Oberverwaltungsgericht Bremen Beschluss vom 24.11.2020 – 1 B 362/20

Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen OVG: 1 B 362/20

Beschluss In der Verwaltungsrechtssache

– Antragstellerin – Prozessbevollmächtigte:

g e g e n die Freie Hansestadt Bremen, vertreten durch die Senatorin für Gesundheit, Frauen und Verbraucherschutz, Contrescarpe 72, 28195 Bremen – Antragsgegnerin – Prozessbevollmächtigte:

hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch Richter Prof. Sperlich, Richterin Dr. Koch und Richter Dr. Kiesow am 24. November 2020 beschlos- sen: Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abge- lehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird zum Zwecke der Kostenberechnung auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe I. Mit ihrem Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO verfolgt die Antragstellerin das Ziel, den Voll- zug einer Rechtsverordnung einstweilen auszusetzen, soweit diese die Öffnung von Wett- annahmestellen für den Publikumsbetrieb verbietet.

Seit dem 02.11.2020 dürfen Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen für den Publikumsverkehr nicht mehr öffnen. Seit dem 18.11.2020 ergibt sich das Verbot, Spiel- hallen, Spielbanken und Wettannahmestellen zu öffnen aus § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einund- zwanzigsten Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV- 2 (Einundzwanzigste Coronaverordnung).

Die Einundzwanzigste Coronaverordnung wurde am 17.11.2020 im Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen verkündet (Brem.GBl. S. 1307). Gemäß § 25 Abs. 1 dieser Verord- nung trat sie am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft und gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift tritt sie mit Ablauf des 15.12.2020 außer Kraft. § 25 Abs. 3 normiert eine Evaluierungs- pflicht. Danach wird die Verordnungsgeberin fortlaufend evaluieren, ob die Voraussetzun- gen zur Aufrechterhaltung der mit dieser Verordnung verbundenen Grundrechtsbeschrän- kungen weiter Bestand haben.

Die in dieser Verordnung getroffenen Regelungen gehen zurück auf den Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder, ab dem 02.11.2020 deutschlandweit zusätzliche Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsge- schehens zu treffen. Zur Begründung des Beschlusses wurde ausgeführt, dass das Infek- tionsgeschehen in nahezu allen Regionen Deutschlands mit einer exponentiellen Dynamik verlaufe. Dies habe dazu geführt, dass in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden könne. Aktuell verdoppelten sich alle sieben Tage die Infiziertenzahlen und alle zehn Tage die Zahl der Intensivpatienten. Nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes seien die Ansteckungsumstände im Bun- desdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es deshalb erforderlich, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfek- tionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere exponentielle Wachstum der Infiziertenzahlen unweigerlich binnen we- niger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen und die Zahl der schweren Verläufe und der Todesfälle würde erheblich ansteigen. Zu den vor diesem Hin-

tergrund vereinbarten zusätzlichen Maßnahmen gehören Kontaktbeschränkungen, Über- nachtungsverbote für Inlandsreisen zu touristischen Zwecken sowie die Schließung zahl- reicher Institutionen und Einrichtungen der Freizeitgestaltung von Theatern und Kinos über den Freizeitsport bis zu den Spielhallen. Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienten, sollen danach nicht mehr stattfinden. Auch Gastronomiebetriebe jeglicher Art sowie Dienst- leistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege würden geschlossen. Demgegenüber wurde vereinbart, die Geschäfte des Groß- und Einzelhandels geöffnet zu lassen. Auch Schulen und Kindergärten sollen danach offen bleiben. Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen werde vom Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewährt, die 75% des entsprechenden Um- satzes des Vorjahresmonats betrage.

Bremen hat diesen Beschluss zunächst mit der Neunzehnten Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 31.10.2020 (Neunzehnte Corona- verordnung; vgl. Brem.GBl. S. 1237) umgesetzt. Am 11.11.2020 trat die Zwanzigsten Ver- ordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Zwanzigste Coronaverordnung) in Kraft. Seit dem 18.11.2020 gilt nun die Einundzwanzigste Corona- verordnung. Der hier angegriffene § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverord- nung – wortgleich mit § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Neunzehnten und der Zwanzigsten Coronaver- ordnung – lautet:

„(2) Bis zum 30. November 2020 werden folgende Einrichtungen wie folgt geschlossen: (…) 2. Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen für den Publikumsbetrieb, (…).“

Die Antragstellerin betreibt in Bremen eine Betriebsstätte für Sportwettvermittlung. Zur Be- gründung trägt sie im Wesentlichen vor, bei den nach § 4 der Einundzwanzigsten Corona- verordnung zu schließenden Betrieben handele es sich im Wesentlichen um solche mit erheblichem Besucheraufkommen auf engem Raum (z.B. Diskotheken, Kinos, Theater) bzw. um Betriebe, in denen sich Kunden über längere Zeit in einem Raum mit anderen Besuchern befänden (z.B. Museen oder Fitnessstudios). Die reinen Wettannahmestellen ohne Freizeit-/Vergnügungscharakter stellten deshalb einen Fremdkörper in diesem Rege- lungsgefüge dar. Es handele sich dabei weder um Betriebe mit erheblichem Besucherauf- kommen noch um aus Hygienegründen besonders kritische Betriebe wie z.B. Bordelle. In der beantragten Ausgestaltung hielten sich hier auch keine Kunden über längere Zeit mit anderen Besuchern in einem Raum auf. Sie, die Antragstellerin, sei durch die erneute län-

gerfristige Schließung in ihrer Existenz bedroht. Ihr entstünden insbesondere Personalkos- ten und Mietkosten, die sie mangels Einnahmen nicht amortisieren könne. Zwar seien Ent- schädigungsleistungen in den Raum gestellt worden. Ob und in welcher Höhe sie diese erlangen könne, sei aber nach wie vor völlig offen. Die Auswirkungen des Verbots seien auch deshalb existenziell, weil es sich - anders als größtenteils im Einzelhandel - um „nicht nachholfähigen Konsum“ handele. Sportereignisse, die jetzt stattfänden, könnten später nicht mehr bewettet werden. Außerdem drohe die Abwanderung von Kunden zu dem An- gebot des Staates, denn Lottoannahmestellen, die auch Sportwetten (TOTO) vermittelten, hätten nach wie vor offen im Saarland. Zudem drohe die Abwanderung zu Online-Wettan- geboten.

Es gebe im Rahmen des Betriebs von Wettvermittlungsstellen zwei verschiedene Betriebs- formen: Einerseits „Wettbüros“ (= Vergnügungsstätten) und andererseits „Wettannahme- stellen“ (= Läden/sonstige Gewerbebetriebe). Vom Wortlaut her hätten die Länder nicht das verboten, was sie eigentlich verbieten wollten („Wettbüros“), sondern nur das verboten, was sie möglicherweise - wenn sie sich Gedanken gemacht hätten - überhaupt nicht ver- bieten wollten („Wettannahmestellen“). Die gewerbliche Vermittlung von Wetten könne in bauplanungsrechtlicher Hinsicht in Form einer Vergnügungsstätte oder in Form eines sons- tigen Gewerbebetriebs im Sinne der Baunutzungsverordnung stattfinden. Vergnügungs- stätten seien durch kommerzielle Freizeitgestaltung gekennzeichnete Amüsierbetriebe. Wettvermittlungsstellen, die als Vergnügungsstätte ausgestaltet seien, würden als „Wett- büro“, solche, die als sonstiger Gewerbebetrieb anzusehen seien, als „Wettannahmestelle“ bezeichnet. Eine reine Wettannahmestelle könne ebenso wie etwa eine herkömmliche Toto-/Lotto-/ODDSET-Annahmestelle nicht als ein auf kommerzielle Unterhaltung ausge- richteter besonderer Gewerbebetrieb und damit nicht als Vergnügungsstätte qualifiziert werden. Maßgebliches Abgrenzungskriterium hierfür sei, inwiefern die betriebliche Ausge- staltung den Kunden Anlass gebe, um zu verweilen, sich mit anderen Wettenden auszu- tauschen und in geselligem Beisammensein (gemeinschaftliches Verfolgen der Sportüber- tragungen) dem Wettereignis entgegenzufiebern. Indizien für bzw. gegen die Annahme einer Vergnügungsstätte seien etwa das Vorhandensein von Sitzgelegenheiten, das An- gebot von Speisen und/oder Getränken und das Vorhalten von Unterhaltungsspielen. Die Schwelle zur Vergnügungsstätte werde regelmäßig überschritten, wenn durch Live-TV- Übertragungen die Möglichkeit geschaffen werde, die bewetteten Ereignisse live mitzuver- folgen. Die bloße Abgabe/Annahme von Wetten und das Auszahlen von Gewinnen be- gründe dagegen keine Vergnügungsstätte. Daher beschränke sie ihr Angebot hier auch nur auf eine reine Annahme bzw. Abgabe von Wetten bzw. Einzahlung von Wettguthaben und eine Auszahlung von etwaigen Wettgewinnen. Damit handele es sich hier um einen Betrieb wie eine Toto-/Lotto-ODDSET-Annahmestelle. Stand heute hätten alle staatlichen

Annahmestellen weiterhin offen. In diesen würden neben Lotto, KENO, Rubbellosen auch Sportwetten (TOTO) angeboten. Die Eröffnung als Betrieb ohne jeglichen Freizeitcharakter solle nur unter strengen Hygienevorschriften erfolgen. Dazu habe sie ein konkretes Hygie- nekonzept entwickelt. In der Ausgestaltung als reine Annahmestelle sollten die Kunden kommen, schnell einen Tipp abgeben und den Betrieb sofort wieder verlassen. Ein solcher Betrieb sei vergleichbar mit einem Einzelhandels- bzw. Dienstleistungsbetrieb bzw. mit den staatlichen Lottoannahmestellen. Deshalb verstoße die Beschränkung von reinen Wettan- nahmestellen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG. § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG gebe nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich seien. Hieraus folge, dass Ungleichbehandlungen allenfalls aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürften. Aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gebe es keinen tragfähigen Grund, dass Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe und vor allen Dingen auch die Lotto-/Toto-An- nahmestellen des staatlichen Anbieters weiter öffnen dürften, während private Wettannah- mestellen – wie ihr Betrieb – nicht öffnen dürften. Wie bei Einzelhandels- und Dienstleis- tungsbetrieben sei es auch hier ohne weiteres möglich, dafür zu sorgen, dass die notwen- digen Abstände eingehalten werden. Ein hohes Besucheraufkommen werde durch strenge Vorgaben an die Besucherzahl verhindert. Es komme insbesondere auch zu keinem län- geren Aufenthalt in geschlossenen Räumen. Die Öffnung eines solchen Betriebs gefährde in keiner Weise das Ziel, die persönlichen Kontakte zu reduzieren – jedenfalls dann nicht, wenn gleichzeitig auch der komplette Einzelhandel und fast alle Dienstleistungsbetriebe weiterhin offen halten dürften. Das Infektionsrisiko dürfte wegen der erheblich geringeren Verweildauer der Kunden in Wettvermittlungsstellen erheblich niedriger sein als in Spiel- hallen. Es gebe keine nachvollziehbaren Anhaltspunkte dafür, dass in reinen Wettannah- mestellen ein signifikantes Infektionsrisiko gegenüber dem Einzelhandel- und Dienstleis- tungsgewerbe bestehen würde.

Die Verordnung leide an einem Begründungsdefizit, da überhaupt nicht richtig klar sei, aus welchen Gründen eine Ungleichbehandlung ihrerseits erfolge, da die Rechtsverordnung keine amtliche Begründung enthalte. Eine bloße flankierende Pressemitteilung ersetze nicht die notwendige Begründung. Andere Bundesländer hätten Wettannahmestellen aus- drücklich aus dem Anwendungsbereich ihrer Verordnung herausgenommen. Bei Betrie- ben, die einen Teil ihrer Leistungen ohne größere Gefahren im Hinblick auf die Zielerrei- chung erbringen könnten, sei dies zulässig. So sei der „außer Haus Verkauf“ der Gastro- nomiebetriebe weiterhin zulässig. Der Kunde betrete zur Bestellung die Gaststätte, warte dort auf sein Essen und nehme dieses dann mit. Er verweile somit nur kurz in den Räumen der Gaststätte. Nichts Anderes wäre dies bei einem reinen Annahmestellenbetrieb. Die

Verweildauer wäre hier sogar noch kürzer, weil die Wettabgabe kürzer dauere als das Zu- bereiten eines Essens und dessen Verpackung zur Mitnahme. Anders als im Rahmen des ersten Lockdowns lasse sich das Verbot von Wettannahmestellen ohne Verweilcharakter auch nicht damit rechtfertigen, dass die Bürger möglichst ihre Wohnungen nicht verlassen sollten. Denn anders als beim ersten Lockdown sei der Einzelhandel komplett geöffnet, ohne dass es dabei nur um die Aufrechterhaltung einer Grundversorgung der Bevölkerung gehe. Das Verbot von Wettannahmestellen verstoße gegen das Gebot der Folgerichtigkeit und der Systemgerechtigkeit.

Dementsprechend hätten andere Bundesländer, z.B. Rheinland-Pfalz, Thüringen, Baden- Württemberg und Nordrhein-Westfalen, Wettannahmestellen ausdrücklich aus dem An- wendungsbereich ihrer entsprechenden Norm herausgenommen.

Nach allem sei ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu er- warten. Es drohten ihr schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre.

II. Der Eilantrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig.

Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6 VwGO i.V.m. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 7 Abs. 1 BremAGVwGO statthaft. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit einer landes- rechtlichen Verordnung oder einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift.

Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung darf sie die von ihr betriebene Wettan- nahmestelle nicht mehr öffnen. Diese Beschränkung lässt eine Verletzung der Antragstel- lerin in ihrem Recht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG möglich erscheinen.

2. Der Eilantrag (einschließlich der hilfsweise gestellten Anträge) hat aber in der Sache keinen Erfolg. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige An- ordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen

Gründen dringend geboten ist. Der Erlass der von der Antragstellerin beantragten einst- weiligen Anordnung ist bei summarischer Prüfung jedoch nicht gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwendung ihr drohender schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten.

a) Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Recht- sprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einst- weiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14, juris Rn. 12). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungs- dauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualita- tiver Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, Rn. 18 m.w.N.).

Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkon- trollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einst- weiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraus- sichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Be- lange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweili- gen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die be- gehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolg-

los bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müs- sen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Haupt- sache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14, juris Rn. 12).

b) Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugssetzung des mit dem Nor- menkontrollantrag der Antragstellerin angegriffenen § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Eindundzwanzigs- ten Coronaverordnung nicht in Betracht. Bei summarische Prüfung bestehen gegen diese Vorschrift keine durchgreifenden Bedenken. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die an- gegriffene Norm einen zeitlich befristeten Eingriff in das Grundrecht der Berufsausübungs- freiheit der betroffenen Betriebe und den bei ihnen beschäftigten Personen begründet. Die- ser Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist aber – soweit im Eilverfahren feststellbar – von einer – jedenfalls derzeit noch – verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage ge- tragen (aa)). Zudem ist § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung formell (bb)) und materiell (cc)) rechtmäßig.

aa) Die in der Hauptsache angegriffene Verordnung findet in § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Verordnungser- mächtigung nach § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (im maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der Einundzwanzigsten Coronaverordnung zuletzt geändert durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von natio- naler Tragweite“ vom 27.03.2020 [BGBl. 2020 I S. 587 ff.]) ist jedenfalls im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht zu beanstanden.

Durch § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Vorausset- zungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach Satz 2 der Vorschrift können sie die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG lautet folgen- dermaßen:

„Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider fest- gestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausschei- der war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbeson- dere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Ver- breitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen ver- pflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter be- stimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zu-

ständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen be- schränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrich- tungen oder Teile davon schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes), der Ver- sammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 des Grund- gesetzes) werden insoweit eingeschränkt.“

Von einem Verstoß der Verordnungsermächtigung nach § 32 Sätze 1, 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den Parlamentsvorbehalt bzw. das Wesentlichkeits- prinzip oder gegen das Zitiergebot ist jedenfalls derzeit noch nicht auszugehen.

(1) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnun- gen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Da- nach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Er- mächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. dazu nur BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 VL 1/15, juris Rn. 54 ff. m.w.N.).

Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen las- sen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsge- schichte der Norm (st. Rspr; vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 VL 1/15, juris Rn. 55).

Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stel- len sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grund- rechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung.

Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschrei- bung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch rechtfertigen, die nähere Ausgestaltung

des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelun- gen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.09.2016 - 2 vL 1/15, juris Rn. 57; vgl. auch OVG Bremen, Be- schl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 28 m.w.N.).

Nach diesen Maßstäben ist ein Verstoß von § 32 Sätze 1, 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht festzustellen.

§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG enthält keine danach unzulässige Globalermächtigung für den Verordnungsgeber. Zwar ist die Regelung als offene Generalklausel ausgestaltet, um den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verord- nungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24). Denn der Gesetzgeber ist bei Erlass der (Vorgänger-)Regelung davon ausgegangen, dass sich die Fülle der Schutzmaßnah- men, die bei einem Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen lässt. Allerdings hat er unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen ge- genüber der Allgemeinheit in Betracht kommen. Denn § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Satz 2 IfSG stehen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht in einem Spezialitätenver- hältnis; vielmehr können alle notwendigen Schutzmaßnahmen auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG gestützt werden. Die in Satz 2 beispielhaft genannten Schutzmaßnahmen werden lediglich gesondert erwähnt, um einerseits ihre erhebliche Be- deutung hervorzuheben und andererseits Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen inso- weit strafrechtlich (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG) ahnden zu können (vgl. zum Ganzen BT- Drs. 8/2468, S. 11, 27 f. zur Vorgängerregelung des § 34 BSeuchG, und BT-Drs. 14.2530, S. 16, 74 f.; dazu eingehend, BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20-611, juris Rn. 11 ff., 16).

Dass nach Inhalt und Zweck der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG grund- sätzlich auch Betriebsschließungen als eine mögliche Schutzmaßnahme verordnet werden können, ist vor diesem Hintergrund unzweifelhaft. Dafür spricht, dass Betriebe mit Publi- kumsverkehr – wie auch Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen – den in Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit ähneln, als dass sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einem

begrenzten Ort sind und damit ein besonderes Risiko für die Weiterverbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragbaren Krankheit darstellen (vgl. OVG NRW - Beschl. v. 06.04.2020, 13 B 398/20.NE, juris Rn. 48 m.w.N.).

Schließlich hat der Parlamentsgesetzgeber auch das Ausmaß der dem Verordnungsgeber erteilten Rechtsmacht bestimmt. Diese beschränkt sich auf „notwendige Schutzmaßnah- men“. Innerhalb des dem Verordnungsgeber hierdurch zuwachsenden Regelungsermes- sens ist damit eine Normierung zulässig, soweit und solange diese zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung einer übertragbaren Krankheit geboten ist und gegenüber den davon Betroffenen nicht unverhältnismäßig wirkt (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24 zu behördlichen Maßnahmen).

Inhalt, Zweck und Ausmaß der vom Gesetzgeber erteilten Verordnungsermächtigung sind daher als hinreichend bestimmt anzusehen.

(2) Jedenfalls derzeit dürfte § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG auch für vorübergehende landesweite Betriebsschließungen dem Parlamentsvorbehalt („Wesentlichkeitstheorie“) genügen. Der Senat teilt die insoweit in der Rechtsprechung anderer Obergerichte geäußerten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlage nicht (vgl. hierzu etwa BayVGH, Be- schl. v. 05.11.2020 - 20 NE 20.2468).

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt ge- bietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grund- rechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Ent- scheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den par- lamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungs- rechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, ins- besondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.04.2014 - 2 BvF 1/12, juris Rn. 101 ff. m.w.N.; BVerfG, Urt. v. 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02, juris Rn. 67 f. m.w.N.).

Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fra- gen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen wer- den, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss,

lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegen- standes beurteilen. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswir- kungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Re- gelung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12, juris Rn. 182).

Nach diesen Maßstäben begegnet es auch unter Berücksichtigung der erheblichen Ein- griffsintensität keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als offene Generalklausel ausgestaltet ist. Regelungsziel ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungs- geber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 30 m.w.N.). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Der Sinn gefahrenabwehr- rechtlicher Generalklauseln besteht gerade darin, auf kaum bzw. schwer vorhersehbare – in diesem Sinne atypische, weil nicht abschließend in typisierenden Standardbefugnissen abbildbare – Gefahrenlagen reagieren zu können (vgl. Rixen, Gesundheitsschutz in der Coronavirus-Krise – Die (Neu-)Regelungen des Infektionsschutzgesetzes, NJW 2020, 1097,1099 m.w.N.). Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinde- rung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Bre- men, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 30 unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts).

Es spricht zwar einiges dafür, dass wegen der erheblichen Auswirkungen auf die Berufs- freiheit für eine Vielzahl von Normadressaten prinzipiell eine über die Grenzen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung flächendeckender Be- triebsuntersagungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber besteht. Der Gesetzvor- behalt in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ist nach Möglichkeit entsprechend den Belangen der jeweils berührten Lebensgebiete durch fachlich orientierte Gesetze auszufüllen (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage v. 24.10.2001 - 6 C 3.01, juris Rn. 53 m.w.N.).

In der Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht

hinnehmbare gravierende Regelungslücken jedenfalls für einen Übergangszeitraum insbe- sondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen und auf diese Weise selbst sehr eingriffsintensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vo- rübergehend zu ermöglichen. Der Rückgriff auf die Generalklausel, der um der effizienten Gefahrenabwehr willen in atypischen Situationen gerade auch intensive Grundrechtsein- griffe und Grundrechtseingriffe gegenüber einer Vielzahl von Personen rechtfertigt, wird erst unzulässig, wenn die Situation von einer atypischen zu einer typischen geworden ist und sich für die Maßnahme Standards entwickelt haben (BVerfG, Beschl. v. 08.11.2012 - 1 BvR 22/12, juris Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 1 WB 28.17, juris Rn. 35; BVerwG, EuGH-Vorlage v. 24.10.2001 - 6 C 3.01, juris Rn. 54 m.w.N.; vgl. auch bereits: OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20 juris Rn. 34 m.w.N.).

Diese Voraussetzungen für die Anwendung der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel zur Vermeidung nicht mehr vertretbarer Schutzlücken liegen aktuell vor. Bei dem vorlie- genden Pandemiefall handelt es sich um ein derart außergewöhnliches und in der Ge- schichte der Bundesrepublik Deutschland beispielloses Ereignis, dass der zuständige Bun- desgesetzgeber eine spezielle Ermächtigung für Maßnahmen, wie sie jetzt für dessen Be- wältigung etwa mit § 4 Abs. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung ergriffen werden, bislang nicht vorsehen musste. Vom Gesetzgeber konnte auch nicht erwartet werden, eine solche Rechtsgrundlage bereits jetzt geschaffen zu haben. Die Pandemie hat Deutschland erst ab etwa März dieses Jahres mit voller Wucht getroffen. Die Entwicklung gestaltete sich bislang dynamisch und unvorhersehbar. Nachdem nach der sog. ersten Welle die Infekti- onszahlen deutlich zurückgegangen waren und die Ausbreitungsgeschwindigkeit erheblich gesunken war, war nicht vorhersehbar, dass tatsächlich wieder flächendeckende Maßnah- men erforderlich werden würden. Wissenslücken in Bezug auf die Erkrankung selbst und ihre Ausbreitung werden erst allmählich geschlossen. Ob eine Impfung oder eine effektive und flächendeckende Behandlung zeitnah möglich sein wird und wie die Gesellschaft somit zukünftig mit der Pandemie umgehen muss, werden erst die nächsten Monate zeigen. Da- her erscheint der übergangsweise Rückgriff auf die Generalklausel jedenfalls derzeit noch gerechtfertigt. Schließlich besteht derzeit auch ein dringender Handlungsbedarf, der zur Schließung gravierender, bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbarer Schutzlücken den vorübergehenden Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel gebieten würde (dazu sogleich auch unter cc); vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE, juris Rn. 61).

Im Übrigen hat der Bundestag mittlerweile das Infektionsschutzgesetzes geändert. Mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl. S. 2397) hat der Bundestag insbesondere den § 28 um

einen § 28a ergänzt, der genau beschreibt, wie weit der Bundestag Bundesregierung und Länder ermächtigt, der auch besonders einschneidende Maßnahmen konkret benennt und der zudem weitere tatbestandliche Voraussetzungen – insbesondere die Feststellung einer pandemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag – normiert. Diese Än- derung ist am 19.11.2020 (einen Tag nach der Einundzwanzigsten Coronaverordnung) in Kraft getreten. Schließlich besteht derzeit auch ein dringender Handlungsbedarf, der zur Schließung gravierender, bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbarer Schutzlücken den vorübergehenden Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel gebieten würde (dazu sogleich auch unter cc); vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE, juris Rn. 61).

(3) Auch ein Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besteht nicht. Zwar benennt § 32 Satz 3 IfSG Art. 12 Abs. 1 GG nicht als ein solches Grundrecht, das durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden kann. Dies ist jedoch auch nicht erforderlich.

Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das ein- geschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Die Regelung dient der Sicherung derje- nigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Ge- setzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzes- wortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffe- nen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen wer- den in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier er- scheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen insbesondere auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. bereits BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 u.a., juris Rn. 99 und Beschl. v. 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 u.a., juris Rn. 26 ff. sowie v. 18.02.1970 - 2 BvR 531/68, juris Rn. 45; OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE, juris Rn. 62 ff. m.w.N.).

bb) Die Einundzwanzigste Coronaverordnung ist formell rechtmäßig. Sie ist von der Sena- torin für Gesundheit, Frauen und Verbraucherschutz erlassen worden. Auf diese hat der Senat (Landesregierung) die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG gemäß § 6 Satz 1 der bremischen Verordnung über die zuständigen Be- hörden nach dem Infektionsschutzgesetz i.V.m. § 32 Satz 2 IfSG wirksam übertragen (dazu ausführlich: OVG Bremen, Beschl. v. 22.04.2020 - 1 B 111/20, juris Rn. 33). Die Einund- zwanzigste Coronaverordnung ist am 17.11.2020 gemäß § 1 Abs. 2 BremVerkündungsG ordnungsgemäß im Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen bekanntgemacht worden.

cc) Auch in materieller Hinsicht bestehen gegen die hier angegriffene Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung keine Bedenken.

(1) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind erfüllt, weil derzeit im ganzen Bundesgebiet und damit auch in der Freien Hansestadt Bremen nach der Ein- schätzung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts (RKI) fortwährend Kranke, Krankheitsverdäch- tige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider festgestellt werden (vgl. RKI, Täglicher La- gebericht zur Coronavirus.Krankheit-2019 vom 22.11.2020, https://www.rki.de/DE/Con- tent/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-22-de.pdf?__ blob=publicationFile).

In einem solchen Fall hat die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wobei auch sogenannte Nichtstörer in Anspruch genommen werden kön- nen (vgl. BT-Drs. 19/18111, S. 25; OVG Bremen, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 B 97/20, juris Rn. 43).

(2) Hinsichtlich Art und Umfang ihres Eingreifens verfügt die zuständige Behörde über Er- messen, welches dadurch beschränkt ist, dass es sich nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG um „notwendige Schutzmaßnahmen“ handeln muss, nämlich um Maßnahmen, die zur Verhin- derung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind. Darüber hinaus sind dem Er- messen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16.11, juris Rn. 24). Die in § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung geregelte vorübergehende Schließung von Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen wird den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes derzeit gerecht.

(a) § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung verfolgt einen legitimen Zweck. Das darin verordnete Verbot soll ersichtlich entsprechend dem Beschluss der Bun- deskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder im Zusam- menwirken mit anderen in der Einundzwanzigsten Coronaverordnung normierten Maßnah- men und Vorgaben angesichts der durch das Coronavirus ausgelösten Pandemie dazu beitragen, in Wahrnehmung der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77, juris Rn. 13 f.; Maunz/Dürig/ di Fabio, GG, Stand: 91. EL April 2020, Art. 2 Abs. 2 Rn. 41 und 81 m.w.N.) Neuinfektionen soweit als möglich vorzubeugen, die Ausbreitungsgeschwindigkeit der übertragbaren Krankheit Covid-19 innerhalb der Bevölkerung zu verringern und damit Le- ben und Gesundheit jedes/jeder Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt sowie die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Gesundheitssystems zu schützen. Der Verordnungs- geber reagiert mit der Einundzwanzigsten Coronaverordnung vom 17.11.2020 auf eine in der letzten Zeit zu verzeichnende besorgniserregende Entwicklung des Infektionsgesche- hens gerade auch in der Freien Hansestadt Bremen. Nach den Angaben des fachkundigen RKI, das nach § 4 IfSG zentrale Aufgaben im Zusammenhang mit der Vorbeugung über- tragbarer Krankheiten und der Verhinderung ihrer Weiterverbreitung zu erfüllen hat, ist der- zeit ein exponentieller Anstieg der Übertragungen in nahezu allen Regionen Deutschlands und auch im Land Bremen festzustellen. Der Inzidenzwert lag danach am 22.11.2020 deutschlandweit bei 141 Neuinfektionen/100.000 Einwohner/7 Tage und in Bremen mit 148,1 sogar noch über diesem Durchschnittswert (vgl. den Lagebericht des RKI vom 22.11.2020). Die Belastung der Krankenhäuser mit sowohl (nur) der stationären als auch der zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlung bedürfenden COVID-19-Erkrankten ist ebenfalls in einer Weise gestiegen, dass eine Aus- und Überlastung der Behandlungska- pazitäten – insbesondere bei Berücksichtigung nicht nur des vorhandenen Bestands an freien Intensivbetten, sondern auch der begrenzten Verfügbarkeit des dafür erforderlichen ärztlichen und pflegerischen Personals – als nicht mehr fernliegend erscheint. Die durch das Coronavirus bewirkte Gefährdung der Bevölkerung in Deutschland wird daher vom RKI weiterhin allgemein als hoch und für Risikogruppen sogar als sehr hoch bewertet. Zu den Risikogruppen gehören dabei nach den derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht allein Ältere, sondern auch Menschen mit bestimmten Chronischen Erkrankungen – wie etwa Diabetes, Herz-Kreislauferkrankungen, COPD, Adipositas – sowie Immunsupres- sierte – und damit ein nicht unerheblicher Teil der (auch jüngeren) deutschen Bevölkerung (vgl. zum Vorstehenden auch: VG Berlin, Beschl. v. 03.11.2020 - VG 14 L 508/20, juris).

(b) Die angegriffene Schließung der Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen für den Publikumsverkehr ist zur Erreichung der dargelegten infektionsschutzrechtlichen Ziel- setzung auch geeignet. Dafür genügt es, wenn der verfolgte Zweck durch die Maßnahme

gefördert werden kann, ohne dass die vollständige Zweckerreichung gesichert sein muss (vgl. BVerfG, Beschl. v. 909.02.2001 - 1 BvR 781/98, juris Rn. 22; Beschl. v. 26.04.1995 - 1 BvL 19/94 und 1 BvR 1454/94, juris Rn. 52). Es steht außer Zweifel, dass Zusammen- künfte in geschlossenen Räumen mit einer Vielzahl regelmäßig einander unbekannter Per- sonen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen. Dies gilt naturgemäß auch für den Aufenthalt zahlreicher Personen in einer Spielhalle, Spielbank oder Wettannahmestelle. Das Betriebsverbot für derartige Einrichtungen verhin- dert eine Übertragung des Coronavirus in diesen. Auf diese Weise beugt es auch einem Eintrag der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld der Gäste vor. Unabhän- gig von der konkreten Ausgestaltung des Betriebs ist zudem zu berücksichtigen, dass be- reits die Öffnung von Wettvermittlungsstellen für den Publikumsverkehr zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten führt, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Einrich- tungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegen und dort in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen. Deshalb kann sich die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg auf ihre Ab- sicht berufen, eine „reine“ Wettannahmestelle ohne jeden Aufenthalts- und Verweilcharak- ter betreiben zu wollen (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 13.11.2020 - 2 B 332/20, juris Rn. 17; Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 45 m.w.N.).

(c) Die angegriffene Regelung ist auch erforderlich. Gegenüber der Schließung von Spiel- hallen, Spielbanken und Wettannahmestellen in ihrer Eingriffsintensität mildere, zur Zieler- reichung aber gleich geeignete Maßnahmen drängen sich dem Senat jedenfalls in der ge- genwärtigen Pandemie-Situation nicht auf.

In Bezug auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen mildere Mittel ergeben sich ent- gegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aus bloßen Beschränkungen des Betriebs von Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen, etwa auf der Grundlage von Hygi- enekonzepten und deren notfalls zwangsweiser behördlicher Durchsetzung. Der Senat verkennt nicht, dass die Betreiberinnen und Betreiber der genannten Einrichtungen in den vergangenen Monaten erhebliche Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung die- ser Konzepte investiert haben. Ein regelmäßiges Vollzugsdefizit, dem – in gewissen Gren- zen – durch verstärkte behördliche Kontrollen entgegengewirkt werden könnte, ist nicht zu erkennen. Eine gewisse Wirksamkeit der Konzepte ist nicht zu leugnen, auch wenn diese mangels belastbarer tatsächlicher Erkenntnisse zum konkreten Infektionsumfeld nicht kon- kretisiert werden kann. Es ist angesichts der derzeitigen Infektionsdynamik aber nicht fest- zustellen, dass diese Konzepte infektionsschutzrechtlich eine vergleichbare Effektivität aufweisen, wie die Betriebsschließungen. Dies gilt umso mehr, als aufgrund der Emotio- nalität des (Glücks-)Spiels und von Wetten wie wegen der unter den regelmäßigen Besu-

chern derartiger Einrichtungen bestehenden Bekanntschaften die Abstands- und Hygiene- regeln nur schwer einzuhalten und durchzusetzen sind (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 13.11.2020 - 2 B 332/20, juris Rn. 17; Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 50). In einer Situation, in der das Infektionsgeschehen bereits so weit außer Kon- trolle geraten ist, dass eine Kontaktnachverfolgung von den Gesundheitsämtern nicht mehr geleistet werden kann, kann von Schutz- und Hygienemaßnahmen kein hinreichender Bei- trag zur Infektionseindämmung mehr geleistet werden. Dafür muss erst die Zahl der Neu- infektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche sinken.

Auch den Erkenntnissen des RKI kann nicht entnommen werden, dass von Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen keinerlei nennenswertes Infektionsrisiko ausgeht. Nach den Statistiken des RKI ist eine Rückverfolgung von Infektionsketten den dafür zu- ständigen Gesundheitsämtern mittlerweile in 75% bis 95% der Fälle nicht mehr möglich. Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass es auch in Spielhallen, Spielbanken und Wettan- nahmestellen zu Virusübertragungen kommt.

Die Verordnungsgeberin ist im Übrigen auch nicht verpflichtet, sich mit ihrem Einschreiten auf Risikogruppen zu beschränken und allein diesen in besonderem Maße Schutz zu teil werden zu lassen. Es unterfällt vielmehr ihrer Einschätzungsprärogative, dass sie die als insgesamt hoch eingeschätzte Gefährdung für die Gesundheit der gesamten Bevölkerung in den Blick nimmt. Diese Einschätzungsprärogative folgt schon daraus, dass wissen- schaftlich derzeit nicht geklärt ist, ob und ggf. wie ein Schutz der vielfältigen und durchaus zahlreichen Risikogruppen im Einzelnen bewerkstelligt werden kann und ob auch mit ei- nem solchen Vorgehen tatsächlich die derzeit konkret drohende Überlastung des Gesund- heitssystems noch verhindert werden kann. Jedenfalls ein erheblicher Teil der fachkundi- gen Wissenschaftler hält ein solches Vorgehen nicht für zielführend. Es ist nicht zu bean- standen, dass die Verordnungsgeberin dieser Einschätzung folgt.

(d) Bei summarischer Prüfung ist schließlich auch nicht feststellbar, dass das angegriffene Verbot mit hoher Wahrscheinlichkeit einen rechtswidrigen, insbesondere unverhältnismä- ßigen oder gleichheitswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG beinhaltet.

Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Betriebsschließungen tiefgreifend und wiederholt in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiberinnen und Betreiber von Spielhallen, Spielban- ken und Wettannahmestellen eingreifen und ihnen die Berufsausübung für einen gewissen Zeitraum nahezu unmöglich machen, und dies nach einer Phase, in der sie erhebliche

Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung von infektionsschutzrechtlichen Hygie- nekonzepten investiert haben. Dem so gewichteten Eingriff stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen gegenüber. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass das ange- griffene Verbot – wie bereits erörtert – dem Schutz der Gesundheit und des Lebens je- des/jeder Einzelnen wie auch dem Erhalt eines funktionsfähigen Gesundheitswesens so- wie insgesamt der Bevölkerungsgesundheit und damit Individual- und Gemeinschaftsgü- tern von höchstem verfassungsrechtlichem Rang dient. Zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass das in Rede stehende Verbot derzeit bis zum 30.11.2020 befristet ist und der Verordnungsgeber bislang seiner Verpflichtung zur fortlaufenden Evaluation und Überprü- fung der verfügten Infektionsschutzmaßnahmen, soweit ersichtlich, nachgekommen ist, d.h. die Aufrechterhaltung einschränkender Maßnahmen den jeweiligen aktuellen Gege- benheiten des Pandemieverlaufs und den zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnissen hinsichtlich der Ausbreitungswege des Virus und der Effektivität verhängter Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung angepasst hat. Überdies wird der Eingriff in die Berufsaus- übungsfreiheit der Betreiberinnen und Betreiberinnen und Betreibern von Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen dadurch gemildert, dass von Seiten der Bundesre- gierung für Unternehmen, die von der zielgerichteten, zeitlich befristeten Maßnahme, dem „Teil-Lockdown“ betroffen sind, umfangreiche Ausgleichszahlungen in Aussicht gestellt worden sind, die über die bestehenden bisherigen Unterstützungsprogramme noch einmal deutlich hinausgehen (vgl. den Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefin- nen und Regierungschefs der Länder v. 28.10.2020: „Für die von den temporären Schlie- ßungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen wird der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren, um sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter, womit die Fixkosten des Unterneh- mens pauschaliert werden. Die Prozentsätze für größere Unternehmen werden nach Maß- gabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben ermittelt. Die Fi- nanzhilfe wird ein Finanzvolumen von bis zu 10 Milliarden haben.“; veröffentlicht unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/ 1805024/5353edede6c0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona- data.pdf?download=1).

Es ist schließlich auch nicht von einer gleichheitswidrigen und daher rechtswidrigen Ein- schränkung der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG durch die in Rede stehende Maßnahme auszugehen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu be- handeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.02.2012 - 1 BvL 14/07, juris Rn. 40; Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a., juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen

verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differen- zierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Rege- lungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normset- zung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitser- fordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsberei- chen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11. Juris Rn. 30; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07, juris Rn. 65; Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a., juris Rn. 79).

Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektions- schutzbehörde weniger streng (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.06.2020 - 1 B 176/20, juris Rn. 46 m.w.N.). Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.06.2020 - 1 B 176/20, juris Rn. 46 m.w.N.). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutz- rechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Nds.OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 60 m.w.N.). Auch die Überprüf- barkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. OVG Saar- land, Beschl. v. 13.11.2020 - 2 B 332/20, juris Rn. 20; Nds.OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 60 m.w.N.).

Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbe- handlung sich nicht daraus ergeben kann, dass andere Bundesländer von den bremischen Anordnungen abweichende Schutzmaßnahmen getroffen haben. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurech- nen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.05.1987 - 2 BvR 1226/83, juris Rn. 151 m.w.N.; Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 63). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.05.2008 – 1 BvR 645/08, juris RN. 22 m.w.N.; Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 63).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erscheint die Ungleichbehandlung von Spielhal- len, Spielbanken und Wettannahmestellen einerseits und den weiterhin geöffneten Betrie- ben und Einrichtungen, insbesondere auch den Geschäften des Einzelhandels, anderer- seits angesichts bestehender Unterschiede hinsichtlich der jeweiligen epidemiologischen Rahmenbedingungen, der zu berücksichtigenden Bedürfnisse größerer Teile der Bevölke- rung sowie der wirtschaftlichen, sozialen und psychologischen Auswirkungen von Verbo- ten in unterschiedlichen Bereichen – hinsichtlich derer dem Verordnungsgeber ein gericht- lich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungs- und Prognosespielraum zusteht – als sachlich gerechtfertigt (vgl. auch VG Berlin, Beschl. v. 03.11.2020 - VG 14 L 508/20, juris). Es ist unter Berücksichtigung der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass das der Verordnung zugrundeliegende Auswahl- und Rege- lungskonzept die Bereiche Bildung und Erwerbsleben, soweit es nicht den Freizeitbereich betrifft, offenhält und hinsichtlich der Einschränkungen an das Freizeitverhalten der Gesell- schaft anknüpft. Ein solches Konzept erscheint nachvollziehbar und schlüssig und ist nicht offensichtlich unzulänglich. Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf beru- fen, dass in „reinen“ Wettannahmestellen kein signifikantes Infektionsrisiko gegenüber dem sonstigen Einzelhandel- und Dienstleistungsgewerbe bestehen würde. Ganz allge- mein ergibt sich eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht bereits daraus, dass die Verordnung keine einheitlichen Ge- und Verbote für alle unternehmerischen Tä- tigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen vorsieht. Denn auch die insoweit getroffene Unterscheidung kann sachlich gerechtfertigt sein. Dabei ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahren- grades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevan- ten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die be- troffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränk- ten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Ausgehend davon kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg geltend machen, der „außer Haus Verkauf“ der Gastro- nomiebetriebe sei weiterhin zulässig. Abgesehen davon, dass es sich insoweit um einen völlig andere, mit der Vermittlung von Sportwetten nicht annähernd vergleichbare wirt- schaftliche Tätigkeit handelt, findet die betreffende, für Gastronomiebetriebe in § 4 Abs. 2 Nr. 8 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung geregelte Ausnahme ihre sachliche Rechtfertigung darin, dass es dort um die Grundversorgung der Bevölkerung geht. (Nds. OVG, Beschl. v. 09.11.2020 - 13 MN 472/20, juris Rn. 61).

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Da die von den Antragstellern teilweise angegriffene Verordnung bereits mit Ablauf des 15.12.2020 außer Kraft tritt (§ 25 Abs. 2 der Einundzwanzigsten Coronaverordnung), zielt der Eilantrag inhaltlich auf eine

Vorwegnahme der Hauptsache, weshalb eine Reduzierung des Streitwerts auf der Grund- lage von Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit hier nicht ange- bracht erscheint.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. gez. Prof. Sperlich gez. Dr. Koch gez. Dr. Kiesow