Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 02.05.2024 – 5 MB 2/24

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 15. Februar 2024 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 26. September 2023 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 4.439.722,79 Euro festgesetzt.

Der Antragsgegner, der Kreis Schleswig-Flensburg, betreibt die Sanierung einer Boden- und Gewässerverunreinigung in Schleswig im Bereich der Wiking-Halbinsel und der angrenzenden Schlei. Er führte mit der Antragstellerin, der Bundesrepublik Deutschland, Gespräche zur Übernahme eines Kostenanteils. Über die Höhe wurde zuletzt keine Einigkeit erzielt. Insbesondere ist streitig, ob und in welchem Umfang die im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke im Eigentum der Antragstellerin stehen. Die Antragstellerin leistete vereinbarungsgemäß einen vorläufigen Betrag von 2.835.842,90 Euro. Mit Bescheid vom 26. September 2023 gab der Antragsgegner der Antragstellerin auf, weitere 8.879.445,58 Euro zu zahlen, und ordnete die sofortige Vollziehung an. Über den Widerspruch der Antragstellerin ist noch nicht entschieden. Den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. Februar 2024 abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.

Der Anregung der Antragstellerin, mehrere Personen beizuladen, die für Grundstücke im Sanierungsgebiet als Eigentümer im Grundbuch eingetragen sind, folgt der Senat nicht. Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Einer einfachen Beiladung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO bedarf es jedenfalls deshalb nicht, weil Eigentumsfragen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden.

Die Beschwerde hat nach Prüfung der von der Antragstellerin dargelegten Gründe Erfolg (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist wiederherzustellen (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des Kostenbescheides einstweilen verschont zu bleiben, überwiegt das Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Beitreibung der Kosten. Der Bescheid ist offensichtlich rechtswidrig.

Der Antragsgegner stützt sich auf § 230 Abs. 1 i.V.m. 238 Abs. 2 LVwG. Danach kann die Vollzugsbehörde bei einer Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzugs der oder dem Pflichtigen auferlegen, die Kosten in der vorläufig veranschlagten Höhe vorauszuzahlen. Der Einwand der Antragstellerin, diese Rechtsgrundlage sei nicht einschlägig, weil die Beitreibung von Geldforderungen an anderer Stelle geregelt sei, trifft nicht zu. Das Landesverwaltungsgesetz unterscheidet bei der zwangsweisen Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Ansprüche der Verwaltung zwischen dem „Vollzug“ und der „Vollstreckung“. „Vollzug“ ist die Durchsetzung von Verwaltungsakten, die auf Herausgabe einer Sache oder auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind (§ 228 Abs. 1 LVwG). Hierher gehört auch der „sofortige Vollzug“, d.h. der Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt (§ 230 Abs. 1 LVwG). Von Sonderregelungen abgesehen gelten für den sofortigen Vollzug die Bestimmungen über den Vollzug von Verwaltungsakten entsprechend (§ 230 Abs. 3 LVwG). „Vollstreckung“ ist dagegen die Beitreibung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen der Träger der öffentlichen Verwaltung im Verwaltungswege (§ 262 Abs. 1 LVwG). Richtig ist, dass sich die Durchsetzung des Kostenbescheides mit Hilfe von Zwang nach den Bestimmungen über die Vollstreckung richten würde. Damit ist aber nur die Rechtsgrundlage für die Durchsetzung des Bescheides angesprochen. Davon zu unterscheiden ist die Rechtsgrundlage für den Bescheid selbst, nach der sich beurteilt, ob der Bescheid – nicht dessen Durchsetzung – rechtmäßig ist. Geht es – wie hier – um die Begründung dafür, warum bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr der in Anspruch genommene Eigentümer die Kosten einer Ersatzvornahme in der vorläufig veranschlagten Höhe vorauszuzahlen hat, ist § 238 Abs. 2 LVwG die richtige Anspruchsgrundlage.

Die Antragstellerin hat indes mit ihrem Hilfsargument Erfolg. Der sofortige Vollzug verstößt gegen das gesetzliche Verbot in § 234 LVwG. Danach ist der Vollzug – und damit auch der sofortige Vollzug – gegen Träger der öffentlichen Verwaltung nur zulässig, soweit er durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist. Die Ersatzvornahme ist gemäß § 235 Abs. 1 Nr. 2 LVwG ein Zwangsmittel des Vollzugs. Die Antragstellerin ist eine Trägerin der öffentlichen Verwaltung. Eine Rechtsvorschrift, die den Vollzug im vorliegenden Fall ausdrücklich zulässt, gibt es nicht; dies wird vom Antragsgegner auch nicht geltend gemacht.

Eine einschränkende Auslegung von § 234 LVwG kommt nicht in Betracht. Der Wortlaut der Norm ist eindeutig. Eine teleologische Reduktion ist ebenfalls nicht gerechtfertigt. Das Verwaltungsgericht vertritt im angefochtenen Beschluss (wie auch im Urteil vom 2. April 2001 – 14 A 267/99 –, juris Rn. 23) die Auffassung, durch § 234 LVwG solle (lediglich) vermieden werden, dass die vollziehende Behörde in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreift. Diese Engführung wird dem Zweck des Gesetzes nicht gerecht. Der Gesetzgeber orientierte sich bei der Formulierung der bis heute inhaltlich unverändert gebliebenen Norm (ursprünglich § 200 LVwG, im Regierungsentwurf: § 195E LVwG) an der Rechtslage, wie sie z.B. in § 17 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Bundes und Art. 29 Abs. 4 des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes normiert ist. Die Bestimmung soll verhindern, dass die Träger der öffentlichen Verwaltung untereinander zu Zwangsmitteln greifen. Von ihnen kann erwartet werden, dass sie sich auch ohne Anwendung von Zwang rechtstreu verhalten. Gegebenenfalls ist die Aufsichtsbehörde einzuschalten oder der Klageweg zu beschreiten (vgl. LTDrs. 6/650, S. 261 f.). § 234 LVwG schließt Maßnahmen des Verwaltungszwangs unabhängig davon aus, ob der dem Zwang unterworfene Verwaltungsträger hierdurch in seinem spezifisch hoheitlichen Aufgabenbereich berührt würde ober ob das Zwangsmittel sich allein auf Tätigkeiten auswirkt, die er nach den für jedermann geltenden Vorschriften ausübt. Die Vorschrift erfasst gerade den Fall, dass ein Träger öffentlicher Verwaltung ordnungsrechtlich verantwortlich und ferner ein auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichteter Verwaltungsakt ergangen ist (§ 228 Abs. 1 LVwG) oder hätte ergehen können (§ 230 Abs. 1 Satz 1 LVwG). Das bezieht nicht zuletzt Tätigkeitsbereiche der Träger öffentlicher Verwaltung außerhalb der ihnen zur hoheitlichen Wahrnehmung zugewiesenen Aufgaben und Verpflichtungen ein. § 234 LVwG beruht auf dem Gedanken, dass die Anwendung von Verwaltungszwang auch in einer solchen Situation wegen der besonderen Gebundenheit öffentlicher Stellen an Gesetz und Recht nicht erforderlich oder mit Blick auf das staatliche Gesamtgefüge nicht angezeigt ist (vgl. zum Bundesrecht: BT-Drs. 1/3981, S. 9; Deusch/Burr, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Stand 2024, § 17 VwVG Rn. 5; zu inhaltsgleichem Landesrecht: OVG Münster, Urteil vom 12. September 2013 – 20 A 433/11 –, juris Rn. 42 ff.; VGH Kassel, Urteil vom 27. März 2014 – 8 A 1251/12 –, juris Rn. 49; a.A. VG Regensburg, Urteil vom 23. März 2000 – RO 7 K 98.2180 –, juris Rn. 79). Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. April 1992 – 2 L 258/91 – (vollständig veröffentlicht bei Wolters Kluwer Online, WKRS 1992, 16187) besagt nichts Anderes. Soweit in der Begründung auf die Ansicht hingewiesen wird, „daß eine Ordnungsbehörde Verwaltungsakte auch gegen einen Hoheitsträger erlassen kann, jedoch nicht in der Weise in dessen Tätigkeit eingreifen darf, daß die Erfüllung seiner hoheitlichen Aufgaben beeinträchtigt würde“ bzw. „daß ein polizeiliches Einschreiten solange nicht ausgeschlossen ist, wie seine Wirkungen nicht den Grad einer Kompetenznegation des anderen Hoheitsträgers annehmen, sondern sich darauf beschränken, die technischen Modalitäten eines Kompetenzvollzuges gefahrenfrei zu halten“ (a.a.O. Rn. 37), wird lediglich die „materielle Polizeipflicht“ thematisiert. Die sich daran anschließenden Ausführungen stellen nicht in Frage, dass eine entsprechende Verfügung „gemäß § 200 LVwG nicht vollzogen werden darf“, weil die Norm verhindern will, „daß ein Träger öffentlicher Verwaltung gegen einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung aus eigener Kompetenz Verwaltungszwang ausübt“ (a.a.O. Rn. 38).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).