Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.2025 – C-544/23

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN RICHARD DE LA TOUR vom 4. Februar 2025 ( Rechtssache C‑544/23 T. T., BAJI Trans s. r. o. gegen Národný inšpektorát práce (Vorabentscheidungsersuchen des Najvyšší správny súd Slovenskej republiky [Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 – Pflicht zur regelmäßigen Nachprüfung von Fahrtenschreibern – Abweichungen – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 49 Abs. 1 letzter Satz und Art. 51 Abs. 1 – Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes – Verwaltungssanktionen strafrechtlicher Natur – Kriterien – Kassationsbeschwerde – Neues Gesetz, das nach dem mit einem Rechtsmittel angefochtenen Urteil in Kraft getreten ist“ I. Einleitung

1 Verfahren, die Verwaltungssanktionen betreffen, unterscheiden sich von Verfahren, die strafrechtliche Sanktionen zum Gegenstand haben, gewöhnlich in dreierlei Hinsicht. Erstens werden strafrechtliche Sanktionen im eigentlichen Sinne von einem Gericht ausgesprochen, während Verwaltungssanktionen von Verwaltungsbehörden verhängt werden, wobei das Gericht nur im Stadium der Überprüfung eingreift. Zweitens finden auf Verwaltungssanktionen generell nicht die für strafrechtliche Sanktionen geltenden Verfahrensregeln Anwendung, sondern die Regeln für Verwaltungsverfahren und ‑streitigkeiten (

2 In der vorliegenden Rechtssache soll der Gerichtshof die Tragweite des in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (

3 Dieser Grundsatz hängt mit dem Grundsatz der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit von Strafen zusammen. Da die verhängte Strafe erforderlich und verhältnismäßig sein muss, d. h. den Straftäter gemäß Art. 49 Abs. 3 der Charta für die von ihm begangene Tat entsprechend ihrer Schwere bestrafen muss, erscheint eine Bestrafung nicht mehr gerechtfertigt, wenn der Gesetzgeber nach der Tathandlung seine Wertung entweder in Bezug auf deren Strafwürdigkeit oder in Bezug auf die Art oder die Höhe der künftig angedrohten Strafe geändert hat.

4 In diesem Zusammenhang möchte der Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik) vom Gerichtshof insbesondere wissen, ob das Kassationsgericht den Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes im Rahmen eines Rechtsstreits wegen einer Verwaltungssanktion anzuwenden hat, wenn das mildere Gesetz nach der in der Hauptsache ergangenen Entscheidung des unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts in Kraft getreten ist, die nach nationalem Recht rechtskräftig geworden ist und mit einer Kassationsbeschwerde angefochten wird.

5 Diese Frage bietet dem Gerichtshof die Gelegenheit, zu klären, ob in diesem Fall die besondere Funktion des Kassationsgerichts die Tragweite dieses Grundsatzes berühren kann. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Verordnung (EWG) Nr. 3821/85

6 Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr ( „(1) Das Kontrollgerät muss bei Fahrzeugen eingebaut und benutzt werden, die der Personen- oder Güterbeförderung im Straßenverkehr dienen und in einem Mitgliedstaat zugelassen sind; ausgenommen sind die in Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 [ ( (2) Die Mitgliedstaaten können die in Artikel 13 Absätze 1 und 3 der [Verordnung Nr. 561/2006] genannten Fahrzeuge von der Anwendung der vorliegenden Verordnung freistellen.“

7 Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 bestimmte: „Die Mitgliedstaaten erlassen nach Anhörung der [Europäischen] Kommission rechtzeitig die zur Durchführung dieser Verordnung notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Diese Vorschriften müssen sich unter anderem auf die Organisation, das Verfahren und die Mittel für die Überwachung sowie auf die Ahndung im Falle von Zuwiderhandlungen erstrecken.“

8 In Anhang I Ziff. VI Nr. 3 Buchst. a Abs. 1 dieser Verordnung hieß es: „Regelmäßige Nachprüfungen der in Kraftfahrzeugen eingebauten Geräte erfolgen mindestens alle zwei Jahre und können unter anderem im Rahmen der technischen Überwachung der Kraftfahrzeuge durchgeführt werden.“

9 Die Verordnung Nr. 3821/85 wurde mit Wirkung vom 2. März 2016 durch Art. 47 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr, zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates über das Kontrollgerät im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr aufgehoben ( 2. Verordnung Nr. 165/2014

10 Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 165/2014 bestimmt: „(1) Der Fahrtenschreiber ist in Fahrzeugen einzubauen und zu benutzen, die in einem Mitgliedstaat zugelassen sind, der Personen- oder Güterbeförderung im Straßenverkehr dienen und für die die Verordnung [Nr. 561/2006] gilt. (2) Die Mitgliedstaaten können die in Artikel 13 Absätze 1 und 3 der Verordnung [Nr. 561/2006] genannten Fahrzeuge von der Anwendung der vorliegenden Verordnung ausnehmen.“

11 Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 sieht vor: „Fahrtenschreiber werden regelmäßigen Nachprüfungen durch zugelassene Werkstätten unterzogen. Die regelmäßigen Nachprüfungen finden mindestens alle zwei Jahre statt.“

12 Art. 41 Abs. 1 dieser Verordnung lautet: „Die Mitgliedstaaten erlassen in Einklang mit den nationalen Verfassungsbestimmungen Vorschriften über die bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängenden Sanktionen und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit diese Sanktionen angewandt werden. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein und dürfen nicht diskriminierend sein; sie müssen ferner den in der Richtlinie 2006/22/EG[ (

13 Art. 48 Abs. 2 der Verordnung bestimmt: „[Diese Verordnung] gilt … ab dem 2. März 2016. …“ 3. Verordnung Nr. 561/2006

14 Art. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 sieht vor: „Durch diese Verordnung werden Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüter- und ‐personenverkehr festgelegt, um die Bedingungen für den Wettbewerb zwischen Landverkehrsträgern, insbesondere im Straßenverkehrsgewerbe, anzugleichen und die Arbeitsbedingungen sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern. Ziel dieser Verordnung ist es ferner, zu einer besseren Kontrolle und Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten sowie zu einer besseren Arbeitspraxis innerhalb des Straßenverkehrsgewerbes beizutragen.“

15 Art. 3 der Verordnung Nr. 561/2006 enthält eine Liste der für Beförderungen im Straßenverkehr eingesetzten Fahrzeugkategorien, für die diese Verordnung nicht gilt. Fahrzeuge, die für die Lieferung von Transportbeton verwendet werden, sind in dieser Liste nicht aufgeführt.

16 Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 enthält eine Liste der für Beförderungen eingesetzten Fahrzeugkategorien, für die die Mitgliedstaaten, sofern die Verwirklichung der in Art. 1 dieser Verordnung genannten Ziele nicht beeinträchtigt wird, Abweichungen von deren Art. 5 bis 9 zulassen können.

17 In der zum Zeitpunkt der Zuwiderhandlung des T. T. geltenden Fassung der Verordnung Nr. 561/2006 waren die für die Lieferung von Transportbeton verwendeten Fahrzeuge nicht in dieser Liste aufgeführt.

18 Seit Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2020/1054 ( B. Slowakisches Recht

19 Art. 50 Abs. 6 der Ústava Slovenskej republiky (Verfassung der Slowakischen Republik) bestimmt: „Für die Prüfung der Strafbarkeit einer Tat und die Verhängung einer Strafe für diese Tat ist das zum Zeitpunkt ihrer Begehung geltende Recht maßgeblich. Späteres Recht findet Anwendung, wenn es für den Täter günstiger ist.“

20 § 1 Buchst. a des Zákon č. 461/2007 Z. z. o používaní záznamového zariadenia v cestnej doprave (Gesetz Nr. 461/2007 über die Verwendung des Fahrtenschreibers im Straßentransport) vom 13. September 2007 (im Folgenden: Gesetz Nr. 461/2007) sieht vor: „Dieses Gesetz regelt die Rechtsverhältnisse, für die keine besonderen Vorschriften [Verweis auf die Verordnung Nr. 3821/85] gelten, betreffend: a) den Umfang der Verpflichtung zu Einbau und Verwendung eines Fahrtenschreibers in Kraftfahrzeugen …“

21 § 2 dieses Gesetzes lautet: „(1) Ein Verkehrsunternehmen, das Bus- oder Straßengüterverkehr betreibt, stellt sicher, dass in jedem Fahrzeug, das zur Beförderung von Fahrgästen oder Gütern verwendet wird, ein Fahrtenschreiber eingebaut ist, und benutzt bei der Durchführung von Beförderungen Schaublätter und Fahrerkarten, sofern im Folgenden nichts anderes bestimmt ist. (2) Die Verpflichtung des Verkehrsunternehmens nach Abs. 1 gilt nicht für Fahrzeuge, die für in besonderen Vorschriften geregelte Beförderungen eingesetzt werden [(Verweis auf Art. 3 und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006)].“

22 § 38 Abs. 1 Buchst. a Nr. 1 des Zákon č. 462/2007 Z. z. o organizácii pracovného času v doprave a o zmene a doplnení zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 309/2007 Z. z. (Gesetz Nr. 462/2007 über die Arbeitszeitgestaltung im Transportwesen, über die Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 125/2006 über die Arbeitsaufsicht, über die Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 82/2005 über illegale Arbeit und illegale Beschäftigung sowie über die Änderung und Ergänzung einiger Gesetze in der Fassung des Gesetzes Nr. 309/2007) vom 13. September 2007 (im Folgenden: Gesetz Nr. 462/2007) bestimmt: „Ein Kraftfahrer begeht eine Ordnungswidrigkeit, a) wenn er ein Fahrzeug führt, 1. das über keinen Fahrtenschreiber verfügt oder dessen Fahrtenschreiber keiner gültigen regelmäßigen Nachprüfung unterzogen wurde, oder wenn er den Fahrtenschreiber nicht ordnungsgemäß verwendet.“ III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen

23 Mit Verwaltungsbescheid vom 8. Dezember 2016 wurde T. T. für schuldig befunden, gegen § 38 Abs. 1 Buchst. a Nr. 1 des Gesetzes Nr. 462/2007 verstoßen zu haben, indem er am 4. November 2015 Beton mit einem Fahrzeug der BAJI Trans s. r. o. befördert habe, dessen Fahrtenschreiber seit dem 25. Juni 2015 keiner gültigen regelmäßigen Nachprüfung unterzogen worden sei. Deshalb wurde gegen T. T. eine Geldbuße in Höhe von 200 Euro verhängt.

24 Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Národný inšpektorát práce (Nationale Arbeitsaufsichtsbehörde, Slowakei) mit Bescheid vom 3. April 2017 zurück.

25 T. T. und BAJI Trans fochten diese Verwaltungsbescheide beim Krajský súd v Bratislave (Regionalgericht Bratislava, Slowakei) mit der Begründung an, dass das fragliche Betontransportfahrzeug aus der Kategorie der Fahrzeuge, in denen ein Fahrtenschreiber verwendet werden müsse, herausfalle.

26 Mit Urteil vom 27. März 2019 wies der Krajský súd v Bratislave (Regionalgericht Bratislava) als Verwaltungsgericht die Klage von T. T. als unbegründet und die Klage von BAJI Trans wegen fehlender Aktivlegitimation ab.

27 Das Gericht führte insbesondere aus, die Verpflichtung zur Benutzung von Fahrtenschreibern in allen für die Beförderung im Straßenverkehr eingesetzten Fahrzeugen sei in Art. 3 der Verordnung Nr. 3821/85 und in § 2 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 461/2007, unbeschadet der Ausnahmen nach den Art. 3 und 13 der Verordnung Nr. 561/2006, vorgesehen. Unter diesen Ausnahmeregelungen finde sich jedoch keine für Fahrzeuge zur Beförderung von Beton, so dass die Verpflichtung zur Verwendung von Fahrtenschreibern vollumfänglich auch für solche Fahrzeuge gelte.

28 Gegen dieses Urteil legten T. T. und BAJI Trans am 15. Juli 2019 Kassationsbeschwerde beim Najvyšší súd Slovenskej republiky (Oberstes Gericht der Slowakischen Republik) ein.

29 In dem Kassationsverfahren reichten T. T. und BAJI Trans am 24. August 2020 einen Schriftsatz ein, worin sie darauf hinwiesen, dass die Verordnung Nr. 561/2006 durch die Verordnung 2020/1054 geändert worden sei.

30 Nach Einlegung der Kassationsbeschwerde wurde die Zuständigkeit für deren Prüfung auf den Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik), das vorlegende Gericht, übertragen.

31 Dieses Gericht führt erstens aus, es seien innerstaatliche Gesetze erlassen worden, um die Verordnungen Nrn. 3821/85 und 165/2014 umzusetzen, und zwar nicht nur die in diesen Verordnungen vorgesehenen Pflichten, sondern auch die Pflicht zur Einführung eines Systems von Sanktionen bei Verstößen gegen diese Pflichten. Die zuständige Verwaltungsbehörde habe daher das Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchgeführt, als sie über die Schuld von T. T. und die gegen ihn zu verhängende Sanktion entschieden habe. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob es ebenfalls das Unionsrecht im Sinne dieser Bestimmung der Charta durchführt, wenn es die zur Umsetzung des Unionsrechts ergangene einschlägige innerstaatliche Regelung auslegt und T. T gerichtlichen Rechtsschutz gewährt.

32 Zweitens möchte dieses Gericht vom Gerichtshof die ausdrückliche Bestätigung erhalten, dass Art. 49 Abs. 1 der Charta ähnlich wie Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (lex posterior mitius) anzuwenden, wobei dieser Grundsatz auch in Verfahren der gerichtlichen Überprüfung vor einem Verwaltungsgericht anzuwenden ist.

33 Das vorlegende Gericht möchte drittens wissen, ob der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes von dem Gericht anzuwenden ist, das über eine Kassationsbeschwerde zu entscheiden hat, die gegen das Urteil eines unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts eingelegt wurde, mit dem die gegen eine Verwaltungssanktion erhobene Klage abgewiesen wurde, wenn das neue Gesetz nach diesem Urteil in Kraft getreten ist. Das vorlegende Gericht fragt somit nach der Tragweite, die Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta im Rahmen der Prüfung einer Kassationsbeschwerde angesichts der Besonderheiten des Kassationsverfahrens zukommt.

34 Unter diesen Umständen hat der Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 51 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat das Recht der Union durchführt, wenn er gemäß den nationalen Rechtsvorschriften eine verwaltungsrechtliche Sanktion wegen eines Verstoßes gegen eine Verpflichtung verhängt, sofern sich diese Verpflichtung aus dem Unionsrecht ergibt und die Mitgliedstaaten zur Ahndung dieses Verstoßes verpflichtet sind, wie dies bei Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 41 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 der Fall ist? 2. Falls die erste Frage bejaht wird: Sind Art. 49 Abs. 1 der Charta und der darin niedergelegte Grundsatz lex posterior mitius dahin auszulegen, dass sie auch auf die Verhängung einer Sanktion für verwaltungsrechtliche Delikte Anwendung finden, wenn über die Schuld und die Strafe zunächst kein Gericht, sondern eine Verwaltungsbehörde entscheidet, und dass dieser Grundsatz anschließend auch bei der Überprüfung der Entscheidung dieser Verwaltungsbehörde durch das Verwaltungsgericht Anwendung findet? 3. Falls die zweite Frage bejaht wird: Sind Art. 49 der Charta und der darin niedergelegte Grundsatz lex posterior mitius dahin auszulegen, dass sie in einem nationalen Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren unabhängig von dessen Stadium Anwendung finden? 4. Falls die dritte Frage verneint wird: Nach welchen Kriterien ist dieses Verfahrensstadium zu bestimmen? Insbesondere: Sind Art. 49 der Charta und der darin niedergelegte Grundsatz lex posterior mitius dahin auszulegen, dass sie in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelverfahren – wie im Fall einer Kassationsbeschwerde – Anwendung finden, so dass ein Gericht, wie es der Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik) ist, der über diese Kassationsbeschwerde in der zweiten und letzten Instanz zu befinden hat, eine Änderung der Rechtsvorschriften zugunsten des Täters des verwaltungsrechtlichen Delikts berücksichtigen muss, das im zugrundeliegenden Verfahren von der Verwaltungsbehörde – und nicht vom Gericht – geprüft wurde, wobei diese Änderung erst nach dem Erlass der zu überprüfenden Entscheidung des unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts eingetreten ist, die rechtskräftig ist?

35 Die nationale Arbeitsaufsichtsbehörde, die slowakische und die italienische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. T. T. und BAJI Trans, die slowakische und die italienische Regierung sowie die Kommission haben an der mündlichen Verhandlung vom 24. September 2024 teilgenommen, in der sie u. a. auf die vom Gerichtshof zur mündlichen Beantwortung gestellten Fragen geantwortet haben. IV. Rechtliche Würdigung A. Zur ersten Vorlagefrage

36 Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 51 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat das Recht der Union im Sinne dieser Bestimmung durchführt, wenn er zum einen nach Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 41 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 die Verhängung einer Verwaltungssanktion wegen Verstoßes gegen die Pflichten zum Mitführen eines Fahrtenschreibers in Fahrzeugen zur Güterbeförderung sowie zu dessen regelmäßiger Nachprüfung vorsieht und wenn zum anderen diese Sanktion gerichtlich überprüft wird.

37 Es steht meines Erachtens außer Zweifel, dass diese Frage zu bejahen ist.

38 Der Anwendungsbereich der Charta ist in deren Art. 51 Abs. 1 festgelegt, wonach die Charta, was das Handeln der Mitgliedstaaten betrifft, für diese ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union gilt.

39 Die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte finden dem Gerichtshof zufolge somit in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung (

40 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs setzt der Begriff „Durchführung des Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta voraus, dass zwischen einem Unionsrechtsakt und der betreffenden nationalen Maßnahme ein Zusammenhang besteht, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann (

41 Um zu klären, ob eine nationale Maßnahme die Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta betrifft, ist daher u. a. zu prüfen, ob mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung die Durchführung einer Bestimmung des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat und ob mit ihr andere als die unter das Unionsrecht fallenden Ziele verfolgt werden, selbst wenn sie das Unionsrecht mittelbar beeinflussen kann, sowie ferner, ob es eine Regelung des Unionsrechts gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann (

42 Im vorliegenden Fall verlangen sowohl die zum Zeitpunkt der Tathandlung geltende Verordnung Nr. 3821/85 als auch die Verordnung Nr. 165/2014, mit der Letztere aufgehoben wurde, dass in Fahrzeugen zur Güterbeförderung ein Fahrtenschreiber mitgeführt und regelmäßigen Nachprüfungen unterzogen wird. Außerdem schreiben diese Verordnungen den Mitgliedstaaten in Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 bzw. Art. 41 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 vor, Verstöße gegen ihre Bestimmungen zu ahnden. Ein Mitgliedstaat führt aber das Recht der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durch, wenn er der in einer unionsrechtlichen Bestimmung aufgestellten Verpflichtung nachkommt, Sanktionen für die in dieser Bestimmung genannten Verstöße vorzusehen (

43 Das gilt auch für die gerichtliche Überprüfung dieser Geldbuße.

44 Da die Anwendung der Verordnungen Nrn. 3821/85 und 165/2014 durch ein nationales Gericht eine Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta darstellt, muss dieses Gericht somit bei der Ausübung dieser Überprüfung die Anforderungen beachten, die sich aus den in der Charta verankerten Grundrechten ergeben (

45 Zwar beruhen die Vorlagefragen auf der Feststellung, dass der slowakische Gesetzgeber nunmehr Fahrzeuge zur Beförderung von Transportbeton von der Pflicht zum Mitführen eines Fahrtenschreibers befreit hat. Bei der Einführung dieser Ausnahmeregelung hat dieser Gesetzgeber jedoch lediglich die ihm sowohl in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3821/85 als auch in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 165/2014 eingeräumte Befugnis wahrgenommen. Es ist aber davon auszugehen, dass ein Mitgliedstaat, wenn er von einem Ermessen oder einem Gestaltungsspielraum Gebrauch macht, der integrierender Bestandteil der durch den betreffenden Unionsrechtsakt geschaffenen Regelung ist, das Recht der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchführt (

46 Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, dass nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 461/2007 jedes Fahrzeug, das einem Straßengüterverkehrsunternehmen gehört und für die Beförderung von Gütern verwendet wird, mit einem Fahrtenschreiber ausgestattet sein muss. Nach § 2 Abs. 2 dieses Gesetzes sind jedoch die in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 genannten Fahrzeuge von dieser Pflicht befreit. Mit einem dynamischen Verweis auf diese Bestimmung hat der slowakische Gesetzgeber somit von seiner Befugnis sowohl nach dem zum Zeitpunkt der Tathandlung geltenden Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3821/85 als auch nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 165/2014, mit der die Verordnung Nr. 3821/85 mit Wirkung vom 2. März 2016 aufgehoben wurde, Gebrauch gemacht. Denn nach diesen beiden Bestimmungen können die Mitgliedstaaten die in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 genannten Fahrzeuge von der Pflicht zur Ausrüstung mit einem Fahrtenschreiber ausnehmen (

47 Diese Bestimmung enthält eine Liste der Fahrzeugkategorien, bei denen die Mitgliedstaaten von den Vorgaben (für das Mindestalter sowie die Arbeits- und Ruhezeiten der Fahrer) gemäß den Art. 5 bis 9 dieser Verordnung abweichen dürfen. Bis zum Inkrafttreten der Verordnung 2020/1054 waren Fahrzeuge, die für die Lieferung von Transportbeton verwendet wurden, nicht in dieser Liste aufgeführt. Sie gehörten daher nicht zu den Fahrzeugen, die unter § 2 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 461/2007 fielen. Ab dem 20. August 2020, als die Verordnung 2020/1054 in Kraft trat, wurden diese Fahrzeuge jedoch automatisch in die Liste der in diesem § 2 Abs. 2 genannten Fahrzeuge aufgenommen und waren somit vom slowakischen Gesetzgeber von der Pflicht zur Ausrüstung mit einem Fahrtenschreiber befreit. B. Zur zweiten Vorlagefrage

48 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verankerte Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes dahin auszulegen ist, dass er sowohl bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen gemäß Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 41 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 als auch bei der gerichtlichen Überprüfung dieser Sanktionen Anwendung findet. 1. Zur Anwendbarkeit des in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verankerten Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes auf Verwaltungssanktionen strafrechtlicher Natur

49 Gemäß Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verlangt der Grundsatz der Rückwirkung des günstigeren Strafgesetzes, dass eine mildere Strafe anzuwenden ist, wenn das Gesetz dies vorsieht, nachdem eine Straftat begangen wurde (

50 Entsprechend den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte (

51 Um zu ermitteln, ob diese Bestimmung anwendbar ist, ist daher zu prüfen, ob eine Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren fragliche Verwaltungssanktion strafrechtlichen Charakter hat.

52 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 50 der Charta, die auf deren Art. 49 Abs. 3 übertragen wurde, sind für die Beurteilung des strafrechtlichen Charakters einer Sanktion drei Kriterien maßgebend (die so genannten „Engel-Kriterien“ des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, im Folgenden: EGMR (

53 Denn auch bei Zuwiderhandlungen, die im innerstaatlichen Recht nicht als „strafrechtlich“ eingestuft werden, kann sich ein solcher Charakter aus der Art der Zuwiderhandlung und dem Schweregrad der dem Betroffenen drohenden Sanktion ergeben (

54 Zwar ist es Sache des vorlegenden Gerichts, anhand der genannten Kriterien zu beurteilen, ob die im Ausgangsverfahren fragliche Maßnahme im Sinne von Art. 49 Abs. 1 der Charta strafrechtlicher Natur ist, doch kann der Gerichtshof in seiner Vorabentscheidung Klarstellungen vornehmen, um diesem Gericht eine Richtschnur für seine Auslegung zu geben (

55 Was das erste Kriterium anbelangt, das die rechtliche Einordnung der Zuwiderhandlung im innerstaatlichen Recht betrifft, so scheint die von T. T. begangene Zuwiderhandlung nach slowakischem Recht nicht als Straftat angesehen zu werden.

56 Das zweite Kriterium, das sich auf die Art der Zuwiderhandlung bezieht, erfordert die Prüfung, ob mit der fraglichen Maßnahme u. a. eine repressive Zielsetzung verfolgt wird, was für eine Sanktion strafrechtlicher Natur im Sinne von Art. 49 der Charta typisch ist (

57 Im vorliegenden Fall steht fest, dass durch die unionsrechtliche Regelung, wonach bestimmte Fahrzeugkategorien mit einem Fahrtenschreiber ausgerüstet sein müssen, der regelmäßigen Nachprüfungen zu unterziehen ist, die sozialen Bedingungen der von dieser Regelung erfassten Arbeitnehmer sowie die Straßenverkehrssicherheit verbessert werden sollen (

58 Entgegen der von der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung geäußerten These ist der Umstand, dass sich die fragliche Sanktion gegen eine besondere Gruppe von Personen richtet, meines Erachtens nicht geeignet, die mit dieser Sanktion verfolgte repressive Zielsetzung im vorliegenden Fall auszuschließen. Im Kontext mit Maßnahmen, die nicht generell gegen die Allgemeinheit, sondern gegen eine bestimmte Kategorie von Adressaten gerichtet sind, welche eine speziell durch das Unionsrecht geregelte Tätigkeit ausüben und deshalb die Voraussetzungen für die Erteilung einer von den Mitgliedstaaten erteilten Zulassung erfüllen müssen, die ihnen bestimmte Vorrechte verleiht, hat der Gerichtshof zwar entschieden, dass mit Maßnahmen, die darin bestehen, diese Personen von der Ausübung dieser Vorrechte auszuschließen, wenn die Voraussetzungen hierfür nicht mehr erfüllt werden oder nicht mehr erfüllt zu werden drohen, nicht zwangsläufig ein repressives Ziel verfolgt wird (

59 Was das dritte Kriterium betrifft, nämlich den Schweregrad der Verwaltungssanktion, so hat die mündliche Verhandlung hierzu ergeben, dass diese Sanktion einen hohen Schweregrad aufzuweisen scheint.

60 Insoweit ist zu beachten, dass der Schweregrad nach Maßgabe der in den einschlägigen Bestimmungen vorgesehenen Höchststrafe beurteilt wird (

61 Die Feststellung, dass die im Ausgangsverfahren fragliche Zuwiderhandlung laut den Auskünften, die der Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung erhalten hat, mit einer Geldbuße von bis zu 1660 Euro geahndet werden konnte, zeugt davon, dass es sich hierbei um eine schwerwiegende Sanktion handelte.

62 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass zwei der Engel-Kriterien erfüllt sind und das vorlegende Gericht möglicherweise feststellen wird, dass die im Ausgangsverfahren fragliche Sanktion strafrechtlicher Natur im Sinne von Art. 49 Abs. 1 der Charta ist. Im Übrigen scheint der Gerichtshof implizit bereits angenommen zu haben, dass eine Geldbuße, die wegen eines Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 3821/85 verhängt wurde, eine Sanktion strafrechtlicher Natur im Sinne der Charta darstellt (

63 Ich halte es daher für sehr unwahrscheinlich, dass das vorlegende Gericht auf der Grundlage der ihm vorliegenden Angaben zu dem Schluss gelangen wird, die im Ausgangsverfahren fragliche Geldbuße stelle keine Sanktion strafrechtlicher Natur dar. Andernfalls wäre Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta nicht anwendbar. Es wäre dann zu prüfen, ob ähnliche Konsequenzen aus einem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts gezogen werden könnten, wonach sich der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes auf alle Verwaltungssanktionen bezöge, ohne dass deren strafrechtliche Natur nachgewiesen werden müsste.

64 Meines Erachtens ist dies zu verneinen.

65 Zwar hat der Gerichtshof festgestellt, dass schon vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, wonach die Charta und die Verträge rechtlich gleichrangig sind, der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten folgte und dementsprechend zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, die das nationale Gericht bei der Anwendung des nationalen Rechts zu beachten hat (

66 Hingegen sollte nach meinem Dafürhalten der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes nicht als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts auf Verwaltungssanktionen angewandt werden, die keinen strafrechtlichen Charakter haben. Die Ausdehnung eines solchen Grundsatzes auf diese Sanktionen würde nämlich die vorherige Prüfung, ob eine Sanktion strafrechtlicher Natur ist, bei der Anwendung von Art. 49 Abs. 1 der Charta überflüssig machen, was der Absicht der Urheber dieser Bestimmung, die sie auf den Bereich des Strafrechts beschränken wollten, zuwiderliefe. Außerdem ließe sich eine solche Ausdehnung meines Erachtens nicht auf gemeinsame Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten stützen.

67 In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass in einigen Mitgliedstaaten der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes auf Maßnahmen angewandt wird, die sich als „Verwaltungssanktionen“ bezeichnen lassen, ohne dass eine solche Anwendung auf Maßnahmen mit strafrechtlichem Charakter im Sinne der EMRK und der Charta beschränkt wäre (

68 Daher ist es meiner Meinung nach ausgeschlossen, dass dieser Grundsatz als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts auf Verwaltungssanktionen Anwendung findet, die nicht in den Anwendungsbereich von Art. 49 Abs. 1 der Charta fallen.

69 Es bleibt den Mitgliedstaaten jedoch unbenommen, einen solchen Grundsatz gemäß Art. 53 der Charta als nationalen Schutzstandard unter Wahrung des Vorrangs, der Einheit und der Wirksamkeit des Unionsrechts anzuwenden (

70 Der Umstand, dass der Gerichtshof in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ( 2. Zur Absicht des Gesetzgebers, ein milderes Strafgesetz zu erlassen

71 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „setzt die Anwendung [des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes] zeitlich aufeinanderfolgende rechtliche Regelungen voraus und beruht auf der Feststellung, dass diese Aufeinanderfolge in der betreffenden Rechtsordnung eine Änderung des Standpunkts hinsichtlich der strafrechtlichen Qualifikation der Handlungen, die eine Straftat darstellen können, oder hinsichtlich der wegen einer solchen Straftat zu verhängenden Strafe widerspiegelt“ (

72 Dieser Grundsatz kommt somit zur Anwendung, wenn die Entwicklung der geltenden Regelungen für den Straftäter entweder wegen einer Änderung der strafrechtlichen Qualifikation der Tathandlung oder wegen einer milderen Strafe günstig ist (

73 Darüber hinaus setzt die Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes einen Wertungswandel des Gesetzgebers hinsichtlich der Angemessenheit der zuvor festgelegten Sanktionsregelung voraus (

74 Das ist nicht der Fall, wenn die nach Begehung einer Straftat erfolgte Änderung des anwendbaren Rechts eine einfache Änderung der Sachlage im Hinblick auf diese Straftat darstellt, die deren Tatbestandsmerkmale unberührt lässt. So hat der Gerichtshof entschieden, dass der Erwerb der Unionsbürgerschaft einen faktischen Umstand darstellt, der nicht geeignet ist, die Tatbestandsmerkmale der Straftat der Beihilfe zur illegalen Einwanderung zu verändern (

75 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs liegt auch dann keine Änderung des Standpunkts des Gesetzgebers hinsichtlich der strafrechtlichen Qualifikation der Tathandlung oder der für eine Straftat zu verhängenden Strafe vor, wenn die Änderung einer Regelung das Ergebnis einer rein wirtschaftlichen und technischen Bewertung ist, durch die nicht in Frage gestellt wird, wie die zuständigen nationalen Behörden Verhaltensweisen strafrechtlich einstufen oder ahnden, mit denen sich der Täter einen ungerechtfertigten Vorteil verschafft hat, auch wenn dieser Vorteil nach der neuen Regelung künftig anerkannt sein sollte (

76 Da der Gesetzgeber in diesen verschiedenen Fällen nicht beabsichtigt hat, ein bestimmtes Verhalten zu entkriminalisieren oder weniger streng zu bestrafen, wird durch die Rechtsänderung eine frühere Tat, die aus Gründen einer wirksamen Strafverfolgung weiterhin geahndet werden muss, nicht zu einem rechtmäßigen Verhalten.

77 Anders verhält es sich aus meiner Sicht im vorliegenden Fall.

78 Die durch die Verordnung 2020/1054 erfolgte Einfügung eines Buchst. r in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006, wonach die Mitgliedstaaten eine Ausnahme von der Pflicht zum Mitführen eines Fahrtenschreibers für Fahrzeuge gewähren können, die für die Lieferung von Transportbeton verwendet werden, sowie die Definition der Ausnahmen in § 2 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 461/2007 mittels eines allgemeinen Verweises auf Art. 3 und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 belegen, dass sich der Standpunkt des Unionsgesetzgebers und des slowakischen Gesetzgebers hinsichtlich der Notwendigkeit, für diese Fahrzeugkategorie eine solche Pflicht vorzuschreiben, und folglich hinsichtlich der Frage geändert hat, ob es strafwürdig ist, wenn diese Fahrzeugkategorie mit keinem Fahrtenschreiber ausgestattet ist oder wenn dieser keiner gültigen Nachprüfung unterzogen wurde. Der Grund für diesen Wertungswandel dürfte in den besonderen Merkmalen der Beförderung von Transportbeton liegen, die über relativ kurze Strecken stattfindet, so dass es wenig sinnvoll erscheinen mag, für Fahrzeuge, die solchen Beton befördern, einen Fahrtenschreiber vorzuschreiben.

79 Soweit die Rechtsänderung es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die für die Lieferung von Transportbeton verwendeten Fahrzeuge von der Pflicht zum Mitführen eines Fahrtenschreibers zu befreien, lässt sich daraus ableiten, dass der Unionsgesetzgeber die Strafwürdigkeit von Verstößen gegen diese Pflicht bei dieser Fahrzeugkategorie nunmehr anders bewertet, wobei sich der slowakische Gesetzgeber, der von dieser Befreiungsmöglichkeit Gebrauch gemacht hat, dieser Bewertung anschließt. Da die Fahrer von Fahrzeugen, die für die Lieferung von Transportbeton eingesetzt werden, aufgrund dieser Rechtsänderung aus dem Personenkreis ausgeschlossen sind, dem eine Ordnungswidrigkeit nach § 38 des Gesetzes Nr. 462/2007 vorgeworfen werden kann, stellt die Änderung weder einen sachfremden faktischen Umstand noch eine rein wirtschaftliche und technische Bewertung dar, die nichts mit den Tatbestandsmerkmalen dieser Ordnungswidrigkeit zu tun hätte.

80 Dabei ist es unerheblich, dass die in diesem § 38 bestehende Rechtsgrundlage für die Ordnungswidrigkeit unverändert bleibt. Denn die Rechtsänderung, die sich aus der den Mitgliedstaaten eingeräumten Möglichkeit ergibt, Ausnahmeregelungen für bestimmte Fahrzeugkategorien einzuführen, findet sich in einer Nebenbestimmung des Ordnungswidrigkeitengesetzes, das die Tatbestandsmerkmale der Ordnungswidrigkeit festlegt. In derartigen Situationen sollte meines Erachtens der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes uneingeschränkt gelten, wie dies auch in mehreren Mitgliedstaaten der Fall ist (

81 Nach alledem ist der in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verankerte Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes nach meiner Auffassung dahin auszulegen, dass er sowohl bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen gemäß Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 41 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165/2014 als auch bei der gerichtlichen Überprüfung dieser Sanktionen gilt, da diese Sanktionen strafrechtlicher Natur sind und das neue Gesetz, indem es die Pflicht zum Mitführen eines Fahrtenschreibers in für die Lieferung von Transportbeton verwendeten Fahrzeugen aufhebt, eine Änderung des Standpunkts des Gesetzgebers hinsichtlich der Notwendigkeit widerspiegelt, Verstöße gegen diese Pflicht zu ahnden. C. Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage

82 Mit seiner dritten und seiner vierten Frage, die meines Erachtens zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen vom Gerichtshof wissen, ob es aufgrund des in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verankerten Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes bei der Prüfung der bei ihm eingelegten Kassationsbeschwerde ein milderes Strafgesetz berücksichtigen muss, das nach Erlass der Entscheidung des unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts in Kraft getreten ist, die nach nationalem Recht rechtskräftig geworden ist und den Gegenstand dieser Beschwerde bildet.

83 Das vorlegende Gericht möchte somit wissen, ob dieser Grundsatz in allen Stadien des Gerichtsverfahrens anzuwenden ist, und zwar – angesichts der rechtlichen Besonderheiten dieses Verfahrensstadiums – auch im Stadium der Kassationsbeschwerde, wenn das günstigere Recht in diesem Stadium in Kraft getreten ist. Das Gericht erklärt, dass diese Frage bisher von seinen Spruchkammern unterschiedlich beantwortet wird (

84 Das vorlegende Gericht weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass es – auch ohne einen entsprechenden Antrag – die grundlegenden Prinzipien der Strafzumessung, einschließlich des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes, berücksichtigen müsse (

85 Das vorlegende Gericht fügt hinzu, die Kassationsbeschwerde werde theoretisch gerade deshalb als außerordentlicher Rechtsbehelf betrachtet, weil sie gegen eine rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Entscheidung gerichtet sei. Die Gründe, aus denen eine Kassationsbeschwerde eingelegt werden könne, seien jedoch weit gefasst und bezögen sich grundsätzlich auf alle Rechts- und Verfahrensfehler (

86 Das vorlegende Gericht möchte somit zum einen wissen, welche Bedeutung die Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung für die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes hat. Zum anderen wirft es die Frage auf, ob die rechtlichen Merkmale der Kassationsbeschwerde ein Verfahrenshindernis für die Anwendung dieses Grundsatzes darstellen.

87 Ich werde diese beiden Aspekte nacheinander behandeln. 1. Zur Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung im Hinblick auf die Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes

88 Hier soll geklärt werden, ob die Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes im Rahmen eines Kassationsverfahrens, wie es Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, ausgeschlossen werden kann, weil sich dieses Verfahren zur Überprüfung der Entscheidung eines unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts an ein Verfahren anschließt, in dem dieses Gericht eine Entscheidung erlassen hat, die nach slowakischem Recht rechtskräftig geworden ist.

89 In diesem Zusammenhang stelle ich fest, dass Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta sehr weit gefasst ist und keine zeitliche Schranke für den Grundsatz enthält, wonach das Gesetz anzuwenden ist, das nach Begehung einer Straftat nachträglich eine mildere Strafe vorsieht. Insbesondere enthält diese Bestimmung keinen Hinweis auf eine in der Existenz einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung bestehende Schranke.

90 Allerdings hat der Gerichtshof bereits anerkannt, dass dieser Grundsatz nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, mit denen der von Rechts wegen mit einer Verurteilung wegen einer Straftat einhergehende Verlust des aktiven Wahlrechts ausschließlich bei rechtskräftigen Verurteilungen beibehalten wird, die letztinstanzlich unter der Geltung des alten Strafgesetzes ergangen waren, obwohl später ein für den Verurteilten günstigeres Gesetz verabschiedet wurde (

91 Dagegen gilt der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes so lange, bis ein rechtskräftiges Urteil ergangen ist. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, dass in jedem Einzelfall geprüft wird, ob ein solches Urteil ergangen ist.

92 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs enthält Art. 49 der Charta nämlich zumindest die gleichen Garantien, wie sie in Art. 7 EMRK vorgesehen und gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta als Mindestschutzstandard zu berücksichtigen sind (

93 Aus der Rechtsprechung des EGMR geht aber hervor, dass der in Art. 7 Abs. 1 EMRK garantierte Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes „in der Regel darin zum Ausdruck kommt, dass, wenn das zum Zeitpunkt der Begehung einer Straftat geltende Strafrecht und spätere, vor Ergehen eines endgültigen Urteils erlassene Strafgesetze voneinander abweichen, das Gericht das Gesetz anwenden muss, dessen Bestimmungen für den Beschuldigten günstiger sind“ (

94 Der Begriff „endgültiges Urteil“ wird in Art. 49 Abs. 1 der Charta nicht erwähnt, geschweige denn definiert. Da es bei der Entscheidung über die Anwendbarkeit des in dieser Bestimmung verankerten Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes maßgeblich auf diesen Begriff ankommt, sind jedoch, auch im Interesse einer unionsweit einheitlichen Anwendung dieses Grundsatzes, einige Merkmale zu ermitteln, anhand deren die Konturen dieses Begriffs bestimmt werden können. Hierzu kann der Begriff „rechtskräftiges Urteil“ in Art. 50 der Charta, in dem der Grundsatz ne bis in idem verankert ist, genutzt werden, wobei auch Erkenntnisse aus der Rechtsprechung des EGMR zu diesem Grundsatz herangezogen werden können.

95 In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK (ne bis in idem). Laut dem Erläuternden Bericht zum Protokoll Nr. 7 zur EMRK (wenn sie unwiderruflich ist, d. h. wenn gegen sie keine ordentlichen Rechtsbehelfe eingelegt werden können oder wenn die Parteien solche Rechtsbehelfe ausgeschöpft haben oder die Fristen haben verstreichen lassen, ohne sie wahrzunehmen“ (Außerordentliche Rechtsbehelfe wie ein Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens oder ein Antrag auf Verlängerung einer abgelaufenen Frist bleiben hingegen bei der Prüfung, ob das Verfahren endgültig abgeschlossen ist, unberücksichtigt. Obwohl diese Rechtsbehelfe eine Fortsetzung des ersten Verfahrens darstellen, hängt die „Endgültigkeit“ der Entscheidung nicht davon ab, ob sie wahrgenommen werden (

96 Bei der Prüfung, ob eine Entscheidung endgültig ist, ist der EGMR bestrebt, auf der Grundlage des innerstaatlichen Rechts zu ermitteln, welche „ordentlichen Rechtsbehelfe“ im Sinne von Art. 4 des Protokolls Nr. 7 im jeweiligen Fall zur Verfügung stehen. Nach seiner Auffassung muss das innerstaatliche Recht – und zwar sowohl das materielle als auch das Verfahrensrecht – dem Grundsatz der Rechtssicherheit genügen, der verlangt, dass die Fristen für die Einlegung eines Rechtsbehelfs und die Modalitäten seiner Ausübung für die Parteien, die sich darauf berufen dürfen, eindeutig festgelegt sind. Mit anderen Worten: Damit der Grundsatz der Rechtssicherheit – ein Grundsatz, der zu dem Recht gehört, nicht zweimal für dieselbe Straftat abgeurteilt oder bestraft zu werden – gewahrt wird, muss das Rechtsbehelfsverfahren klar erkennen lassen, wann die Entscheidung endgültig wird. Dass ein Rechtsbehelf nur dann als „ordentlich“ gelten kann, wenn er fristgebunden ist, ergibt sich implizit aus dem Wortlaut des Erläuternden Berichts zum Protokoll Nr. 7 zur EMRK, in dem es heißt, dass die Entscheidung unwiderruflich ist, wenn die Parteien „die Fristen“ für die Wahrnehmung des betreffenden Rechtsbehelfs versäumt haben. Ein Gesetz, das einer der Parteien eine unbegrenzte Befugnis zur Ausübung eines Rechtsbehelfs einräumen oder diesen Rechtsbehelf mit Modalitäten versehen würde, die ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen den Parteien bei der Ausübung dieses Rechtsbehelfs erkennen ließen, verstieße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit (

97 Der EGMR hat auch ausgeführt, zwar gestatte die EMRK den Staaten zweifellos, zu bestimmen, was nach ihrem innerstaatlichen Recht eine Entscheidung sei, mit der eine Strafverfolgung endgültig abgeschlossen werde, dies müsse aber der Überprüfung durch den EGMR unterliegen. Dürften die Vertragsstaaten frei bestimmen, wann eine Entscheidung im Sinne von Art. 4 des Protokolls Nr. 7 „endgültig“ sei, ohne dass dem EGMR eine gewisse Kontrolle anhand objektiver Kriterien möglich wäre, würde dies bedeuten, dass die Anwendung dieser Bestimmung ihrem Ermessen überlassen bliebe, was zu Ergebnissen führen könnte, die dem mit der EMRK verfolgten Ziel zuwiderliefen, nämlich sicherzustellen, dass niemand wegen derselben Tat zweimal abgeurteilt oder bestraft werde (

98 Wenngleich sich die Funktion, die dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens zukommt, von der Funktion des EGMR unterscheidet, ist meines Erachtens im vorliegenden Fall ein ähnlicher Ansatz angebracht, der den Handlungsspielraum, über den die Mitgliedstaaten verfügen müssen, mit der Effizienz des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes in Einklang bringt. So ist es zwar klar, dass jeder Mitgliedstaat sein eigenes Rechtsbehelfssystem festzulegen hat, und zwar insbesondere die Voraussetzungen, unter denen gegen die Entscheidung eines Verwaltungsgerichts Kassationsbeschwerde eingelegt werden kann, sowie das Stadium des Gerichtsverfahrens, von dem an ein Urteil nach innerstaatlichem Recht als rechtskräftig angesehen werden kann; dieser Spielraum muss jedoch begrenzt werden, damit eine einheitliche Anwendung dieses Grundsatzes innerhalb der Union gewährleistet sowie sichergestellt ist, dass er dergestalt seine volle Wirkung entfalten kann (

99 Obwohl die Prüfung, ob eine gerichtliche Entscheidung rechtskräftig geworden ist, auf der Grundlage des Rechts des Mitgliedstaats, der die Entscheidung erlassen hat, erfolgen muss (wenn sie deshalb nicht unwiderruflich geworden ist, weil sie mit einem Rechtsbehelf angefochten werden kann, den die verurteilte Person innerhalb einer bestimmten Frist einlegen kann. Wenn also der Ausgangspunkt für diese Prüfung das nationale Recht sein muss, kann nicht einfach auf die im nationalen Recht enthaltenen Qualifikationen abgestellt werden, da sonst die effektive und einheitliche Anwendung des in dieser Bestimmung verankerten Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes beeinträchtigt würde. Ergibt die Prüfung des nationalen Rechts, dass die Entscheidung eines Verwaltungsgerichts von der verurteilten Person mit einem Rechtsbehelf vor einem höherrangigen Gericht angefochten werden kann, sollte dieser Grundsatz meiner Meinung nach Anwendung finden.

100 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass für die Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes ein Verfahren, in dem noch kein rechtskräftiges Urteil ergangen ist, mit einem Verfahren vergleichbar ist, in dem keine unwiderruflich gewordene Entscheidung ergangen ist (

101 Insoweit dürfte nach meiner Ansicht die Kassationsbeschwerde zum vorlegenden Gericht, auch wenn sie im slowakischen Recht theoretisch als außerordentlicher Rechtsbehelf zu gelten scheint, weil sie sich gegen eine nach diesem Recht rechtskräftige Entscheidung eines Verwaltungsgerichts richtet, angesichts ihrer vom vorlegenden Gericht selbst dargelegten spezifischen Merkmale nicht die Wesenszüge eines außerordentlichen Rechtsbehelfs aufweisen.

102 Wie aus den vorstehend zitierten Bestimmungen der VwGO hervorgeht, unterliegt die Kassationsbeschwerde zu diesem Gericht keinen so restriktiven Beschränkungen insbesondere hinsichtlich der Beschwerdegründe oder der beschwerdeberechtigten Personen, dass sie einem außerordentlichen Rechtsbehelf gleichzusetzen wäre. Da die Kassationsbeschwerde, anders gesagt, im slowakischen Recht keinen streng geregelten und außerordentlichen Charakter zu haben scheint (

103 Das slowakische Recht spiegelt im Grunde den Wesensunterschied zwischen der Aufgabe des Tatgerichts, „über den Rechtsstreit zu urteilen“, und der Aufgabe des Kassationsgerichts, „über das Urteil zu befinden“, wider. Dieser Unterschied kommt in zwei verschiedenen Stadien des Gerichtsverfahrens zum Ausdruck. So wird die Entscheidung des Tatgerichts endgültig, d. h. sie erhält Rechtskraft. Da diese Entscheidung jedoch Gegenstand einer Kassationsbeschwerde sein und somit aufgehoben werden kann, ist sie nicht unwiderruflich. Es scheint daher, dass im slowakischen Recht zwischen endgültig gewordenen und unwiderruflichen Entscheidungen unterschieden werden muss; Letztere sind Entscheidungen, gegen die alle ordentlichen Rechtsbehelfe, einschließlich der Kassationsbeschwerde, entweder eingelegt wurden oder nicht fristgerecht eingelegt worden sind.

104 Bei der Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes muss aber – über die Unterscheidungen und verfahrensrechtlichen Qualifikationen hinaus, die jeder nationalen Rechtsordnung eigen sind – geprüft werden, ob die Entscheidung eines Verwaltungsgerichts in dem Sinne unwiderruflich geworden ist, dass sie vor einem höherrangigen Gericht nicht mehr mit einem von der verurteilten Person innerhalb einer bestimmten Frist eingelegten Rechtsbehelf angefochten werden kann. Eine gerichtliche Entscheidung, die nach dem Recht des Mitgliedstaats nicht unwiderruflich ist, kann nämlich kein Verfahrenshindernis für die Anwendung dieses Grundsatzes darstellen (

105 Ich füge hinzu, dass es hierfür unerheblich ist, ob die angefochtene Verwaltungssanktion inzwischen vollstreckbar geworden ist, ob sie sogar tatsächlich vollstreckt wurde und ob sie vom vorlegenden Gericht nicht unmittelbar aufgehoben oder ersetzt werden kann ( 2. Stellen die rechtlichen Merkmale der Kassationsbeschwerde ein Verfahrenshindernis für die Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes dar?

106 Bei der Verhängung einer Verwaltungssanktion, die nach den Engel-Kriterien strafrechtlichen Charakter hat, besteht kein Zweifel an der Anwendung des Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes. Das gilt auch bei einer gerichtlichen Überprüfung einer solchen Sanktion, wenn es sich um ein milderes Gesetz handelt, das während des beim Tatgericht anhängigen Verfahrens erlassen wurde.

107 Lässt das Tatgericht ein milderes Strafgesetz außer Acht, das vor Erlass seiner Entscheidung in Kraft getreten ist, begeht es einen Rechtsfehler, den das Kassationsgericht ahnden kann, wodurch dieser Grundsatz seine volle Wirkung entfaltet.

108 Sollte etwas anderes gelten, wenn das mildere Strafgesetz während des beim Kassationsgericht anhängigen Verfahrens in Kraft tritt? Dies ist die Problematik, die es nun zu erörtern gilt.

109 Die Bedenken des vorlegenden Gerichts hinsichtlich der Anwendbarkeit des genannten Grundsatzes, wenn das neue Gesetz nach Einlegung einer Kassationsbeschwerde in Kraft tritt, ergeben sich aus den Besonderheiten dieses gerichtlichen Verfahrens. Denn das Kassationsgericht entscheidet über Rechtsfragen und, anders als die Instanzgerichte, nicht über Tatfragen. Letztere werden also von diesen Gerichten endgültig entschieden und sind einer erneuten Prüfung durch das Kassationsgericht entzogen, dessen Aufgabe es ist, zu überprüfen, ob die Instanzgerichte das Recht korrekt angewandt haben.

110 Es kann den Tatsacheninstanzen jedoch nicht als Rechtsfehler vorgeworfen werden, dass sie ein Gesetz nicht angewandt haben, das zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung noch nicht in Kraft war.

111 Um diese Situation geht es im vorliegenden Fall. Das Krajský súd v Bratislave (Regionalgericht Bratislava) hat als Verwaltungsgericht ein Urteil erlassen, das nach slowakischem Recht als „rechtskräftig“ eingestuft wird. Im Anschluss an dieses Urteil trat ein neues Gesetz in Kraft. Aus offenkundig zeitlichen Gründen konnte dieses Gericht das neue Gesetz in seinem Urteil nicht berücksichtigen. Die Frage ist nun, ob das Kassationsgericht, dessen Aufgabe es ist, zu überprüfen, ob das Tatgericht das Recht korrekt angewandt hat, ungeachtet dieser zeitlichen Unmöglichkeit das neue Gesetz berücksichtigen muss, um die Entscheidung des Tatgerichts möglicherweise aufzuheben und die Sache gegebenenfalls an das Tatgericht zurückzuverweisen.

112 Nach meinem Dafürhalten ist diese Frage zu bejahen.

113 Nach ständiger Rechtsprechung sind die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Union auf dem Gebiet der Sanktionen bei Nichtbeachtung der Voraussetzungen, die eine nach dem Unionsrecht geschaffene Regelung vorsieht, befugt, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen. Sie sind aber verpflichtet, bei der Ausübung dieser Befugnis das Unionsrecht sowie seine allgemeinen Grundsätze und damit auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (

114 Da der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes mit dem Grundsatz der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit von Strafen zusammenhängt (

115 Wie das vorlegende Gericht zutreffend bemerkt, bedeutet dieser Grundsatz also, dass es, sobald die Gesellschaft ein bestimmtes Verhalten nicht mehr für strafwürdig hält oder dessen im Strafmaß verkörperten Unrechtsgehalt weniger streng beurteilt, keinen triftigen und fairen Grund dafür gibt, alle „historischen“ Straftaten und Täter weiterhin zu verfolgen, wenn die Schädlichkeit des zuvor strafwürdigen Verhaltens und die Härte der diesbezüglichen Strafandrohung vom Gesetzgeber nunmehr anders beurteilt werden.

116 Daraus folgt, dass der Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes Anwendung finden muss, wenn ein solches Gesetz vor der Rechtsmittelentscheidung in Kraft tritt, auch wenn das Kassationsgericht eine auf Rechtsfehler beschränkte Überprüfung vornimmt. Somit hat das letztinstanzliche Gericht das mildere Strafgesetz anzuwenden, unabhängig davon, ob dieses vor oder nach der von ihm zu überprüfenden Entscheidung des unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts in Kraft getreten ist

117 Um dem Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes seine volle Tragweite zu verleihen, müssen die verfahrensrechtlichen Unterscheidungen bezüglich der verschiedenen Verfahrensstadien, in denen dieser Grundsatz gilt, außer Acht gelassen werden. Die besonderen Merkmale der Verwaltungsgerichtsbarkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten (wie die Endgültigkeit bzw. Rechtskraft des Urteils des unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts oder die Frage, ob die Kassationsbeschwerde aufschiebende Wirkung hat) dürfen nicht dazu führen, dass sich der zeitliche Geltungsbereich des Grundsatzes auf bestimmte Stadien des Gerichtsverfahrens beschränkt, solange die fragliche Straftat zu keiner unwiderruflichen Entscheidung geführt hat.

118 Insbesondere muss die Funktion des Kassationsgerichts angepasst werden, damit es das günstigere Strafgesetz anwenden kann, das nach dem angefochtenen Urteil in Kraft getreten ist und vom unterinstanzlichen Verwaltungsgericht zum Zeitpunkt der Verkündung seines Urteils nicht berücksichtigt werden konnte. Daher muss das Kassationsgericht die Möglichkeit haben, der Kassationsbeschwerde stattzugeben, obwohl das vor ihm angefochtene Urteil grundsätzlich nicht als rechtsfehlerhaft angesehen werden kann, nur weil es ein Gesetz unberücksichtigt gelassen hat, das zum Zeitpunkt seines Erlasses nicht in Kraft war. In diesem Fall hat das Kassationsgericht seine nationalen Rechtsvorschriften, die es daran hindern könnten, seine Aufgabe im Einklang mit dem Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes zu erfüllen, unangewendet zu lassen oder unionsrechtskonform auszulegen (

119 Wenn die Besonderheiten der Kassationsbeschwerde dadurch an Bedeutung verlieren (

120 In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, dass in mehreren Mitgliedstaaten das Gericht, das in letzter Instanz über Verwaltungssanktionen entscheidet, ein milderes Gesetz beachten muss, selbst wenn dieses Gesetz erst im Lauf des bei ihm anhängigen Verfahrens erlassen wurde (

121 Infolgedessen dürfen meiner Ansicht nach weder die Einstufung als „rechtskräftiges“ Urteil nach slowakischem Recht noch der Umstand, dass die Kassationsbeschwerde nach diesem Recht wohl als außerordentlicher Rechtsbehelf gilt, noch die verfahrensrechtlichen Besonderheiten der Kassationsbeschwerde der Anwendung des in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Charta verankerten Grundsatzes der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes entgegenstehen, da sonst die Tragweite dieses Grundsatzes übermäßig eingeschränkt würde. V. Ergebnis

122 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Oberstes Verwaltungsgericht der Slowakischen Republik) wie folgt zu beantworten: 1. Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat das Recht der Union im Sinne dieser Bestimmung durchführt, wenn er zum einen in Anwendung des Unionsrechts die Verhängung einer Verwaltungssanktion wegen eines Verstoßes gegen die Pflichten zum Mitführen eines Fahrtenschreibers in Fahrzeugen zur Güterbeförderung sowie zu dessen regelmäßiger Nachprüfung vorsieht und wenn er zum anderen diese Sanktion gerichtlich überprüft. 2. Der in Art. 49 Abs. 1 letzter Satz der Grundrechtecharta verankerte Grundsatz der Rückwirkung des milderen Strafgesetzes ist dahin auszulegen, dass – er sowohl bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen als auch bei deren gerichtlicher Überprüfung gilt, sofern diese Sanktionen strafrechtlicher Natur sind und das neue Gesetz durch die Aufhebung der Pflicht zum Mitführen eines Fahrtenschreibers in zur Lieferung von Transportbeton verwendeten Fahrzeugen eine Änderung des Standpunkts des Gesetzgebers hinsichtlich der Notwendigkeit widerspiegelt, Verstöße gegen diese Pflicht zu ahnden; – er ein nationales Gericht verpflichtet, im Rahmen der bei ihm eingelegten Kassationsbeschwerde ein günstigeres Strafgesetz zu berücksichtigen, das nach dem Erlass der Entscheidung eines unterinstanzlichen Verwaltungsgerichts in Kraft getreten ist, die nach nationalem Recht rechtskräftig geworden ist und die den Gegenstand dieser Beschwerde bildet, sofern diese Entscheidung nicht unwiderruflich geworden ist, weil sie von der verurteilten Person innerhalb einer bestimmten Frist mit einem Rechtsbehelf angefochten werden kann.