Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 15.01.2026 – 1 OB 7/26

Die Beschwerde der Klägerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen - 1. Kammer - vom 19. Dezember 2025 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Verweisung des von ihr geführten Rechtsstreits an das Landgericht Göttingen.

Sie ist Trägerin der nicht rechtsfähigen F.. Deren Bestand war jedenfalls bis zum 31. Dezember 2025 aufgrund eines Vertrags mit dem Beklagten vom 9. März 2021 im öffentlich zugänglichen gemeinsamen Verbundkatalog (GVK) des gemeinsamen Bibliotheksverbundes (GBV) verzeichnet.

Der GBV ist durch ein Verwaltungsabkommen über die Errichtung eines Bibliotheksverbundes vom 9. Mai/14. Juni 1996 zwischen mehreren Bundesländern errichtet worden (Nds. MBl. 47/1996, S. 1960, im Folgenden: VA), um einen Rahmen für die abgestimmte Bibliotheksautomation zu schaffen, ein gemeinsames Dienstleistungszentrum - die Verbundzentrale (VZG) - zu betreiben und die Vernetzung der Bibliotheken und sonstigen Einrichtungen untereinander und mit der Verbundzentrale zu unterstützen (§ 1 Abs. 1 VA). Gemäß § 3 Abs. 1 VA streben die Vertragspartner an, dass alle wissenschaftlichen Bibliotheken in staatlicher Trägerschaft in ihren Ländern am GBV teilnehmen. Bibliotheken in kommunaler und anderer Trägerschaft soll auf deren Antrag und unter Kostenübernahme die Teilnahme ermöglicht werden. Nach § 3 Abs. 2 können darüber hinaus weitere Bibliotheken (zum Beispiel Bibliotheken von Einrichtungen des Bundes, Kirchenbibliotheken, Bibliotheken von Kammern und Verbänden, Firmenbibliotheken) unter Kostenübernahme an den GBV angeschlossen werden. In § 1 Abs. 1 der Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Verbundzentrale des gemeinsamen Bibliotheksverbundes (VZG) (Erlass des Ministeriums für Wissenschaft und Kultur v. 21.10.2003 - 14-50 001/12 -, Nds. MBl. Nr. 38/2003, S. 728; im Folgenden: Betriebsanweisung) ist bestimmt, dass die VZG eine Einrichtung des Landes Niedersachsen in Gestalt eines rechtlich unselbständigen nachgeordneten Teils der Landesverwaltung ist. Nach § 2 Abs. 2 der Betriebsanweisung erfüllt die VZG Servicefunktionen für den Wissenschaftsbereich und erbringt insbesondere für Forschung und Lehre an Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen unverzichtbare Dienstleistungen. Dabei obliegen ihr die in § 2 Abs. 4 der Betriebsanweisung genannten Pflichtaufgaben. Nach § 2 Abs. 6 Satz 1 der Betriebsanweisung kann sie Leistungen gegenüber Dritten gegen Kostenerstattung und auf Grundlage von vertraglichen Vereinbarungen erbringen, soweit hierdurch die Erfüllung der Aufgaben nach Abs. 4 (Pflichtaufgaben) nicht beeinträchtigt wird.

Unter dem 12. Juni 2025 hat die Verbundzentrale gegenüber der Klägerin die ordentliche Kündigung ausgesprochen, womit das Vertragsverhältnis mit Ablauf des 31. Dezember 2025 beendet würde. Eine Begründung enthielt die Kündigung nicht.

Die Klägerin hat daraufhin Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und die Feststellung beantragt, dass der zwischen den Beteiligten bestehende Vertrag über die Verbundkatalogisierung im gemeinsamen Bibliotheksverbund (GBV) und die Nutzung des Lokale-Betriebssysteme-Service (LBS) des Beklagten durch die Kündigung nicht beendet worden ist.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 19. Dezember 2025 hat das Verwaltungsgericht den Verwaltungsrechtsweg für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Landgericht Göttingen verwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Vertrag vom 9. März 2021 sei dem bürgerlichen Recht zuzuordnen. Seinem Inhalt nach handele es sich um einen Dienstleistungsvertrag auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung. Es existiere weder ein Anschluss- und Benutzungszwang noch eine Befugnis der VZG, durch Verwaltungsakt Bibliotheken Dritter gegen Gebühr zu inkorporieren. Aus dem öffentlichen Interesse, zur Förderung von Forschung und Lehre auch private Bibliotheksbestände zu erfassen, folge nicht zwingend, dass sich die VZG öffentlich-rechtlicher Mittel bediene. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Zweistufentheorie, wonach zwischen der öffentlich-rechtlich zu bewertenden Zulassung zur Nutzung und der privatrechtlichen Abwicklung zu trennen sei. Gemeinsames Merkmal der für diese Theorie angeführten Fälle sei, dass eine Einrichtung Dritten grundsätzlich unbeschränkt zur Verfügung gestellt werde und sich die Beschränkung nur aus dem Wettbewerb um knappe Plätze ergebe, also eine Auswahlentscheidung zu treffen sei. Eine solche Konstellation liege hier nicht vor, weil die von der VZG geschaffene IT-Infrastruktur in erster Linie den im GBV zusammengeschlossenen Bibliotheken der beteiligten Bundesländer diene und die Öffnung für Dritte in das Ermessen der VZG und darüber hinaus unter dem Vorbehalt des Vorrangs der Erfüllung der Pflichtaufgaben gestellt sei. Damit sei keine Aussage darüber getroffen, ob die VZG beim Abschluss von Verträgen mit Dritten die Ausstrahlungswirkung der Grundrechte zu beachten habe. Derartige grundrechtliche Bindungen seien unabhängig vom Rechtsweg in der zu treffenden Sachentscheidung zu berücksichtigen.

II.

Die gegen diesen Beschluss gerichtete und gemäß §§ 83 Satz 2, 146 ff. VwGO, § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG statthafte Beschwerde der Klägerin hat keinen Erfolg.

Die Klägerin meint, der Verwaltungsrechtsweg sei bereits deshalb zulässig, weil sie den geltend gemachten Anspruch auf Rechtsnormen des öffentlichen Rechts stütze, nämlich auf Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, und nicht offensichtlich ausgeschlossen werden könne, dass sich der Anspruch aus dieser Norm ergebe. Die VZG als Eigenbetrieb des Landes Niedersachsen diene wie der GBV einem öffentlich-rechtlichen Zweck. Die Tatsache, dass die damit angebotene Dienstleistung vorwiegend öffentlich-rechtlichen Bibliotheken angeboten werde, ändere nichts daran, dass es sich um eine Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Eigenbetriebs handele, zu der sie, die Klägerin, Zugang begehre. Die Vertragsparteien stritten lediglich über das "Ob" des Zugangs. Vertragsverletzungen oder die Art und Weise der Vertragsdurchführung stünden unstreitig nicht im Raum. Mit diesen Einwänden dringt die Klägerin nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat den Verwaltungsrechtsweg zutreffend und mit zutreffender Begründung als nicht eröffnet angesehen.

Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Dabei kommt es regelmäßig darauf an, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit kann aber auch auf einem Gleichordnungsverhältnis beruhen. Gleichordnungsverhältnisse sind öffentlich-rechtlich, wenn die das Rechtsverhältnis beherrschenden Rechtsnormen nicht für jedermann gelten, sondern Sonderrecht des Staates oder sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben sind, das sich zumindest auf einer Seite nur an Hoheitsträger wendet (BVerwG, Beschl. v. 2.5.2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 9 = NVwZ 2007, 820 = NJW 2007, 2275 = juris Rn. 4).

Daran gemessen ist das Rechtsverhältnis, das auf Grundlage von § 2 Abs. 6 der Betriebsanweisung mit privaten Dritten begründet wird, privatrechtlicher Natur. Für Streitigkeiten darüber, ob die VZG zum Abschluss eines solchen Vertrages verpflichtet ist, ist gemäß § 13 GVG der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet.

Im Rahmen eines auf der Grundlage von § 2 Abs. 6 der Betriebsanweisung begründeten Vertragsverhältnisses treten sich die Vertragspartner im Gleichordnungsverhältnis gegenüber. Bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 6 spricht von "vertraglichen Vereinbarungen". Die VZG bewegt sich bei dem Vertragsschluss auf den Boden des Privatrechts. Die dabei abgeschlossenen (Dienst-)Verträge gehören ausschließlich dem Privatrecht an und werden nicht durch öffentlich-rechtliche Bestimmungen ausgestaltet oder überlagert. Eine öffentlich-rechtliche Rechtsvorschrift, die den Zugang privater Dritter zum GBV regelt oder gar einen entsprechenden Anspruch formuliert, existiert nicht.

Ein öffentlich-rechtlicher Anspruch ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht unter Berücksichtigung der Zweistufentheorie. Nach dieser unterfallen Streitigkeiten über die Benutzung einer Einrichtung dem öffentlichen Recht, wenn der Zugang in einem Rechtssatz oder durch Gewohnheitsrecht öffentlich-rechtlich geregelt ist oder die Einrichtung durch einen entsprechenden - gegebenenfalls auch konkludenten - öffentlich-rechtlichen Widmungsakt einer öffentlichen Zweckbestimmung und damit einer grundsätzlich allgemeinen Zugänglichkeit unterworfen ist (vgl. Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 40 Rn. 344). Der Senat lässt offen, ob es sich bei dem GBV um eine öffentliche Einrichtung in diesem Sinne handelt. Jedenfalls ist die Bibliothek der Klägerin nicht Teil des Nutzerkreises, dem im Rahmen der öffentlichen Zweckbestimmung der Zugang eröffnet worden ist. Sowohl der GBV als auch die VZG stehen nicht allen Bibliotheken gleichermaßen offen und dienen ihrer Zweckbestimmung nach insbesondere nicht dem Interesse der weiteren Bibliotheken im Sinne von § 3 Abs. 2 VA oder § 2 Abs. 6 der Betriebsanweisung. Die Zweckbestimmung ergibt sich vielmehr aus den eingangs zitierten Bestimmungen der §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 VA bzw. § 2 Abs. 2 der Betriebsanweisung. Das staatlicherseits verfolgte Interesse ist danach allein, die Bibliotheksbestände der wissenschaftlichen Bibliotheken in zuvorderst staatlicher Trägerschaft in einem gemeinsamen Katalog zu bündeln und Wissenschaft und Lehre zugänglich zu machen. Auch die VZG erfüllt die von ihr verfolgten Servicefunktionen in erster Linie nur zugunsten des so umgrenzten Kreises der angeschlossenen Bibliotheken.

Die Einbindung anderer Bibliotheken erfolgt demgegenüber außerhalb der vorgenannten Zweckbestimmung, ist ihr gegenüber nachrangig und lediglich ergänzend. Dieses Rangverhältnis ergibt sich aus § 3 Abs. 2 VA, wonach weitere Bibliotheken unter Kostenübernahme an den GBV angeschlossen werden können. Gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 der Betriebsanweisung kann die VZG Leistungen gegenüber Dritten gegen Kostenerstattung unter Grundlage von vertraglichen Vereinbarungen erbringen, soweit hierdurch die Erfüllung der Aufgaben nach Abs. 4 (Pflichtaufgaben) nicht beeinträchtigt wird. Mit der Einbindung weiterer Bibliotheken verfolgt die VZG somit die sinnvolle Verwertung von Restkapazitäten. Soweit dies im Einzelfall den Trägern solcher Bibliotheken zugutekommen und den Bekanntheitsgrad ihrer Bestände erhöhen mag, handelt es sich nur um einen bloßen Rechtsreflex.

Dass die VZG bei der Auswahl der Vertragspartner im Sinne des § 2 Abs. 6 Satz 1 der Betriebsanweisung an das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden ist, führt nicht dazu, dass das Rechtsverhältnis zwischen der VZG und den Dritten als öffentlich-rechtlich anzusehen ist. Jede staatliche Stelle hat unabhängig von der Handlungsform den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten. Diese Bindung kann daher für die Qualifizierung eines Rechtsverhältnisses als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich nicht entscheidend sein. Andernfalls wäre nahezu jedes Rechtsverhältnis zwischen der öffentlichen Verwaltung und dem Bürger angesichts der umfassenden Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG als öffentlich-rechtlich anzusehen; für die Annahme privatrechtlichen Handelns der öffentlichen Hand bliebe letztlich kein Raum mehr (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.5.2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 9 = NVwZ 2007, 820 = NJW 2007, 2275 = juris Rn. 10). Die Bindung des Beklagten an die Grundrechte kann die Klägerin aufgrund deren Ausstrahlungswirkung auf das bürgerliche Recht auch vor den ordentlichen Gerichten geltend machen (stRspr., statt aller BVerfG, Urt. v. 15.1.1958 - 1 BvR 400/51 -, BVerfGE 7, 198 = NJW 1958, 257 = juris Rn. 27 ff.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die weitere Beschwerde ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe im Sinne des § 17a Abs. 4 Satz 5 GVG nicht vorliegen. Damit ist dieser Beschluss unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG).

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