Verwaltungsgericht Potsdam Urteil vom 10.12.2020 – 1 K 810/17

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde im Land Brandenburg, Landkreis Teltow-Fläming. Sie wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen die von ihr für das Ausgleichsjahr 2016 erhobenen Finanzausgleichsumlage. Diese Umlage wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes (BbgFAG) vom 20. Dezember 2010 (GVBl. 2010 I Nr. 44) mit § 17a BbgFAG eingeführt. Danach wird von kreisangehörigen Gemeinden, deren Steuerkraftmesszahl nach § 9 die Bedarfsmesszahl nach § 7 im Ausgleichsjahr um mehr als 15 vom Hundert übersteigt, im Folgejahr eine Finanzausgleichsumlage erhoben. Der Gesetzeswortlaut wurde nachträglich mehrfach ergänzt. So definierte der Gesetzgeber mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des BbgFAG vom 18. Dezember 2012 (GVBl. 2012 I Nr. 43) in § 9 Abs. 4 BbgFAG den bereits zuvor in § 9 Abs. 2 BbgFAG verwendeten Begriff des „gewogenen Durchschnittshebesatzes“ legal. Mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des BbgFAG vom 15. Oktober 2013 (GVBl. 2013 I Nr. 29) wurde in § 9 der Begriff des „Nivellierungshebesatzes“ eingeführt. Sodann blieb die Regelung bis zum Siebten Änderungsgesetz unverändert und ist vorliegend in der Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 15. März 2016 (GVBl. 2016 I Nr. 10) anzuwenden. Die streitgegenständlichen Normen lauten:

§ 17a (Finanzausgleichsumlage):

(1) Von kreisangehörigen Gemeinden, deren Steuerkraftmesszahl nach § 9 die Bedarfsmesszahl nach § 7 im Ausgleichsjahr um mehr als 15 vom Hundert übersteigt, wird im Folgejahr eine Finanzausgleichsumlage erhoben. Die Finanzausgleichsumlage beträgt 25 vom Hundert des Differenzbetrages zwischen der Steuerkraftmesszahl und der um 15 vom Hundert erhöhten Bedarfsmesszahl.

(2) Die Finanzausgleichsumlage ist zum 25. Februar des Folgejahres fällig. Rechtsbehelfe gegen die Festsetzung der Finanzausgleichsumlage haben keine aufschiebende Wirkung. Das Land kann für rückständige Beträge Verzugszinsen in Höhe von 3 vom Hundert über dem jeweiligen Basiszinssatz fordern.

(3) Das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage fließt im Fälligkeitsjahr nach Abs. 2 Satz 1 in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres dem jeweiligen Landkreis zu, in dem sich die finanzausgleichsumlagepflichtige Gemeinde befindet. Das Land leitet den Anteil nach Satz 1 unverzüglich an den jeweiligen Landkreis weiter. Der verbleibende Betrag wird nach § 1 Abs. 4 im kommunalen Finanzausgleich des Fälligkeitsjahres nach Abs. 2 Satz 1 bereitgestellt.

§ 9 (Ermittlung der Steuerkraftmesszahl):

(1) Die Steuerkraftmesszahl wird berechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuern, der Gewerbesteuer, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer, des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer und die Ausgleichsleistungen nach § 17 addiert werden. Die Steuerkraftmesszahl wird zum Gebietsstand vom 1. Januar des Ausgleichsjahres ermittelt.

(2) Es werden angesetzt:

1. als Steuerkraftzahl der Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlichen Betrieben (Grundsteuer A) sowie von den Grundstücken (Grundsteuer B) die nach Abs. 3 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt mit dem in Abs. 4 beschriebenen Nivellierungshebesatz der jeweiligen Steuerart;

2. als Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer die nach Abs. 3 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt mit dem in Abs. 4 beschriebenen Nivellierungshebesatz der Gewerbesteuer und vermindert um die Gewerbesteuerumlage für das vorvergangene Jahr;

3. als Steuerkraftzahl für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer das Ist-Aufkommen für das vorvergangene Jahr;

4. als Steuerkraftzahl für den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer das Ist-Aufkommen für das vorvergangene Jahr;

5. als Steuerkraftzahl für die Ausgleichsleistungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs die Leistungen für das Ausgleichsjahr nach § 17.

(3) Der Berechnung der Grundbeträge für die Grundsteuern und die Gewerbesteuer liegt das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeindefinanzen zugrunde. Die Grundbeträge werden ermittelt, indem das Ist-Aufkommen einer Gemeinde durch den für das jeweilige Erhebungsjahr festgesetzten Hebesatz geteilt wird. Gelten infolge von Gemeindeneugliederungen für die Ortsteile differenzierte Hebesätze fort, wird für die Gemeinde aus dem Ist-Aufkommen und aus den Hebesätzen der Ortsteile für das Erhebungsjahr ein gewogener Durchschnittshebesatz gebildet. Ist die Bildung eines gewogenen Durchschnittshebesatzes aufgrund fehlender Angaben nicht möglich, wird aus den Hebesätzen der Ortsteile das arithmetische Mittel gebildet.

(4) Der Nivellierungshebesatz ist der gewogene Durchschnittshebesatz aller Gemeinden der jeweiligen Steuerart, abgerundet auf den nächsten ohne Rest durch fünf teilbaren Hebesatz, sofern der gewogene Durchschnittshebesatz nicht ohne Rest durch fünf teilbar ist. Der gewogene Durchschnittshebesatz aller Gemeinden für die Grundsteuern (Abs. 2 Nummer 1) und für die Gewerbesteuer (Abs. 2 Nummer 2) wird in Form eines Hundertsatzes ermittelt, indem für die jeweilige Steuer die Summe der Ist-Aufkommen aller Gemeinden des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeindefinanzen mit 100 vervielfacht und durch die Summe der nach Abs. 3 berechneten Grundbeträge aller Gemeinden geteilt wird. Im Fall des Abs.es 3 Satz 3 wird der gewogene Durchschnittshebesatz der Ortsteile einer Gemeinde in entsprechender Weise gebildet.

Über die Erhebung der Finanzausgleichsumlage führten die Beteiligten bereits mehrere gerichtliche Verfahren:

Das Verwaltungsgericht Potsdam wies mit Urteil vom 20. Februar 2014 die Klage der Klägerin gegen die Finanzausgleichsumlage für das Jahr 2012 (VG 1 K 879/13) ab. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 14. November 2014 (OVG 12 N 80.14) ab; die hiergegen erhobene Anhörungsrüge blieb erfolglos (OVG 12 RN 7.14). Mit Urteil vom 8. Oktober 2015 wies das Verwaltungsgericht Potsdam die Klage gegen die Finanzausgleichsumlage für das Ausgleichsjahr 2013 ab (VG 1 K 432/14). Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 14. Juni 2016 ab (OVG 12 N 15.16). Ferner wies das Verwaltungsgericht Potsdam ebenfalls mit Urteil vom 8. Oktober 2015 die Klage der Klägerin gegen die Finanzausgleichsumlage für das Jahr 2014 (VG 1 K 351/15) ab. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 14. Juni 2016 ab (OVG 12 N 16.16). Die hiergegen erhobene Anhörungsrüge blieb erfolglos (OVG 12 RN 3.16).

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg wies mit Urteilen vom 6. August 2013 die von drei Gemeinden gegen die Vorschrift § 17a BbgFAG erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerden, die sich gegen die Norm in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 2012 richteten, zurück (VfGBbg 53/11, 70/11 und 71/11, jeweils juris). Das Bundesverfassungsgericht nahm die gegen diese Entscheidungen erhobenen Verfassungsbeschwerden mit Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2013 nicht zur Entscheidung an (2 BvR 1961/13, 1962/13 und 1976/13, jeweils juris). Eine weitere kommunale Verfassungsbeschwerde der drei Gemeinden gegen das Dritte Änderungsgesetz des BbgFAG vom 18. Dezember 2012 und das Vierte Änderungsgesetz des BbgFAG vom 15. Oktober 2013 verwarf das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg als unzulässig mit Beschlüssen vom 29. August 2014 (VfGBbg 65/13, 66/13 und 67/13, jeweils juris). Die kommunale Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen das Vierte Änderungsgesetz des BbgFAG verwarf das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg mit Beschluss vom 22. Mai 2015 - VfGBbg 1/15.

Gegen die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. November 2014 erhob die Klägerin Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht, über die noch nicht entschieden worden ist. Gleichermaßen noch anhängig sind Verfassungsbeschwerden weiterer Gemeinden gegen die Entscheidung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 29. August 2014 und des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2016.  Die Aktenzeichen sämtlicher in diesem Sachzusammenhang erhobenen Verfassungsbeschwerden – auch soweit diesen erstinstanzliche Entscheidungen anderer Gerichte zugrunde liegen – lauten nach Mitteilung der Klägerin: 2 BvR 865/15, 2 BvR 866/15 und 2 BvR 884/15 – gegen Beschlüsse des Landesverfassungsgerichts – sowie 2 BvR 143/15, 2 BvR 196/15, 2 BvR 153/15, 2 BvR 163/15, 2 BvR 1759/16, 2 BvR 1760/16, 2 BvR 1771/16, 2 BvR 1772/16, 2 BvR 2619/18, 2 BvR 1672/19, 2 BvR 1673/19 und 2 BvR 1674/19 – gegen Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg. Zu den genannten Aktenzeichen 2 BvR 163/15 sowie 2 BvR 196/15 erging am 9. November 2020 und zu 2 BvR 143/15 und 2 BvR 153/15 am 11. November 2020 jeweils ein Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts.

Die Klägerin wurde nach Anhörung mit Schreiben vom 14. September 2016 mit Bescheid vom 11. Januar 2017 zur Zahlung einer Finanzausgleichsumlage für das Ausgleichsjahr 2016 in Höhe von 2.533.709 EUR verpflichtet. Gleichzeitig wurde die Erhebung von Verzugszinsen in Höhe von 3 vom Hundert über dem jeweiligen Basiszinssatz angekündigt.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 9. Februar 2017 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, der Bescheid sei rechtswidrig, weil seine gesetzliche Grundlage verfassungswidrig sei.

Die Vorschrift des § 17a BbgFAG sei verfassungswidrig, weil Umlagen zugunsten von Gemeinden und damit ein horizontaler, zwischengemeindlicher Finanzausgleich nach Art. 106 des Grundgesetzes (GG) unzulässig sei. Ferner verletze die Vorschrift den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Gesetz verstoße des Weiteren gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung, weil die Umlage nur von kreisangehörigen Gemeinden, nicht aber auch von kreisfreien Städten erhoben werde. Das Anknüpfen an eine vermeintliche Abundanz sei kein geeignetes Kriterium. Abundanz müsse nicht zwangsläufig Reichtum bedeuten. Dies deswegen, weil Grundlage der Berechnung der Umlage nicht das tatsächlich erzielte Steueraufkommen, sondern eine Fiktion sei. Dadurch bestünde die Gefahr, dass die umlagepflichtigen (sog. abundanten) Gemeinden über die verfassungsrechtlich statthafte Grenze für die Entziehung von Haushaltsmitteln hinaus belastet würden, ohne dass es eine Härtefallregelung gebe. Auch erfolge die Berechnung der Finanzausgleichsumlage nach gewinnabhängigen Faktoren, die anhand des vorvergangenen Jahres berechnet würden. Gewinneinbußen seitens der gemeindeansässigen Unternehmen würden aber zu Rückzahlungsverpflichtungen an diese führen. Gleichzeitig sei die Gemeinde jedoch selbst nicht berechtigt, überzahlte Finanzausgleichsumlagen zurückzufordern. Auf diese Weise würden der Gemeinde Haushaltsmittel entzogen. In erster Linie verantwortlich für die ausreichende Finanzausstattung zur kommunalen Selbstverwaltung sei aber das Land.

Das Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 6. August 2013 (53/11) sei rechtsfehlerhaft. Dieses sei mit schweren Rechtsfehlern behaftet, weil es die verfassungsrechtlichen Beschränkungen nicht erkannt und sich mit diesen nicht auseinandergesetzt habe. Insbesondere habe eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht erfolgen müssen, weil es bei identischem Sachverhalt und gleicher Rechtslage divergierende Entscheidungen des Staatsgerichtshofes des Landes Hessen (Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St.2361 -) und des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt (Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - und Urteil vom 16. Februar 2010 - LVG 9/08 -) gebe. Ersterer habe unter Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG geurteilt, dass eine Finanzausgleichsumlage nicht erhoben werden dürfe, wenn nicht zuvor eine konkrete Prüfung des kommunalen und staatlichen Bedarfs an Haushaltsmitteln durchgeführt worden sei. Nach Letzterem bedürfe eine verfassungskonforme Regelung einer Härtefallregelung in Form eines „negativen Tatbestandsmerkmals“. Nunmehr bestätige auch das Schleswig-Holsteinische Verfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage, indem es mit Urteilen vom 27. Januar 2017 (LVerfG 4/15 und 5/15) zum Ausdruck gebracht habe, dass aus dem Symmetriegebot folge, dass sich der Gesetzgeber im Zuge der Normierung des kommunalen Finanzausgleichs die Finanzausstattung der Landes- und der kommunalen Ebene vor Augen halten und diese mit dem Ziel einer verteilungsgerechten Abwägungsentscheidung gegenüberstellen müsse.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid zur Festsetzung der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG für das Ausgleichsjahr 2016, fällig zum 25.02.2017, in Höhe von 2.533.709 Euro aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage gegen den Bescheid des Ministeriums der Finanzen und für Europa vom 11. Januar 2017 abzuweisen.

Es bestünden keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der dem Bescheid zugrunde liegenden Rechtsgrundlage. Die aufgeworfenen Fragen seien bereits durch die Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts vom 6. August 2013 (53/11), wie auch fachgerichtlich durch die die Vorjahre betreffenden Entscheidungen des OVG Berlin Brandenburg vom 13. November 2014 (OVG 12 N 80.14) und vom 14. Juni 2016 (OVG 12 N 15.16 und OVG 12 N 16.16) und der erneuten Bestätigung durch Beschlüsse des OVG Berlin-Brandenburg vom 10. Juli 2019 (OVG 12 N 9.19 bis OVG 12 N 11.19) auf erstinstanzliche Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) geklärt. Grundlegend sei auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 5. November 2020 (VG 1 K 841/17) und daneben auf die Nichtannahmebeschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 9. November 2020 (2 BvR 196/15 und 2 BvR 163/15) zu verweisen. Dem Vortrag der Klägerin wird im Einzelnen entgegengetreten: So garantiere Art. 106 Abs. 5 und 6 GG den einzelnen Gemeinden nicht den ungeschmälerten Verbleib des von ihnen vereinnahmten Steueraufkommens. Die Finanzausgleichsumlage sei in ihrer konkreten Ausgestaltung ferner verhältnismäßig. Mit ihr werde ein Gemeinwohlzweck verfolgt, ohne einzelne abundante Gemeinden finanziell zu überfordern. Die interkommunale Gleichbehandlung sei gewahrt, auch wenn kreisfreie Städte nicht zur Erhöhung der Finanzausgleichsmasse herangezogen würden. Der Finanzbedarf werde durch ein Verbundquotensystem mit Symmetrieüberprüfung verfassungskonform ermittelt. Die Ansicht der Klägerin, das Land reduziere stetig die Verbundmasse und gleiche dies durch die Finanzausgleichsumlage aus, sei nicht haltbar. Einer über § 16 BbgFAG hinausgehenden Regelung zur Abmilderung von Härtefällen bedürfe es nicht.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt, das Verfahren nach § 94 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auszusetzen, bis das Bundesverfassungsgericht über die erhobenen Verfassungsbeschwerden entschieden habe. Darüber hinaus hat sie gerügt, dass der Landkreis Teltow-Fläming nicht beigeladen worden sei, obwohl es sich insoweit um einen Fall der notwendigen Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO handele.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Hefter) Bezug genommen.

Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erteilt haben.

Das Gericht ist zur abschließenden Entscheidung des Rechtsstreits ungeachtet des Antrags der Klägerin auf Aussetzung des Verfahrens berechtigt.

Schon die Voraussetzungen für eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO oder in dessen entsprechender Anwendung liegen im Hinblick auf die beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerden nicht vor. Jedenfalls übt das Gericht das ihm zustehende Ermessen in dem Sinne aus, dass es das Verfahren nicht aussetzt. Gemäß § 94 VwGO kann das Gericht, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet, anordnen, dass die Verhandlung bis zur Erledigung des anderen Rechtsstreits auszusetzen ist. Ein vorgreifliches Rechtsverhältnis liegt vor, wenn es für die Entscheidung auf die Beurteilung einer Vorfrage ankommt, die Gegenstand eines anderen Rechtsstreits vor einem anderem Gericht – auch einem Verfassungsgericht – ist,

Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 94 Rn. 4.

Soweit die Klägerin vorträgt, die Mehrzahl der beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerden werde unter anderem damit begründet, dass den jeweiligen Beschwerdeführerinnen der Anspruch auf rechtliches Gehör und – durch Nichtzulassung der Berufung – effektiven Rechtsschutz versagt worden sei, so sind diese Streitgegenstände für das hiesige Verfahren bereits nicht vorgreiflich. Die prozessrechtlichen Auswirkungen der beim Bundesverfassungsgericht aus diesen Gründen geführten Verfahren beschränken sich auf die Klageverfahren, die den Vorlagen beim Bundesverfassungsgericht zugrunde liegen. Die von der Klägerin diesbezüglich befürchtete Wiederholungsgefahr besteht nicht. Es steht nicht zu erwarten, dass rechtliches Gehör und effektiver Rechtsschutz im vorliegenden Verfahren versagt werden.

Soweit es um die Verfassungsmäßigkeit der hier entscheidungserheblichen Normen des Landes gehen sollte, handelt es sich zwar um eine Vorfrage zu der hier geführten Klage. Es kommt aber lediglich eine analoge Anwendung des § 94 VwGO in Betracht, denn bei der Prüfung der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift geht es nicht um ein Rechtsverhältnis, sondern um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage. Aber auch, wenn die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung des § 94 VwGO erfüllt sind, macht § 94 Satz 1 VwGO es dem Gericht nicht zur Pflicht, das Verfahren auszusetzen. Die Entscheidung liegt vielmehr im richterlichen Ermessen. Eine Ermessensreduktion kommt nur dann in Betracht, wenn anders eine sachgerechte Entscheidung nicht möglich ist,

BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 4 B 247/92 -, juris Rn. 4.

Die bloße Vorgreiflichkeit reicht insoweit nicht aus.

BVerwG, Beschluss vom 08. Dezember 2000 - 4 B 75/00 -, juris Rn. 7.

Nach diesen Maßstäben ist das Verfahren nicht auszusetzen. Mit dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Brandenburg vom 6. August 2013 (VfGBbg 53/11) liegt eine rechtskräftige Entscheidung vor, die sich – so das Bundesverfassungsgericht – umfassend mit den Auswirkungen der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG für das kommunale Selbstverwaltungsrecht auseinandergesetzt hat. Eine Würdigung des Ergebnisses der landesverfassungsgerichtlichen Kontrolle ist dem Bundesverfassungsgericht verwehrt,

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 14. Oktober 2013 - 2 BvR 1961/13, 2 BvR 1962/13, 2 BvR 1976/13 -, juris Rn. 4.

Soweit die Klägerin vorträgt, das Landesverfassungsgericht Brandenburg habe sich allein mit dem BbgFAG in der – hier nicht einschlägigen – Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 2012 auseinandergesetzt, so ist dies zwar zutreffend, begründet jedoch auch nicht eine Ermessensreduzierung auf Null und damit einen Anspruch auf Aussetzung des Verfahrens. In den Beschlüssen vom 29. August 2014 (VfGBbg 65/13; VfGBbg 66/13 und VfGBbg 67/13) hat sich das Landesverfassungsgericht auch mit dem BbgFAG in der Fassung des Vierten Änderungsgesetzes auseinandergesetzt. Die gegen diese Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerden sind nicht abzuwarten, weil es sich mit Blick auf die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nach § 91 Satz 2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) nicht aufdrängt, dass das Bundesverfassungsgericht nach den Ausführungen in seiner benannten Entscheidung vom 14. Oktober 2013 (2 BvR 1961/13, 2 BvR 1962/13, 2 BvR 1976/13) nunmehr inhaltlich zu den von der Klägerin wiederholt aufgeworfenen (kommunal-) verfassungsrechtlichen Fragen Stellung nehmen wird.

Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich auch nicht aufgrund des richterlichen Hinweises im vorliegenden Verfahren vom 24. Mai 2019. Dort heißt es zwar, dass sich die Kammer dazu entschieden habe, das Verfahren zunächst nicht weiter zu fördern, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass die zu erwartenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Auswirkungen auf das Verfahren haben. Ein anschließender Aussetzungsbeschluss ist aber nicht gefasst worden. Dieser wäre im Übrigen gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 150 Satz 1 Zivilprozessordnung (ZPO) auch jederzeit von Amts wegen wieder aufhebbar gewesen. Die Entscheidung der Klägerin, keine Haushaltsmittel für eine weitere Rechtsverteidigung einzuplanen, geschah daher auf eigenes Risiko.

Soweit die Klägerin anführt, das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) habe mit Schriftsatz vom 27. Januar 2020 erklärt, keine Bedenken zu haben, eine Entscheidung zurückzustellen, bis das Bundesverfassungsgericht entschieden habe, so hat dies schon im Ansatz keine rechtliche Bedeutung für das vorliegende Verfahren. Im Übrigen hat eine telefonische Rückfrage beim Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) am 7. September 2020 ergeben, dass das zum Aktenzeichen VG 4 K 234/19 geführte Verfahren nach wie vor nicht ausgesetzt ist.

Die Ablehnung einer Aussetzung braucht nicht in Form eines gesonderten Beschlusses zu ergehen, sondern kann zusammen mit der abschließenden Sachentscheidung erfolgen,

BVerwG, Beschluss vom 15. April 1983 - 1 B 133.82 -, juris Rn. 4 f.;

Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 94 Rn. 6).

Der Landkreis Teltow-Fläming war – entgegen der von der Prozessbevollmächtigten der Klägerin geäußerten Auffassung – nicht notwendig beizuladen. Gemäß § 65 Abs. 2 VwGO sind Dritte notwendig beizuladen, wenn sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Diese Voraussetzungen liegen hier in Bezug auf den Landkreis Teltow-Fläming nicht vor. Zwar trifft es zu, dass dem Landkreis gemäß § 17a Abs. 3 BbgFAG ein Anteil an der Finanzausgleichsumlage zusteht. Entsprechend führt der streitgegenständliche Bescheid auf Seite 2 kurz aus, dass das Land den Kreisanteil nach Erhalt unverzüglich an den Landkreis weiterleitet. Die begehrte Aufhebung des Bescheides betrifft den Landkreis aber nicht in einer unmittelbar gestaltenden Weise, wie es für die notwendige Beiladung erforderlich wäre,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 65 Rn. 17.

Der Umlagebescheid ist kein Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Eine Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheides verpflichtet den Landkreis nicht unmittelbar zur Rückzahlung seines Anteils an der Umlage an das Land oder an die Klägerin.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid des Beklagten vom 11. Januar 2017 über die Festsetzung der Finanzausgleichsumlage für das Ausgleichsjahr 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

I. Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur streitgegenständlichen Finanzausgleichsumlage ist § 17a Abs. 1 BbgFAG. Danach wird von kreisangehörigen Gemeinden, deren Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG die Bedarfsmesszahl nach § 7 BbgFAG im Ausgleichsjahr um mehr als 15 vom Hundert übersteigt, im Folgejahr eine Finanzausgleichsumlage erhoben, die 25 vom Hundert des Differenzbetrages zwischen der Steuerkraftmesszahl und der um 15 vom Hundert erhöhten Bedarfsmesszahl beträgt. Die Finanzausgleichsumlage ist zum 25. Februar des Folgejahres fällig – § 17a Abs. 2 Satz 1 BbgFAG – und fließt im Fälligkeitsjahr zum Teil dem jeweiligen Landkreis, in dem sich die finanzausgleichsumlagepflichtige Gemeinde befindet - § 17a Abs. 3 Satz 1 BbgFAG - und im Übrigen dem kommunalen Finanzausgleich zu -– § 17a Abs. 3 Satz 3 BbgFAG –.

Diese Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Finanzausgleichsumlage ist – entgegen der Auffassung der Klägerin – formell und materiell verfassungsgemäß.

1. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Anhaltspunkte für eine formelle Verfassungswidrigkeit des Gesetzes sind nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich. Der Vollständigkeit halber wird auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg im Urteil vom 6. August 2013 (53/11, juris Rn. 44) verwiesen.

2. Materielle Verfassungsmäßigkeit

a) Die Vorschrift des § 17a BbgFAG verletzt die Klägerin nicht in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 LV. Danach haben Gemeinden und Gemeindeverbände das Recht der Selbstverwaltung. Dem Land steht nur die Rechtsaufsicht gegenüber Gemeinden und Gemeindeverbänden zu.

aa. Der Schutzbereich ist eröffnet. Vom Schutzbereich des Rechts auf Selbstverwaltung ist auch das Recht auf Finanzhoheit der Gemeinden umfasst,

so für Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 -, juris Rn. 37.

Die Finanzhoheit sichert den Gemeinden das eigene Wirtschaften mit ihren Haushaltsmitteln, also insbesondere die Freiheit, über ihre Einnahmen und Ausgaben zu entscheiden, sowie – im Vorfeld hierzu – sich eigene Einnahmequellen in Form von Steuern zu erschließen (Art. 99 Satz 1 LV). In dieses Recht wird mit der Finanzausgleichsumlage eingegriffen. Geschützt sind die Gemeinden nämlich nicht nur davor, dass ihnen das eigene Wirtschaften insgesamt aus der Hand genommen wird, sondern auch vor dem hier vorliegenden zielgerichteten Zugriff auf bedeutende Teile des gemeindlichen Steueraufkommens

Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urteil vom 29. Januar 2010 - Vf. 25-VIII-09 -, juris Rn. 168.

bb. Der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt. Die Klägerin vermag weder mit ihren verfassungsrechtlich begründeten Einwendungen, die bereits Gegenstand des Urteils des Landesverfassungsgerichts vom 6. August 2013 (53/11) waren, noch mit ihren im Laufe dieses Klageverfahrens erstmals vorgetragenen Einwendungen durchzudringen. Zur Vermeidung von Wiederholungen bezieht sich das Gericht zunächst auf die Ausführungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg zur Verfassungsgemäßheit des § 17a BbgFAG in dessen Entscheidung vom 6. August 2013. Das Landesverfassungsgericht hat sich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts „umfassend mit den Auswirkungen der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG für das kommunale Selbstverwaltungsrecht (…) auseinandergesetzt“,

BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2013 - 2 BvR 1961/13, 2 BvR 1962/13, 2 BvR 1976/13 -, juris Rn. 5.

Gemäß § 29 Abs. 1 des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg (VerfGGBbg) binden Entscheidungen des Verfassungsgerichts die Verfassungsorgane sowie alle Gerichte und Behörden des Landes. Diese Bindung erfasst den Tenor der Entscheidung und die diesen Tenor tragenden Gründe, soweit diese Ausführungen zur Auslegung der Verfassung enthalten,

vgl. zum inhaltsgleichen § 31 Abs. 1 BVerfGG, BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005 - 2 BvL 7/00 -, juris Rn. 60 m. w. N.

Das Gericht ist danach an die Feststellung des Landesverfassungsgerichts Brandenburg, dass die Vorschriften der §§ 17a und 9 BbgFAG das Recht der Gemeinden auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 97 Abs. 1 LV nicht verletzen, sowie an die diese Feststellung tragenden Gründe gebunden,

vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Oktober 2015 - 12 S 48/15 -.

§ 17a BbgFAG ist materiell verfassungsgemäß. Die Norm greift nicht verfassungswidrig in den Schutzbereich des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 97 Abs. 1 LV ein.

Im Einzelnen bezieht sich das Gericht auf die folgenden Ausführungen des Landesverfassungsgerichts und macht sich diese zu eigen (Urteil vom 6. August 2013 - 53/11 -, juris Rn. 50-67):

„Der Eingriff in die Finanzhoheit der Beschwerdeführerin durch die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage um ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr intendierten Zwecke.

(1.) Mit der Erhebung der Finanzausgleichsumlage verfolgt der Gesetzgeber einen Gemeinwohlzweck. Sie soll das bestehende Finanzausgleichssystem festigen, indem sie die Verbundmasse und damit die an die bedürftigen Kommunen zu verteilende Schlüsselmasse erhöht und die Umverteilungswirkung des bestehenden Ausgleichssystems im Sinne der Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft stärkt (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, a. a. O.). Hiernach handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um ein Instrument des Gesetzgebers, das dazu beiträgt, dass er seiner Verpflichtung aus Art. 99 Satz 2 LV nachkommt, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können.

(2.) Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist ein geeignetes Mittel, diesen Gemeinwohlzweck zu erreichen. Sie schmälert die Finanzkraft der abundanten Gemeinden, vergrößert die zu verteilende Finanzausgleichsmasse und erhöht dadurch die Finanzkraft der in den Genuss der Schlüsselzuweisungen kommenden bedürftigen Kommunen. Der Geeignetheit der Finanzausgleichsumlage in diesem Sinne steht nicht entgegen, dass es das Selbstverwaltungsrecht generell verböte, im Rahmen des Finanzausgleichs Gemeinden mit gesetzlich geregelten Zahlungspflichten zu belasten. Vielmehr darf der Gesetzgeber grundsätzlich einzelne Gemeinden mittels einer Umlage zur Stärkung des kommunalen Finanzausgleichs und seiner Wirkungen heranziehen; der Finanzausgleich muss nicht ausschließlich mit Landesmitteln hergestellt werden.

(a.) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bedarf es nicht einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung der Finanzausgleichsumlage. Das Recht der Selbstverwaltung einschließlich der die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung begründenden gemeindlichen Hoheiten ist eine institutionelle Garantie und als solche auf eine gesetzliche Ausgestaltung und Formung angelegt, wie es in Art. 97 Abs. 5 LV („Das Nähere regelt ein Gesetz“), aber auch in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG („… im Rahmen der Gesetze …“) zum Ausdruck kommt (vgl. BVerfGE 79, 127, 143). Die Ausgestaltungsbefugnis wird als Gesetzesvorbehalt interpretiert (BVerfGE, a. a. O.; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 97 Nr. 7), der Ausgestaltungsauftrag und Eingriffsermächtigung in sich vereint (Nierhaus, in: Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 61 spricht insoweit von „ambivalenter Doppelfunktion“). Diese Annäherung an die Grundrechtsdogmatik (vgl. Dreier, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 118) entspricht der subjektiven Rechtsstellung, aus der heraus die Gemeinden rechtswidrige Beeinträchtigungen der Selbstverwaltungsgarantie abzuwehren in der Lage sind; sie können nicht nur die Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Rechtssätze erheben, sondern auch gegen Einzelakte vor dem Verwaltungsgericht die ihnen durch die Selbstverwaltungsgarantie verbürgten Positionen als subjektive Rechte in Stellung bringen. In seiner Funktion als Eingriffsermächtigung erlaubt der kommunalverfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt grundsätzlich Einschränkungen des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch jede Rechtsnorm im materiellen Sinne; Verfassungsrang muss sie nicht haben. Soweit die sog. Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt, der Gesetzgeber habe die politischen Leitentscheidungen von allgemeiner Bedeutung selbst zu treffen, und die Einführung einer Finanzausgleichsumlage wie der verfahrensgegenständlichen eine politische Leitentscheidung in diesem Sinne sein sollte, trägt dem § 17a BbgFAG als formelles Parlamentsgesetz ausreichend Rechnung.

(b.) Art. 99 LV verbietet die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage in Gestalt von § 17a BbgFAG nicht.

(aa.) Das zur Finanzhoheit gehörende Recht der Gemeinden aus Art. 99 Satz 1 LV, sich eigene Steuerquellen zu erschließen, wird durch die Finanzausgleichsumlage nicht betroffen. Das sog. Steuerfindungsrecht des Art. 99 Satz 1 LV ist von vorneherein auf örtlich radizierte Verbrauchs- und Aufwandsteuern beschränkt, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind. Dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2a GG, der den Ländern nur insoweit eine - auf die Gemeinden übertragbare - Gesetzgebungskompetenz zuweist (Lieber, a. a. O., Art. 99 Nr. 2). Die Finanzausgleichsumlage knüpft allein an bundesrechtlich geregelte Steuern (Grund-, Gewerbe-, Einkommens- und Umsatzsteuer) und Familienlastenausgleichsleistungen nach § 17 BbgFAG an. Die teilweise Abschöpfung der Finanzkraft abundanter Gemeinden hinsichtlich dieser Steuern und Leistungen durch die Finanzausgleichsumlage berührt die Gemeinden daher nicht in ihrem Steuerfindungsrecht.

(bb.) Art. 99 Satz 2 und 3 LV sichert das Recht der kommunalen Selbstverwaltung durch einen Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Finanzausstattung durch das Land. Dieser Anspruch soll ihnen die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ermöglichen (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 188; Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, LVerfGE 10, 237, 240). Die in Erfüllung des Finanzausstattungsanspruchs erfolgenden Mittelzuweisungen aus dem Finanzausgleich sind Teil der „Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“, wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz GG die Finanzhoheit bezeichnet (Beschluss vom 18. Mai 2006, a. a. O.; Verfassungsgerichtshof Thüringen, Urteil vom 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03 -, LVerfGE 16, 593, 620 f). Der Anspruch auf Finanzausstattung steht nur insoweit unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes, wie nicht die zum unantastbaren Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehörende Mindestfinanzausstattung betroffen ist (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., Urteil vom 18. Dezember 1997, a. a. O.).

Ausgehend von diesen Grundsätzen hindert Art. 99 Satz 2 und 3 LV die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage nicht.

Art. 99 Satz 2 LV enthält den Auftrag an das Land, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Art. 99 Satz 3 LV konkretisiert diese Aufforderung durch die Vorgabe, dass im Rahmen des Finanzausgleichs die Kommunen an den Steuereinnahmen des Landes zu beteiligen sind (vgl. auch die entsprechende Regelung für die Länder in Art. 106 Abs. 7 GG). Art. 99 Satz 2 und 3 LV untersagen damit weder bei isolierter Betrachtung ihres Wortlauts noch in der Zusammenschau die Belastung von Gemeinden mit Zahlungspflichten zum Zwecke des Finanzausgleichs. Im Gegenteil spricht das Verhältnis der beiden Sätze zueinander eher für deren Zulässigkeit. Art. 99 Satz 3 LV begründet ausdrücklich nur einen Mindestinhalt des Finanzausgleichs, indem er ihm lediglich ein bestimmendes Element mit vertikaler Stoßrichtung zuweist (Beteiligung der Kommunen am Landessteueraufkommen „im Rahmen des Finanzausgleichs“ = vertikaler Finanzausgleich). Dies markiert die Auslegungs- und Gestaltungsspielräume, nach denen es dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der allgemeineren, Art. 99 Satz 3 LV überwölbenden Bestimmung des Art. 99 Satz 2 LV grundsätzlich auch erlaubt ist, den Finanzausgleich mittels horizontaler Komponenten wie der Abschöpfung finanzkräftiger zugunsten bedürftiger Kommunen durch eine Finanzausgleichsumlage zu bewirken bzw. zu ergänzen. Zum einen dient ein solches Instrument gerade dem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck, im Rahmen des von Art. 99 Satz 2 LV geforderten Finanzausgleichs um der kommunalen Aufgabenwahrnehmung Willen durch Förderung finanzschwächerer Gemeinden zwischen den Kommunen bestehende Finanzkraftunterschiede zu mildern (s. oben, vgl. auch SächsVerfGH, a. a. O., S. 340, Niedersächsischer Staatsgerichtshof - NdsStGH -, Urteil vom 16. Mai 2001 - StGH 6/99 -, LVerfGE 12, 255, 280 f). Zum anderen verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber ohne Rücksicht auf die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes, die Kommunen mit einer finanziellen Mindestausstattung zu versehen. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber nicht gezwungen, seinen Auftrag aus Art. 99 Satz 2 LV, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen (hier insbesondere die finanzschwachen) ihre Aufgaben erledigen können, allein durch den Einsatz von Landesmitteln (vertikaler Finanzausgleich) zu erfüllen. Vielmehr steht es ihm frei, den vertikalen Finanzausgleich mit der horizontalen Abschöpfung und Umverteilung überschießender gemeindlicher Finanzkraft (interkommunaler horizontaler Finanzausgleich) zu kombinieren (vgl. SächsVerfGH, a. a. O.; VerfG MV, a. a. O., Rn. 68 ff).

Das Verfassungsgericht hat in der Vergangenheit immer wieder betont, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs nach Art. 99 Satz 2 LV über einen weiten Ermessensspielraum verfügt (jeweils zur Verbundquote, Urteil vom 16. September 1999, a. a. O., S. 243; Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 191 f; einen weiten Spielraum für die Gestaltung des Finanzausgleichs billigt auch das Bundesverfassungsgericht dem Landesgesetzgeber zu, BVerfGE 23, 353, 369). In seinem Urteil vom 16. September 2009 (a. a. O., S. 251 f) hat das Verfassungsgericht keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Einführung einer Finanzausgleichs-umlage der vorliegenden Art geäußert. Es hat vielmehr lediglich festgestellt, dass Art. 99 LV ausdrücklich weder eine Ermächtigung noch gar ein Gebot enthalte, zur Durchführung eines interkommunalen Finanzausgleichs von gewerbesteuerstarken Gemeinden zugunsten finanzschwacher Gemeinden eine Gewerbesteuerumlage zu erheben. Den verfassungsrechtlichen Bedenken, die das Verfassungsgericht in dem genannten Urteil gegen eine über die Gewerbesteuerumlage nach § 6 GemFinRefG hinausgehende weitere Abschöpfung kommunaler Gewerbesteuereinnahmen formuliert hat, trägt die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG Rechnung, indem bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraftzahl die Gewerbesteuerumlage mindernd berücksichtigt wird (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG). Vor allem aber ist nach § 9 Abs. 2 BbgFAG die Gewerbesteuerkraft nur ein Parameter bei der Ermittlung der sich in der Steuerkraftmesszahl ausdrückenden gemeindlichen Finanzkraft, an die § 17a BbgFAG anknüpft. Mit der Finanzausgleichsumlage wird also nicht undifferenziert und unter Ausblendung der sonstigen für die Finanzstärke einer Gemeinde relevanten Faktoren einfach eine zweite Gewerbesteuerumlage etabliert.

(c.) Die Finanzausgleichsumlage ist auch in Anbetracht der Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke.

(aa.) § 17a BbgFAG könnte mit den Bestimmungen von Art. 106 Abs. 5, 5a und 6 Satz 1 und 2 GG konfligieren, weil der von der Finanzausgleichsumlage abgeschöpften Finanzkraft Steuern zugrundeliegen, die den Gemeinden insgesamt (Ertragshoheit über die Grund- und Gewerbesteuer, Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) oder zu einem bestimmten Anteil (Anteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG) zukommen. Insbesondere mit der Zuweisung dieser Steuern und Steueranteile nimmt der Bund seine - gegenüber der primären Finanzierungsverantwortung der Länder (Art. 106 Abs. 7 GG) sekundäre - Verantwortung für die Finanzausstattung der Gemeinden wahr (Löwer, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rn. 103; Dreier, in: Dreier, a. a. O., Art. 28 Rn. 157).

Art. 2 Abs. 5 Satz 2 LV bindet den Landesgesetzgeber an das Bundesrecht und damit auch an das Grundgesetz. Andere Verfassungsnormen als Art. 28 Abs. 2 GG sind allerdings nur insoweit Prüfungsmaßstab, wie sie das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG mitzubestimmen geeignet sind (BVerfGE 119, 331, 357; 71, 25, 37; 56, 298, 310; vgl. auch Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 698 ff); die Kommunalverfassungsbeschwerde folgt nicht den Regeln der abstrakten Normenkontrolle (BVerfGE 119, 331, 356). Da Art. 28 Abs. 2 GG - nach herrschender Meinung als in den Ländern unmittelbar geltende Durchgriffsnorm (BVerfGE 1, 167, 174; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Aufl. 1984, 714) - den Mindestgehalt der Selbstverwaltungsgarantie vorgibt, den sämtliche Landesverfassungen nicht unterschreiten dürfen und tatsächlich auch nicht unterschreiten (so ausdrücklich Löwer, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 28 Rz. 36), sind diese das Bild der Selbstverwaltung mitbestimmenden Verfassungsnormen auch im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde auf Landesebene zu berücksichtigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat als Verfassungsnormen in diesem Sinne zuletzt den im Jahre 1969 geschaffenen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG qualifiziert, der den Gemeinden das Recht einräumt, im Rahmen der Gesetze die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer festzusetzen (BVerfGE 125, 141 ff mit der Feststellung, der Mindesthebesatz von 200 % des Steuermessbetrages für die Gewerbesteuer nach § 16 Abs. 4 Satz 2 Gewerbesteuergesetz verstoße nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht). Hiermit sei die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Finanzautonomie der Gemeinden gestärkt, nicht jedoch auch die künftige Existenz von Grund- und Gewerbesteuer garantiert worden. Durch den mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1997 (BGBl 1997 I S. 2470) eingeführten 2. Halbsatz von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht zustehe, sei indes gewährleistet, dass die Gewerbesteuer nicht abgeschafft werde, ohne dass die Gemeinden eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhielten (BVerfGE 125, 141, 159 - 161, BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43.09 -, NVwZ 2011, 424, 426). Danach muss angenommen werden, dass neben Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG auch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG, soweit er den Gemeinden die Ertragshoheit über die Gewerbesteuer zuweist, das Bild der Selbstverwaltung prägt. Denn das Hebesatzrecht des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG leitet sich von der Ertragshoheit ab, die wiederum Voraussetzung dafür ist, dass den Gemeinden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle Gewerbesteuer zusteht (in diesem Sinne Nierhaus, in: Sachs, a. a. O., Art. 28 Rn. 87a: Gewährleistung der kommunalen Finanzautonomie durch die Bestandsgarantie einer wirtschaftskraftbezogenen Steuerquelle, kommunale Ertragshoheit und Hebesatzrecht).

Ob darüber hinaus auch die Ertragshoheit über die Grundsteuern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) und die Zuweisung von Anteilen an der Einkommen- und Umsatzsteuer an die Gemeinden nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG das Bild der Selbstverwaltung prägen (vgl. Kluth, Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 S. 6 als Instrumente zwischengemeindlichen Finanzausgleichs, DÖV 1994, 456, 463, demzufolge die einzelnen Bestandteile des gemeindlichen Steueraufkommens von der Finanzhoheit geschützt sind; zu Art. 106 Abs. 5 GG als „eigenständiger Säule der gemeindlichen Finanzausstattung“ zugleich bejahend und hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Steuerbeteiligung verneinend BVerfGE 71, 25, 38), könnte zweifelhaft sein, weil es insofern an einer institutionellen Absicherung mangelt, wie sie der Gewerbesteuer (derzeit) über Art. 28 Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz GG zukommt; Art. 106 Abs. 5 - 7 GG schützt die Gemeinden nicht vor der ersatzlosen Abschaffung der Grund-, Einkommens- und Umsatzsteuer (vgl. BVerfGE 125, 141, 161; Heintzen, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 106 Rn. 45), und jenseits seines Satzes 3 2. Halbsatz gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG keine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Einnahmesystems (BVerfGE 125, 141, 159).

Diese Frage kann indes dahinstehen. Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG stünde der Erhebung der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG auch dann nicht entgegen, wenn er hinsichtlich sämtlicher in ihm geregelter Steuerzuweisungen an die Gemeinden das Bild der Selbstverwaltung prägen sollte. Art. 106 Abs. 5 - 7 GG garantiert den Gemeinden nicht den ungeschmälerten Verbleib der ihnen zugeflossenen Steuern (Grund- und Gewerbesteuer) und Steueranteile (Einkommens- und Umsatzsteuer). So bestimmt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG, dass Bund und Länder durch eine bundesgesetzlich geregelte Umlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt werden können (vgl. § 6 GemFinRefG), während Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG Grund- und Gewerbesteuer sowie die Anteile der Gemeinden an der Einkommens- und Umsatzsteuer zu möglichen Umlagebemessungsgrundlagen nach Maßgabe der Landesgesetzgebung erklärt. So beruht etwa die in den Ländern erhobene Kreisumlage auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG (vgl. nur Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 106 Rn. 17; zu deren grundsätzlicher Vereinbarkeit mit der Selbstverwaltungsgarantie BVerfGE 23, 353, 368 ff; nach dem Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 - LVerfGE 9, 121, 134 f zählt die Kreisumlage sogar zur kommunalen Finanzhoheit und genießt ihrerseits den Schutz von Art. 97 LV). Da die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gestärkte Garantie der Finanzhoheit eine über den Abschnitt X des Grundgesetzes (Art. 104a bis 115) hinausgehende Steuer- und Abgabenhoheit der Gemeinden nicht begründet (vgl. etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Band IV, Loseblatt, Stand November 2012, Art. 28 Rn. 84 a, 84 b), kann sie der Erhebung einer nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässigen Umlage grundsätzlich nicht entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 – 8 C 11.97 -, DVBl 1998, 776, 779). Die gemeindliche Steuerhoheit nach Artikel 106 Abs. 5, 5a und 6 GG könnte das Bild der Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 LV demnach nur mit der Maßgabe prägen, dass sie nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zur Grundlage von Umlagen gemacht werden kann.

(bb.) Bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG handelt es sich um eine gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässige Umlage.

Umlagen sind Finanzierungslasten, die öffentlich-rechtlichen Körperschaften von einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (BVerfGE 83, 363, 389). Sie geben der umlageberechtigten Körperschaft einen Anspruch gegen die umlagepflichtigen Körperschaften, lassen also deren Ertragshoheit unberührt (BVerfGE 112, 216, 222; 108, 186, 213 zur Abgrenzung der Umlage von der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von privaten Rechtssubjekten). Verbleibt die Umlage bei der sie erhebenden Körperschaft, bewirkt sie einen vertikalen Finanzausgleich. Fließt sie von dort auf die Ebene der umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zurück (redistributive Umlage), handelt es sich um einen horizontalen Finanzausgleich, den die umlageerhebende Körperschaft lediglich veranstaltet. In beiden Erscheinungsformen kann die Umlage für einen besonderen Zweck als Ausgleich für besondere Aufwendungen (Zweckumlage oder Sonderlastenausgleich) oder zu dem allgemeinen Zweck des Ausgleichs der allgemeinen Finanzkraft (Umlage im engeren Sinne) erhoben werden (BVerfGE 83, 363, 390).“

Die Klägerin geht davon aus, dass die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, juris,

auf die hier vorliegende Umlage im engeren Sinne nicht anwendbar sei. Das Bundesverfassungsgericht habe sich in dem genannten Beschluss mit der Krankenhausfinanzierungsumlage befasst, einer Zweckumlage und damit keiner Umlage im engeren Sinne. Dem ist nicht zu folgen. Das Bundesverfassungsgericht wirft konkret die Frage auf, ob Verfassungsrecht nur Zweckumlagen zulasse (BVerfG a. a. O. Rn. 89), um sodann festzustellen, dass das Grundgesetz der Erhebung einer Umlage, deren Aufkommen im kommunalen Raum verbleibt oder in diesen zurückfließt, nicht entgegensteht (BVerfG a. a. O. Rn. 93). Eine Differenzierung zwischen Zweckumlagen und Umlagen im engeren Sinne nimmt das Bundesverfassungsgericht bewusst nicht vor, weil sich aus Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG an horizontale interkommunale Zweckumlagen keine normativen Anforderungen ergeben (BVerfG a. a. O. Rn. 97). Entsprechend führt auch das Landesverfassungsgericht Brandenburg weiter aus (a. a. O. Rn. 68-77):

„Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG steht Umlagen, die im kommunalen Raum verbleiben oder in diesen zurückfließen und vom Land zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs erhoben werden, nicht entgegen (BVerfGE 83, 363, 391 f; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a.a.O., S. 778). Dies belegt die Entstehungsgeschichte des Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG, in dem ursprünglich die Gemeindeverbände als umlageerhebende Körperschaft ausdrücklich Erwähnung finden sollten. Wegen der Befürchtung, hieraus könne sich die alleinige Umlagebefugnis der Gemeindeverbände ergeben, wurde von der Formulierung Abstand genommen. Die Länder wollten sich die Möglichkeit erhalten, Umlagen zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs zu erheben (BVerfG, a. a. O.).

Hiernach handelt es sich bei der auf eine Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft gerichteten Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um eine vom Land veranstaltete Umlage im engeren Sinne. Sie ist zulässig, weil ihr Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt bzw. in diesen zurückfließt:

Die Finanzausgleichsumlage wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dadurch mittelbar vom Land vereinnahmt, dass sie - nach dem Abzug des Anteils für die Landkreise nach § 17a Abs. 3 BbgFAG - insgesamt in den Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG einginge und insoweit dem Land dessen Ausstattung ersparte. Nach § 1 Abs. 4 BbgFAG gehört das Finanzausgleichsumlage-Aufkommen vielmehr zur gemäß § 5 BbgFAG zu verteilenden Finanzausgleichsmasse. Nichts anderes ergibt sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf (a. a. O.). Dort heißt es auf den Seiten 5 f zu § 17a BbgFAG: „…Die Regelung berührt die Binnenverteilung von Finanzmitteln der Kommunen und ist für das Land grundsätzlich haushaltsneutral …“, „… Die Finanzausgleichsumlage erhöht - soweit sie nicht dem jeweiligen Landkreis zufließt - die Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs nach § 1 Abs. 4 und stärkt damit … die allgemeine Schlüsselmasse nach § 5 Abs. 2. Damit wird sichergestellt, dass die Kommunen durch Erhöhung der allgemeinen Schlüsselzuweisungen unmittelbar von diesem Instrument interkommunalen Finanzausgleichs profitieren“.

Zwar fließt ein Bruchteil der Finanzausgleichsumlage insoweit mittelbar in den Ausgleichsfonds, wie dieser aus der Finanzausgleichsmasse, zu der die Finanzausgleichsumlage beiträgt, bestückt wird (§ 5 Abs. 2 BbgFAG). Hiermit geht jedoch eine Ersparnis des Landeshaushalts schon deshalb nicht einher, weil der Umfang der vom Land für den Finanzausgleich zur Verfügung gestellten und verwendeten Mittel (Verbundmasse) unabhängig vom Aufkommen der Finanzausgleichsumlage und dessen Verwendung ist. Die Verbundmasse wird in § 3 Abs. 1 BbgFAG definiert. Danach ist das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage weder Bestandteil der Verbundmasse noch findet eine Anrechnung dahingehend statt, dass sich die Verbundmasse um das Umlageaufkommen vermindert; vielmehr sieht § 1 Abs. 4 BbgFAG ausdrücklich die Erhöhung der Verbundmasse um das Volumen der Finanzausgleichsumlage vor. Die Verbundmasse nach § 3 Abs. 1 BbgFAG ist auch nicht im Zusammenhang mit der Einführung von § 17a BbgFAG zum Nachteil der Kommunen verändert worden; dass sich die Verbundquote seit dem Ausgleichsjahr 2011 nicht mehr auf die Kraftfahrzeugsteuer (als Landessteuer) bezieht, sondern nur noch auf einen den Ländern zustehenden Anteil hieran, ist allein Folge des Übergangs der Ertragshoheit über die Kraftfahrzeugsteuer von den Ländern auf den Bund mit Wirkung vom 1. Juli 2009 durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19. März 2009 (BGBl 2009 I S. 606; vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3, Art. 106b GG).

Darüber hinaus verbleibt das Umlageaufkommen, soweit es über die Finanzausgleichsmasse mittelbar dem Ausgleichsfonds zufließt, im kommunalen Bereich; denn Beträge nach § 16 Abs. 1 BbgFAG können allein die Gemeinden und Landkreise erhalten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - LVG LSA -, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 -, LVerfGE 17, 410, 428). Danach spielt es im Ergebnis keine Rolle, ob das Umlageaufkommen in Gestalt von Schlüsselzuweisungen nach § 5 Abs. 2 BbgFAG vollständig unter den Kommunen aufgeteilt oder zu einem gewissen Anteil dem Ausgleichsfonds zugeführt wird.

Die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG (in den Ausgleichsjahren 2006 bis 2012 jeweils um 50.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2013 um 30.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2014 um 20.000.000 € und im Ausgleichsjahr 2015 um 10.000.000 €) stellt den vollständigen Verbleib des Finanzausgleichsumlage-Aufkommens im kommunalen Raum nicht in Frage. Die Finanzausgleichsumlage ist – wie dargelegt – nicht Bestandteil der Verbundmasse, sondern wird mit der nach § 3 Abs. 2 BbgFAG geminderten Verbundmasse zur Finanzausgleichsmasse, § 1 Abs. 4 BbgFAG. Da die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG bereits seit dem Ausgleichsjahr 2006 vorgenommen wird (vgl. Art. 1 Nr. 1, Art. 4 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt vom 24. Mai 2005 – GVBl 2005 I S. 196, 197) besteht insoweit kein Zusammenhang mit der Neuregelung des § 17a BbgFAG.

Auch der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgFAG für die Förderung von Theatern und Orchestern aus der Finanzausgleichsmasse entnommene Betrag von 17.000.000,00 € verbleibt im kommunalen Raum und wird nicht für die Erfüllung von Pflichten des Landes verwendet. Er kommt ausschließlich Gemeinden und Landkreisen zugute, welche Theater und Orchester betreiben, und dient der Erhaltung und Sicherung des jeweiligen Spielbetriebs. Verteilung und Verwendung der Mittel im Einzelnen werden seit Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichgesetzes nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG durch Rechtsverordnung geregelt, zuletzt durch die Verordnung zur Verteilung und Verwendung der Mittel für die Theater- und Orchesterförderung gemäß § 5 des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 11. Mai 2012 (GVBl 2012 II Nr. 37).

(cc.) Der interkommunale Finanzausgleich mittels im kommunalen Bereich verbleibender Umlagen verbietet nicht, dass neben kreisangehörigen Gemeinden auch die Landkreise in den Genuss der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG kommen. Aufgeworfen und dahinstehen lassen hat diese Frage das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 429) und später nicht wieder aufgegriffen (Urteil vom 16. Februar 2010 - LVG 9/08 -, LVerfGE 21, 361 ff). Relevant für das Verfahren ist sie, weil sich aus § 5 Abs. 2 BbgFAG ergibt, dass die Landkreise in Gestalt von Schlüsselzuweisungen 28,0 % der Finanzausgleichsmasse und damit auch des Aufkommens der Finanzausgleichsumlage erhalten. Eine Beteiligung der Landkreise an dem Umlageaufkommen auszuschließen, wäre indes ein Bruch im System des Finanzausgleichs, das - wie die Kreisumlage zeigt - an die gemeindliche Finanzkraft anknüpfende ausgleichende Finanzströme von der Gemeinde- auf die Kreisebene seit jeher kennt (vgl. SächsVerfGH, a. a. O., S. 341; VerfG MV, a. a. O., Rn. 77).

Eine derartige genuine Beteiligung der Landkreise an der Finanzausgleichsumlage steht nicht in Rede, soweit Landkreisen mit abundanten Gemeinden die von diesen zu leistende Finanzausgleichsumlage nach § 17a Abs. 3 BbgFAG in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres zugewiesen wird. Denn hierbei handelt es sich nur um eine Kompensation für die mit dem Abzug der Umlageschuld bei den Kreisumlagegrundlagen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG einhergehende Minderung des Kreisumlageaufkommens. Sie bezweckt, die Landkreise mit abundanten Gemeinden annähernd so zu stellen, wie sie ohne Erhebung der Finanzausgleichsumlage stünden, und trägt damit der Auffassung des Verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt in dessen Urteil vom 16. Februar 2010 (a. a. O., S. 380) Rechnung, der zufolge der Abzug der Finanzausgleichsumlage von den Umlagegrundlagen für die Ermittlung der Kreisumlage ein unzulässiger Eingriff in die Finanzhoheit der Landkreise mit abundanten Gemeinden ist. Im Übrigen kommt diese Kompensation mittelbar auch allen Gemeinden dieser Landkreise zugute, weil sie der Entstehung eines über eine Erhöhung der Kreisumlage auszugleichenden Finanzbedarfs vorbeugt (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 76; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O.; unter dem Gesichtspunkt der Kreisumlagenerhöhung nimmt das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt im Urteil vom 16. Februar 2010 an, dass sich abundante Gemeinden auf die von ihm bejahte Verletzung der landkreislichen Finanzhoheit berufen können).

(3.) Die Belastung der Beschwerdeführerin mit der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG und die damit einhergehende Einschränkung ihrer Finanzausstattung und Ausgabenhoheit ist in Relation zu dem mit ihr verfolgten Zweck zumutbar (angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne).“

Dem schließt sich das Gericht an.

Soweit die Klägerin die Erforderlichkeit des Mittels bestreitet und einwendet, weniger einschneidend bei gleicher Eignung wäre es, wenn das Land einen höheren Finanzierungsanteil gegenüber den bedürftigen Gemeinden übernehme, so ist dem entgegenzuhalten, dass sich die Prüfung eines milderen, aber gleich geeigneten Mittels auf den horizontalen Finanzausgleich beschränken muss. Demgegenüber soll nach der Klägerin der Mittelzufluss im vertikalen Finanzausgleich zwischen Land und Gemeinden erhöht werden. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist aber indes mit der Finanzausgleichsumlage ein Instrument des horizontalen Finanzausgleichs zwischen den Gemeinden. In der Konsequenz muss die Umlage allein auf dieser Ebene einer Erforderlichkeitsprüfung standhalten. Das ist nicht der Fall.

Eine übermäßige Belastung der Klägerin durch die Umlage ist nicht zu erwarten und die Umlage somit auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Das Gericht macht sich insoweit zunächst die Ausführungen des Landesverfassungsgerichts zu eigen (Urteil vom 6. August 2013, a. a. O. Rn. 78-91):

„§ 17a BbgFAG lässt von vornherein 15 % ihrer die Bedarfsgrenze übersteigenden Finanzkraft (Schonbetrag) unberührt und schöpft sie jenseits von 115 % der Bedarfsgrenze nur zu 25 % ab. Die von ihren jeweiligen Verfassungsgerichten nicht beanstandeten Regelungen zur Finanzausgleichsumlage in den Ländern Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern beinhalten eine Abschöpfquote von 30 % (§ 8 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern) bzw. 50 % (§ 25a Sächsisches Finanzausgleichsgesetz); die sächsische Regelung sieht zudem ebenso wie § 12 des Niedersächsischen Finanzausgleichsgesetzes einen Schonbetrag nicht vor. Eine übermäßige Belastung der Beschwerdeführerin durch Kumulierung von Finanzausgleichs- und Kreisumlagelast sowie Nichtberücksichtigung der Gewerbesteuerumlage bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraft, wie sie das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 13. Juni 2006 (a. a. O., S. 431 ff) problematisiert, ist bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG nicht zu besorgen. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG mindert die Gewerbesteuerumlage die Gewerbesteuerkraftzahl, und der Abzug der Finanzausgleichsumlage bei den Kreisumlagegrundlagen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG) führt zu einer erheblichen Reduzierung der Kreisumlagebelastung, ausweislich der Gesetzesbegründung (a. a. O.) in Höhe von ca. 40 % der Belastung durch die Finanzausgleichsumlage. Danach beträgt entsprechend den von der Beschwerdeführerin nicht angezweifelten Feststellungen in der Gesetzesbegründung die Netto-Belastung der abundanten Gemeinden durch die Finanzausgleichsumlage durchschnittlich lediglich 7,7 % ihrer Finanzkraft (Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG).

Schließlich kann nicht angenommen werden, dass es strukturell zu unangemessenen Härten führt und die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überschreitet, wenn im Rahmen der Berechnung der Finanzausgleichsumlage für die Ermittlung u. a. der Grundbeträge für die Gewerbesteuer nach § 9 Abs. 3 BbgFAG auf das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeinden abgestellt wird. Zwar besteht dieses Ist-Aufkommen auch aus Vorauszahlungen auf die Gewerbesteuer (§ 19 GewStG), die – soweit sie die nach Ablauf des Erhebungsjahres festgesetzte Steuerschuld übersteigen (§ 14, § 16 GewStG) – der Zurückzahlung unterliegen können (§ 20 Abs. 3 GewStG); dennoch bildet es die gemeindliche Gewerbesteuerkraft realitätsnah ab, weil die über die Quartale verteilten Vorauszahlungen eines Jahres in der Summe jeweils der zuletzt festgesetzten Steuerschuld entsprechen (§ 19 Abs. 2 GewStG). Diese kann zudem die Summe der Vorauszahlungen eines Erhebungsjahres übersteigen und insoweit zu Abschlusszahlungsansprüchen der Gemeinde führen (§ 20 Abs. 3 GewStG), welche die Rückzahlungsverpflichtungen nach § 20 Abs. 2 GewStG kompensieren.

Vor diesem Hintergrund, insbesondere der genannten umfassenden Vorkehrungen des Gesetzes gegen eine unangemessen starke Belastung abundanter Gemeinden wie der Beschwerdeführerin bedarf es unter dem Aspekt des Übermaßverbots keiner besonderen Regelung zu Ausnahmen von der Umlagepflichtigkeit nach § 17a BbgFAG (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 103, SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 351; anders LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 432 ff, Urteil vom 16. Februar 2010, a. a. O., S. 381 ff). Sofern im Zusammenhang mit der Umlagebelastung dennoch vereinzelt unzumutbare Härten auftreten sollten wie die Beeinträchtigung einer angemessenen Finanzausstattung, so ließe sich diesen mit Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG begegnen (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 104; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2012, a. a. O., S. 352). § 16 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BbgFAG regelt ausdrücklich, dass die Mittel aus dem Ausgleichsfonds zum Ausgleich von besonderen Härten bestimmt sind, die „in Ausführung dieses Gesetzes“ entstehen; und die Landesverfassung untersagt es dem Gesetzgeber nicht, auf diese Weise dafür Sorge zu tragen, dass im Einzelfall die angemessene Finanzausstattung einer Gemeinde unangetastet bleibt.

cc. Die Anknüpfung der Finanzausgleichsumlage gemäß § 17a BbgFAG an die nach fiktiven Hebesätzen ermittelte Realsteuerkraft verstößt nicht gegen das Willkürverbot (zu dieser Rechtmäßigkeitsvoraussetzung eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht Urteil vom 20. November 2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 125, 141, 167 f; 103, 332, 366 f).

(1.) Auf das Willkürverbot aus Art. 12 Abs. 1 LV kann sich nicht nur der Einzelne berufen; als Element des Rechtsstaatsprinzips gilt es auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander (zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 23, 353, 372 f). Auf einen Verstoß gegen das Willkürverbot hebt die Beschwerdeführerin ab, wenn sie geltend macht, es sei sachwidrig, bei der Bemessung der Finanzausgleichsumlage nicht auf ihre tatsächliche Realsteuerkraft abzustellen, sondern - vermittelt über die jeweilige Anwendung des gewogenen Durchschnittshebesatzes aller Gemeinden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgFAG - auf eine fiktive Realsteuerkraft. Mit Blick auf die aus dem Demokratieprinzip erwachsende politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist bei der Verwerfung einer gesetzlichen Regelung als willkürlich besondere Zurückhaltung geboten; sie kommt nur in Betracht, wenn die Sachwidrigkeit der gesetzlichen Regelung offensichtlich ist, weil sich ein sachlicher Grund für sie nicht finden lässt (BVerfGE 55, 72, 89 f; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a. a. O., S. 778).

Die Anknüpfung an fiktive Realsteuerhebesätze nicht nur für die Feststellung der Bedürftigkeit der Gemeinden (vgl. hierzu bereits Urteil vom 16. September 1999, a. a. O., S. 249 f), sondern auch für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage ist sachlich vertretbar. Sie gewährleistet im Finanzausgleich die einheitliche und stringente Geltung des für die Erfassung der gemeindlichen Realsteuerkraft maßgeblichen Parameters des potentiellen Steueraufkommens (vgl. Urteil vom 16. September 1999, a. a. O.), das mit dem Rekurs auf den jeweiligen gewogenen Durchschnittshebesatz aller Gemeinden nachvollziehbar ermittelt wird (zur für Dispositionen längerer Dauer notwendigen Schematisierung eines Umlagesystems vgl. BVerfGE 23, 353, 369 f). Fiktive Hebesätze machen den kommunalen Finanzausgleich im Sinne des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung insgesamt unabhängig von der gemeindlichen Entscheidung über die Hebesatzhöhe (vgl. BVerfGE 86, 148, 230 f zum Abstellen auf fiktive Realsteuerhebesätze der Gemeinden eines Landes im Rahmen des Länderfinanzausgleichs; ferner BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a. a. O., S. 778) und nehmen den Gemeinden den Anreiz, durch Festsetzung besonders niedriger Hebesätze zum einen sich (als „Steueroase“) Standortvorteile zu verschaffen und zum anderen im Finanzausgleich die eigene Bedürftigkeit herbeizuführen (Urteil vom 16. September 1999, a. a. O.) oder die Kreisumlagepflicht sowie die Belastung mit der Finanzausgleichsumlage zu minimieren (vgl. LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 429; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 346; Obermeier, a. a. O., S. 293). Dabei belegt das Instrument der Kreisumlage, dass dem kommunalen Finanzausgleich die zumindest partielle Anknüpfung an eine fiktive Steuerkraft für die Bemessung von Umlagen nicht fremd ist. Seit jeher gehört zu den Umlagegrundlagen für die Kreisumlage die auf der Grundlage fiktiver Hebesätze ermittelte Realsteuerkraft (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG und die vor Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes verabschiedeten Gemeindefinanzierungsgesetze).

(2.) Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Zugrundelegung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage tangiere ihr Hebesatzrecht, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass § 17a BbgFAG keine das gemeindliche Hebesatzrecht regelnde Bestimmung ist. Gleichwohl kann die Belastung mit einer nach fiktiven Hebesätzen ermittelten Finanzausgleichsumlage insbesondere abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen zu deren Anhebung drängen und derart in der Hebesatzgestaltung zum Ausdruck kommende politische und finanzielle Handlungsspielräume faktisch beschneiden; denn abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen werden durch die Finanzausgleichsumlage - abhängig vom Grad der Abweichung vom Hebesatzdurchschnitt - in ihrem tatsächlichen Finanzaufkommen verhältnismäßig stärker belastet als die anderen abundanten Gemeinden (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 345 f, VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a O., Rn. 88).

Diese Einschränkungen sind jedoch sachlich begründet, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen zu (1.) und daraus ergibt, dass das Hebesatzrecht den Gemeinden nicht unbeschränkt, sondern - wie die Finanzhoheit insgesamt - nur im Rahmen der Gesetze verbürgt ist (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Seine Ausübung erfolgt im Spannungsfeld zwischen der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung zur Erhaltung der gemeindlichen Handlungsfähigkeit einerseits und dem Streben nach Vorteilen im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen andererseits; das eine befördert die Neigung zur Anhebung der Hebesätze, das andere die Neigung zu deren Absenkung. Das Bundesverfassungsgericht hat es für mit dem Hebesatzrecht und der Finanzhoheit vereinbar erachtet, dass mit der Verpflichtung der Gemeinden gemäß § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG, Gewerbesteuer zu einem Hebesatz von mindestens 200 % des Steuermessbetrages zu erheben, der Bildung von „Gewerbesteueroasen“ im Standortwettbewerb vorgebeugt werden soll (BVerfGE 125, 141 ff). Auch jenseits der Festsetzung des Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer können die Gemeinden bei der Hebesatzgestaltung nicht nach Belieben und nur ihren Interessen entsprechend agieren; vielmehr müssen sie insoweit verantwortlich disponieren und ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates mit seinen Finanzausgleichsmechanismen und den mit ihnen einhergehenden Verpflichtungen in Betracht ziehen (vgl. BVerfGE 23, 353, 371 zur erhöhten Kreisumlage für hochabundante Gemeinden nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 Finanzausgleichsgesetz des Landes Hessen vom 27. März 1958; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010, a. a. O. zur Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses, durch den die Realsteuerhebesätze der in Haushaltsnotlage befindlichen Gemeinde gesenkt worden waren). Auch ist zu berücksichtigen, dass sich abundante Gemeinden wegen ihrer vorteilhaften finanziellen Situation gerade durch die Festsetzung unterdurchschnittlicher Hebesätze zu Lasten anderer Gemeinden Vorteile im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen verschaffen konnten und können (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 347).

(3.) Schließlich ist auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot nicht feststellbar, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Anwendung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage führe zu einer Nivellierung der gemeindlichen Finanzkraftunterschiede.

Finanzausgleichsmechanismen sollen eine Angleichung der von ihnen betroffenen Finanzkräfte bewirken, nicht jedoch deren vollständigen Ausgleich (Nivellierung), weil den Ausgleichsleistungen empfangenden Kommunen sonst jeder Anreiz genommen würde, ihre finanzielle Lage durch eigene Anstrengungen zu verbessern, bzw. die finanzstärkeren Kommunen dazu verleitet werden könnten, sich künftig auch über den allgemeinen Finanzausgleich zu finanzieren. Erst recht soll ein Finanzausgleich nicht zu einer Übernivellierung führen und ursprünglich finanzstärkere Kommunen infolge des Finanzausgleichs über weniger Mittel verfügen als ursprünglich finanzschwächere Kommunen (NdsStGH, Urteil vom 16. Mai 2001, a. a. O., S. 281, 287; LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 432; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 342; VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a O., Rn. 85 jeweils unter Verweis auf die Rspr. des BVerfG zum Länderfinanzausgleich: BVerfGE 72, 330, 398, 418 f; 86, 148, 250 f; 101, 158, 222).

Es ist nicht anzunehmen, dass infolge der Erhebung der Finanzausgleichsumlage derartige Nivellierungs- oder Übernivellierungseffekte zu Lasten der Beschwerdeführerin eintreten könnten.

Von vornherein ausgeschlossen sind solche Effekte im Vergleich abundanter zu schlüsselzuweisungsberechtigter Gemeinden. Über die Schlüsselzuweisungsberechtigung bzw. Bedürftigkeit einer Gemeinde entscheidet allein das Verhältnis von Bedarfsmesszahl nach § 7 BbgFAG zu Steuerkraft-messzahl nach § 9 BbgFAG, in welche die auf der Grundlage der gewogenen Durchschnittshebesätze ermittelte Grund- und Gewerbesteuerkraft eingeht (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 86; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 345). Die Finanzausgleichsumlage erfasst die auf diese Weise bemessene gemeindliche Finanzkraft nur insoweit, wie die Steuerkraftmesszahl 15 % der Bedarfsmesszahl übersteigt, und 75 % dieser überschießenden Finanzkraft behalten die abundanten Gemeinden. Demgegenüber bleibt bei den bedürftigen (schlüsselzuweisungsberechtigten) Gemeinden die Steuerkraftmesszahl auch nach Durchführung des Finanzausgleichs hinter der Bedarfsmesszahl zurück, weil diese Differenz lediglich zu 75 % ausgeglichen wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG).

Innerhalb der Gruppe abundanter Gemeinden ist für die Frage, ob die Finanzausgleichsumlage Unterschiede in der Finanzkraft einebnen oder zu einer (partiellen) Verschiebung der Kräfteverhältnisse führen kann, danach zu differenzieren, wie die Finanzkraft ermittelt wird. Wird sie – wie für die Feststellung der Schlüsselzuweisungsberechtigung – mit dem Verhältnis von Bedarfsmesszahl (§ 7 BbgFAG) zu Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG ausgedrückt, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen nicht möglich, weil der überschießende Teil dieser Finanzkraft mit demselben Prozentsatz abgeschöpft wird, die abundanten Gemeinden also gleichmäßig belastet werden.

Zieht man für die Ermittlung der Finanzkraft hingegen das tatsächliche Aufkommen von Grund- und Gewerbesteuer und damit die von der jeweiligen abundanten Gemeinde festgesetzten Hebesätze heran, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen möglich, weil abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen durch die nach Durchschnittshebesätzen ermittelte Finanzausgleichsumlage verhältnismäßig stärker belastet werden als abundante Gemeinden mit durchschnittlichen oder überdurchschnittlichen Hebesätzen. Die Gefahr einer flächendeckenden, die Beschwerdeführerin einbeziehenden Nivellierung oder Übernivellierung lässt indes auch die von der Landesregierung mit Schriftsatz vom 21. Februar 2013 übermittelte Übersicht nicht erkennen, welche u. a. die von den abundanten Gemeinden für die Ausgleichsjahre 2011 und 2012 (tatsächlich) zu zahlenden Umlagebeträge sowie die (hypothetischen) Umlagebeträge ausweisen, die bei Zugrundelegung der von den abundanten Gemeinden tatsächlich festgesetzten Realsteuerhebesätze zu erheben gewesen wären. Zwar bestätigen die der Übersicht zu entnehmenden Zahlen, dass die an Durchschnittshebesätze anknüpfende Finanzausgleichsumlage einige abundante Gemeinden verhältnismäßig stärker betrifft als andere und im Einzelfall auch die Umlagepflichtigkeit einer Gemeinde begründen kann, die bei Zugrundlegung ihrer tatsächlichen Hebesätze nicht bestünde. Bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung fallen diese vereinzelt auftretenden nivellierenden Effekte jedoch nicht ins Gewicht. Sie sind in diesem geringfügigen Umfang gerechtfertigt durch den mit der Anwendung von Durchschnittshebesätzen verfolgten Zweck, das System des Finanzausgleichs vor einer Strategieanfälligkeit abzuschirmen, wie sie drohte, wenn einzelne Gemeinden durch ihre Hebesätze unmittelbaren Einfluss auf die Feststellung ihrer Bedürftigkeit bzw. das Ob und den Umfang ihrer Umlagepflichtigkeit nehmen könnten.“

Dem schließt sich das Gericht an.

Die Ausführungen des Landesverfassungsgerichts sind ungeachtet des Umstandes, dass ihnen das Brandenburgische Finanzausgleichsgesetz in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes zugrunde liegt, ohne weiteres auf das vorliegend in Rede stehende Ausgleichsjahr 2016 anzuwenden, für das das Gesetz in der Fassung des Sechsten Änderungsgesetzes vom 15. März 2016 maßgeblich ist. Das Landesverfassungsgericht hat hierzu festgestellt,

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 29. August 2014 - 65/13 -, juris,

dass der Streitgegenstand unter Zugrundelegung des Vierten Änderungsgesetzes (der wiederum wortgleich mit der Fassung nach dem Sechsten Änderungsgesetz ist) weitestgehend identisch mit dem Urteil aus 2013 sei. Ferner sei mit der Einführung des Nivellierungshebesatzes eine zusätzliche Belastung der abundanten Gemeinden nicht verbunden. Daher sei auch mit dem Vierten Änderungsgesetz keine Beeinträchtigung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden verbunden. Vielmehr mindere die Abrundung des – nicht bereits ohne Rest durch fünf teilbaren – gewogenen Durchschnittshebesatzes auf den Nivellierungshebesatz bei Grund- und Gewerbesteuer die diesbezüglichen Steuerkraftzahlen der Gemeinden mit der Folge, dass abundante Gemeinden einen niedrigeren Umlagebetrag als bisher zu entrichten haben, sofern im Einzelfall Abundanz und Umlagepflichtigkeit nicht sogar in Gänze wegfallen,

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 29. August 2014, a. a. O. Rn. 44 f.

(4.) Ferner liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung nicht vor. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot und das Gebot der Systemgerechtigkeit stellen sich als direkte Ausprägung des im Rechtsstaatsprinzip verankerten objektiven Willkürverbots in Verbindung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht dar. Beide Gebote schließen es aus, dass kommunale Gebietskörperschaften ohne Sachgrund vom Gesetzgeber wesentlich verschieden behandelt werden,

Thüringer Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 7. März 2018 - 1/14 -, juris Rn. 173.

Soweit die Klägerin vorträgt, ein Verstoß liege darin, dass die Finanz-ausgleichsumlage nur von den kreisangehörigen Gemeinden, nicht jedoch auch von den kreisfreien Städten erhoben wird, vermag dies ihre Klage nicht zu stützen. Das Gericht folgt insoweit der Auffassung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs (a.a.O. Rn. 176):

„Dass die kreisfreien Städte Mittel aus dem Landesausgleichsstock beziehen können, obwohl sie nicht zur Finanzausgleichsumlage herangezogen werden, verstößt nicht gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Der übergemeindliche Finanzausgleich wird durch den Gedanken der interkommunalen Solidarität geprägt, der seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch eine Verantwortung der Gemeinden untereinander begründet. Hierdurch wird ein Ausgleich zwischen Eigenverantwortlichkeit und Individualität der Gemeinden auf der einen und solidargemeinschaftlicher Mitverantwortung für die Existenz der übrigen Gemeinden auf der anderen Seite begründet (vgl. HessStGH, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, juris Rn. 191; LVerfG M-V, Urteil vom 26. Januar 2012 - 33/10 -, juris Rn. 72 m. w. N.; SächsVerfGH, Urteil vom 26. August 2010 -Vf. 129-VIII 09 -, juris Rn. 97 m. w. N.). Der Gedanke der interkommunalen Solidarität rechtfertigt dabei nicht nur eine Mittelverteilung zwischen den Gemeinden, sondern auch zwischen Gemeinden und kreisfreien Städten sowie Landkreisen. So gibt es - wie es unter anderem die Kreisumlage zeigt - ausgleichende Finanzströme nicht nur zwischen den Gemeinden (vgl. HessStGH, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, juris Rn. 193; VerfG Bbg, Urteil vom 6. August 2013 - 53/11 -, juris Rn. 75 m. w. N.; LVerfG M-V, Urteil vom 26. Januar 2012 - 33/10 -, juris Rn. 77 m. w. N.; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010 - Vf. 25-VIII-09 -, juris Rn. 119 m. w. N.).“

Der Gedanke interkommunaler Solidarität, der die Erhebung einer Umlage bei einer kommunalen Gruppe zum Vorteil einer anderen kommunalen Gruppe rechtfertigt, gilt auch innerhalb der kommunalen Ebene insgesamt,

Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, juris Rn. 193.

dd. Dem in § 9 Abs. 3 und 4 BbgFAG verwendeten Begriff des „gewogenen Durchschnittshebesatzes“ und dem in § 9 Abs. 2 und 4 BbgFAG verwendeten – und mit dem Vierten Änderungsgesetz neu eingeführten – Begriff des „Nivellierungshebesatzes“ mangelt es nicht an verfassungsrechtlich gebotener Bestimmtheit. Der Nivellierungshebesatz ist in § 9 Abs. 4 Satz 1 BbgFAG legaldefiniert. Danach versteht der Gesetzgeber darunter den gewogenen Durchschnittshebesatz aller Gemeinden der jeweiligen Steuerart, abgerundet auf den nächsten ohne Rest durch fünf teilbaren Hebesatz, sofern der gewogene Durchschnittshebesatz nicht ohne Rest durch fünf teilbar ist. Der gewogene Durchschnittshebesatz wiederum ist in § 9 Abs. 4 Satz 2 BbgFAG legaldefiniert. Dort heißt es: „Der gewogene Durchschnittshebesatz aller Gemeinden für die Grundsteuern (Abs. 2 Nummer 1) und für die Gewerbesteuer (Abs. 2 Nummer 2) wird in Form eines Hundertsatzes ermittelt, indem für die jeweilige Steuer die Summe der Ist-Aufkommen aller Gemeinden des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeindefinanzen mit 100 vervielfacht und durch die Summe der nach Abs. 3 berechneten Grundbeträge aller Gemeinden geteilt wird.“ Das Gebot der Bestimmtheit – abgeleitet aus dem Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG – fordert, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Dass ein Gesetz unbestimmte, der Auslegung und Konkretisierung bedürftige Begriffe verwendet, verstößt allein noch nicht gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit und Justitiabilität

BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 3. September 2014 - 1 BvR 3353/13 -, juris Rn. 16.

Die Klägerin kann über die Bedeutung des Begriffs des gewogenen Durchschnittshebesatzes nicht im Unklaren gewesen sein. Auch insoweit wird auf die Ausführungen des Landesverfassungsgerichts Bezug genommen (Urteil vom 6. August 2013, a. a. O. Rn. 33):

„Der Begriff des gewogenen Durchschnittshebesatzes wird außer in § 9 Abs. 2 BbgFAG in einer Vielzahl von Finanzausgleichsgesetzen der Länder als Faktor zur Bestimmung der gemeindlichen Realsteuerkraftzahl verwendet (vgl. auch zur Kreisumlage § 12 Satz 1 BbgFAG: „… gewogene Durchschnitt der Umlagesätze …“). Seit jeher liegt diesem finanzwirtschaftlichen Terminus und seiner konkreten Anwendung im Rahmen von Erhebungen des Statistisches Bundesamtes und der Statistischen Ämter der Länder die Definition zugrunde, wie sie seit dem 1. Januar 2013 klarstellend § 9 Abs. 4 BbgFAG enthält (Summe Ist-Aufkommen X 100 geteilt durch Summe der Grundbeträge; vgl. Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, Stand April 2013). Dieser Durchschnittshebesatz ist – anders als der sich aus der schlichten Bildung des arithmetischen Mittels der Hebesätze ergebende Wert – ein gewogener, weil bei seiner Ermittlung das hebesatzbereinigte Ist-Aufkommen der einzelnen Gemeinden (Grundbetrag nach § 9 Abs. 3 BbgFAG) berücksichtigt wird, also deren hebesatzunabhängige Steuerkraft; er bringt damit zum Ausdruck, inwieweit das Gesamt-Steueraufkommen aller Gemeinden auf den von ihnen festgesetzten Hebesätzen beruht und minimiert stärker als es die Bildung eines arithmetischen Mittels vermag die Bedeutung von „Ausreißern“ (besonders niedrige oder besonders hohe Hebesätze).“

Der Begriff des gewogenen Durchschnittshebesatzes ist auch in der älteren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht dem Vorwurf der Unbestimmtheit ausgesetzt gewesen,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1957 - VII B 52.57 -, juris Rn. 5 ff.

Wenn aber der Begriff des gewogenen Durchschnittshebesatzes hinreichend bestimmt ist, so muss dies auch für den Begriff des Nivellierungshebesatzes gelten. Dieser ist nämlich nichts anderes als der gewogene Durchschnittshebesatz, abgerundet auf den nächsten ohne Rest durch fünf teilbaren Wert.

Abschließend bleibt festzuhalten, dass sich eine materielle Verfassungswidrigkeit des Gesetzes anhand der Verfassungsnormen des Landes Brandenburg sowie des Bundes nicht feststellen lässt.

3. Der Verweis der Klägerin auf die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte anderer Bundesländer führt nicht weiter.

a) Soweit die Klägerin vorträgt, das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt,

Urteile vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 -, und vom 16. Februar 2010 - LVG 9/08 -, jeweils juris,

habe die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage bei identischem Sachverhalt und gleicher Rechtslage, anders als das Verfassungsgericht Brandenburg für verfassungswidrig erklärt, weil das Aufkommen der Umlage nicht im kommunalen Raum verbleibe und der Gesetzgeber keine Härtefallregelung getroffen habe, vermag das nicht zu überzeugen.

In seiner Entscheidung aus 2006 erklärte das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt das damals geltende Finanzausgleichsgesetz für mit der finanziellen kommunalen Selbstverwaltung unvereinbar. Das Gesetz treffe, so das Gericht, keine Vorsorge dagegen, dass eine kreisangehörige Gemeinde im Einzelfall über die verfassungsrechtlichen Grenzen hinaus „abgeschöpft“ wird oder sie in eine Position „nivelliert“ wird, welche sie im Vergleich zu den verschonten Gemeinden erheblich schlechter stellt. Dies beruht aber auf einem Umstand, der der Gesetzeslage in Brandenburg nicht zugrunde liegt: In der sachsen-anhaltinischen Regelung, fehlte es an einem Ausgleich zwischen der Finanzausgleichsumlage auf der einen und den weiteren Belastungen der abundanten Gemeinden (nämlich der Kreisumlage, der Verwaltungsgemeinschaftsumlage und der Gewerbesteuerumlage) auf der anderen Seite. Ursächlich waren zwei Regelungen des sachsen-anhaltinischen Finanzausgleichsgesetzes, nach denen zum einen die Finanzausgleichsumlage die Bemessungsgrundlage für die Erhebung der Kreis- und Verwaltungsgemeinschafts-umlage nicht veränderte und zum anderen bei Berechnung der Steuerkraftzahl zur Gewerbesteuer die Gewerbesteuerumlage nicht mindernd berücksichtigt wurde. Die Berechnung der Steuerkraftzahl ist aber Grundlage für die Berechnung der Steuerkraftmesszahl, nach der sich wiederum beurteilt, ob eine Gemeinde umlagepflichtig wird oder nicht.

Das hier zugrunde liegende Gesetz kennt eine dem vergleichbare Regelung nicht. Vielmehr regelt § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG, dass bei Berechnung der Kreisumlage die Finanzausgleichsumlage abzuziehen ist. Ferner bestimmt § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG hinsichtlich der Gewerbesteuer folgenden Ansatz zur Berechnung der Steuerkraftmesszahl: „Es werden angesetzt als Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer die nach Absatz 3 ermittelten Grundbeträge, vervielfältigt mit dem in Absatz 4 beschriebenen Nivellierungshebesatz der Gewerbesteuer und vermindert um die Gewerbesteuerumlage für das vorvergangene Jahr“. Folgerichtig stellt das Landesverfassungsgericht Brandenburg in seinem Urteil vom 6. August 2013 (a.a.O. Rn. 78) fest:

„Eine übermäßige Belastung der Beschwerdeführerin durch Kumulierung von Finanzausgleichs- und Kreisumlagelast sowie Nichtberücksichtigung der Gewerbesteuerumlage bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraft, wie sie das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 13. Juni 12006 (a. a. O., S. 431 ff) problematisiert, ist bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG nicht zu besorgen.“

Die Rechtslage ist mithin nicht gleichartig. Der Gesetzgeber des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes hat die Gefahr der übermäßigen Belastung einer Gemeinde erkannt und ist durch entsprechende Verknüpfungen der Umlagen untereinander einer „Nivellierung“ begegnet. Vereinzelt auftretende nivellierende Effekte, die daher rühren, dass Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen durch die nach Durchschnittshebesätzen ermittelte Finanzausgleichsumlage stärker belastet werden, sind verhältnismäßig

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. August 2013 - 53/11 -, juris Rn. 91.

Liegt dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt aus dem Jahr 2006 schon kein vergleichbarer Sachverhalt zugrunde, so ist auch der Verweis auf das weitere Urteil aus dem Jahr 2010 nicht überzeugend. Dieser Entscheidung lag das nunmehr mit Rückwirkung nachgebesserte Finanzausgleichsgesetz Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 14. Oktober 2005 zugrunde. Darin kürzte der Gesetzgeber die Bemessungsgrundlage für die Kreisumlage um die Finanzausgleichsumlage, um die Kreisumlagebelastung für abundante Gemeinden zu verringern. Um den dadurch bedingten Eingriff auf Kreisebene abzumildern, berücksichtigte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzausgleichsumlage gleichzeitig bei der Ermittlung der Umlagekraftmesszahl (§ 9 Nr. 1 FAG Sachsen-Anhalt in der Fassung vom 14. Oktober 2005). Diese ist nämlich u. a. Bemessungsgrundlage für die Höhe der allgemeinen Zuweisungen des Landes an die Landkreise. Das Absinken der Umlagekraftmesszahl hatte zur Folge, dass die Differenz zwischen dieser und der Bedarfsmesszahl stieg und daher die Landkreise mit abundanten Gemeinden mehr allgemeine Zuweisungen des Landes erhielten. Da der Betrag der allgemeinen Zuweisungen vom Land an die Landkreise aber unverändert blieb, erhielten Landkreise ohne abundante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen. Dies hat das Landesverfassungsgericht als einen ungerechtfertigten Eingriff in die geschützte Finanzhoheit der Landkreise kritisiert.

Die Rechtslage in Brandenburg ist damit nicht gleichzusetzen. Hier werden die Nachteile der Finanzausgleichsumlage in Landkreisen mit abundanten Gemeinden nicht über eine Finanzmasse ausgeglichen, die gleichzeitig auch den Landkreisen ohne abundante Gemeinden zur Verfügung stehen muss (vgl. § 12 Satz 2 BbgFAG, wonach bei der Berechnung der Umlagekraftmesszahl der Abzug der Finanzausgleichsumlage außer Betracht bleibt). Gemäß § 17a Abs. 3 Satz 1 BbgFAG fließt das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage im Fälligkeitsjahr nach Abs. 2 Satz 1 in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres dem jeweiligen Landkreis zu, in dem sich die finanzausgleichsumlagepflichtige Gemeinde befindet. Der Ausgleich erfolgt, indem das Land diesen Anteil unverzüglich an die jeweiligen Landkreise weiterleitet. Weil aber auf Landesebene die Verbundmasse, die allen Landkreisen zugutekommt und die Finanzmasse aus dem Finanzausgleich getrennt bestehen (vgl. § 1 Abs. 4 BbgFAG: „die Verbundmasse erhöht sich um Beträge nach § 17a“), besteht die Gefahr der Benachteiligung von Landkreisen ohne abundante Gemeinden nicht,

vgl. wiederum Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. August 2013, a. a. O. Rn. 76.

Letztlich lässt sich auch die Forderung nach einer speziell und bestimmt normierten Härtefallregelung, wie sie für Sachsen-Anhalt vom dortigen Verfassungsgericht vertreten wird, nicht auf Brandenburg übertragen. Wie oben dargelegt hat der Gesetzgeber hier die Gefahr der unangemessen starken Belastung von abundanten Gemeinden im Einzelfall erkannt und diesen bereits durch die Ausgestaltung des Finanzausgleichs Rechnung getragen. Verbleibenden Fällen lässt sich mit Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsfonds in § 16 BbgFAG begegnen,

so auch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 6. August 2013, a. a. O. Rn. 80.

b) Schließlich lässt sich eine Verfassungswidrigkeit des § 17a BbgFAG, anders als die Klägerin meint, auch nicht damit begründen, dass der Gesetzgeber es vor Einführung der Finanzausgleichsumlage mit dem Zweiten Änderungsgesetz unterlassen hätte, eine Prüfung des kommunalen und staatlichen Bedarfs an Haushaltsmitteln durchzuführen. Zutreffend ist, dass die von der Klägerin zitierte Entscheidung des hessischen Staatsgerichtshofes jedenfalls für das hessische Landesrecht von Verfassung wegen das Erfordernis einer Bedarfsanalyse angenommen hat,

Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, juris Rn. 111 ff.

Der Landesgesetzgeber habe hierbei aber Gestaltungs- und Einschätzungsspielräume (a.a.O. Rn. 158). Soweit sich die Klägerin hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung aber auf das Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein beruft, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie die Unterschiede in den Vorgaben der jeweiligen Landesverfassungen und der einfachgesetzlichen Landesbestimmungen nicht berücksichtigt. Dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Schleswig-Holstein vom 21. Januar 2017 liegt das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 10. Dezember 2014 zugrunde, nach dem die Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs im Wesentlichen aufgabenorientiert in Anknüpfung an eine landesplanungsrechtliche Einstufung der Gemeinden als Oberzentrum, Mittelzentrum und Unterzentrum geregelt wird,

Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 und 5/15 -, juris,

wohingegen der Brandenburger Gesetzgeber der Bedarfsermittlung das System der sogenannten „Einwohnerveredelung“ nach Staffelklassen zu Grunde gelegt hat.

Die Einwohnerveredelung beruht auf der Idee, dass die Pro-Kopf-Kosten der Bereitstellung öffentlicher Güter mit zunehmender Einwohnerzahl steigen. Zentral für die Ermittlung des Bedarfsansatzes ist der Hauptansatz- bzw. Gewichtungsfaktor, mit dem die Einwohnerzahl multipliziert wird. Durch den Hauptansatzfaktor werden die tatsächlichen Einwohner einer Gemeinde durch mit der Ortsgröße ansteigende Prozentsätze gewichtet. Die Ableitung der Hauptansatzstaffel erfolgt in der Regel empirisch gestützt (Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Brandenburg, 31. März 2015, S. 12). Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat bereits früher die Ermittlung des Finanzbedarfs einer Gemeinde mit Hilfe der Einwohnerveredelung als verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig erachtet,

Urteil vom 16. September 1999 – 28/98 -, juris, Leitsatz Ziffer 2.a., sowie Rn. 96 ff.,

sofern spätestens alle drei Jahre die Geeignetheit der Hauptansatzstaffel zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden überprüft wird. Demgegenüber ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die unabweisbaren Aufgaben des Landes den Pflichtaufgaben der Gemeinden Punkt für Punkt gegenüberzustellen und eine dementsprechende Quote zu bilden. Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, bei der Bedarfsermittlung die Aufgaben der Gemeinden in den Blick zu nehmen und den Ausgleich unter Berücksichtigung dieser Aufgabenbelastung vorzunehmen. Sein Gestaltungsspielraum findet seine Grenze in dem Verbot der offensichtlichen Disproportionalität von wahrzunehmenden Aufgaben und Mittelzuweisung. Die Zuteilung der jeweiligen Mittel muss sich an der Aufgabenverteilung zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden orientieren. In diesem Sinne hat der Gesetzgeber die Aufgaben der Gemeinden und des Landes überschlägig zu gewichten und einen Ausgleich zwischen ihnen herzustellen,

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 16. September 1999, a. a. O. Rn. 91.

Diesen formalen Anforderungen ist der Gesetzgeber bei der Zweiten Änderung des Finanzausgleichsgesetzes gerecht geworden. Der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drucksache 5/2012) zufolge hat sich der Landesgesetzgeber mit den §§ 3 Abs. 5 und 8 Abs. 3 des BbgFAG dazu verpflichtet, für das Ausgleichsjahr 2007 und sodann in einem dreijährigen Rhythmus die Verbundquote und die Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich zu überprüfen und bei Bedarf anzupassen. Damit hatte der Gesetzgeber die Vorgaben des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg umgesetzt. Gleichzeitig ist der Gesetzgeber mit der Einführung der Finanzausgleichsumlage im Jahr 2010 einer Empfehlung des Finanzwissenschaftlers Dr. Dieter Vesper gefolgt, demzufolge die Umverteilungswirkung des damals bestehenden Ausgleichssystems dadurch verstärkt werden sollte, dass die abundanten Gemeinden auf einen Teil der Steuerkraft, die über ihrem Finanzbedarf liegt, verzichten müsse (Dr. Dieter Vesper, Gutachten „Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs in Brandenburg. Eine Analyse für die Jahre 2005 bis 2008“ vom September 2009). In der Gesetzesbegründung werden die wesentlichen Aussagen dieses Gutachtens wiedergegeben, wonach nicht nur die vertikale Finanzmittelverteilung in Brandenburg im Beobachtungszeitraum für das Land und die Kommunen keinen Revisionsbedarf erkennen lassen. Auch der horizontale Finanzausgleich werde alles in allem den Anforderungen gerecht, die an ihn zu stellen seien. Der Ausgleich sei schlank, klar und transparent konzipiert (LT-Drucksache 5/2012, S. 2 der Begründung). Das Gutachten ist bei erstmaliger Berücksichtigung der Finanzausgleichsumlage angelehnt an die entsprechenden Ausführungen eines DIW-Gutachtens aus dem Jahr 2006 (Dieter Vesper, Überprüfung der Verbundquote und der Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich Brandenburgs). Dieses wurde vom Verfassungsgericht des Landes Brandenburg in einem Urteil vom 22. November 2007 als ausreichende Grundlage für die turnusmäßige Überprüfung der Mittelverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs angesehen,

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 22. November 2007 - 75/05 -, juris Rn. 124 ff.

Mehr ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Weder in der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992,

BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 - 2 BvF 1/88 u.a. - („Länderfinanzausgleich II“), juris,

noch in derjenigen aus dem Jahr 1999,

BVerfG, Urteil vom 11. November 1999 - 2 BvF 2/98 u.a. -(„Länderfinanzausgleich III“), juris,

hat das Bundesverfassungsgericht das System der Einwohnerveredelung als verfassungswidrig erachtet. Das Grundgesetz gebe, um das Finanzaufkommen der Länder im Hinblick auf die Erfüllung der diesen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben angemessen vergleichbar zu machen, als Bezugspunkt das abstrakte Kriterium der Einwohnerzahl sogar vor (2 BvF 2/98, a. a. O. Rn. 304). Die Einwohnergewichtung sei lediglich überprüfungsbedürftig (2 BvF 2/98, a. a. O. Rn. 309). Die Notwendigkeit regelmäßiger Überprüfung hat der Landesgesetzgeber aber – wie dargestellt – gesehen. Das Gericht hat keinen Grund anzunehmen, dass diese Überprüfungen nicht regelmäßig stattfinden. So ist gerichtsbekannt, dass für die Ausgleichsjahre 2016 und 2019 der kommunale Finanzausgleich in Brandenburg jeweils durch das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln begutachtet worden ist. Die Gutachten liegen der Kammer vor (Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Brandenburg, Juni 2015 und März 2018). Soweit die Klägerin demgegenüber das Gutachten von Prof. Martin Junkernheinrich (FORA - Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik mbH - Finanzausgleichsdotation und Sozialausgaben – Finanzwissenschaftliches Gutachten zur Fortschreibung des Kommunalen Finanzausgleichs in Brandenburg) mit dem Hinweis anführt, dieses sehe einen Korrekturbedarf, ist festzustellen, dass dieses aus Januar 2012 stammt und folglich für das vorliegend im Streit stehende Ausgleichsjahr 2016 keine Aussage treffen kann. Abgesehen davon handelt es sich bei den Gutachten nicht um bindendes Recht gegenüber dem Beklagten.

Im Übrigen ist von der Klägerin nicht ansatzweise dargetan worden, dass das Prinzip der Einwohnerveredelung strukturell zur Entnahme einer finanziellen Mindestausstattung einer Gemeinde führe oder für die Klägerin selbst im konkreten Einzelfall die Bedarfsmesszahl deutlich höher liege,

vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juli 2019 - OVG 12 N 9.19 -.

II. Die Voraussetzungen des § 17a Abs. 1 BbgFAG sind erfüllt. Für die Klägerin übersteigt die Steuerkraftmesszahl die Bedarfsmesszahl ausweislich der im Bescheid ausgeführten Berechnung um mehr als 15 Prozent.

Die Regelung über die Erhebung von Verzugszinsen ist rechtlich nicht zu beanstanden. Unabhängig davon, dass es sich hierbei lediglich um eine Ankündigung zukünftigen Handelns handelt, findet sie ihre Rechtsgrundlage in § 17a Abs. 2 Satz 3 BbgFAG.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe, gemäß §§ 124 Abs. 2, 124a Abs. 1 VwGO die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.

B e s c h l u s s :

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.533.709 Euro festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Festsetzung ergibt sich aus § 52 Absatz 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG).