Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof

Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.11.2016 – C-528/15

Generalanwalt Henrik Saugmandsgaard Øe · ECLI:EU:C:2016:865

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Nach alledem schlage ich vor, die vom Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Art. 2 Buchst. n in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat nicht befugt ist, eine Person, die internationalen Schutz beantragt, zur Sicherstellung des Verfahrens der Überstellung in einen anderen Mitgliedstaat in Haft zu nehmen, wenn dieser erste Mitgliedstaat in seiner gesetzlichen Regelung keine objektiven Kriterien festgelegt hat, die es erlauben, das Bestehen einer Fluchtgefahr zu beurteilen; dies gilt selbst dann, wenn sich solche Kriterien aus der Verwaltungspraxis oder der Rechtsprechung dieses Mitgliedstaats ergeben.

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE vom 10. November 2016 ( Rechtssache C‑528/15 Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie gegen Salah Al Chodor, Ajlin Al Chodor, Ajvar Al Chodor (Vorabentscheidungsersuchen des Nejvyšší správní soud [Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik]) „Vorlage zur Vorabentscheidung — Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist — Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (Dublin III) — Art. 28 Abs. 2 — Inhaftnahme zum Zweck der Überstellung — Art. 2 Buchst. n — Erhebliche Fluchtgefahr — Gesetzlich festgelegte objektive Kriterien — Fehlen einer nationalen gesetzlichen Regelung, die solche Kriterien festlegt“ I – Einleitung

1 Mit seiner Vorlagefrage ersucht der Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) den Gerichtshof um Auslegung der Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (

2 Gemäß Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung kann von dieser Möglichkeit u. a. nur Gebrauch gemacht werden, wenn eine „erhebliche Fluchtgefahr“ bei dem Betroffenen besteht. Nach Art. 2 Buchst. n der Verordnung, der die „Fluchtgefahr“ definiert, ist eine solche Gefahr in jedem Einzelfall auf der Grundlage von „objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien“ zu beurteilen.

3 Zu dem für den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits maßgeblichen Zeitpunkt enthielt das einschlägige tschechische Gesetz noch keine solchen Kriterien, doch war ein Antrag auf Gesetzesänderung zur Einführung dieser Kriterien eingereicht worden. Nach Aussage der tschechischen Regierung ist diese Änderung inzwischen angenommen worden.

4 In diesem Zusammenhang möchte das vorlegenden Gericht im Wesentlichen wissen, ob das in Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung enthaltene Erfordernis einer „gesetzlichen“ Festlegung objektiver Kriterien für die Beurteilung einer Fluchtgefahr den Erlass einer gesetzlichen Regelung verlangt oder ob dieses Erfordernis auch erfüllt sein kann, wenn sich solche Kriterien aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung und/oder Verwaltungspraxis eines Mitgliedstaats ergeben. II – Rechtlicher Rahmen A – EMRK

5 Art. 5 Abs. 1 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) bestimmt: „Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Die Freiheit darf nur in den folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden: … f) rechtmäßige Festnahme oder rechtmäßige Freiheitsentziehung zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.“

6 Nach Art. 53 EMRK ist „[d]iese Konvention … nicht so auszulegen, als beschränke oder beeinträchtige sie Menschenrechte und Grundfreiheiten, die in den Gesetzen einer Hohen Vertragspartei oder in einer anderen Übereinkunft, deren Vertragspartei sie ist, anerkannt werden“. B – Unionsrecht 1. Charta

7 Art. 6 („Recht auf Freiheit und Sicherheit“) der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) lautet: „Jeder Mensch hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit.“

8 Art. 52 der Charta sieht vor: „(1) Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. … (3) Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt. …“ 2. Dublin‑III-Verordnung

9 Der 20. Erwägungsgrund der Dublin‑III-Verordnung lautet: „Die Inhaftnahme von Antragstellern sollte nach dem Grundsatz erfolgen, wonach eine Person nicht allein deshalb in Haft genommen werden darf, weil sie um internationalen Schutz nachsucht. Die Haft sollte so kurz wie möglich dauern und den Grundsätzen der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit entsprechen. Insbesondere muss die Inhaftnahme von Antragstellern im Einklang mit Artikel 31 der Genfer Konvention stehen. Die in dieser Verordnung vorgesehenen Verfahren in Bezug auf eine in Haft genommene Person sollten vorrangig schnellstmöglich angewandt werden. Hinsichtlich der allgemeinen Garantien sowie der Bedingungen für die Inhaftnahme sollten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls die Bestimmungen der Richtlinie 2013/33/EU auch auf Personen anwenden, die aufgrund dieser Verordnung in Haft genommen wurden.“

10 Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung definiert die „Fluchtgefahr“ als „das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass sich ein Antragsteller, ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser, gegen den ein Überstellungsverfahren läuft, diesem Verfahren möglicherweise durch Flucht entziehen könnte“.

11 Art. 28 („Haft“) der Verordnung bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Haft, weil sie dem durch diese Verordnung festgelegten Verfahren unterliegt. (2) Zwecks Sicherstellung von Überstellungsverfahren dürfen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dieser Verordnung, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, nach einer Einzelfallprüfung die entsprechende Person in Haft nehmen und nur im Falle, dass Haft verhältnismäßig ist und sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen. …“ 3. Richtlinie 2013/33

12 Der 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/33/EU ( „Die Inhaftnahme von Antragstellern sollte im Einklang mit dem Grundsatz erfolgen, wonach eine Person nicht allein deshalb in Haft genommen werden darf, weil sie um internationalen Schutz nachsucht, insbesondere sollte die Inhaftnahme im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und unter Beachtung von Artikel 31 des Genfer Abkommens erfolgen. Antragsteller dürfen nur in den in der Richtlinie eindeutig definierten Ausnahmefällen und im Einklang mit den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die Art und Weise und den Zweck der Inhaftnahme in Haft genommen werden. Befindet sich ein Antragsteller in Haft, sollte er effektiven Zugang zu den erforderlichen Verfahrensgarantien haben und beispielsweise zur Einlegung eines Rechtsbehelfs bei einer nationalen Justizbehörde berechtigt sein.“

13 Art. 8 dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Haft, weil sie ein Antragsteller im Sinne der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes ist. (2) In Fällen, in denen es erforderlich ist, dürfen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung den Antragsteller in Haft nehmen, wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen. (3) Ein Antragsteller darf nur in Haft genommen werden, … f) wenn dies mit Artikel 28 der [Dublin‑III-]Verordnung … in Einklang steht. Haftgründe werden im einzelstaatlichen Recht geregelt.“ C – Tschechisches Recht

14 Art. 129 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 326/1999 über den Aufenthalt von Ausländern im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik und zur Änderung anderer Gesetze über den Aufenthalt von Ausländern (im Folgenden: Ausländeraufenthaltsgesetz) lautet: „Die Polizei nimmt einen Ausländer, der unberechtigt ins Hoheitsgebiet eingereist ist oder sich unberechtigt dort aufhält, zum Zweck seiner Überstellung gemäß einem internationalen Vertrag, der mit einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union vor dem 13. Januar 2009 geschlossen worden ist, oder einer unmittelbar anwendbaren Rechtsvorschrift der Europäischen Gemeinschaft so lange wie unbedingt erforderlich in Haft.“

15 Zum Zeitpunkt des Erlasses der Vorlageentscheidung war ein Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Art. 129 des Ausländeraufenthaltsgesetzes im Gange, dem folgender Abs. 4 hinzugefügt werden sollte: „Die Polizei entscheidet nur dann, einen Ausländer zum Zweck seiner Überstellung in einen durch eine unmittelbar anwendbare Rechtsvorschrift der Europäischen Union gebundenen Staat in Haft zu nehmen, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht. Eine erhebliche Fluchtgefahr ist insbesondere dann anzunehmen, wenn sich der Ausländer unberechtigt im Hoheitsgebiet aufgehalten hat, sich bereits zuvor der Überstellung in einen durch eine unmittelbar anwendbare Rechtsvorschrift der Europäischen Union gebundenen Staat entzogen oder zu flüchten versucht hat oder seine Absicht zum Ausdruck gebracht hat, eine bestandskräftige Entscheidung über die Überstellung in einen durch eine unmittelbar anwendbare Rechtsvorschrift der Europäischen Union gebundenen Staat nicht zu beachten, oder eine solche Absicht aufgrund seines Handelns offensichtlich ist. Eine erhebliche Fluchtgefahr ist des Weiteren anzunehmen, wenn ein Ausländer, der in einen durch eine unmittelbar anwendbare Rechtsvorschrift der Europäischen Union gebundenen, nicht unmittelbar an die Tschechische Republik angrenzenden Staat überstellt werden wird, nicht rechtmäßig selbständig in diesen Staat reisen und keine Adresse eines Aufenthaltsorts im Hoheitsgebiet angeben kann.“

16 Den schriftlichen Erklärungen der Kommission zufolge hat der tschechische Gesetzgeber diese Gesetzesänderung am 11. November 2015 angenommen. In der mündlichen Verhandlung hat die tschechische Regierung die Annahme dieser Gesetzesänderung bestätigt. III – Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof

17 Salah Al Chodor und seine zwei Söhne Ajlin und Ajvar Al Chodor (im Folgenden: Herr Al Chodor und seine Söhne), die irakische Staatsangehörige sind, wurden am 7. Mai 2015 in der Tschechischen Republik von der Polizei kontrolliert. Da sie sich nicht ausweisen konnten, leitete die Policie České republiky, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (Polizei der Tschechischen Republik, Regionaldirektion Ústí nad Labem, Referat Fremdenpolizei, im Folgenden: Fremdenpolizei) ein Verwaltungsverfahren gegen sie ein.

18 Bei ihrer Anhörung durch die Fremdenpolizei gaben Herr Al Chodor und seine Söhne an, sie seien kurdische Volkszugehörige und ihr Dorf sei von Kämpfern der Terrororganisation „Islamischer Staat“ überfallen worden. Sie seien über die Türkei nach Griechenland gelangt, von wo aus sie ihre Reise in einem Lastkraftwagen fortgesetzt hätten. In Ungarn seien sie von der Polizei festgenommen worden und es seien ihnen Fingerabdrücke abgenommen worden. Salah Al Chodor erklärte, er habe damals einige Dokumente unterschrieben. Am darauffolgenden Tag seien Herr Al Chodor und seine Söhne zum Bahnhof gebracht worden, um in ein Flüchtlingslager überführt zu werden. Sie hätten das Lager nach zwei Tagen verlassen, um zu Familienangehörigen in Deutschland zu reisen.

19 Nachdem die Fremdenpolizei Herrn Al Chodor und seine Söhne im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik festgenommen hatte, fragte sie die Eurodac-Datenbank ab und stellte fest, dass diese in Ungarn einen Asylantrag gestellt hatten. Außerdem waren die Betroffenen weder im Besitz eines Aufenthaltstitels noch eines Reisepasses. Sie verfügten weder über ausreichende finanzielle Mittel für eine Unterkunft in der Tschechischen Republik noch kannten sie eine Person, die ihnen insoweit hätte helfen können.

20 Die Fremdenpolizei war der Ansicht, dass eine erhebliche Fluchtgefahr bei Herrn Al Chodor und seinen Söhnen bestehe, da diese das Flüchtlingslager in Ungarn verlassen hätten, ohne die Entscheidung über ihren Asylantrag abzuwarten. Ihnen sei bewusst, dass ihr Aufenthalt rechtswidrig sei und sie hätten angegeben, nach Deutschland weiterreisen zu wollen. Aufgrund dessen nahm die Fremdenpolizei, da sie keine Möglichkeit für eine weniger einschneidende Maßnahme sah, die Betroffenen mit Entscheidung vom 8. Mai 2015 gemäß Art. 129 Abs. 1 des Ausländeraufenthaltsgesetzes in Verbindung mit Art. 28 der Dublin‑III-Verordnung für 30 Tage in Haft. Nach Beendigung der Haft sollten Herr Al Chodor und seine Söhne nach Ungarn überstellt werden, da dieser Mitgliedstaat gemäß den Bestimmungen der Dublin‑III-Verordnung für die Prüfung ihres Asylantrags zuständig war.

21 Auf die hiergegen von Herrn Al Chodor und seinen Söhnen erhobene Klage hob das Krajský soud d’Ústí nad Labem (Regionalgericht Ústí nad Labem, Tschechische Republik) diese Entscheidung auf. Es war der Ansicht, dass eine Inhaftnahme der Antragsteller in der Tschechischen Republik nach Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung nicht möglich sei, da die objektiven Kriterien zur Beurteilung einer Fluchtgefahr nicht, wie in Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung vorgeschrieben, in einem tschechischen Gesetz festgelegt seien. Das Gericht schloss sich somit dem vom Bundesgerichtshof (Deutschland) (

22 Herr Al Chodor und seine Söhne wurden unmittelbar nach der Aufhebung der Entscheidung der Fremdenpolizei freigelassen. Sie haben die Tschechische Republik seitdem mit unbekanntem Ziel verlassen.

23 Die Fremdenpolizei legte beim Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht) gegen das Urteil des Krajský soud d’Ústí nad Labem (Regionalgericht Ústí nad Labem, Tschechische Republik) eine Kassationsbeschwerde ein. Nach Ansicht der Fremdenpolizei führt allein das Fehlen nationaler Gesetzesvorschriften, welche die objektiven Kriterien der Fluchtgefahr festlegen, nicht zur Nichtanwendbarkeit von Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung.

24 Das vorlegende Gericht möchte daher wissen, ob Art. 28 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung und/oder Art. 129 Abs. 1 des Ausländeraufenthaltsgesetzes eine ausreichende Rechtsgrundlage darstellen, wenn objektive Kriterien für die Beurteilung des Bestehens einer Fluchtgefahr nicht in einem nationalen Gesetz festgelegt sind. Es fragt sich, ob die Anerkennung solcher Kriterien in der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung bzw. in der Verwaltungspraxis dem Erfordernis einer „gesetzlichen“ Festlegung im Sinne von Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung genügt.

25 Das Gericht verweist in diesem Zusammenhang auf seine eigene Rechtsprechung zur Auslegung des Begriffs der erheblichen Fluchtgefahr, wie sie aus mehreren seiner Urteile hervorgeht. Nach einem dieser Urteile stellt ein vorangegangener Verstoß gegen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zusammen mit einem Verstoß gegen Unionsrecht ein objektives Kriterium für die Beurteilung des Bestehens einer solchen Gefahr dar (

26 Ferner weist das Gericht darauf hin, dass die Praxis der Fremdenpolizei bei der Inhaftnahme von Antragstellern nach Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung vorhersehbar sei, keine Anzeichen von Willkür enthalte und im Einklang mit der nationalen Gesetzesregelung in ihrer Auslegung durch seine ständige Rechtsprechung stehe. Außerdem werde jeder Einzelfall gesondert geprüft.

27 Das vorlegende Gericht fügt hinzu, dass der tschechische Gesetzgeber beabsichtige, diese Rechtsprechung zu kodifizieren, indem er das Ausländeraufenthaltsgesetz durch die Aufnahme einer Liste objektiver Kriterien für die Beurteilung der Fluchtgefahr ändere.

28 Unter diesen Umständen hat der Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Hat die bloße Tatsache, dass in der Gesetzesregelung keine objektiven Kriterien für die Beurteilung, ob bei einem Ausländer eine erhebliche Fluchtgefahr (im Sinne von Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung) besteht, festgelegt worden sind, die Nichtanwendbarkeit des Instruments der Inhaftnahme nach Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung zur Folge?

29 Die Fremdenpolizei, die tschechische und die griechische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Die tschechische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission waren in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juli 2016 vertreten. IV – Würdigung A – Vorbemerkungen

30 Die tatsächlichen Umstände der vorliegenden Rechtssache sind bezeichnend für das in den letzten Jahren oftmals beobachtete Phänomen der „Sekundärmigration“, bei der sich zahlreiche, um internationalen Schutz nachsuchende Personen vom Mitgliedstaat, der gemäß den in der Dublin‑III-Verordnung vorgesehenen Kriterien (

31 Bei einer solchen Migration kann der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich der Antragsteller befindet, den Mitgliedstaat, den er gemäß den Bestimmungen der Dublin‑III-Verordnung für zuständig hält, um die Aufnahme (oder Wiederaufnahme) des Antragstellers ersuchen (

32 Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung, auf den Art. 8 Abs. 3 Buchst. f der Aufnahmerichtlinie verweist, gestattet den Mitgliedstaaten daher, einen Antragsteller unter drei Bedingungen in Haft zu nehmen.

33 Die erste Bedingung bezieht sich auf das von einer solchen Maßnahme verfolgte Ziel und impliziert, dass diese „[z]wecks Sicherstellung von Überstellungsverfahren …, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, nach einer Einzelfallprüfung“ durchgeführt wird. Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung definiert die Fluchtgefahr als „das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass sich ein Antragsteller … diesem Verfahren möglicherweise durch Flucht entziehen könnte“.

34 Die zweite und die dritte Bedingung betreffen die Verhältnismäßigkeit bzw. die Erforderlichkeit der Inhaftnahme, d. h., es dürfen keine weniger einschneidenden Maßnahmen vorhanden sein, die diese wirksam ersetzen könnten.

35 Die Vorlagefrage betrifft ausschließlich die Tragweite der ersten dieser Bedingungen, genauer gesagt das Erfordernis, dass die objektiven Kriterien der Fluchtgefahr gemäß Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung „gesetzlich festgelegt“ sind. Sie bezieht sich nicht auf die inhaltliche Gültigkeit dieser Kriterien, und insbesondere nicht auf ihren objektiven Charakter und ihre Vereinbarkeit mit den Erfordernissen der Verhältnismäßigkeit und Notwendigkeit der Inhaftnahme.

36 Aus den nachstehenden Gründen bin ich der Ansicht, dass die objektiven Kriterien für die Beurteilung des Bestehens einer Fluchtgefahr durch Gesetz, d. h. durch vom Gesetzgeber erlassenes geschriebenes Recht, festgelegt sein müssen. B – Zum Minimalcharakter des Schutzes des sich aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. f EMRK ergebenden Rechts der Antragsteller auf Freiheit

37 Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung legt die objektiven Kriterien der Fluchtgefahr nicht selbst fest, sondern verweist hierzu auf die internen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.

38 Diesbezüglich verwenden bestimmte Sprachfassungen dieser Verordnung, wie die bulgarische, die spanische und die deutsche Fassung, in Art. 2 Buchst. n der Verordnung einen Begriff, der dem französischen Begriff „loi“ (Gesetz) entspricht und grundsätzlich nur Gesetzesvorschriften bezeichnet. Andere Fassungen, darunter die englische, die polnische und die slowakische Fassung, verwenden eine allgemeinere Formulierung, die dem französischen Begriff „droit“ (Recht) entspricht, der nach seinem gewöhnlichen Wortsinn nicht nur Gesetzesvorschriften, sondern auch andere Rechtsnormen umfasst.

39 Neben diesen Unterschieden zwischen den einzelnen Sprachfassungen derselben Verordnung weist das vorlegende Gericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte darauf hin, dass sich selbst der Begriff „Gesetz“ nicht eindeutig auslegen lässt. In den schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung in der vorliegenden Rechtssache ging es demnach zu einem großen Teil um die Frage, ob die Achtung der Grundrechte, wie sie durch die EMRK gewährleistet und vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ausgelegt werden – die gemäß Art. 6 Abs. 3 EUV als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts sind (

40 Die tschechische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs machen geltend, dass der Begriff „gesetzlich“ im Sinne der EMRK (

41 Ferner hat die tschechische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Voraussetzung einer gesetzlichen Regelung, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. f EMRK ergebe, jedenfalls nur die Rechtsgrundlage für einen Eingriff in das Recht der Antragsteller auf Freiheit betreffe – die sich bereits in Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung finde. Dagegen beziehe sich diese Voraussetzung nicht auf die Grenzen dieses Eingriffs, die den durch objektive Kriterien abgesteckten Rahmen für die Beurteilung der Fluchtgefahr bildeten.

42 Ohne dass die Richtigkeit dieser Behauptung geprüft zu werden braucht, bin ich der Ansicht, dass der Begriff „Gesetz“ im Sinne von Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung im Licht ihres Kontexts und der ihr eigenen Zwecke (

43 In diesem Zusammenhang möchte ich hervorheben, dass die Bestimmungen der EMRK nur einen Mindestschutz der Grundrechte darstellen und nicht ausschließen, dass das Unionsrecht diesen Rechten einen weiter gehenden Schutz gewährt (

44 Zunächst werde ich zeigen, dass sich der Unionsgesetzgeber durch den Erlass der Bestimmungen der Dublin‑III-Verordnung und der Aufnahmerichtlinie, welche die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Antragsteller in Haft zu nehmen, begrenzen, dafür entschieden hat, deren Recht auf Freiheit einen weiter gehenden Schutz zu gewähren, als er sich aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. f EMRK in seiner Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ergibt.

45 Sodann werde ich erläutern, warum das Erfordernis einer „gesetzlichen“ Festlegung der Kriterien der Fluchtgefahr im Sinne von Art. 2 Buchst. n dieser Verordnung mit diesem Ziel eines verstärkten Schutzes zusammenhängt und unter diesem Blickwinkel verlangt, dass diese Kriterien in einer gesetzlichen Regelung festgelegt werden. C – Zum Willen des Unionsgesetzgebers, das Recht der Antragsteller auf Freiheit zu verstärken

46 Einer der wesentlichen Fortschritte, die durch die Dublin‑III-Verordnung und die Aufnahmerichtlinie eingeführt worden sind, besteht in der Verstärkung der Garantien, durch die die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Antragsteller in Haft zu nehmen, begrenzt wird. Der Unionsgesetzgeber wollte, wie es im 15. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt, die Inhaftnahme dieser Personen – die einen besonders schwerwiegenden Eingriff in ihr durch Art. 6 der Charta gewährleistetes Grundrecht auf Freiheit darstellt (

47 Diese Regelungen haben somit den Spielraum der Mitgliedstaaten beim Freiheitsentzug gegenüber Antragstellern, gegen die ein Überstellungsverfahren läuft, wesentlich eingeschränkt.

48 Vor dem Inkrafttreten dieser Regelungen war die Inhaftnahme von Antragstellern im abgeleiteten Unionsrecht nur minimal geregelt. Die der Dublin‑III-Verordnung vorangegangene Verordnung (EG) Nr. 343/2003 (Dublin II-Verordnung) (zum Beispiel aus rechtlichen Gründen oder aus Gründen der öffentlichen Ordnung erforderlich ist, können die Mitgliedstaaten dem Asylbewerber nach einzelstaatlichem Recht einen bestimmten Ort zuweisen“ (Hervorhebung nur hier). Die Gründe, aus denen einem Antragsteller die Freiheit entzogen werden konnte, waren demnach nicht harmonisiert. Art. 18 Abs. 1 der der Richtlinie 2013/32/EU (im Folgenden: Verfahrensrichtlinie) (

49 Die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, Antragsteller bis zu ihrer Überstellung in Haft zu nehmen, war auch durch ihre Verpflichtungen gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. f EMRK begrenzt (

50 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in einigen Urteilen (

51 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte setzt die Inhaftnahme einer Person im Rahmen eines solchen Verfahrens jedoch nicht voraus, dass diese Maßnahme „beispielsweise zur Vermeidung einer Fluchtgefahr erforderlich [ist]“ (

52 Durch den Erlass der Dublin‑III-Verordnung und der Aufnahmerichtlinie hat sich der Unionsgesetzgeber für einen Schutz des Rechts auf Freiheit der Antragsteller, gegen die ein Überstellungsverfahren läuft, ausgesprochen, der über den Schutz hinausgeht, der sich aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. f EMRK in seiner Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ergibt (

53 Dies gilt erstens, soweit Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung die Inhaftnahme dieser Antragsteller nur bei Vorliegen einer erheblichen Fluchtgefahr gestattet. Untersagt ist also, wie sich auch aus Art. 28 Abs. 1 dieser Verordnung ergibt, einen Antragsteller allein deshalb in Haft zu nehmen, weil ein Überstellungsverfahren im Gange ist (

54 Darüber hinaus enthält die Aufnahmerichtlinie in ihrem Art. 8 Abs. 3 nunmehr eine abschließende Aufzählung der Gründe, aus denen ein Antragsteller in Haft genommen werden kann. Zu diesen gehört nach Buchst. f dieser Bestimmung die Inhaftnahme zum Zwecke der Überstellung gemäß Art. 28 der Dublin‑III-Verordnung.

55 Zweitens sehen sowohl Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung als auch Art. 8 Abs. 2 der Aufnahmerichtlinie vor, dass die Inhaftnahme ein letztes Mittel darstellt, das nur dann in Frage kommt, wenn keine weniger einschneidenden Alternativen vorhanden sind.

56 In sämtlichen vorgenannten Bestimmungen kommt somit der Wille des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck, die Inhaftnahme von Antragstellern auf Ausnahmefälle zu beschränken, wie sich aus dem 15. Erwägungsgrund der Aufnahmerichtlinie ergibt und wie der Gerichtshof im Urteil N. (

57 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen meines Erachtens eine enge Auslegung der Bestimmungen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, einen Antragsteller in Haft zu nehmen. Vor diesem Hintergrund sollte bei Zweifeln hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „gesetzlich“ in Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung derjenigen Auslegung der Vorzug gegeben werden, die dem Recht der Antragsteller auf Freiheit den besten Schutz gewährt.

58 Wie ich im Folgenden darlegen werde, ist die Aufzählung der Kriterien für das Vorliegen einer Fluchtgefahr in einer Gesetzesvorschrift meines Erachtens geeignet, den Schutz der Antragsteller vor einer willkürlichen Beeinträchtigung ihres Rechts auf Freiheit zu verstärken. Darüber hinaus halte ich sie für erforderlich, um das zweifache Ziel zu verwirklichen, das meiner Meinung nach mit dem Erfordernis einer „gesetzlichen“ Festlegung dieser Kriterien verbunden ist. D – Zur Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung, in der die Kriterien der Fluchtgefahr im Hinblick auf die von Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung verfolgten Ziele festgelegt werden 1. Zum zweifachen Ziel des Erfordernisses einer „gesetzlichen“ Festlegung der Kriterien der Fluchtgefahr

59 Die Fluchtgefahr beinhaltet gemäß ihrer Definition in Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung sowohl einen subjektiven, spezifischen Aspekt („im Einzelfall“ (

60 Diese Definition enthält somit zwei kumulative Erfordernisse, da die zuständigen Behörden – d. h. die Verwaltungsbehörden oder die Gerichte (

61 In diesem Zusammenhang spiegelt das Erfordernis einer „gesetzlichen“ Festlegung der Kriterien der Fluchtgefahr meines Erachtens ein zweifaches Ziel wider.

62 Zum einen soll das Erfordernis sicherstellen, dass diese Kriterien ausreichende Garantien für die Rechtssicherheit bieten. Hierzu folgt aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die aufgrund einer Verordnung ergriffenen Maßnahmen eines Mitgliedstaats, selbst wenn sie die Ausübung eines ihm von der Verordnung eingeräumten Ermessens betreffen, im Einklang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit als einem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts stehen müssen (

63 Zum anderen hat dieses Erfordernis zum Ziel, zu gewährleisten, dass die Behörden, die die Kriterien der Fluchtgefahr anwenden sollen, ihr Ermessen bei der Einzelfallbeurteilung innerhalb eines im Voraus abgesteckten Rahmens ausüben.

64 Diese Ziele ergeben sich auch aus den Vorarbeiten zur Richtlinie 2008/115/EG (

65 Obwohl die Rückführungsrichtlinie nicht auf Personen anwendbar ist, die internationalen Schutz beantragen (

66 Außerdem hängt die Grenze, die eine solche Gefahr übersteigen muss, um eine Haftmaßnahme zu rechtfertigen, von der anwendbaren Regelung ab. Art. 15 Abs. 1 Buchst. a der Rückführungsrichtlinie macht die Inhaftnahme für die Zwecke der Abschiebung vom Bestehen einer „Fluchtgefahr“ abhängig. Art. 28 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung verlangt eine „erhebliche Fluchtgefahr“, um einem Antragsteller bis zu seiner Überstellung die Freiheit zu entziehen.

67 Im Übrigen betrifft das Überstellungsverfahren, anders als das Rückführungsverfahren, vor allem Antragsteller, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet des ersuchenden Mitgliedstaats aufhalten. Gemäß dem Hinweis im neunten Erwägungsgrund der Rückführungsrichtlinie hat ein Antragsteller nach Art. 9 Abs. 1 der Verfahrensrichtlinie nämlich das Recht, im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, in dem er seinen Antrag gestellt hat, zu bleiben, bis die erstinstanzliche Entscheidung hierüber oder gegebenenfalls die Entscheidung über den gegen diese Entscheidung eingelegten Rechtsbehelf ergangen ist (

68 Unter diesen Umständen sind meiner Ansicht nach die Garantien, die in der Rückführungsrichtlinie zur Begrenzung der Inhaftnahme von abzuschiebenden Personen vorgesehen sind, erst recht auf die Inhaftnahme von Antragstellern anwendbar, gegen die ein Überstellungsverfahren läuft.

69 Hierzu stelle ich fest, dass der ursprüngliche Vorschlag der Kommission im Rahmen des Verfahrens zum Erlass dieser Richtlinie keine Definition der Fluchtgefahr enthielt (

70 Die Wahl dieser Formulierung, obwohl der Vorschlag der Kommission die Beurteilung der Fluchtgefahr in keiner Weise eingrenzte und der Bericht des LIBE-Ausschusses nur „individuelle und objektive Kriterien“ anführte, ohne deren Quelle anzugeben, kann nicht als bedeutungslos angesehen werden ( 2. Zur Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung, die zur Erreichung dieser Ziele die Kriterien der Fluchtgefahr festlegt

71 Die Erreichung der beiden vorgenannten Ziele erfordert meines Erachtens, dass die objektiven Kriterien der Fluchtgefahr in einer gesetzlichen Regelung festgelegt werden. a) Zum Ziel der Gewährleistung der Rechtssicherheit

72 Der Grundsatz der Rechtssicherheit bedeutet im Wesentlichen, dass die Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat in Anwendung des Unionsrechts ergreift, es dem Einzelnen erlauben, sich über den Umfang seiner Rechte und Pflichten im Klaren zu sein und die Folgen seines Handelns vorherzusehen (

73 Da es mir weder zweckmäßig noch auch nur möglich erscheint, die jeweiligen Vorzüge von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis im Hinblick auf die Rechtssicherheit abstrakt zu beurteilen, werde ich meine Analyse auf die besonderen Umstände des Ausgangsrechtsstreits konzentrieren.

74 Wie ich in Nr. 25 dieser Schlussanträge dargelegt habe, handelt es sich bei der von dem vorlegenden Gericht angeführten ständigen Rechtsprechung um eine Reihe von Urteilen, die von diesem erlassen wurden und jeweils ein oder mehrere Kriterien für die Beurteilung des Vorliegens einer Fluchtgefahr festlegen. Die Aufzählung dieser Kriterien ist demnach bruchstückhaft.

75 Diese Feststellung legt zudem nahe, dass das Gericht diese Kriterien von Fall zu Fall auf der Grundlage der individuellen Umstände der ihm vorgelegten Rechtssachen anerkannt hat. In diesem Zusammenhang hat die tschechische Regierung in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass sich die Verwaltungspraxis und die Rechtsprechung weiterentwickeln könnten, wenn aufgrund der Erfahrungen andere für die Beurteilung der Fluchtgefahr relevante Kriterien zutage träten. Die Rechtsprechung bekräftige somit die zuvor von der Verwaltungspraxis entwickelten Kriterien.

76 Unter diesen Umständen bezweifle ich, dass die in Rede stehende Verwaltungspraxis und Rechtsprechung, auch wenn sie als gefestigt anzusehen sind, ausreichende Garantien im Hinblick auf die Vorhersehbarkeit bieten. Dies gilt umso mehr, als es sich bei einer Haftmaßnahme um einen besonders schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte der Antragsteller handelt – den der Unionsgesetzgeber im Übrigen auf Ausnahmefälle beschränken wollte (

77 Könnten sich die Kriterien der Fluchtgefahr aus einer Verwaltungspraxis oder einer Rechtsprechung, die diese Praxis gegebenenfalls billigt, ergeben, bestünde nämlich die Gefahr, dass sich diese Kriterien je nach den Entwicklungen dieser Praxis verändern. Sie könnten unter solchen Umständen sogar nicht hinreichend beständig sein, um – wie von Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung gefordert – als „festgelegt“ angesehen zu werden.

78 In der mündlichen Verhandlung hat die tschechische Regierung zudem Zweifel an dem öffentlichen Charakter der Verwaltungspraxis, aus der diese Kriterien hervorgehen, geäußert. Ohne Maßnahmen zu ihrer Bekanntmachung kann jedoch nicht sichergestellt werden, dass sie dem Einzelnen zugänglich sind. Insoweit hat der Gerichtshof im Übrigen die Ansicht vertreten, dass eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt gemacht wird, nicht die Klarheit und Bestimmtheit aufweist, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen (

79 Zwar bietet, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs ausgeführt hat, auch die Festlegung der Kriterien der Fluchtgefahr in einem geschriebenen Gesetz angesichts des Erfordernisses einer individuellen und konkreten Beurteilung dieser Gefahr keine absolute Garantie der Rechtssicherheit. Die Begrenzung dieser Beurteilung durch Kriterien, die in einer gesetzlichen Regelung festgelegt sind, bietet meines Erachtens jedoch bessere Garantien im Hinblick auf Beständigkeit und damit auf Rechtssicherheit. Im Übrigen verlangt der Unionsgesetzgeber meines Erachtens gerade zur Begrenzung der Gefahr einer willkürlichen Ausübung des Ermessens der Verwaltungsbehörden und Gerichte bei der Einzelfallbeurteilung, dass dieses Ermessen durch Kriterien eingeschränkt wird, die aus einem Gesetz herrühren (

80 Im Übrigen könnte eingewendet werden, dass die Rechte der Antragsteller gegebenenfalls besser durch eine ständige Rechtsprechung oder ständige Verwaltungspraxis geschützt seien, die genaue und strenge Kriterien aufstelle, als durch eine gesetzliche Regelung, die vage und dehnbare Kriterien festlege. Um jede Unklarheit in diesem Punkt zu vermeiden, weise ich darauf hin, dass sich die vorgelegte Frage nur auf die Erfordernisse bezüglich der Rechtsquelle der Kriterien der Fluchtgefahr bezieht. Sie betrifft mithin nicht das davon zu unterscheidende Problem bezüglich des Inhalts dieser Kriterien ( b) Zum Ziel der Begrenzung des Ermessens der Verwaltungsbehörden und Gerichte bei der Einzelfallprüfung

81 Neben ihren Vorteilen im Hinblick auf die Rechtssicherheit bietet der Erlass einer gesetzlichen Regelung zusätzliche Garantien für die externe Kontrolle des Ermessens der Verwaltungsbehörden und Gerichte, die die Fluchtgefahr beurteilen und gegebenenfalls die Inhaftnahme eines Antragstellers anordnen sollen.

82 In Anbetracht der Schwere des Eingriffs in das Grundrecht auf Freiheit, den eine solche Maßnahme darstellt, und des Willens des Unionsgesetzgebers, diesen auf Ausnahmefälle zu beschränken (

83 Dies ist meines Erachtens die wirkliche Tragweite des sich aus Art. 2 Buchst. n der Dublin‑III-Verordnung ergebenden zweifachen Erfordernisses einer individuellen Prüfung und einer Eingrenzung durch vorab festgelegte objektive Kriterien. Zum einen verpflichtet diese Vorschrift die Verwaltungsbehörden und Gerichte, die Umstände jedes konkreten Falles zu berücksichtigen. Zum anderen sorgt sie dafür, dass das Ermessen bei der Einzelfallprüfung anhand von im Voraus von einer anderen Behörde festgelegten allgemeinen und abstrakten Kriterien eingegrenzt wird.

84 Aufgrund dieser Erwägungen kann meines Erachtens ausgeschlossen werden, dass das Erfordernis der „gesetzlichen“ Festlegung objektiver Kriterien der Fluchtgefahr erfüllt ist, wenn diese Kriterien nicht durch eine Gesetzesvorschrift, sondern durch eine Verwaltungspraxis oder eine Rechtsprechung festgelegt sind (

85 Zur Untermauerung dieser Ausführungen möchte ich zunächst hinzufügen, dass der von mir vertretene Ansatz dem entspricht, den die Kommission in ihrem „Rückkehr-Handbuch“ im Hinblick auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 7 der Rückführungsrichtlinie verfolgt (

86 Wie ferner aus den Antworten in zwei Fragebögen hervorgeht, die im Rahmen von Untersuchungen des Europäischen Migrationsnetzwerks an die „nationalen Kontaktstellen“ der Mitgliedstaaten gerichtet waren (

87 Schließlich teilen mehrere nationale Gerichte diese Auslegung. Insbesondere hat der Bundesgerichtshof (Deutschland) die Ansicht vertreten, dass nach der genannten Vorschrift die Gründe, die in vorhersehbarer und überprüfbarer Weise die Annahme einer Fluchtgefahr erlaubten, in einer gesetzlichen Regelung (da eine Rechtsprechung nicht genüge) festgelegt sein müssten ( V – Ergebnis

88 Nach alledem schlage ich vor, die vom Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Art. 2 Buchst. n in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat nicht befugt ist, eine Person, die internationalen Schutz beantragt, zur Sicherstellung des Verfahrens der Überstellung in einen anderen Mitgliedstaat in Haft zu nehmen, wenn dieser erste Mitgliedstaat in seiner gesetzlichen Regelung keine objektiven Kriterien festgelegt hat, die es erlauben, das Bestehen einer Fluchtgefahr zu beurteilen; dies gilt selbst dann, wenn sich solche Kriterien aus der Verwaltungspraxis oder der Rechtsprechung dieses Mitgliedstaats ergeben.