Oberverwaltungsgericht NRW Urteil vom 21.05.2026 – 7 A 965/24

Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme eines Bauvorbescheids, den ihr die Beklagte im Mai 2019 für das städtebauliche Projekt „Rathaus-T.-V.“ erteilt hat.

Das ca. 3,8 ha umfassende Vorhabengrundstück liegt nördlich des Rathauses sowie der Innenstadt von V.. Zum Zeitpunkt der Erteilung des Bauvorbescheids befand es sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 00 „Rathaus“. Dieser setzte die Art der baulichen Nutzung als Kerngebiet fest, das Maß der baulichen Nutzung u. a. durch die Zahl der Vollgeschosse sowie die Zweckbestimmung bestimmter Flächen als „Fläche Parkhaus“ bzw. „Fläche für den Gemeinbedarf: Verwaltungsgebäude“. Ferner enthielt der Plan Baugrenzen und Baulinien sowie eine mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Fläche. Inzwischen beansprucht für das Vorhabengrundstück der Bebauungsplan Nr. 000 „RathausQuartier“ Geltung, der Gegenstand des Verfahrens 7 D 267/24.NE ist.

Ende 2018 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheids für ein Einkaufszentrum mit dem Namen „Rathaus-T.-V.“. Ausweislich der Projektbeschreibung sollte es sich um einen Gebäudekomplex mit Mischnutzung handeln, im Erdgeschoss waren Einzelhandelsnutzungen u. a. durch einen Vollsortimenter, Lebensmittel-Discounter, einen Drogeriemarkt und Fachmärkte geplant, in den Obergeschossen sollten neben Büro- und Praxisflächen u. a. ein Fitnessstudio und Wohnnutzungen entstehen, zusätzlich war eine Tiefgarage vorgesehen. Am 9.5.2019 erließ die Beklagte den von der Klägerin beantragten Vorbescheid. Darin nahm sie zu den im Antrag gestellten Fragen Stellung und erteilte insgesamt fünf Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00 „Rathaus“. Gegen den Bauvorbescheid erhoben mehrere Anwohner Klage, die Verfahren sind weiterhin anhängig.

Im Februar 2020 beantragte die Klägerin eine Baugenehmigung für das Vorhaben „Rathaus-T. V.“, den Neubau eines Einkaufszentrums mit Wohnbebauung unter Befreiung von verschiedenen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 00. Die Bauantragsunterlagen wurden mehrfach geändert und u. a. um weitere Wohneinheiten im östlichen Bereich ergänzt.

Mit Bescheid vom 19.2.2021 hat die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Baugenehmigung für das Vorhaben „Rathaus-T. V.“ abgelehnt.

Mit Erlass vom 11.5.2021 bat das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung Nordrhein-Westfalen den Städteregionsrat der StädteRegion Aachen, die Rücknahme des Vorbescheids zu prüfen und ggf. eine entsprechende Weisung an die Beklagte zu erteilen. Nach einer entsprechenden Prüfung wies der Städteregionsrat der StädteRegion Aachen die Beklagte mit Verfügung vom 28.6.2021 an, den Bauvorbescheid und die darin erteilten Befreiungen mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen.

Einen ersten Rücknahmebescheid vom 29.9.2021 hob die Beklagte auf die Klage der Klägerin im Verfahren 3 K 2191/21 auf.

Mit Bescheid vom 22.11.2021 nahm die Beklagte den Vorbescheid vom 9.5.2019 einschließlich der darin erteilten Befreiungen mit Wirkung für die Vergangenheit zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Bauvorbescheid sei nach dem Prüfvermerk der StädteRegion Aachen vom 26.5.2021 sowie deren Weisung vom 28.6.2021 rechtswidrig. Die eingereichten Bauvorlagen seien unvollständig und mangelhaft gewesen. Der Vorbescheid sei zudem unbestimmt und auch materiell rechtswidrig gewesen. Seine Rücknahme stehe im Ermessen der Behörde. Insoweit mache sie, die Beklagte, sich die Erwägungen der StädteRegion Aachen in der Weisung vom 28.6.2021 zu eigen.

Die Klägerin hat am 1.12.2021 Klage gegen den Rücknahmebescheid vom 22.11.2021 erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Das Verfahren habe sich nach Klageerhebung erledigt. Sie habe das Vorhaben­grundstück im August 2018 erworben, zu ihren Gunsten sei daraufhin eine Auflassungsvormerkung eingetragen worden. Durch Erklärung vom 11.11.2021 seien die Verkäufer vom Kaufvertrag zurückgetreten. Sie habe ein Interesse an der Feststellung, dass der Rücknahmebescheid bis zu diesem Ereignis rechtswidrig gewesen sei und sie in ihren Rechten verletzt habe, da sie beabsichtige, die Beklagte auf Schadensersatz u. a. für Planungskosten in Höhe von etwa 2 Millionen Euro in Anspruch zu nehmen. Der angefochtene Rücknahmebescheid sei rechtswidrig, der aufgehobene Bauvorbescheid dagegen rechtmäßig. Er sei hinreichend bestimmt gewesen, die materiellen Voraussetzungen für seinen Erlass hätten vorgelegen. Jedenfalls sei die Rücknahme ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe zu Unrecht ihr schutzwürdiges Vertrauen in Zweifel gezogen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid vom 22.11.2021 über die Rücknahme des Bauvorbescheids vom 9.5.2019 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie auf ihren Rücknahmebescheid Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Rücknahmebescheid sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW lägen vor. Der Bauvorbescheid vom 9.5.2019 sei unter Verstoß gegen Planungsrecht ergangen. Die darin verfügten fünf Befreiungen berührten die Grundzüge des Bebauungsplans Nr. 00. Weiter liege kein Ermessensfehler vor. Es sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte dem im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung den Vorrang gegenüber den Interessen der Klägerin eingeräumt habe. Es bestehe auch kein Ermessensdefizit hinsichtlich der Rücknahme des Bauvorbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit. Die Beklagte habe dem Vertrauensschutz der Klägerin nicht ein zu geringes Gewicht beigemessen. Die angefochtene Rücknahmeentscheidung sei auch nicht verspätet erfolgt.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Der Rücknahmebescheid sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Der Bauvorbescheid vom 9.5.2019 sei rechtmäßig. Insbesondere seien die fünf Befreiungen rechtmäßig erteilt worden, sie berührten die Grundzüge des Bebauungsplans Nr. 00 nicht, entsprechende Anhaltspunkte ergäben sich weder aus der Begründung noch der Entstehungsgeschichte des Plans. Es handele sich lediglich um Randkorrekturen. Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Bewertung schon nicht alle vorliegenden Stellungnahmen berücksichtigt, darunter die Bewertung der StädteRegion Aachen vom 5.4.2019, die Bewertung durch die Verfahrensbevollmächtigten der Beklagten vom 4.5.2020, die Bewertung durch den Städte- und Gemeindebund NRW vom 9.4.2020 sowie diejenige ihres Prozessbevollmächtigten vom 21.12.2018. Der Bauvorbescheid vom 9.5.2019 sei auch nicht unbestimmt. Aus dem mit einem Zugehörigkeitsvermerk versehenen Lageplan ließen sich Art und Maß der baulichen Nutzung einschließlich der überbaubaren Grundstücksflächen und der Geschossigkeit eindeutig ableiten. Auch das Brandschutzkonzept sei als eindeutig gekennzeichnete Bauvorlage zu berücksichtigen. Im Fall einer Unbestimmtheit sei zudem auf das mildere Mittel der nachträglichen Anbringung eines Behördenstempels aus Klarstellungsgründen zurückzugreifen gewesen. Zudem sei der Rücknahmebescheid ermessensfehlerhaft. Soweit die Beklagte ihre Ermessensentscheidung damit begründe, dass sie bei Beibehaltung des Vorbescheids verpflichtet wäre, eine entsprechende Baugenehmigung zu erteilen, hätte dies zur Folge, dass immer von einem intendierten Rücknahmeermessen ausgegangen werden müsse. Auch die Begründung, der Bauvorbescheid habe aufgrund seiner Unbestimmtheit nur eine eingeschränkte Bindungswirkung gehabt, daher habe sie, die Klägerin, als erfahrene Investorin nur einen eingeschränkten Vertrauensschutz, greife nicht durch. Zwar hätte sie noch präzisere Aussagen bevorzugt, der Vorbescheid sei gleichwohl eine geeignete Grundlage für Investitionen gewesen. Nichts anderes ergebe sich aus den vom Verwaltungsgericht angesprochenen Nachbarklagen. Aufgrund der in den Verfahren vorgetragenen Begründungen habe sie nicht damit rechnen müssen, dass die Nachbarn in eigenen Rechten verletzt seien. Von dem aufsichtsbehördlichen Verfahren habe sie erst im Dezember 2019 Kenntnis erhalten, zu diesem Zeitpunkt seien bereits erhebliche Investitionen getätigt worden. Die weiteren, vom Verwaltungsgericht angestellten eigenständigen Ermessenserwägungen, die nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheidung gewesen seien, seien nicht zu berücksichtigen. Zudem liege ein Ermessensausfall hinsichtlich des Zeitpunkts der Rücknahme vor. Darüber hinaus sei zu klären, ob der Bebauungsplan Nr. 89 wirksam sei.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 27.3.2024 - Az. 3 K 2463/21 - abzuändern und den Rücknahmebescheid vom 22.11.2021 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Das erste Gutachten zu möglichen Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans sei der Handlungssphäre der Klägerin zuzuordnen. Inzwischen sei die Entstehung des Bauvorbescheids vom 9.5.2019 nicht mehr verlässlich aufklärbar. Sie habe sich bei der Rücknahme des Bauvorbescheids als angewiesene Behörde die Ermessenserwägungen der StädteRegion Aachen zu eigen gemacht und der Klägerin gegenüber offengelegt.

Die Berichterstatterin des Senats hat die Örtlichkeit am 17.3.2026 in Augenschein genommen, wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auch im Verfahren 7 A 966/24 und in den Verfahren des Verwaltungsgerichts Aachen (Az. 3 K 1675/19, 3 K 1695/19, 3 K 1729/19, 3 K 911/18, 3 K 2191/21), sowie der beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Die Klage gegen den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 22.11.2021 ist unzulässig.

Für die nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO formulierte Klage fehlt es an einem Rechtsschutzinteresse.

Ist ein Verwaltungsakt erledigt und demzufolge innerlich nicht mehr wirksam, so gibt es an seiner die Anfechtungsklage tragenden Aufhebung und Beseitigung der äußeren Wirksamkeit kein rechtliches Interesse mehr.

Vgl. Happ/Käß, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 42 Rn. 14.

Der angefochtene Bescheid vom 22.11.2021 über die Rücknahme des der Klägerin unter dem 9.5.2019 erteilten Vorbescheids hat sich im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG NRW auf andere Weise erledigt.

Der Verkäufer der Grundstücke, auf denen das Vorhaben errichtet werden sollte, ist nach dem Vortrag der Klägerin vom Kaufvertrag zurückgetreten. Zwischenzeitlich stehen die Flächen im Eigentum eines Dritten, der ein anderes Vorhaben verfolgt. Die Klägerin hat mithin keine Möglichkeit mehr, den betreffenden Vorbescheid noch auszunutzen; dementsprechend ist auch ein rechtliches Interesse an der Aufhebung des Rücknahmebescheids entfallen.

Vgl. zu einer ähnlichen Konstellation OVG NRW, Urteil vom 29.7.1994 - 10 A 2459/89 -, n. v., Seite 7 f. des Entscheidungsabdrucks.

Soweit die Klägerin im Laufe der mündlichen Verhandlung auf einen entsprechenden Vorhalt des Senats abweichend von ihrem bisherigen Vortrag behauptet hat, der Rücknahmebescheid vom 22.11.2021 habe sich nicht erledigt, denn der Vorbescheid vom 9.5.2019 könne umgesetzt werden, sie habe nun doch die Absicht und die tatsächliche Möglichkeit, das Vorhaben zu realisieren, ergibt sich daraus nichts anders. Es fehlt schon an hinreichenden Anhaltspunkten für eine Zugriffsmöglichkeit auf das Vorhaben­grundstück. Die Klägerin war zu keinem Zeitpunkt als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen, die zu ihren Gunsten eingetragene Auflassungsvormerkung ist gelöscht. Als Eigentümerin ist eine von der Klägerin verschiedene juristische Person, die Q. T. V. GmbH, in das Grundbuch eingetragen. Auch im Übrigen hat die Klägerin keine Belege dafür, das Grundstück in absehbarer Zeit bebauen zu können, z. B. einen Kaufvertrag oder eine sonstige Vereinbarung mit der derzeitigen Eigentümerin, vorgelegt. Der unsubstantiiert gebliebene Hinweis der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf wirtschaftliche Verflechtungen mit der Q. T. V. GmbH genügt dafür nicht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.