschlusses zur Unterzeichnung eines konkreten städtebaulichen Vertrags mit dem Investor ginge bei nachträglicher

– gerichtlicher – Zulassung des Bürgerbegehrens im Hauptsacheverfahren dessen kassatorischer Teil, der darauf abziele, die förmliche Einleitung der Aufstellungsverfahren durch Entziehung der Legitimation der Gemeindevertretersitzung zu verhindern, ins Leere.

Soweit sich der zweite Teil des Bürgerbegehrens grundsätzlich gegen die Errichtung des Solarkraftwerks richte und die Mitwirkung der Antragsgegnerin an der Schaffung der planungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen hierfür zu hindern begehre, würde sich der Antragsgegnerin (und dem Landkreis) die Möglichkeit der Einwendung eröffnen, es sei nunmehr der Unzulässigkeitstatbestand des § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf gegeben.

Ferner würde eine Durchführung des Bürgerentscheids über das streitgegenständliche Bürgerbegehren nach der Gemeindevertretersitzung vom 30. November 2020 unter erschwerten Bedingungen erfolgen, da die Bürger für eine Abstimmung zu einem Thema mobilisiert werden müssten, welches in der Gemeindevertreterversammlung bereits inhaltlich abschließend behandelt worden sei. Die Antragsgegnerin würde in die Lage versetzt, im Vorfeld des Bürgerentscheids die Argumentation der dann gegebenenfalls notwendigen Vertragskündigungen, gegebenenfalls verbunden mit Vertragsstrafenanfall, und

Beschlussaufhebungen zu führen.

Die Antragstellerinnen beantragen,

I. der Antragsgegnerin zu untersagen, bis zur Durchführung des Bürgerentscheides Beschlüsse zu fassen, die dem Bürgerbegehren "Photovoltaikanlage H...-R..." zuwiderlaufen, insbesondere Beschlüsse zum Abschluss städtebaulicher Verträge im Zusammenhang mit Bauleitplanungen sowie Satzungsbeschlüsse der Bauleitplanungen selbst, die die Errichtung der Photovoltaikanlage (Solarkraftwerk) H...-R... beinhalten, sowie

II. der Antragsgegnerin insbesondere zu untersagen, die Beschlüsse der Tagesordnungspunkte 8 bis 10 der Gemeindevertretersitzung am 30. November 2020 zu fassen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

Sie bringt vor, der von den Antragstellerinnen initiierte Bürgerentscheid sei unzulässig, da er zum einen durch § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf ausgeschlossen sei und es zum anderen an der gemäß § 15 Abs. 1 Satz 8 BbgKVerf geforderten Kostenschätzung fehle. Die Aufstellungsbeschlüsse seien notwendig, um den Belangen der Antragstellerinnen Rechnung zu tragen, da im Rahmen des Aufstellungsverfahrens gemäß § 1 Abs. 7 BauGB eine Abwägung der privaten und öffentlichen Belange gegeneinander und miteinander erfolge. Es sei ferner nicht beabsichtigt, in der anstehenden Sitzung über den Abschluss eines städtebaulichen Vertrags mit dem Vorhabenträger abzustimmen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg. Nach der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 123 Abs. 1 Satz 2 der VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der Antragsteller das Bestehen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Antragstellerinnen haben bereits einen Anordnungsanspruch hinsichtlich beider Anträge nicht glaubhaft gemacht. Denn nach der im vorliegenden Verfahren allein gebotenen summarischen Prüfung ist das Bürgerbegehren vom Landkreis P... zu Recht als unzulässig abgelehnt worden.

Zunächst richtet sich das Bürgerbegehren bereits gegen eine Angelegenheit, die dem Negativkatalog des § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf unterfällt. Dabei kann dahinstehen, ob der zweite Teil des Bürgerbegehrens, der sich allgemein darauf richtet, dass eine Photovoltaikanlage an dem vorgesehenen Standort nicht errichtet wird, als Angelegenheit der Bauleitplanung gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf oder lediglich als allgemeine Meinungsäußerung einzuordnen ist. Denn jedenfalls soweit sich das Bürgerbegehren in seinem ersten Teil auf die Aufhebung des Beschlusses 6/2020 vom 8. Juni 2020 richtet, betrifft dieser – wenngleich in einem frühen Stadium – die Aufstellung eines Bauleitplanes. Die Brandenburger Kommunalverfassung trägt mit dem Ausschlusstatbestand dem Umstand Rechnung, dass in Planverfahren vielschichtige Abwägungsprozesse vorzunehmen sind, die nicht wie bei einem Bürgerbegehren auf eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage reduziert werden können,

OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/96 -, juris Rn. 42.

Die Ausschlusstatbestände des § 15 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf sind grundsätzlich weit auszulegen. Denn es handelt sich gesetzgeberisch gewollt um die Regel, dass die Gemeindevertretung durch gewählte Gemeindevertreter entscheidet, dass als Ausnahme auch die direkte Entscheidung durch die Bürgerschaft möglich ist und dieses Recht im Rahmen einer Rückausnahme wieder eingeschränkt wird, wobei Rückausnahmen grundsätzlich weit auszulegen sind,

Grünewald in: Potsdamer Kommentar - Kommunalrecht und Kommunales Finanzrecht in Brandenburg, Stand 09/2020, § 15 Rn. 30.

Vorliegend verfolgt das Bürgerbegehren den Zweck, schon im Ansatz zu verhindern, dass überhaupt in den Prozess der Bauleitplanung eingetreten wird, in deren Rahmen gemäß § 1 Abs. 7 BauGB die privaten und öffentlichen Belange gegeneinander und miteinander abzuwägen wären. Damit ist auch der das Bauleitverfahren einleitende Befürwortungsbeschluss vom 8. Juni 2020 vom Zweck des § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf umfasst.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens verstößt zudem gegen das aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Abstimmungsfreiheit gemäß Art. 22 Abs. 3 und 3 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV Bbg) folgende Täuschungs- und Irreführungsverbot. Die abstimmenden Bürger müssen hiernach erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben, wobei suggestive Formulierungen zu vermeiden sind,

vgl. Schumacher in: Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Kommentar, Stand: 05/2020, § 15 Ziffer 9.3.

Indem die Fragestellung des Bürgerbegehrens auf einen „befürwortenden Beschluss […] zur Errichtung“ der Photovoltaikanlage abzielt, erweckt sie den Eindruck, der Bau der Photovoltaikanlage sei bereits beschlossen worden und nur noch durch das Bürgerbegehren zu verhindern, während tatsächlich lediglich die Einleitung des Planverfahrens – inklusive der damit einhergehenden Abwägung der privaten und öffentlichen Belange gemäß § 1 Abs. 7 BauGB und der damit einhergehenden Berücksichtigung auch der von den Initiatoren geltend gemachten Einwände – beschlossen wurde.

Das Bürgerbegehren ist ferner unzulässig, da es an der gemäß § 15 Abs. 1

Satz 8 BbgKVerf erforderlichen Kostenschätzung der Verwaltung, also der Antragsgegnerin fehlt. Eine solche ist auch, anders als die Antragstellerinnen meinen, nicht entbehrlich. Eine Entbehrlichkeit ergibt sich insbesondere nicht aus der durch die Antragstellerinnen angeführten Rechtsprechung, wonach der nach altem Recht erforderliche Kostendeckungsvorschlag bei kassatorischen Begehren verzichtbar sein sollte, wenn die beantragte Maßnahme keine Kosten oder Einnahmeausfälle verursachte. Denn diese Rechtsprechung ist nicht auf die gegenwärtige Rechtslage übertragbar, nach der die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens von einer durch die Verwaltung zu erstellenden Kostenschätzung abhängig ist. Denn während die vor der Reform der direktdemokratischen Verfahrensregelungen der Kommunalverfassung geltende Rechtslage, nach der die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens daran geknüpft war, dass seitens der Initianten im Wege eines Deckungsvorschlages eine substantiierte Dokumentation einer möglichen Finanzierung des Vorhabens zugleich mit dem Begehrensantrag eingereicht wurde, sich in der Praxis als kaum überwindbare Zulässigkeitshürde erwies, wurde durch die Änderung der Kommunalverfassung eine Erleichterung für die auf kommunaler Ebene zulässigen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide bewirkt. An die Stelle des Kostendeckungvorschlages der Initiatoren ist die in der Verantwortung der Verwaltung der Gemeinde liegende, von den Initiatoren nur zu beantragende Kostenschätzung getreten,

vgl. Pautsch, Die Reform der kommunalen Direktdemokratie in Brandenburg

– Faire Verfahrensbedingungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid,

NJ 2018, 457, beck-online; Langer, Länderreport Brandenburg, LKV 2018, 453, beck-online.

Für die Annahme der Entbehrlichkeit einer verwaltungsseitigen Kostenschätzung besteht nach geltendem Recht schon kein sachlicher Grund, da das Erfordernis keine mit der alten Rechtslage vergleichbare Erschwernis der Zulassung von Bürgerbegehren mit sich bringt. Insbesondere folgt jedoch aus der Änderung der Rechtslage, dass sich nunmehr die Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten der Verantwortung der Initiatoren entzieht und stattdessen durch die Verwaltung erfolgen muss. Es ist hiernach ausgeschlossen, dass Initiatoren eines Bürgerbegehrens selbst aus ihrer interessenbezogenen Sichtweise heraus die Einschätzung der Verwaltung hinsichtlich entstehender Kosten ersetzen. Gegen eine Anwendbarkeit der durch die Antragstellerinnen angeführten Rechtsprechung spricht nicht zuletzt auch, dass das im Streit stehende Bürgerbegehren sich gerade nicht auf ein kassatorisches Element beschränkt, sondern als zweiten Bestandteil die Erklärung grundsätzlicher Ablehnung der beschriebenen Photovoltaikanlage durch die unterzeichnenden Bürger beinhaltet. Die etwaigen negativen finanziellen Folgen einer solchen Ablehnungsentscheidung (durch ausbleibende Steuereinnahmen) sind stets von der Verwaltung vorab einzuschätzen.

Die Antragstellerinnen haben schließlich auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Eine besondere Eilbedürftigkeit liegt nicht vor, da die Chancengleichheit der Beteiligten durch die im Rahmen der Gemeindevertretersitzung vom 30. November 2020 vorgesehene Einleitung eines Änderungs- und Aufstellungsverfahrens nicht gefährdet wird. Denn nach dem insoweit hinreichend substantiierten Vortrag der Antragsgegnerin ist nicht beabsichtigt, im Rahmen der Gemeindevertretersitzung am heutigen Tage über den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages abzustimmen, sodass aufgrund der Durchführung der Gemeindevertretersitzung keine Erschwernis des Bürgerbegehrens wegen etwaiger, im Erfolgsfalle eines Bürgerentscheids notwendiger Vertragskündigungen oder eventuell anfallender Vertragsstrafen zu befürchten ist. Die im Rahmen der Gemeindevertretersitzung zu fassenden Aufstellungsbeschlüsse beinhalten keine Vorentscheidung zu Lasten des Bürgerbegehrens, sondern dienen gerade der Ermittlung der widerstreitenden Interessen und somit auch der Berücksichtigung der durch die Initiatoren des Bürgerbegehrens vorgebrachten Einwände.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und Ziffer 22.6 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.