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Sächsisches Oberverwaltungsgericht Urteil vom 06.10.2021 – 6 C 26/21

SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

In der Normenkontrollsache

der ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft vertreten durch den Vorsitzenden Karl-Liebknecht-Straße 30-32, 04107 Leipzig

- Antragstellerin -

prozessbevollmächtigt:

gegen

die Landeshauptstadt Dresden vertreten durch den Oberbürgermeister Dr.-Külz-Ring 19, 01067 Dresden

- Antragsgegnerin -

beigeladen:

1. Evangelisch-Lutherische Landeskirche Sachsens vertreten durch das Landeskirchenamt Lukasstraße 6, 01069 Dresden

2. Bistum Dresden-Meißen Bischöfliches Ordinariat Käthe-Kollwitz-Ufer 84, 01309 Dresden

wegen

Unwirksamkeit einer Rechtsverordnung zum Offenhalten von Verkaufsstellen hier: Normenkontrolle

hat der 6. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dehoust, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald, den Richter am Oberverwaltungsgericht Groschupp, den Richter am Landessozialgericht Guericke und die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Henke aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. Oktober 2021 für Recht erkannt: § 1 der Verordnung der Landeshauptstadt Dresden über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen aus besonderem Anlass im Jahr 2021 vom 15. Oktober 2020 wird für unwirksam erklärt, soweit ihr Geltungsbereich über das Gebiet der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt hinausreicht. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin je zur Hälfte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen aus besonderem Anlass. Die Antragstellerin ist eine bundesweit tätige Gewerkschaft. Ihr Tätigkeitsbereich erstreckt sich u. a. auf den Einzelhandel. Sie hat im Freistaat Sachsen mehrere tausend Mitglieder, von denen ein Großteil im Einzelhandel beschäftigt ist. Antragsgegnerin ist die Landeshauptstadt Dresden mit rund 560.000 Einwohnern und einer Fläche von ca. 330 qkm. Die Stadt gliedert sich in zehn Stadtbezirke, diese jeweils unterteilt in mehrere Ortsteile, sowie neun Ortschaften. Einige Ortschaften, wie z. B. 1 2 3

Langebrück, Cossebaude oder Weißig, liegen außerhalb des eigentlichen Stadtgebiets und sind mit diesen nicht durch eine durchgehende Bebauung verbunden. Im Stadtgebiet befinden sich rund 1.800 Geschäfte mit einer Einzelhandelsfläche von ca. 930.000 qm. Davon entfallen etwa 210.000 qm auf die Innenstadt. Im Westen der Stadt, unmittelbar an der Bundesautobahn A4 befindet sich der „E.......“ mit circa 80.000 qm Verkaufsfläche und täglich zwischen 300.000 Besuchern an Wochentagen und 55.000 an Samstagen. Die Entfernung zur Innenstadt beträgt etwa 6 km. Im Osten der Stadt, in der Ortschaft Weißig, liegt das H.......center mit einer Verkaufsfläche von 23.000 qm. Dieses befindet sich in etwa 14 km Entfernung zur Innenstadt. Im Süden des Stadtgebietes, im Ortsteil Mickten, liegt der K....... D...... mit rund 15.000 Besuchern am Tag. Dessen Entfernung von der Innenstadt beträgt etwa 9 km. Im Stadtbezirk Altstadt sind sowohl großflächige Einzelhandelsgeschäfte und Einkauftszentren als auch kleinere Einzelhandelsgeschäfte zu finden. Im Stadtbezirk Neustadt überwiegen kleinere Einzelhandelsgeschäfte. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die vom Stadtrat der Antragsgegnerin auf Grundlage der Beschlussvorlage V0474/20 beschlossene „Verordnung der Landeshauptstadt Dresden über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen aus besonderem Anlass im Jahr 2021 vom 15. Oktober 2020, veröffentlicht im Dresdner Amtsblatt Nr. 44/2020 vom 29. Oktober 2020 (im Folgenden: Verordnung). Sie enthält folgende Regelungen: „Auf Grund von § 8 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 8 Abs. 3 des Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten im Freistaat Sachsen (SächsLadÖffG) vom 1. Dezember 2010 (SächsGVBl. S. 338) zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 5. Dezember 2017 (SächsGVBl. S. 658) wird vom Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden verordnet § 1 In der Landeshauptstadt Dresden dürfen alle Verkaufsstellen an folgenden Sonntagen in der Zeit von 12 bis 18 Uhr geöffnet sein:  Am 5. Dezember 2021 anlässlich des 587. Dresdner Striezelmarktes - Weihnachtsstadt Dresden sowie  am 19. Dezember 2021 anlässlich des 587. Dresdner Striezelmarktes - Weihnachtsstadt Dresden (…) 4 5

§ 3 Diese Verordnung tritt am Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 2021.“ Hiergegen richtet sich der von der Antragstellerin am 8. März 2021 beim Oberverwaltungsgericht eingereichte Normenkontrollantrag. Zur Begründung trägt die Antragstellerin vor, die Voraussetzungen für eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen lägen nicht vor. Fraglich sei schon, welcher konkrete Anlass i. S. des § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG zur Begründung der Sonntagsöffnung herangezogen werden. In der Verordnung würden die Sonntagsöffnungen mit dem „587. Dresdner Striezelmarkt - Weihnachtsstadt Dresden“ (im Folgenden: Striezelmarkt) begründet. Der Striezelmarkt sei als Anlassveranstaltung hinreichend bestimmt. Jedoch sei unklar, welche konkreten Anlässe sich hinter dem Begriff „Weihnachtsstadt Dresden“ verbergen sollten. In der Beschlussvorlage werde ohne nähere Begründung auf die weihnachtliche Atmosphäre und sonstige weihnachtliche Veranstaltungen in der Vorweihnachtszeit in Dresden verwiesen. Es bleibe aber offen, was Inhalt und Gegenstand dieses Themas sein solle. Letztlich handele es sich hierbei um ein Motto, unter dem die gesamte Vorweihnachtszeit zusammengefasst werde. Ein Motto wie das von der Antragsgegnerin gewählte Thema „Weihnachtsstadt Dresden“ könne jedoch keinen Anlass für eine Öffnung von Verkaufsstellen i. S. des § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG darstellen. Bei einer Öffnung von Verkaufsstellen unter einem Motto stünden ausschließlich das Erwerbsinteresse der Händler sowie das Shopping- Interesse der Kunden im Vordergrund. Diese Interessen rechtfertigten keine Ausnahme von der Sonn- und Feiertagsruhe. Soweit die Antragsgegnerin unter dem gewählten Motto sämtliche weihnachtliche Veranstaltungen verstanden wissen wolle, die an den jeweiligen Sonntagen stattfänden, würde auch diese pauschale Bezugnahme eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen nicht rechtfertigen. Es reiche nicht aus, dass in allen Stadtteilen irgendwelche Veranstaltungen stattfänden, die sich unter das Motto fassen ließen. Allein der Striezelmarkt sei als besonderer Anlass anzusehen. § 1 der Verordnung sei insgesamt rechtswidrig, da diese die Öffnungen von Verkaufsstellen außerhalb der Innenstadt zulasse, im Übrigen aber auch nicht davon auszugehen sei, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin einer auf die Innenstadt beschränkten Öffnung von Verkaufsstellen zugestimmt hätte. Der Striezelmarkt rechtfertige keine Öffnung aller Geschäfte im gesamten Stadtgebiet. Ihm komme außerhalb der Altstadt, in dem der Striezelmarkt alljährlich abgehalten 6 7 8

werde, keine prägende Wirkung zu. Es fehle an dem von der Rechtsprechung voraus- gesetzten räumlichen Bezug zwischen der anlassgebenden Veranstaltung und der Öff- nung von Verkaufsstellen. Dies gelte insbesondere für die größeren Einkaufszentren am Stadtrand. Es könne nahezu ausgeschlossen werden, dass Kaufinteressenten dort den Striezelmarkt noch als prägend wahrnehmen würden. Schließlich fehle es für eine stadtweite Ausnahme vom Öffnungsverbot auch an einem hinreichenden Besucher- strom. Auch das Stadtgründungsfest in München mit circa 250.000 Besuchern an ei- nem Wochenende sei kein hinreichender Sachgrund für eine Öffnung der Geschäfte in der gesamten Innenstadt gewesen. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Se- nats komme es maßgeblich auf einen Vergleich der jeweiligen Besucherströme an. Dieser Vergleich sei gebietsbezogen vorzunehmen. Es sei nicht ersichtlich, dass allein auf Grund des Striezelmarkts mit einem größeren Besucherstrom in den äußeren Stadtteilen zu rechnen sei. Es könne schon ausgeschlossen werden, dass ohne die Sonntagsöffnung allein des Striezelmarkts wegen überhaupt Besucher in die Einkaufs- zentren kommen würden. In keinem Fall könne angenommen werden, dass allein des Striezelmarkt wegen mehr Besucher in die Stadtteile und insbesondere in die Einkaufs- zentren kämen, als Besucher wegen der Einkaufsmöglichkeit kommen würden. Überdies sei auch das räumliche Ausmaß der Ausnahmeregelung im Verhältnis vom räumlichen Ausmaß des Anlasses zu setzen. Ein Ungleichgewicht zugunsten der ge- öffneten Verkaufsfläche spreche grundsätzlich gegen eine prägende Wirkung der An- lassveranstaltung. Der Striezelmarkt finde auf dem Altmarkt auf einer Fläche von circa 15.000 qm statt. Demgegenüber betrage die Gesamteinkaufsfläche der Stadt Dresden 930.000 qm. Die Fläche des Marktes nehme mithin lediglich einen Bruchteil der Ver- kaufsfläche ein, die von der Verordnung erfasst werde. Selbst unter Hinzurechnung der weiteren Märkte in der Innenstadt komme man nicht auf eine Fläche von mehr als 10% der möglichen Verkaufsfläche. Die Verordnung beruhe auf einer unzutreffenden Prognose. Im Rahmen dieser habe die Gemeinde zunächst zu ermitteln, wie viele Besucher durch den eigentlichen Anlass in den konkreten Bereichen angezogen würden. Die Zahl der Besucher, die ausschließ- lich des Anlasses wegen kommen würden, habe die Gemeinde dann ins Verhältnis zur prognostizierten Zahl der Besucher zu setzen, die ausschließlich der Sonntagsöffnung wegen kommen würden. Darüber hinaus habe die Gemeinde die räumliche Ausdeh- nung und die Flächenverhältnisse zu berücksichtigen denn auch diese seien auf- schlussreich bezüglich der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltung. Im Rahmen der Ermessensausübung habe die Gemeinde schließlich zu prüfen, inwieweit eine in- haltliche oder thematische Beschränkung der Öffnung zu erfolgen habe. Gerade bei 9

thematisch eingeschränkten Veranstaltungen liege es auf der Hand, zu prüfen, ob parallel der Verkauf des vollständigen Warenangebots erforderlich sei oder ob hier nicht eine Beschränkung auf thematisch bezogene Waren erfolgen könne oder gar müssen, um dem Erfordernis eines Anlassbezuges gerecht zu werden. Diesen Anforderungen genüge die Prognose der Antragsgegnerin nicht. Sie beziehe sich ausschließlich auf den Bereich des Zentrums des Stadtgebiets. Eine hinreichende Prognose für die außerhalb des Zentrums gelegene Gebiete fehle. Die Antragsgegnerin gehe vielmehr ganz offensichtlich davon aus, dass die von ihr ermittelten Zahlen zu den Besuchern des Striezelmarkt und der übrigen Märkte in der Innenstadt auf das gesamte Stadtgebiet zu übertragen seien. Die Antragsgegnerin komme zu dem Ergebnis, dass für das gesamte Stadtgebiet innerhalb von sechs Stunden mit 96.000 Kaufinteressenten zu rechnen sei. Diese Berechnung sei nicht nachvollziehbar. Sie widerspreche auch dem, was sich aus frei zugänglichen Quellen ergäbe. Danach sei allein in der Prager Straße in sechs Stunden mit 48.000 Besuchern zu rechnen. Die übrigen Bereiche der Innenstadt seien hiervon noch nicht berücksichtigt. Gemäß der Beschlussvorlage gehe der C.............. D...... e. V. auf Grund einer Befragung der innenstädtischen Einkaufszentren von 127.000 Kunden an verkaufsoffenen Sonntagen aus. Hinsichtlich der in den Außenbezirken gelegenen Einkaufszentren gehe die Antragsgegnerin von insgesamt 42.000 Kaufinteressenten aus. Auch dies widerspreche den veröffentlichen Zahlen, wonach allein im E....... und im K....... D...... mit zwischen 45.000 und 70.000 Kunden zu rechnen sei. Angesichts der weitgehenden Freigabe der Ladenöffnungszeiten an Werktagen einschließlich der Samstage (0 bis 24 Uhr) durch den Gesetzgeber sei bei der Öffnung von Verkaufsstellen an Sonntagen äußerste Zurückhaltung geboten. Eine weitere Öffnung sei nur gerechtfertigt, wenn die regelmäßigen Öffnungszeiten zur Befriedigung der dem hinreichenden Sachgrund zugrundeliegenden konkreten Bedürfnisse nicht ausreichten oder wenn diese Bedürfnisse ausschließlich an den konkreten Sonntagen auftreten würden. Letzteres sei z. B. bei der Austragung von Spielen der Fußballweltmeisterschaft im Jahr 2006 an Sonntagen anzunehmen gewesen. Hier sei jedoch nicht davon auszugehen, dass die regelmäßigen Ladenöffnungszeiten zur Befriedigung der Einkaufsbedürfnisse vor Ort nicht ausreichen würden. Im Übrigen enthalte das Sächsische Ladenöffnungsgesetz zahlreiche weitere Ausnahmen für Öffnungen an Sonn- und Feiertagen, welche denn möglicherweise auftretenden Versorgungsinteressen hinreichend Rechnung tragen würden. Ein Grund für weitergehende Ausnahmen sei nicht ersichtlich. Jedenfalls könne es nicht darum gehen, den örtlichen Händlern die Möglichkeit zu eröffnen, den aus einem anderen Grund resultierenden Besucherstrom auch für sich zu nutzen und sich gegenüber den

im Internet bestehenden Einkaufsmöglichkeiten zu präsentieren. Es sei auch nicht er- sichtlich, warum bei Daueranlässen, die sich über einen Zeitraum von mehreren Tagen oder Wochen erstreckten, zusätzlich zu den ohnehin verkaufsoffenen Tagen noch ein weiterer Sonntag verkaufsoffen sein solle. Ein besonderes Versorgungsinteresse an den betroffenen Sonntagen sei nicht erkennbar. Der Normenkontrollantrag werde in Bezug auf die gesamte Verordnung gestellt, ohne eine mögliche Teilbarkeit zu berück- sichtigen. Der Beschlussvorlage lasse sich entnehmen, dass es der Antragsgegnerin unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wesentlich darauf ankomme, das gesamte Stadtgebiet einzubeziehen. Insofern sei zweifelhaft, das die Antragsgegnerin die Verordnung im Zweifel auch nur für einen Teilbereich erlassen hätte. Die Antragstellerin beantragt, § 1 der Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufs- stellen an Sonntagen aus besonderem Anlass aus dem Jahr 2021 vom 15. September 2020 für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Nach ihrer Ansicht steht § 1 der Verordnung mit höherrangigem Recht in Einklang. Die Verordnung beruhe auf § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG, dessen Voraussetzungen unter Be- rücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des erken- nenden Senats vorlägen. Auch die Antragstellerin gehe jedenfalls davon aus, dass der Striezelmarkt als anlassgebende Veranstaltung geeignet sei. Ein besonderer Anlass für eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen sei aber auch die „Weihnachtsstadt Dresden“. Die im Rahmen der weltweiten Vermarktung Dresden als „Weihnachtsstadt“ bezeich- neten weihnachtlichen Veranstaltungen im gesamten Stadtgebiet zögen mit dem Dres- dner Striezelmarkt als Leitmarkt enorme Besucherströme an und stellten damit einen hinreichenden Grund dar, dem Einzelhandel im Stadtgebiet die Sonntagsöffnung zu gestatten. Die Besucherströme verteilten sich über das gesamte Stadtgebiet. Rund- gänge durch die weihnachtlich geschmückte Stadt mit Besuch des Striezelmarkt und weiterer Weihnachtsmärkte innerhalb des Stadtgebietes würden durch zahlreiche Rei- severanstalter beworben und durchgeführt. Weihnachtsmärkte fänden nicht nur in der Dresdner Altstadt und der Neustadt, sondern auch außerhalb des Innenstadtgebiets, 10 11

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z. B. auf dem Körnerplatz im Ortsteil Loschwitz statt. Insgesamt seien im Stadtgebiet elf Weihnachtsmärkte geplant, neben dem Weihnachtsmarkt auf dem Körnerplatz, der allerdings am vierten Adventssonntag bereits wieder abgebaut sei, u. a. der „Löbtauer Advent“, das „Neustädter Gelichter“ sowie der „Advent in Pieschen“. Daneben fänden Veranstaltungen statt auf Eisbahnen im Taschenbergpalais sowie dem Konzertplatz Weißer Hirsch, Schifffahrten auf der Elbe sowie spezielle weihnachtliche Führungen. Zahlreiche Konzerte und Adventsfeste in Kirchen im gesamten Dresdner Stadtgebiet kämen hinzu. Die Summe dieser und weiterer Veranstaltungen zeige, dass es sich nicht lediglich nur um ein Motto handele, wie die Antragstellerin meine. Ausschlaggebend sei, ob der Besucherstrom, der den Anlass „Weihnachtsstadt“ für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucherinnen und Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen zu erwarten seien. Davon sei nach ihrer Prognose zweifellos auszugehen. Sie habe zunächst die Besucherzahlen für die größeren thematischen Weihnachtsmärkte ermittelt. Berechnungsfaktoren seien ausgehend von der Bruttomarktfläche die Nettomarktfläche ohne Aufbauten, der Platzbedarf pro Besucher, die maximale Anzahl der Besucher, die durchschnittliche Verweildauer, der Besucherwechsel pro Tag, die tägliche Öffnungszeit, die durchschnittliche Auslastung, die Auslastung nach Besucher pro Stunde und die Anzahl der Besucher über die gesamte Öffnungszeit gewesen. So habe sie eine Gesamtbesucherzahl von geschätzt 151.040 Personen im Zeitraum von 12 bis 18 Uhr ermittelt (Striezelmarkt 47.600, Prager Straße 35.700, Hauptstraße 24.728, Neumarkt 14.832, Münzgasse 10.962, Körnerplatz Loschwitz 10.404, Postplatz 2.246, Taschenberg 1.320, Stallhof 3.248). Dieses Ergebnis sei aus Gründen der Plausibilität mit den Angaben der Veranstalter abgeglichen worden. Den Besucherzahlen für die anlassgebende Veranstaltung seien dann die zu erwartenden Besucher der Geschäfte gegenübergestellt worden. Soweit die Antragstellerin davon ausgehe, dass in der Prager Straße als Haupteinkaufsstraße am Wochenende etwa 8.000 Besucher pro Stunde gezählt würden, möge dies für das Jahr 2017 auf Grundlage der Passantenfrequenzzählung der Firma E................ bezogen auf Samstag, den 1. April 2017 zutreffen. Diese Zahl sei jedoch nicht aussagekräftig. Denn sie besage nichts darüber, ob damit nur potenzielle Käuferinnen und Käufer gezählt worden seien oder auch sonstige Passanten wie Anwohner, Arbeitnehmer, Touristen, Reisende auf dem Weg zum Bahnhof oder etwa Kinobesucher berücksichtigt worden seien. Sie sei bei der Ermittlung der Zahlen weitaus differenzierter vorgegangen, wie sich aus der Ratsvorlage ergäbe. 14

Dabei habe sie sich an einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs orientiert (Urteil vom 18. Mai 2016 - 2 N 15.1526 -, juris). Dort habe das Gericht auf Passantenzählungen zurückgegriffen, die auf vier bedeutenden Einkaufsstraßen in der Münchner City innerhalb des Verordnungsgebiets durchgeführt worden seien. Insbe- sondere könne danach auf das Passantenaufkommen an Samstagen zurückgegriffen werden, da der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem ver- kaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kämen, dem Bevölke- rungsteil ähneln könnte, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsuche. Solche Erhebungen seien von ihr durchge- führt worden und hätten ein Aufkommen von 61.135 Passanten im Zeitraum von 12 bis 18 Uhr an Samstagen ergeben. Hiervon seien Abschläge gemacht worden, da unter den Passanten nicht nur Kaufinteressenten zu vermuten seien. Da gerade die Läden um die Frauenkirche im hohen Maße von Touristenaufkommen profitierten, sei der Ab- schlag in diesem Bereich mit 60% angesetzt worden. Zudem sei festgestellt worden, dass der verkaufsoffene Sonntag im Jahr 2019 zwar der passentenstärkste Advents- sonntag gewesen sei, jedoch der 4. Advent mit 56.338 ebenfalls sehr hohe Passanten- frequenzen aufgewiesen habe, obwohl dies kein verkaufsoffener Sonntag gewesen sei. Die beiden anderen Adventssonntage hätten zwar mit 40.499 (1. Advent) und 41.343 Passanten (3. Advent) ein deutlich geringeres Passantenaufkommen aufgewie- sen. Im Vergleich zu einem Sonntag im November außerhalb der Adventszeit (3. No- vember 2019 mit 13.865 Passanten ganztägig, seien jedoch dreimal so viele Passan- ten unterwegs gewesen. Dies zeige, dass ein großer Teil der Passanten an den Ad- ventssonntagen ganz offensichtlich die Weihnachtsmärkte im Stadtgebiet als Anlauf- punkt wähle, da Einkaufsmöglichkeiten an diesen Tagen nicht zur Verfügung stünden. Zur Abschätzung der Kundenzahlen könne auch auf die Befragungen und die Erfah- rungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen zurück- gegriffen werden. Addiere man die von der C.............. D...... e. V. ermittelten Kundenzahlen der befragten größten Einkaufscenter und Geschäfte in der Innenstadt, seien etwa 127.000 Kaufinteressenten zu erwarten. Untersuchungen zum Einkaufsver- halten von Innenstadtbesuchern hätten jedoch gezeigt, dass die meisten Kaufinteres- senten fünf oder mehr Geschäfte aufsuchten. Unter Berücksichtigung dieses Kopp- lungseffekts sei nur mit einer Zahl von 28.200 Kaufinteressenten zu rechnen. Für den für den Einzelhandel ebenfalls relevanten Standort Neustadt mit Hauptstraße und Ba- rockviertel sei nach Aufstellung des C.............. D...... e. V. mit etwa 7.500 Kunden zu rechnen. Außerhalb des eigentlichen Innenstadtkerns sei die Zahl der Passanten in den Einzelhandelszentren weitaus geringer als in den Innenstadtlagen. Ohnehin 15 16

befinde sich ein Drittel aller Läden in der Innenstadt, in deren Bereich sich an verkaufsoffenen Sonntagen das Käuferaufkommen konzentriere. Unter Berücksichtigung der vorliegenden Daten zum Kundenaufkommen der beiden großen Einkaufscenter in den Außenbezirken (circa 42.000), den Kunden in der Dresdner Neustadt (7.500) und der geschätzten Zahl von maximal weiteren 5.000 Kunden in sonstigen Geschäften sei von einer Größenordnung von maximal 54.500 Kaufinteressenten außerhalb des Innenstadtkerns am verkaufsoffenen Sonntag in der Zeit von 12 bis 18 Uhr auszugehen. Für das gesamte Stadtgebiet sei daher mit etwa 96.000 Kaufinteressenten zu rechnen. Die von der Antragstellerin demgegenüber angeführten und von dem E....... ermittelten 55.000 Kaufinteressenten an einem Samstag entsprächen nicht der Realität. Nach den Erhebungen der C.............. D...... e. V. betrage die Besucherschätzung für eine Öffnung am Sonntag im Advent für den E....... 21.612 und für den K....... N...... 20.000 Personen. Der sich anschließende Vergleich der ermittelten und zu erwartenden Besucherströme zu den größten Weihnachtsmärkten mit den zu erwartenden Kaufinteressenten zeige, dass die Zahl der Besucherinnen und Besucher der Weihnachtsmärkte (151.040) die Zahl der Besucher, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in die Innenstadt kämen weit übersteige. Auch unter Berücksichtigung des gesamten Stadtgebiets übertreffe die Zahl der Weihnachtsmarktbesucher bei der angestellten Betrachtung die Zahl der Kaufinteressenten noch um etwa 55.000. Selbst wenn keine Abschläge bei den Passantenzahlen gemacht werden würden, also alle gezählten Passanten als Kaufinteressenten gewertet werden würden, würde die Zahl der Weihnachtsmarktbesucher diese immer noch um rund 35.000 übertreffen. Sodann habe sie das Prüfungsergebnis anhand weiterer statistischer Daten überprüft. Hierzu habe sie die Reisebusankünfte in der Adventszeit 2013 ausgewertet. Das Verhältnis von Samstagen zu verkaufsoffenen Sonntagen sei mit 631 (Samstag, 7. Dezember) zu 217 (verkaufsoffener Sonntag, 8. Dezember) und 343 und 148 (Samstage 14. und 21. Dezember) zu 64 (verkaufsoffener Sonntag, 22. Dezember) sehr deutlich ausgefallen. Auch Verkehrszählungen hätten die Prognose bestätigt. Aus alledem folge, dass die gewählten Anlässe „587. Dresdner Striezelmarkt - Weihnachtsstadt Dresden“ eine stadtweite Ausstrahlungswirkung entfalten, die es rechtfertige, an den Sonntagen 5. Dezember und 19. Dezember 2021 die Öffnung von Verkaufsstellen von 12 bis 18 Uhr zu erlauben. Eine Begrenzung auf bestimmte Straßenzüge oder auf den Stadtbezirk Dresden-Altstadt erscheine auf Grund der 17

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stadtweiten Adventsveranstaltungen weder notwendig noch sinnvoll. Um die Wirtschaft nicht allein in der Innenstadt, sondern auch in anderen Stadtteilen zu fördern und weil zahlreiche Gäste ohnehin außerhalb der Dresdner Altstadt übernachteten, werde die Erstreckung der Verordnung auf das gesamte Stadtgebiet angeordnet. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Zahl der Weihnachtsmarktbesucher an den verkaufsoffenen Adventssonntagen im Verhältnis zur Einwohnerzahl der Stadt Dresden rund 1/3 betrage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 22. Juni 2020 - 8 CN 1.19, juris Rn. 26) komme eine Ausnahme von der Regel, die Öffnung von Verkaufsstellen räumlich auf das Umfeld des Anlasses zu beschränken, bei mehrtägigen Großveranstaltungen von nationalem oder internationalem Rang in Betracht, wenn deren Besucher im gesamten Gebiet der Kommune untergebracht und versorgt würden. Dies sei hier der Fall. Nach der B......... Markenstudie 2015 seien die drei wichtigsten Markenkerne der Stadt Dresden für Touristen ihre Eigenschaft als „Schöne Stadt mit großer Geschichte“, ihre Sehenswürdigkeiten sowie ihr vielfältiges Kultur - und Freizeitangebot. Dagegen spiele das Einkaufen für Touristen, die in Dresden übernachteten, eher eine untergeordnete Rolle. Nur für 1% der Touristen sei das Shopping der wichtigste Reiseanlass. 15% der Touristen ergänzten ihr Städteurlaubsprogramm in Dresden durch Shopping. Dies sei ein deutlicher Hinweis darauf, dass das Shopping zwar ein zusätzlicher Anreiz darstelle, jedoch nicht als überwiegender Anreiz für eine Städtereise nach Dresden anzusehen sei. Auch die Zimmerauslastung in Dresden spreche für die überregionale Bedeutung des von ihr gewählten Anlasses. Im Dezember 2019 habe die Bettenauslastung in Dresden mit 66% mit 22% über dem Jahresmittel gelegen. Die Zimmerbelegung habe mit 80% ebenfalls 10% über dem Jahresmittel gelegen. Die D....... M........ GmbH gehe davon aus, dass die Zimmerauslastung an den Adventswochenenden Freitag und Samstag in 2019 in Dresden bei nahezu 100% gelegen habe. Aus alledem ergebe sich, dass die prägende Kraft der Anlassveranstaltung wesentlich größer sei als die der Ladenöffnung. Die dargestellten Ergebnisse und Prognosen seien Gegenstand der Ratsvorlage gewesen und seien daher allen Stadträten bei der Abstimmung bekannt gewesen. Die Evangelisch-Lutherische Landeskirche Sachsens sowie das Bistum Dresden- Meißen wurden durch Beschluss des Senats vom 5. August 2021 zum Verfahren beigeladen. Sie haben sich in der Sache nicht geäußert und keine Anträge gestellt. 20

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die von der Antragsgegnerin elektronisch übermittelten Verwaltungsakten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe Der Normenkontrollantrag hat im tenorierten Umfang Erfolg. I. Der am 8. März 2021 beim Oberverwaltungsgericht eingegangene Normenkontrollantrag gegen die am 29. Oktober 2020 im Dresdner Amtsblatt Nr. 44/2020 vom 29. Oktober 2020 veröffentlichte Verordnung der Landeshauptstadt Dresden über das Offenhalten von Verlaufsstellen an Sonntagen aus besonderem Anlass vom 15. Oktober 2020 ist zulässig. Er wahrt insbesondere die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung zu stellen ist. Die Antragstellerin kann als Gewerkschaft auch geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Verordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist, ist auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urt. v. 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 -, juris Rn.144). Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam, da sich die Öffnung der Verkaufsstellen an einem Sonntag negativ auf deren Grundrechtsverwirklichung auswirken kann (BVerwG, Urt. v. 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 -, juris Rn 10; v. 11. November 2015 - 8 CN 2.14 -, juris Rn. 17; SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 - 6 C 7/19 -, juris Rn. 29; Urt. v. 31. August 2017 - 3 C 9/17 -, juris Rn. 22 ff.; st. Rspr.). II. Der Normenkontrollantrag ist nur teilweise begründet. Der gegen § 1 der Verordnung gerichtete Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist begründet, soweit darin die Öffnung von Verkaufsstellen über das Gebiet der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt hinaus erlaubt wird. Insoweit ist § 1 der Verordnung unwirksam und daher für ungültig zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Im Übrigen, 23 24 25 26 27 28

also soweit § 1 der Verordnung die Öffnung von Verkaufsstellen in den Stadtbezirken Altstadt und Neustadt erlaubt, ist der Normenkontrollantrag unbegründet. 1. Es bestehen keine Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung. Das Zitiergebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, Art. 75 Abs. 1 Satz 3 SächsVerf) ist ausweislich der Präambel der Verordnung gewahrt. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin zum Erlass der Verordnung folgt aus § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG, wonach die Gemeinden ermächtigt werden, die Öffnung von Verkaufsstellen im Gemeindegebiet an jährlich bis zu vier Sonntagen zwischen 12 und 18 Uhr aus besonderem Anlass abweichend von § 3 Abs. 2 SächsLadÖffG durch Rechtsverordnung zu gestatten. Die Verordnung wurde am 15. Oktober 2020 vom Stadtrat der Antragsgegnerin als zuständigem Organ (§ 28 Abs. 2 Nr. 4 SächsGemO) beschlossen. Sie ist am 20. Oktober 2020 vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und entsprechend § 1 Satz 2 Nr. 1, § 2 Nr. 1 und § 6 Satz 1 KomBekVO i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 der Satzung der Landeshauptstadt Dresden über die Form der öffentlichen Bekanntmachung und der ortsüblichen Bekanntgabe (Bekanntmachungssatzung) vom 16. Juli 1998 (ABl. Nr. 32 vom 10. August 1998) in der seit 16. April 2015 geltenden Fassung (ABl. Nr. 16) im Dresdner Amtsblatt Nr. 44/2020 vom 29. Oktober 2020 bekanntgemacht worden. 2. In materiell-rechtlicher Hinsicht verstößt § 1 der Verordnung gegen § 8 Abs. 1 Satz 1, Satz 4 SächsLadÖffG, soweit sein Geltungsbereich über das Gebiet der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt hinausreicht. Die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung beruht auf § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG. Nach dieser Regelung, die der Landesgesetzgeber in Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG erlassen hat und die mit höherrangigem Recht vereinbar ist (vgl. dazu SächsVerfGH, Urt. v. 21. Juni 2012 - Vf. 77-II-11 -, juris Rn. 94 ff.), werden die Gemeinden ermächtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 SächsLadÖffG die Öffnung von Verkaufsstellen in ihrem Gemeindegebiet an jährlich bis zu vier Sonntagen zwischen 12 und 18 Uhr aus besonderem Anlass durch Rechtsverordnung zu gestatten. Gemäß § 3 Abs. 2 SächsLadÖffG ist die Öffnung von Verkaufsstellen und das gewerbliche Anbieten von Waren außerhalb von Verkaufsstellen zum Verkauf an jedermann an Sonn- und Feiertagen verboten. Nach § 8 Abs. 1 Satz 4 SächsLadÖffG kann die Freigabe auf bestimmte Ortsteile und Handelszweige beschränkt werden. 29 30 31

Soweit der Geltungsbereich der Verordnung über das Gebiet der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt hinausreicht, wird die Verordnung dem in § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG, Art. 109 Abs. 4 SächsVerf i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel- Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht. Beim Tatbestandsmerkmal "aus besonderem Anlass" in § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Auftrags an den Staat zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe auszulegen ist (Art. 140 GG, Art. 109 Abs. 4 SächsVerf, jeweils i. V. m. mit Art. 139 WRV). Art. 140 GG, Art. 109 Abs. 4 SächsVerf i. V. m. Art. 139 WRV entziehen Sonn- und Feiertage grundsätzlich der werktäglichen Geschäftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 1.19 -, juris Rn. 35 m. w. N.). Die Institution des Sonn- und Feiertags ist unmittelbar durch die Verfassung garantiert. Art und Ausmaß dieses Schutzes bedürfen aber einer gesetzlichen Ausgestaltung. Verfassungsrechtlich geschützt ist der allgemein wahrnehmbare Charakter eines jeden Sonn- und Feiertags als grundsätzlich für alle verbindlicher Tag der Arbeitsruhe. Eine Freigaberegelung muss nach ständiger gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung zur Wahrung des verfassungsrechtlich geforderten Mindestniveaus des Sonntagsschutzes die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Ausnahmen darf der Normgeber nur aus hinreichendem Sachgrund zur Wahrung gleich- oder höherwertiger Rechtsgüter zulassen; allein das wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potentieller Kunden genügen dazu nicht. Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Danach genügt es nicht, die Zahl der jährlich zulässigen Sonn- und Feiertagsöffnungen gesetzlich zu beschränken. Darüber hinaus muss der Normgeber nach Art. 140 GG, Art. 109 Abs. 4 SächsVerf i. V. m. Art. 139 WRV sicherstellen, dass entsprechende Ermächtigungen nur Sonntagsöffnungen ermöglichen, die durch einen zureichenden Sachgrund von ausreichendem Gewicht bezogen auf den zeitlichen, räumlichen und gegenständlichen Umfang der jeweiligen Sonntagsöffnung gerechtfertigt und für das Publikum am betreffenden Tag als Ausnahme von der sonntäglichen Arbeitsruhe zu erkennen sind. Eine Sonntagsöffnung darf nicht auf eine weitgehende Gleichstellung mit den Werktagen und ihrer geschäftigen Betriebsamkeit hinauslaufen. Um das Regel-Ausnahmeverhältnis zu 32 33 34

wahren muss die im Zusammenhang mit der Sonntagsöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ihr Ausnahmecharakter muss in der Öffentlichkeit erkennbar bleiben (BVerfG, Urt. v. 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. -, juris Rn. 153 f., 157; BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 3.19 -, juris Rn. 15 f., und v. 22. Juni 2020 a. a. O. Rn. 24 und 43 m. w. N.; SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 - 6 C 7/19 -, juris Rn. 36; st. Rspr.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt Art. 140 GG i. V. m. Art 139 WRV eine Sonntagsöffnung im Zusammenhang mit einer Veranstaltung nur als Annex zu dieser zu. Um die Erkennbarkeit des Annexcharakters der Sonntagsöffnung zu gewährleisten, muss die Ladenöffnung im Regelfall auf Flächen beschränkt sein, die im benachbarten Umfeld der Veranstaltung liegen. Denn zu erkennen ist der Bezug zum Veranstaltungsgeschehen räumlich nur in dem Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung erfasst wird. Deren prägende Wirkung für das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags muss erkennbar sein (BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 3.19 - a. a. O. Rn. 26). Wegen des erforderlichen räumlichen Bezugs zwischen Anlassveranstaltung und der Verkaufsflächen ist der Vergleich der Besucherströme stadtteilbezogen vorzunehmen (SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 a. a. O. Rn. 47; SächsOVG, Urt. v. 31. August 2017 a. a. O. Rn. 62). Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst und nicht nur von dem durch sie ausgelösten Ziel- und Quellverkehr ausgehen. Die Ausstrahlungswirkung erstreckt sich also nicht auf den gesamten Einzugsbereich der Veranstaltung und auch nicht auf alle vom Ziel- und Quellverkehr genutzten Verkehrswege und Parkflächen. Werbemaßnahmen oder Hinweisschilder in einem nicht vom Veranstaltungsgeschehen geprägten Bereich können den erforderlichen Bezug ebenfalls nicht vermitteln (BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 1.19 - a. a. O. 25). Von einem Annexcharakter kann regelmäßig nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Öffnung von Verkaufsstellen ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung im Regelfall nur durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Die Rationalität und Transparenz dieses Vergleichs trägt zur Rechtssicherheit bei und gewährleistet, dass 35 36

die verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Sonntagsöffnung eingehalten werden. (BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 3.19 -, a. a. O. Rn. 21). Der Senat sowie die obergerichtliche Rechtsprechung sind der „Anlassrechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts und ihrem Prüfungsansatz überwiegend gefolgt (SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 a. a. O. Rn. 37 m. w. N.; Beschl. v. 18. Juli 2019 - 6 B 137/19 -, juris Rn. 28 f; Urt. v. 31. August 2017 a. a. O. Rn. 42 ff.; BayVGH, Urt. vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 -, juris Rn. 32 f. und v. 24. Mai 2017 - 22 N 17.527 - juris LS 3 und Rn. 57; ThürOVG, Urt. v. 22. September 2016 - 3 N 182/16 -, juris LS 5 und Rn. 53 und Beschl. v. 20. April 2016 - 3 EN 222/16 - juris Rn. 24; OVG LSA, Beschl. v. 25. November 2016 - 1 M 152/16 -, juris Rn. 11; OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 24. Oktober 2018 - 6 B 11337/18 -, juris Rn. 9; NdsOVG, Beschl. v. 5. Mai 2017 - 7 ME 31/17 -, juris Rn. 10 und 19 und v. 1. November 2019 - 7 ME 56/19 -, juris Rn. 8). Die konkreten Anforderungen an die prognostische Beurteilung und der Maßstab für ihre Kontrolle werden durch die Notwendigkeit bestimmt, den Annexcharakter der an- lassbezogenen Sonntagsöffnung zu überprüfen, und gehen nicht über das dazu Erfor- derliche hinaus. Die Prognose muss weder explizit vorgenommen noch dokumentiert werden. Erforderlich ist nur, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Verkaufsstellenöffnung am selben Tag - ohne die Veranstaltung - kämen (BVerwG, Urt. v. 12. Dezember 2018 - 8 CN 1.17 -, juris 21 ff. u. v. 11. November 2015 a. a. O. LS 2 und Rn. 25; SächsOVG, Urt. v.13. November 2019 - 6 C 7/19 -, juris Rn. 38; Urt. v. 31. August 2018 - 3 C 9/17 -, juris Rn. 45). Maßgeblich sind die Unterlagen und Verhältnisse, die dem kommunalen Normgeber bei Beschlussfassung bekannt sind. Die Prognosegrundlagen ergeben sich regelmäßig aus der entsprechenden Beschlussvorlage und den sonstigen Sitzungsunterlagen. Wegen des gesetzlich an ihn delegierten Einschätzungsspielraums sind die Prognosegrundlagen nur auf ihre Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen (BVerwG, Urt. v. 12. Dezember 2018 a. a. O. Rn. 22 u. v. 11. November 2015 a. a. O. Rn. 36; SächsOVG, Urt. v. 31. August 2017 a. a. O. Rn. 49). Für gebietsweite und gegenständlich unbeschränkte Sonntagsöffnungen bedarf es besonders gewichtiger Gründe; Sachgründe von geringerem Gewicht können 37 38 39 40

regelmäßig nur räumlich oder gegenständlich eng begrenzte Ladenöffnungen mit geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages rechtfertigen (BVerfG, Urt. v. 1. Dezember 2009 a. a. O. Rn. 158, 187; BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 a. a. O. Rn. 18 und v. 11. November 2015 a. a. O. Rn. 22). Ausgehend von diesen Grundsätzen verstößt die in § 1 der Verordnung angeordnete Erlaubnis, Verkaufsstellen anlässlich des „587. Dresdner Striezelmarktes - Weihnachtsstadt Dresden“ an den Sonntagen 5. und 19. Dezember 2021 im gesamten Stadtgebiet zu öffnen, gegen § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG, da die Antragsgegnerin nicht von der ihr nach § 8 Abs. 1 Satz 4 SächsLadÖffG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Ladenöffnung auf die Stadtbezirke Altstadt und Neustadt zu beschränken. Annexcharakter kommt der allgemeinen Öffnung von Verkaufsstellen aus Anlass des Striezelmarkt nach dem im Regelfall anzustellenden Vergleich der Besucherströme (nur) in den Stadtbezirken Altstadt und Neustadt zu (dazu a). Insoweit ist § 1 der Verordnung auch nicht deswegen unwirksam, weil die Antragsgegnerin nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Handelszweige zu beschränken (dazu b). In Bezug auf Veranstaltungen, die außerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt durchgeführt werden, fehlt es an einer Analyse der Käuferströme und einer Beschlussfassung durch den Stadtrat (dazu c). Das Motto „Weihnachtsstadt Dresden“ rechtfertigt für sich genommen keine stadtweite Ladenöffnung (dazu d). Es liegt auch kein Ausnahmefall einer Großveranstaltung vor, der eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen rechtfertigen könnte (dazu e). a) Die Voraussetzungen für eine allgemeine Öffnung von Verkaufsstellen an den beiden Adventssonntagen sind bei regelhafter Betrachtung aus Anlass des Striezelmarkt. und mit ihm verbundener Märkte für die Stadtbezirke Altstadt und Neustadt gegeben. Die von der Antragsgegnerin erhobenen Daten zu Besucherströmen hinsichtlich dieses Anlasses und der Öffnung von Verkaufsstellen, die dem Stadtrat als Grundlage zur Beschlussfassung zur regelhaften Prüfung vorgelegen haben, sind im Wesentlichen unstreitig. Auch bestehen dagegen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Antragsgegnerin hat die Prognosegrundlagen nachvollziehbar und anhand der von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze (vgl. BVerwG, Urt. v. 11. November 2015 - a. a. O. Rn. 25, 36 ff.; SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 a. a. O. Rn. 38) ermittelt. 41 42 43

Dass der Striezelmarkt mit einem prognostizierten Besucherstrom an Adventssonnta- gen von 45.600 Besuchern in der Zeit von 12 Uhr bis 18 Uhr, seiner langen Tradition und seiner Berühmtheit im In- und Ausland als besonderer Anlass i. S. v. § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG einzuordnen ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Im Rah- men der regelhaften Prüfung sind jedoch nicht nur die Besucherströme in den Blick zu nehmen, die von der Antragsgegnerin für den Striezelmarkt selbst ermittelt wurden. Der Senat sieht die weiteren, neben dem Striezelmarkt stattfindenden Weihnachts- märkte im Stadtbezirk Altstadt ebenso wie die im Gebiet des Stadtbezirks Neustadt geplanten Weihnachtsmärkte als Annex zu diesem. Auch die Antragsgegnerin sieht den Striezelmarkt als „Leitmarkt“, der das Marktgeschehen in der Innenstadt prägt. Nach den Erhebungen der Antragsgegnerin suchen die Besucher der Dresdner Weih- nachtsmärkte im Betrachtungszeitraum von 12 bis 18 Uhr pro Tag in der Regel mehrere Weihnachtsmärkte auf. Wie dem Senat aus eigener Anschauung bekannt ist, flanieren die Besucher zwischen den innerstädtischen Weihnachtsmärkten, zu denen auch der auf der anderen Elbseite gelegene Weihnachtsmarkt in der Hauptstraße zählt. Diese Weihnachtsmärkte liegen nahe beieinander, können jeweils zu Fuß erreicht werden und werden vom Besucher daher als mit dem Striezelmarkt in Zusammenhang stehend empfunden. Ein solcher Zusammenhang besteht nicht für Weihnachtsmärkte außer- halb dieses Gebiets, wie insbesondere bei dem im Ortsteil Loschwitz am Körnerplatz geplanten Weihnachtsmarkt. Zwar wird dieser auch von einigen Touristen aufgesucht. Wegen dessen kleinteiliger Atmosphäre und seiner Lage im Zentrum des Ortsteils Loschwitz wird er jedoch von Besuchern als ortsteilbezogen und nicht als Annex zum Dresdner Striezelmarkt empfunden, zumal er für einen fußläufigen Rundgang vom Stadtzentrum aus zu weit entfernt liegt. Im Übrigen findet er ohnehin nur am Sonntag, den 5. Dezember 2021 statt. Am Sonntag, den 19. Dezember 2021 wird er bereits wie- der abgebaut sein, weswegen er an diesem Sonntag nicht mehr berücksichtigt werden könnte. Der Senat legt daher für den Anlass Striezelmarkt die Besucherströme zugrunde, die von der Antragsgegnerin sowohl für den Striezelmarkt selbst als auch für die weiteren in der Innenstadt und für den in der Neustadt gelegenen Weihnachtsmarkt in der Haupt- straße ermittelt wurden. Danach ist an den in Rede stehenden Adventssonntagen in der Zeit von 12 bis 18 Uhr im Stadtbezirk Altstadt prognostisch mit 115.908 (Postplatz 2.246, Taschenbergpalais 1.320, Neumarkt 14.832, Prager Straße 35.700, Striezel- markt 45.600, Münzgasse 10.962 und Stallhof 3.248) und im Stadtbezirk Neustadt (Weihnachtsmarkt Hauptstraße) mit 24.728 anlassbezogenen Besuchern zu rechnen. 44 45

Nach der Beschlussvorlage ist im Stadtbezirk Altstadt an den Adventssonntagen im Zeitraum von 12 Uhr bis 18 Uhr nur mit 41.500 und im Stadtbezirk Neustadt mit 7.500 Kaufinteressenten zu rechnen. Die von der Antragstellerin aufgeführten Zahlen (48.000 Passanten an einem Samstag in der Prager Straße als Haupteinkaufsstraße, 127.000 Kaufinteressenten allein in den Einkaufszentren der Innenstadt an einem Sonntag) stehen dieser Prognose nicht entgegen. Zu Recht weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass Passantenzahlen allein nicht aussagekräftig sind, da bei einer Passantenzählung Personen aus unterschiedlichster Motivation gezählt werden und Rückschlüsse auf Kaufinteressenten daher ohne Korrektur nicht gezogen werden können. Bei der für die Einkaufszentren ermittelten Zahl von 127.000 Kaufinteressenten wurde nicht berücksichtigt, dass Kaufinteressenten meistens mehrere Läden aufsuchen. Aufgrund von Erhebungen durfte die Antragsgegnerin davon ausgehen, dass Kaufinteressenten regelmäßig vier bis fünf Läden aufsuchen, weswegen sie die Zahl der Kaufinteressenten entsprechend reduzieren durfte. Die Besucherströme der Weihnachtsmärkte überwiegen somit deutlich diejenigen, die allein für die Öffnung von Verkaufsstellen in den beiden Stadtbezirken zu erwarten sind. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Öffnung von Verkaufsstellen dort in der öffentlichen Wahrnehmung in den Hintergrund tritt, der Striezelmarkt und die Märkte in dessen Umfeld also prägend bleiben. Angesichts des deutlichen Überwiegens der anlassbezogenen Besucherströme und der sich hieraus ergebenden Ausstrahlungswirkung des Striezelmarkts sieht der Senat keinen Anlass, dass die Antragsgegnerin die Öffnung von Verkaufsstellen innerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt weitergehend auf einzelne Stadtteile hätte beschränken müssen. Der für die prägende Wirkung wichtige räumliche Bezug des Anlasses bleibt für das Gebiet der genannten Stadtbezirke insgesamt gewahrt und damit der Annexcharakter der Öffnung von Verkaufsstellen für das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags erkennbar. b) Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist im Hinblick auf die Stadtbezirke Altstadt und Neustadt auch nicht deswegen erfolgreich, weil die Antragsgegnerin nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Öffnung von Verkaufsstellen nach dessen Satz 4 auf bestimmte Handelszweige zu beschränken. 46 47 48 49 50

Gründe, die dies bei räumlicher Beschränkung auf das Umfeld des Striezelmarkts und der verbundenen Märkte eine Beschränkung auf Handelszweige nach § 8 Abs. 1 Satz 4 SächsLadÖffG gebieten würden, werden von der Antragstellerin nicht vorgetragen und sind angesichts des deutlichen Überwiegens der für den Striezelmarkt und die mit ihm verbundenen Märkte zu erwartenden Besucherströme gegenüber dem Besucherstrom der Kaufinteressenten auch nicht ersichtlich. c) In Bezug auf Veranstaltungen, die außerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt durchgeführt werden, fehlt es an einer Analyse der Käuferströme und einer konkreten Beschlussfassung durch den Stadtrat. Hier kann offenbleiben, ob der oder die Anlässe im Text einer Verordnung zum Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen aus besonderem Anlass auf Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG konkret bezeichnet werden sollen oder ob es genügt, dass sich der Anlass zumindest aus der Begründung zur Beschlussvorlage eindeutig ergibt. Jedenfalls muss klar sein, worüber das beschließende Kommunalorgan entschieden hat und welche Anlässe der angestellten Prognose der Besucherzahlen zugrunde liegen. Davon ausgehend bedarf es keiner Prüfung, ob hinsichtlich Veranstaltungen, die au- ßerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt durchgeführt werden, eine über die Stadtbezirke Altstadt und Neustadt hinausgehende Öffnung von Verkaufsstellen in Be- tracht kommt. Denn dies war nicht Gegenstand der Prognose (vgl. BVerwG, Urt. v. 11. November 2015 a. a. O. Rn. 25, 36 ff.; SächsOVG, Urt. v. 13. November 2019 a. a. O. Rn. 38) und Beschlussfassung durch den Stadtrat. Auch unter Einbeziehung der Gründe der Beschlussvorlage kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin über den Anlass Striezelmarkt und das Motto „Weih- nachtsstadt Dresden“ hinaus konkret über die Öffnung von Verkaufsstellen in einzelnen Stadtbezirken oder Stadtteilen auf Grundlage einer Prognose entschieden hat. Die An- tragsgegnerin hat in der Beschlussvorlage nur Besucherströme für die Läden in der Altstadt und der Neustadt und die Besucherströme für die Märkte in der Altstadt und der Neustadt sowie den Markt in Loschwitz aufgeführt. Eine vollständige Prognose der Besucher der Märkte und der Verkaufsstellen liegt nur für die Veranstaltungen in der Altstadt und in der Neustadt vor. Ansonsten hat sich die Antragsgegnerin darauf be- schränkt, die Besucherströme aller Veranstaltungen sowie aller Kaufinteressenten - soweit diese überhaupt ermittelt wurden - jeweils für das gesamte Stadtgebiet gegen- überzustellen. Anders verhielte es sich, wenn die Begründung zur Beschlussvorlage 51 52 53 54

für jeden Stadtbezirk oder Stadtteil besondere Anlässe angeführt und Daten hierzu angegeben hätte, die eine Prüfung der regelhaften Voraussetzungen ermöglicht hätten. Dafür, dass - mit Ausnahme der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt - nur eine räumlich unbeschränkte Öffnung von Verkaufsstellen beschlossen wurde, spricht auch die nur beispielhafte Aufzählung der übrigen Veranstaltungen. Auch im Hinblick auf den Markt in Loschwitz, für den die Besucherzahl prognostiziert wurde, wird nicht klar, ob der Rat der Antragsgegnerin diesen als eigene, den Stadtteil 41 Loschwitz/Wachwitz prägende Veranstaltung angesehen hat oder er nur im Rahmen des Mottos „Weihnachtsstadt Dresden“ berücksichtigt werden sollte. Im Übrigen dürften die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG hinsicht- lich der Mehrzahl der beispielhaft außerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt geplanten Veranstaltungen (Konzerte, kleinere Märkte, Eisbahn im Stadtteil Weißer Hirsch) ohnehin nicht vorliegen, da es sich nicht um „besondere Anlässe“ i. S. dieser Norm handelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum „An- lass“ i. S. v. § 14 LadSchlG, der der Senat folgt, können nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstel- len ausgelöst werden (BVerwG, Urt. v. 11. November 2015 - 8 CN 2.14 -, juris Rn. 23 m. w. N.; st. Rspr.). Ob diese Voraussetzungen für den Weihnachtsmarkt am Körner- platz, für den die Beschlussvorlage am 2. Adventssonntag 10.404 Besucher in der Zeit von 12 Uhr bis 18 Uhr prognostiziert, vorliegen, bedarf keiner Entscheidung. Denn auch insoweit fehlt es an einem eindeutigen Beschluss des Stadtrats, sodass offenbleiben kann, ob dieser Markt eine Öffnung von Verkaufsstellen am zweiten Adventssonntag im Stadtteil 41 Loschwitz/Wachwitz rechtfertigen könnte. d) Auch die „Weihnachtsstadt Dresden“ rechtfertigt nicht die räumlich unbeschränkte Öffnung von Verkaufsstellen. Anders als die Antragsgegnerin meint, stellt die „Weihnachtsstadt Dresden“ keinen An- lass i. S. v. § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG dar. Hierbei handelt es sich vielmehr um ein Motto oder Thema, unter dem eine unbestimmte Anzahl verschiedener vorweih- nachtlicher Anlässe zusammengefasst ist. Dafür spricht zunächst, dass § 1 der Ver- ordnung neben der „Weihnachtsstadt Dresden“ eigens den „587. Dresdner Striezel- markt“ als Anlass anführt. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin in der Begründung zu ihrer Ratsvorlage Nr. V047/20 vom 13. August 2020 lediglich beispielhaft Veranstal- tungen anführt, die in ihrer Gesamtheit den besonderen Anlass „Weihnachtsstadt Dres- 55 56 57

den“ bilden sollen. Neben dem Dresdner Striezelmarkt zeichnen die „Weihnachtsstadt Dresden“ zahlreiche Weihnachtsmärkte in der Dresdner Altstadt und Neustadt, regio- nale weitere Märkte und kulturelle Veranstaltungen im ganzen Stadtgebiet aus. Bei- spielhaft für die regionalen Märkte und kulturellen Veranstaltungen außerhalb der In- nenstadt weist die Beschlussvorlage auf den Weihnachtsmarkt am Körnerplatz im Stadtteil Loschwitz, die Eisbahn im Stadtteil Weißer Hirsch, Dampferfahrten auf der Elbe sowie auf Konzerte und Adventsvespern im ganzen Stadtgebiet hin. Hinsichtlich mehrerer Stadtbezirke und Stadtteile (etwa Strehlen, Blasewitz, Trachau, Leuben, Prohlis, Cotta, Tolkewitz, Klotzsche, Gorbitz-Nord/Neu-Omsewitz, Briesnitz) und Ort- schaften (wie Cossebaude, Mobschatz, Oberwartha, Weixdorf, Langebrück, Altfran- ken, Gompitz, Schönborn und Schönfeld-Weißig) bleibt hingegen völlig offen, ob dort überhaupt weihnachtliche Veranstaltungen stattfinden, die sich dem Motto zuordnen ließen. Indem verschiedene Veranstaltungen unter einem Motto zusammengefasst werden, lässt sich die gebotene regelhafte Prüfung des prägenden Charakters der jeweiligen Anlässe jedoch nicht umgehen. Vielmehr wäre für jede einzelne Veranstaltung als An- lass gesondert zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 und 4 SächsLadÖffG gegeben sind, mithin ob und inwieweit räumlich diesen im Falle einer Öffnung von Verkaufsstellen prägender Charakter zukommt. e) Es liegt auch kein Ausnahmefall vor, der unabhängig vom Regelerfordernis der räumlichen Begrenzung auf das Umfeld der Veranstaltung eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen an den beiden Adventssonntagen 5. und 19. Dezember 2021 von 12 Uhr bis 18 Uhr zuließe. Als Ausnahmen vom Regelerfordernis der räumlichen Begrenzung auf das Umfeld der Veranstaltung sieht das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise mehrtägige Großveranstaltungen von nationalem oder internationalem Rang an, wenn deren Besucher im gesamten Gebiet der Kommune untergebracht und versorgt werden (BVerwG, Urt. v. 22. Juni 2020 - 8 CN 1.19 -, juris Rn. 26 unter Berufung auf: BVerfG, Urt. v. 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 -, juris Rn. 181 ff.). Zuletzt hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Öffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Bundeshauptstadt am 28. Januar 2018 zur 68. Internationalen Grünen Woche und zum 107. Berliner Sechstagerennen, am 18. Februar 2018 zu den Internationalen Filmfestspielen (Berlinale) sowie am 11. März 2018 zur Internationalen Tourismus- 58

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Börse Berlin von 13 Uhr bis 20 Uhr als gegeben angesehen und hat dies unter anderem damit begründet, dass die Besucher dieser Veranstaltungen in Hotels im gesamten Stadtgebiet unterkämen (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13. Mai 2020 - 1 B 6.19 -, juris). Über die hiergegen gerichtete Revision (8 C 6.21), die das Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen hat (Beschl. v. 30. Juni 2021 - 8 B 48.20 -, juris), ist noch nicht entschieden. Die Zulassung wurde vom Bundesverwaltungsgericht damit begründet, das Beschwerdevorbringen führe auf die klärungsbedürftige und im Revisionsverfahren voraussichtlich zu klärende Frage, ob Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV die Festsetzung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise zulässiger sonntäglicher Öffnungen von Verkaufsstellen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes ohne eine räumliche Beschränkung und ohne Beschränkung auf bestimmte Warengruppen wegen Großveranstaltungen nur zulasse, wenn diese Bedeutung für Berlin als Ganzes in dem Sinne hätten, dass sie Ausstrahlungswirkung auf das gesamte Stadtgebiet entfalten. Bei der Prüfung, ob ein solcher Ausnahmefall gegeben ist, sind zunächst die durch eine sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen betroffenen Rechtsgüter in den Blick zu nehmen. Wie aus der Gesetzesbegründung der Staatsregierung hervorgeht, soll die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen vor allem der Befriedigung bestimmter Versorgungsbedürfnisse der Bevölkerung dienen. Zudem sollen durch sie auch überregionale Kunden angelockt werden (LT-Drs. 4/6839 S. 1 f.). Auf der einen Seite steht also das Interesse, durch die Einbeziehung der Verkaufsstellen in die Veranstaltung den Verkaufsstelleninhabern die Möglichkeit zu geben, den Besucherandrang geschäftlich zu nutzen (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf; vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 21. Juni 2021 - Vf. 77-II-11 -, NVwZ-RR 2012, 873, 877; NdsOVG, Urt. v. 21. April 2005 - 7 KN 273/04 -; NVwZ-RR 2005, 813). Bei Messen und Märkten soll über die Ladenöffnung zudem die Gleichbehandlung von örtlichen Verkaufsstellen und Veranstaltungsbeschickern gewährleistet werden (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 18 Abs. 1 SächsVerf; SächsVerfGH, Urt. v. 21. Juni 2021 und NdsOVG, Urt. v. 21. April 2005 jeweils a. a. O.). Darüber hinaus soll dem Einkaufs- und Versorgungsbedürfnis der auswärtigen Besucher des Veranstaltungsortes Rechnung getragen werden (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 15 SächsVerf; NdsOVG, Urt. v. 21. April 2005 a. a. O.). Diese Interessen sind mit dem Sonntagsschutz sowie den durch ihn verstärkten Grundrechten aller von einer Sonntagsöffnung Betroffenen abzuwägen. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen insbesondere die Beschäftigten neben dem gesetzlich verankerten Schutz der Sonn- und Feiertage als Tagen der Arbeitsruhe vor übermäßiger Inanspruchnahme und sozial ungünstigen Arbeitszeiten geschützt 61

werden (LT-DRs. 4/6839 S. 1; Art. 20 Abs. 1 GG, Art. 1 SächsVerf). Hinzu kommen insbesondere die Grundrechte der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, Art. 19 SächsVerf), Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG, Art. 22 Abs. 1 SächsVerf), die Versammlungs- (Art. 8 GG, Art. 23 SächsVerf) und Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG, Art. 24 SächsVerf). Dem Sonntagsschutz und den durch ihn verstärkten Grundrechten kommt bei dieser Abwägung umso größeres Gewicht zu, je weitgehender die werktägliche Ladenöffnung freigegeben und damit die Befriedigung der Umsatz- und Erwerbsinteressen sichergestellt wird. Daher fällt im Freistaat Sachsen zugunsten des Sonntagsschutzes und der durch ihn verstärkten Grundrechte zusätzlich ins Gewicht, dass der Gesetzgeber nach Übergang der Gesetzgebungskompetenz für das Ladenschlussrecht in die alleinige Zuständigkeit der Länder im Rahmen der Föderalismusreform zum 1. September 2006 von der bis dahin bundesweit geltenden Regelung in § 3 Nr. 2 LadSchlG abgewichen ist, die bis dahin zulässige Ladenöffnungszeiten von Montag bis Samstag von 6 Uhr bis 20 Uhr vorsah. Diese Ladenöffnungszeiten wurden im Freistaat Sachsen mit Erlass des Sächsischen Ladenöffnungsgesetzes vom 1. Dezember 2010 (SächsGVBl. S. 338), das zuletzt durch das Gesetz vom 5. November 2020 (SächsGVBl. S. 589) geändert worden ist, noch weiter ausgedehnt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG dürfen Verkaufsstellen nun von Montag bis Sonnabend von 6 Uhr bis 22 Uhr, also bis in die späten Abendstunden geöffnet werden. Dem Umsatz-, Erwerbs- und Versorgungsinteresse kann somit bereits an allen anderen Tagen zeitlich in weitem Umfang nachgegangen werden. Angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Sonntagsschutzes kann das Interesse des Einzelhandels am Umsatz und auf Gleichbehandlung gegenüber Einzelhändlern in der Innen- und Neustadt (Art. 3 Abs. 1 GG) eine räumlich unbeschränkte Öffnung von Verkaufsstellen nicht rechtfertigen. Das Umsatzinteresse ist - ebenso wie das Shoppinginteresse - dem Sonntagsschutz grundsätzlich nachrangig. Die wirtschaftlichen Interessen des Einzelhandels finden dort ihre Grenzen, wo der prägende Charakter des Anlasses i. S. v. § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG („besonderem Anlass“) nicht mehr gewahrt ist. Dies ist hier - wie bereits ausgeführt - außerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt nicht mehr der Fall. Der Sonntagsschutz rechtfertigt nach Art und Gewicht auch die mit der Differenzierung nach Stadtbezirken verbundene Ungleichbehandlung der Verkaufsstelleninhaber (vgl. 62

zum Maßstab z. B.: BVerfG, Beschl. v. 18. Juli 2012 - 1 BvL 16/11 -, juris Rn. 26 ff.; SächsOVG, Beschl. v. 9. März 2009 - 2 B 386/07 -, juris Rn. 9). Deshalb könnte allein das Versorgungsinteresse der Besucher, in unmittelbarer Umgebung ihrer Unterkunft Gegenstände zur Versorgung zu erwerben, eine stadtweite Öffnung rechtfertigen. Zwar übernachten nach Untersuchungen der Antragsgegnerin 46 % der Gäste außerhalb der Alt- und Neustadt. Auch sind die Übernachtungskapazitäten an den Adventswochenenden im gesamten Stadtgebiet regelmäßig weitestgehend ausgeschöpft. Allerdings fällt dieses Versorgungsinteresse nicht besonders schwer ins Gewicht. Wochenendtouristen können, sofern sie nicht ohnehin im Hotel Verpflegung erhalten, bereits am Freitag und Samstag im gesamten Stadtgebiet einkaufen. Auch können Touristen, die am Sonntag Verpflegung, Hygieneartikel oder Geschenke benötigen, diese in der Alt- und Neustadt, wo ausreichend Verkaufsfläche zur Verfügung steht, erhalten. Auch die Weihnachtsmärkte selbst bieten in erheblichem Umfang Einkaufsmöglichkeiten. Ein stadtweites Versorgungsinteresse könnte bei temporären und außergewöhnlichen Großveranstaltungen, z. B. bei Kirchentagen, maßgeblich zu berücksichtigen sein, wo Besucher zu weiten Teilen auch privat, in Schulen und Turnhallen oder in anderen Unterkünften über die gesamte Stadt verteilt untergebracht werden und Veranstaltungen über die gesamte Stadt verteilt stattfinden. Darüber hinaus ist eine stadtweite Prägung auch bei sportlichen Großereignissen, wie z. B. einer Fußballweltmeisterschaft, denkbar. Voraussetzung ist aber nach Auffassung des Senats, dass die Großveranstaltung Bedeutung für die Stadt als Ganzes hat und sie Ausstrahlungswirkung auf das gesamte oder jedenfalls einen Großteil des Stadtgebiets hat. Soweit die Antragsgegnerin eine stadtweite Ausstrahlungswirkung des Striezelmarkt zudem mit einer umfangreichen Bewerbung des Striezelmarkt durch Reisebüros, der langen Tradition des Striezelmarkt, einer überdurchschnittlich hohen Anzahl von Tagestouristen sowie mit Daten aus Erhebungen zum Anreiseverkehr begründet, ändert dies nichts daran, dass der Striezelmarkt und die mit ihm verbunden Märkte nur zwei Stadtbezirke prägen. Außerhalb der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt, insbesondere in den am Stadtrand und in Ortschaften gelegenen Einkaufszentren, würde die Öffnung von Verkaufsstellen in der Öffentlichkeit - wie bereits ausgeführt - nicht mehr als Annex zum Striezelmarkt wahrgenommen werden, sondern als bloße 64 65 66 67

werktägliche Geschäftigkeit. Dementsprechend ist das Sächsische Oberverwaltungsgericht auch für den L4 Weihnachtsmarkt im Jahr 2017, dessen Tradition ebenfalls weithin bekannt ist, bis ins Jahr 1458 zurückreicht und welcher alljährlich ebenfalls zahlreiche Touristen aus dem In- und Ausland anzieht und große Besucherströme auslöst, davon ausgegangen, dass dieser eine prägende Wirkung nur für die Innenstadt hat (vgl. hierzu: SächsOVG, Urt. v. 31. August 2018 - 3 C 9/17 -, juris). 3. Soweit sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerin auf das Stadtgebiet der Stadtbezirke Altstadt und Neustadt bezieht, bleibt ihr Antrag ohne Erfolg, da § 1 der Verordnung in räumlicher Hinsicht teilbar ist und entgegen der Ansicht der Antragstellerin zudem davon ausgegangen werden kann, dass diese räumliche Beschränkung dem mutmaßlichen Willen des Stadtrats der Antragsgegnerin entspricht. Voraussetzung für die Teilbarkeit einer Satzung ist, dass die ohne den ungültigen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt (§ 139 BGB analog) und darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (BVerwG, Beschl. v. 1. August 2001 - 4 B 23.01 -, juris Rn. 4; Urt. v. 27. Januar 1978 - 7 C 44.76 -, juris Rn. 54; SächsOVG, Urt. v. 31. August 2018 - 3 C 9/17 -, juris Rn. 63). Die Öffnungsregelung konnte in ihrer Beschränkung auf die Stadtbezirke Altstadt und Neustadt sinnvoll bestehen bleiben. Dies folgt schon aus § 8 Abs. 1 Satz 4 SächsLadÖffG, wonach die Möglichkeit der Beschränkung des Geltungs- bereichs auf bestimmte Ortsteile ausdrücklich vorgesehen ist. Auch eine Beschränkung nach Stadtbezirken ist von dieser Norm gedeckt, da es sich hierbei um klar abge- grenzte Stadtgebiete (vgl. z. B. https://www.dresden.de/de/rathaus/stadtbezirke.php) handelt und die Beschränkung damit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot genügt. Die erforderliche Publizität wird durch die Bekanntmachung gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO gewahrt (BVerwG, Urt. v. 12. Dezember 2018 a. a. O. Rn. 29). Allein dass die Antragsgegnerin aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten, insbesondere aus Gründen der Gleichbehandlung des Einzelhandels, in ihrer Beschlussvorlage eine stadtweite Öffnung von Verkaufsstellen für geboten hielt, lässt nicht den Schluss auf einen dahingehenden Willen ihres Stadtrats zu, keine räumlich beschränkte Öffnung von Verkaufsstellen zu erlauben. Vielmehr spricht schon die Tatsache, dass die Antragsgegnerin neben der „Weihnachtsstadt Dresden“ ausdrücklich den Striezelmarkt als besonderen Anlass benennt und in der Begründung die mit ihm verknüpften Märkte aufführt, dafür, dass der Stadtrat eine auf die Innen- und Neustadt beschränkte Öffnung 68 69

auf jeden Fall wollte, zumal dort nahezu ein Viertel der gesamten Einzelhandelsfläche der Landeshauptstadt gelegen ist und auch mit einer beschränkten Öffnung in der A - und Neustadt ein erhebliches wirtschaftliches Interesse verknüpft ist. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht, Ortenburg 9, 02625 Bautzen, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung) vom 24. November 2017 (BGBl. I S. 3803) in der jeweils geltenden Fassung einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung einzureichen. In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. In Rechtstreitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis und Disziplinarrecht kann auch die Abweichung des Urteils von einer Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts vorgetragen werden, wenn es auf diese Abweichung beruht, solange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist. Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum 70

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oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. In Angelegenheiten, die ein gegenwärtiges oder früheres Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis oder die Entstehung eines solchen Verhältnisses betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten, sind auch Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder vertretungsbefugt. Vertretungsbefugt sind auch juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer dieser Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet. Diese Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Ein Beteiligter, der zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.

gez.: Dehoust Drehwald Groschupp

gez.:

Guericke

Henke

Beschluss vom 20. Oktober 2021

Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt. Gründe Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG in Anlehnung an Nr. 35.6 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 7./8. Juli 2004 beschlossenen Änderungen (https://www.bverwg.de/rechtspre- chung/streitwertkatalog). In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte für das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers hält der Senat den Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GVG für angemessen. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). gez.: Dehoust Drehwald Groschupp

gez.:

Guericke

Henke

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