Verwaltungsgericht Braunschweig Urteil vom 18.12.2025 – 2 A 40/23

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des gesamten vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des festzusetzenden Vollstreckungsbetrages leistet.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf jeweils 37.500 Euro für die beiden Häuser bis zur mündlichen Verhandlung und auf 75.000 Euro für den anschließenden Zeitraum festgesetzt.

Die Klägerin begehrt von der Beklagten einen Bauvorbescheid, mit dem festgestellt wird, dass es bauplanungsrechtlich zulässig ist, in einem allgemeinen Wohngebiet gelegene Wohnungen im Wege einer Nutzungsänderung als Ferienwohnungen bzw. Pensionszimmer zu vermieten.

In einer Presseinformation vom 29. Oktober 2019 wies die Beklagte darauf hin, die Umwandlung von Wohnungen in Ferienwohnungen bedürfe einer Genehmigung. Der Markt für Ferienwohnungen werde auch in A-Stadt immer größer. In der Presseinformation wird der damalige Oberbürgermeister der Beklagten wie folgt zitiert: "Wir sehen nicht das Problem, dass dadurch notwendiger Wohnraum entzogen wird. Aber wir haben die Sorge, dass wir ganze Straßenzüge zu Ferienwohnungen umwandeln und sie in touristenschwächeren Jahreszeiten zur Geisterstadt werden." Einzelhandel, Bäcker, Restaurants und Apotheken brauchten aber eine dauerhafte Auslastung, um existieren zu können, und auch die Beklagte müsse die Infrastruktur wie die Straßenreinigung oder den öffentlichen Nahverkehr das gesamte Jahr vorhalten. Im Gegensatz zu anderen Städten in Niedersachsen wie beispielsweise Lüneburg gelte der Wohnungsmarkt im Stadtgebiet der Beklagten nicht als angespannt. Deshalb verzichte die Stadt auf eine Satzung über die Zweckentfremdung. Aber die Verwaltung werde die Entwicklung genau beobachten und darauf achten, dass die Ferienwohnungen in einem harmonischen Verhältnis zu dauerhaftem Wohnraum stehen. Im kommenden Jahr werde die Verwaltung genauer hinschauen. Es werde Kontrollen und Überprüfungen geben. Wer seine Nutzungsänderung bis dahin nicht bei der Stadt angezeigt habe, müsse mit einem Bußgeld rechnen.

Die Klägerin betreibt eine Pension unter der Adresse A-Straße 9a in A-Stadt. Die unter der Bezeichnung "Pension A." auch im Internet beworbene Pension verfügt im Haus A-Straße über eine zentrale Rezeption und einen Frühstückraum sowie vier Einzel- und fünf Doppelzimmer; außerdem befindet sich im Haus ein Apartment, das früher an Feriengäste vermietet wurde, jetzt aber als Wohnung für die Mutter der Klägerin vorgesehen ist. Die Zimmer werden wahlweise mit und ohne Frühstück angeboten. Die Klägerin ist außerdem Eigentümerin der jeweils mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücke A-Straße 10 und 12 in A-Stadt. Im Wohnhaus A-Straße 10 befinden sich insgesamt sechs Wohnungen, jeweils zwei dieser Wohnungen liegen im Erdgeschoss, im 1. Obergeschoss und im Dachgeschoss. Die Wohnungen im Haus A-Straße 12 verteilen sich ebenfalls auf drei Geschosse (Erd, Ober- und Dachgeschoss); in jeder Etage befindet sich eine Gemeinschaftsküche, die für die Bewohner frei zugänglich ist. Am Haus befinden sich eine Terrasse und ein Garten. Das Grundstück A-Straße 10 grenzt nördlich unmittelbar an das Grundstück A-Straße an, das Grundstück A-Straße 12 liegt südwestlich des Haupthauses auf der gegenüberliegenden Seite der A-Straße.

In dem Abschnitt der A-Straße, in dem die Grundstücke der Klägerin liegen und der im Norden durch die H. und im Süden durch die I.-Straße begrenzt ist, befinden sich außerdem ein als "J." bezeichnetes Gebäude, das unter anderem vom K. genutzt wird, sowie ein weiteres Gästehaus mit einer Ferienwohnung und Gästezimmern ("Gästehaus am L."). Wegen der Lage der Gebäude und der Einzelheiten der Nutzung wird auf den vorliegenden Übersichtsplan verwiesen (Bl. 9 Hauptakte).

Der bezeichnete Abschnitt der A-Straße und damit auch die Grundstücke der Klägerin liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplanes M., "L.", der am 27. Mai 2004 in Kraft getreten ist. Der Bebauungsplan enthält Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, über die überbaubaren Grundstücksflächen und über die örtlichen Verkehrsflächen. Er setzt für das Bebauungsplangebiet ein allgemeines Wohngebiet fest, bestimmt aber für einen als "WA1Gebiet" bezeichneten Teil des Baugebiets, zu dem die A-Straße und die an diese angrenzenden Grundstücke nicht gehören, dass dort die gemäß § 4 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO) ausnahmsweise zulässigen Nutzungen (u.a. Beherbergungsbetriebe) allgemein zulässig sind. Wegen der Einzelheiten der Festsetzungen und der ihnen zugrunde liegenden Erwägungen wird auf den Plan sowie die Planbegründung verwiesen (Bl. 118 GA - Papierakte - und Bl. 48 EF-Hauptakte). Zu den Grundstücksnutzungen im Plangebiet und den unmittelbar angrenzenden Bereichen hat die Beklagte eine Übersicht erstellt, auf die die Kammer Bezug nimmt (Bl. 145 Hauptakte).

Unter dem 6. April 2020 teilte die Beklagte der Klägerin in zwei Schreiben mit, man habe festgestellt, dass auf den Grundstücken A-Straße 10 und 12 mehrere Wohnungen als Ferienwohnungen genutzt würden, ohne dass die Nutzungsänderung wie erforderlich genehmigt worden sei. Sie müsse mit einer Anordnung zur Herstellung rechtmäßiger Zustände rechnen, sofern eine nachträgliche Legalisierung durch eine Baugenehmigung, für die ein Antrag erforderlich sei, nicht möglich sei. Die Klägerin beantragte daraufhin unter dem 16. April 2020, ihr die Nutzungsänderung zu Ferienwohnungen für die Häuser A-Straße 10 und 12 zu genehmigen. Mit Baugenehmigung vom 18. Juni 2020 gestattete die Beklagte der Klägerin die Nutzung von drei der sechs vorhandenen Wohnungen in der A-Straße 10 als Ferienwohnungen; im Übrigen seien Ferienwohnungen dort unzulässig, weil sonst nicht sichergestellt werden könne, dass das Wohnen weiterhin die vorherrschende Hauptnutzung darstelle. Hinsichtlich des Hauses A-Straße 12 gestattete die Beklagte der Klägerin mit Baugenehmigung vom selben Tag die Nutzung einer Wohnung im Obergeschoss als Ferienwohnung; diese weise eine geringere Fläche auf als die Wohnfläche im Erdgeschoss, sodass die Ferienwohnung der Wohnnutzung untergeordnet sei.

Unter dem 7. Juni 2021 teilte die Beklagte der Klägerin in zwei getrennten Schreiben im Rahmen einer Anhörung mit, man habe festgestellt, dass in den Gebäuden A-Straße 10 und 12 alle Wohnungen als Ferienwohnung genutzt würden, ohne dass die hierfür erforderliche Baugenehmigung erteilt worden sei. Dem seien Nachbarbeschwerden vorangegangen. Eine Genehmigung sei hinsichtlich des Hauses A-Straße 10 nur für drei der sechs Wohnungen erteilt worden, hinsichtlich des Hauses A-Straße 12 nur für eine der Wohnungen. Sofern sie die Nutzung der Wohnungen als Ferienwohnungen nicht freiwillig aufgebe, müsse sie mit einer Anordnung zur Herstellung rechtmäßiger Zustände rechnen. Die nachträgliche Legalisierung sei nicht möglich. Mit Anwaltsschriftsätzen vom 28. Juni 2021 teilte die Klägerin der Beklagten mit, die streitgegenständlichen Wohnungen in der A-Straße 10 würden nicht länger als Ferienwohnungen genutzt; sie habe diese Wohnungen bislang noch zum Teil als Ferienwohnungen bzw. Fremdenzimmer vermietet, weil sie Buchungen sonst hätte stornieren müssen und eine Vermietung als Wohnraum bis jetzt nicht möglich gewesen sei. Hinsichtlich des Hauses A-Straße 12 teilte sie mit, die Wohnung im Erdgeschoss sei im Rahmen des sog. Zugbegleiterprogramms dauerhaft an die Deutsche Bahn AG vermietet. Daraufhin erklärte die Beklagte, die Wohnung müsse fest vermietet werden und die Mieter unter der Adresse gemeldet sein; in der als Ferienwohnung genehmigten Wohnung im Haus A-Straße 12 seien, wie sich bei einem Ortstermin ergeben habe, mehrere Zimmer vermietet (ähnlich Monteurwohnungen); dies widerspreche der Baugenehmigung.

Mit Schreiben vom 28. April 2022 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Änderung der Wohnungsnutzung im Haus A-Straße 10 und stellte dazu ausdrücklich die Frage: "Ist die Nutzung des Gebäudes zu 100 % zu Ferienwohnzwecken zulässig?" Mit einem weiteren Schreiben vom 28. April 2022 beantragte sie einen Bauvorbescheid auch hinsichtlich geplanter Nutzungsänderungen im Haus A-Straße 12; beabsichtigt sei insoweit die Nutzungsänderung von Wohnungen in sechs Pensionszimmer mit 12 Betten (im Erdgeschoss und 1. Obergeschoss) sowie die Nutzungsänderung in eine Ferienwohnung (im Dachgeschoss). Dazu formulierte sie die folgenden Fragen: "Ist die Nutzung von Teilen des Gebäudes zu Zwecken der Beherbergung (dient dem Stammhaus A., A-Straße) zulässig? Ist die Nutzung des DG zu Ferienwohnzwecken zulässig?" Zur Begründung führte sie aus: Neben den genehmigten drei Ferienwohnungen in der A-Straße 10 wolle sie auch die drei anderen Wohnungen - also alle sechs Nutzungseinheiten des Gebäudes - als Ferienwohnungen nutzen. Die Ferienwohnungen in der A-Straße 10 und die Beherbergungszimmer in der A-Straße 12 sollten dem Pensionsbetrieb "Pension A." dienen und die betriebliche Zukunft des Familienbetriebes mit sieben Angestellten auch für die folgende Generation sichern. Die Ferienwohnungen sollten zu Ferienwohnzwecken einem wechselnden Personenkreis vorübergehend entgeltlich zur Verfügung gestellt werden und würden von ihrer Struktur her ein autarkes Wohnen ermöglichen. In der Vergangenheit sei in guter Zusammenarbeit mit der Beklagten für notleidende Familien (Wasserschäden, Hausbrände, Flüchtlinge) unkompliziert und schnell Wohnraum zur Verfügung gestellt worden. Es sei der Wunsch der Bauherrin, diese partnerschaftliche Zusammenarbeit mit der Stadt auch in Zukunft fortzuführen. Bauordnungsrechtliche Belange würden in einem möglichen Bauantragsverfahren eruiert. Den Bauvoranfragen waren Grundrisse der Wohnungen im Erd-, im 1. Ober- und im Dachgeschoss des Hauses A-Straße 10 bzw. im Erd- und Obergeschoss des Hauses A-Straße 12 beigefügt (jeweils BA 004 zu den Akten 2 A 41/23 und 2 A 40/23).

Mit Bauvorbescheid vom 29. Juni 2022 entschied die Beklagte bezüglich des Hauses A-Straße 10, dass das von der Klägerin beabsichtigte Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht und daher unzulässig ist. Die Nutzungsänderung in sechs Ferienwohnungen sei planungsrechtlich nicht zulässig. Zulässig seien maximal drei Ferienwohnungen, in den restlichen Nutzflächen/Wohnungen sei nur Wohnen im planungsrechtlichen Sinn gestattet. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Bebauungsplan "L." setze als Nutzungsart ein "Allgemeines Wohngebiet" fest, das nach der BauNVO vorwiegend dem Wohnen diene. Lediglich ausnahmsweise könnten nach den §§ 4 und 13a BauNVO Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Ferienwohnungen zugelassen werden. Darüber sei im Ermessen zu entscheiden. Die Unterordnung gegenüber der Wohnnutzung erfordere eine Beschränkung des Nutzflächenanteils der Ferienwohnungen auf maximal 49 %. Um den Gebietscharakter zu wahren, sei es notwendig, die Zulassung von Ausnahmen auszuschließen, wenn über ein Drittel des Gesamtwohnungsbestandes durch Ferienwohnungen und Pensionszimmer genutzt werden soll. Sonst sei ein "Kippen" des Gebietscharakters zu befürchten. Dieser Gebietscharakter sei bereits durch die zwei genehmigten Pensionen im selben Straßenabschnitt gefährdet. Bei 70 bestehenden Wohneinheiten seien bereits 21 Einheiten (30 %) als Ferienwohnungen oder Pensionszimmer genehmigt. Die Gesamtheit der von der Pension A. zusätzlich begehrten Genehmigungen (für die A-Straße 10 und 12) würde zu 30 Nicht-Wohnungseinheiten führen, dies seien 43 % des Gesamtbestandes. Mit der gleichen Begründung entschied die Beklagte mit einem weiteren Bauvorbescheid vom 29. Juni 2022, auch die für das Haus A-Straße 12 geplante Nutzungsänderung in sechs Pensionszimmer (EG und 1. OG) und eine Ferienwohnung (DG) sei planungsrechtlich nicht zulässig; eine weitere Ferienwohnung könne "abhängig von einer Darstellung bezüglich der Einhaltung der Unterordnung gegenüber der planungsrechtlichen Wohnnutzung zulässig sein".

Mit zwei Schreiben vom 27. Juli 2022, die am 29. Juli 2022 bei der Beklagten eingingen, erhob die Klägerin gegen beide Bescheide Widerspruch. Dazu machte sie im Wesentlichen geltend: § 13a BauNVO sei nicht anwendbar, da die Vorschrift erst nach Inkraftsetzung des Bebauungsplanes in Kraft getreten sei. Der Gebietscharakter werde nicht infrage gestellt; bei der Beurteilung der Gebietsverträglichkeit sei der gesamte Bereich des Bebauungsplans "L." zugrunde zu legen. Es erschließe sich nicht, warum aus einem ca. 150 m langen Straßenabschnitt das "Kippen des Gebietes" abgeleitet werden könne. Der angegriffene Bescheid arbeite ohne weitere Definition mit Begriffen wie Gesamtbestand und Gesamtwohnungsbestand sowie nicht nachvollziehbaren Berechnungs- und Bezugsgrößen.

Die Beklagte wies die Widersprüche mit zwei Bescheiden vom 6. Januar 2023, die der Klägerin am 11. Januar 2023 zugestellt wurden, zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Nutzung einer Wohnung als Ferienwohnung oder als Pensionsraum sei keine Wohnnutzung. Dies habe der Rechtsprechung bereits vor dem Inkrafttreten des § 13a BauNVO entsprochen. Die Erteilung einer Ausnahme stehe im Ermessen der Behörde, sei hier aber nicht gebietsverträglich. Maßgeblich für diese Prüfung sei der Teil des allgemeinen Wohngebietes, auf den sich die betreffende Nutzung auswirken würde. Dies sei hier jedenfalls der Bereich beidseits der A-Straße zwischen I.-Straße und N.-Straße einschließlich der jeweils angrenzenden rückwärtigen Bebauung. Bei der Prüfung seien die beiden Bauvoranfragen der Klägerin (für die Häuser A-Straße 10 und 12) im Zusammenhang zu betrachten. Die nähere Umgebung sei bereits erheblich durch wohnungsfremde Nutzungen vorbelastet (J., O., Gebäude A-Straße 6 mit sieben Pensionszimmern). Die Zulassung der Vorhaben in den Häusern A-Straße 10 und 12 würde dazu führen, dass jedenfalls in diesem Bereich des allgemeinen Wohngebietes aufgrund der Konzentration von Nutzungen, die nicht Wohnzwecken dienen, der Gebietscharakter nicht mehr gewahrt wäre. Schon der bereits bestehende Pensionsbetrieb trage eine erhebliche Unruhe in das Wohngebiet hinein, die bereits zu Nachbarbeschwerden geführt habe. Zu befürchten sei eine Nutzungsintensivierung, die in der hier vorgesehenen Massierung nicht ausnahmsweise zugelassen werden könne.

Am 10. Februar 2023 hat die Klägerin jeweils Klage erhoben (ursprüngliche Aktenzeichen der beiden Verfahren: 2 A 40/23 und 2 A 41/23). Sie macht im Wesentlichen Folgendes geltend: Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens sei die Fassung der BauNVO, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan gegolten habe; die Heranziehung des § 13a BauNVO als Rechtsgrundlage in den angegriffenen Bescheiden sei daher rechtswidrig. Bei den beantragten Vorhaben handele es sich um einen Beherbergungsbetrieb und nicht um Ferienwohnungen, die auf eine ausnahmslose Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet seien. Die Vorhaben seien daher gemäß § 4 Abs. 3 BauNVO zu beurteilen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gebietsverträglichkeit liege nicht vor. Dabei sei entgegen der Ansicht der Beklagten das gesamte Baugebiet, hier das Gebiet des Bebauungsplans "L.", zu betrachten. Es sei rechtlich nicht zulässig, die Betrachtung auf einen ganz geringen Teil des Gebiets - den von der Beklagten angesprochenen ca. 100 m langen Bereich der A-Straße - zu beschränken. Ausnahmsweise zugelassene Vorhaben müssten quantitativ deutlich hinter der Regelbebauung zurückbleiben; im Rahmen der dafür vorzunehmenden Beurteilung komme es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf die konkrete Bebauung in der Nachbarschaft an. Im Gebiet des Bebauungsplans befänden sich aber ca. 150 Grundstücke, von denen ca. 110 mit zweigeschossigen Wohnhäusern bebaut seien; ausweislich der Begründung zum Bebauungsplan handele es sich um etwa 20 % Doppelhäuser, 15 % Mehrfamilienhäuser, 50 % Einfamilienhäuser sowie 5 % Behörden- und Sozialbauten und etwa 10 % Bürogebäude. In den von ihr beantragten Ferienzimmern würden bei einer Vollbelegung höchstens 24 Personen zur selben Zeit wohnen, während davon ausgegangen werden könne, dass im Gebiet des Bebauungsplans mindestens 1.000 Einwohner als Dauer-Wohnnutzer lebten. Nach allgemeiner Lebenserfahrung sei davon auszugehen, dass die Ferienzimmer nicht über das ganze Jahr voll belegt wären, es sei von einer durchschnittlichen Auslastungsquote von höchstens 60 bis 70 % auszugehen. Durch ihr Vorhaben würde das allgemeine Wohngebiet auch nicht "umkippen". Darüber hinaus verstoße das Vorhaben nicht gegen § 15 Abs. 1 BauNVO. Die beantragte Nutzungsänderung widerspreche nach Anzahl, Lage, Umfang und Zweckbestimmung nicht der Eigenart des Bebauungsplangebietes "L.".

Die Klägerin beantragt,

die Bauvorbescheide der Beklagten vom 29. Juni 2022 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 6. Januar 2023 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die von ihr beantragten Bauvorbescheide zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und trägt dazu im Wesentlichen Folgendes vor: Der Aufenthalt in einer Ferienwohnung sei kein Wohnen im Sinne der BauNVO. Auf die Frage einer möglicherweise rückwirkenden Anwendung des § 13a BauNVO komme es insoweit nicht an. Der beantragten Nutzung komme ein nicht gebietsverträglicher Störcharakter zu. Jedenfalls lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nicht vor. Bei einer Einordnung der Wohnungen als Bestandteile eines Beherbergungsbetriebs sei das Vorhaben nicht gebietsverträglich, weil es aufgrund seiner typischen Nutzungsweise gebietsunverträgliche Störungen auf die angrenzende Wohnnutzung auslöse. Diese ergäben sich u.a. aus dem im Vergleich zur Wohnnutzung überproportional hohen Stellplatzbedarf. Damit sei zugleich der Versagungsgrund des § 15 BauNVO erfüllt. Die Zulassung der beantragten Nutzungen würde darüber hinaus dazu führen, dass sich der in Rede stehende Bereich der A-Straße in eine Nutzungsstruktur entwickele, die der eines allgemeinen Wohngebietes nicht mehr entspreche. Die Erteilung einer Ausnahme widerspreche im Übrigen den städtebaulichen Zielvorstellungen der Beklagten zur Beibehaltung des Gebietscharakters. Aus dem Plan und seiner Begründung ergebe sich, dass es außerhalb des WA1-Gebiets in dem im Bebauungsplan festgesetzten allgemeinen Wohngebiet bei dem Ausnahmecharakter von Anlagen nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO verbleiben solle. Eine Ermessensreduzierung auf Null, die der Berücksichtigung dieser städtebaulichen Zielerhaltung entgegenstehen könnte, liege offensichtlich nicht vor. Eine Baugenehmigung müsste abgesehen von den dargelegten Erwägungen jedenfalls an dem erforderlichen Stellplatznachweis scheitern.

Die Klägerin hat entgegnet, ein Vorhaben sei gebietsunverträglich, wenn es aufgrund seiner "typischen Nutzungsweise" störend wirke; die von der Beklagten zur Begründung eines nicht gebietsverträglichen Störcharakters vorgetragenen Gründe seien im Rahmen einer Betrachtung des § 15 BauNVO zu berücksichtigen, nicht jedoch bei der Beantwortung der Frage, ob ein Vorhaben überhaupt - also gerade unabhängig vom Einzelfall - mit der Eigenart des Gebietes verträglich sei. Im Übrigen habe die Beklagte nicht hinreichend substanziiert vorgetragen, warum das Vorhaben bei typisierender Betrachtung den Wohngebietscharakter störe; beispielsweise werde bei der Gruppenreise eines Seniorenheimes ein derartiges "Treiben", wie die Beklagte es beschrieben habe, nicht stattfinden. Personenbedingtem Fehlverhalten der Bewohner sei mit ordnungsrechtlichen Mitteln seitens der Behörde zu begegnen, ein derartiges Verhalten sei also nicht im Rahmen des § 15 BauNVO in die Abwägung einzubeziehen. Auf ihrer Homepage werde nicht für den Einsatz von Schlüsselkästen geworben, um damit eine Anreise der Gäste zu jeder Tages- und Nachtzeit zu ermöglichen. Ihre Bewerbung sei auch nicht auf die Zielgruppe von Motorrad- und Fahrradtour-Gruppen ausgerichtet. Die Behauptung, bei Gruppenreisen sei es üblich, dass sich die Gruppen auch abends bis in die Nacht hinein auf einer Terrasse aufhielten, sei nicht nachvollziehbar. Eine starke Belästigung der Nachbarschaft finde nicht statt. Nachbarn hätten bestätigt, dass sie zu keinem Zeitpunkt durch den Lärm der Gäste oder Fahrzeuglärm oder aber durch parkende Fahrzeuge der Gäste beeinträchtigt oder belästigt worden seien. Die Klägerin nimmt dazu auf eine Unterschriftenliste von 23 Nachbarn und Anliegern Bezug. Ihr sei nur die Beschwerde einer Nachbarin bekannt, bei der es sich um die Ehefrau des Leiters des Bauplanungsamtes der Beklagten handele. Die Frage nach den erforderlichen Stellplätzen spiele im vorliegenden Verfahren keine Rolle, weil es hier nur um die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit gehe; eine Baugenehmigung könne gemäß § 47 NBauO mit Auflagen insbesondere zur Ablösung von Kfz-Stellplätzen versehen werden. Darüber hinaus verfüge sie bereits jetzt über 14 Stellplätze, außerdem habe die Beklagte Ausnahmegenehmigungen zum Parken für Gäste bewilligt.

Mit Bescheid vom 25. April 2023 hat die Beklagte der Klägerin die Nutzung der Wohnungen im Haus A-Straße 10 als Ferienwohnungen untersagt, für die sie eine entsprechende Baugenehmigung nicht erteilt hatte. Mit einem weiteren Bescheid vom 25. April 2023 ist zudem eine Nutzungsuntersagung hinsichtlich der im Haus A-Straße 12 erfolgten Nutzung einer Wohnung zu "temporärer Zimmervermietung" (als Pensionszimmer, Montagewohnungen und zu vergleichbarer gewerblicher Nutzung) ergangen. Gegen die entsprechenden Bescheide hat die Klägerin Widerspruch erhoben und bei der Kammer Eilanträge gestellt. Im Erörterungstermin vom 9. November 2023 haben die Beteiligten im Hinblick auf die Nutzungsuntersagungen einen Vergleich geschlossen, unter anderen mit dem Inhalt, dass sich die Beklagte verpflichtet, bis Ende 2023 von der Vollstreckung der Nutzungsuntersagungen abzusehen, und die Klägerin im Gegenzug zusagt, Nachweise über die Vermietung der Wohnungen vorzulegen sowie ihre Widersprüche gegen die Nutzungsuntersagungen zurückzunehmen. Die Eilverfahren gegen die Nutzungsuntersagungen sind damit abgeschlossen.

Am 18. September 2024 hat der Berichterstatter einen Ortstermin durchgeführt. Wegen der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen (Bl. 55 Hauptakte).

Nach dem Ortstermin hat die Beklagte ergänzend wie folgt vorgetragen: Es bestünden schon Zweifel an der Zulässigkeit der Klage, weil es der Klägerin um die nachträgliche Legalisierung eines bereits umgesetzten Vorhabens gehe. Jedenfalls komme eine Ausnahme nicht in Betracht, weil die Nutzungsänderung von Wohnungen in Ferienwohnungen in einem allgemeinen Wohngebiet in der Regel nicht gebietsverträglich sei. Die Nutzung von Wohnungen als Ferienwohnungen entspreche nicht dem typischen Charakter eines allgemeinen Wohngebietes. Die Gebietsunverträglichkeit ergebe sich vorliegend aus § 15 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BauNVO. Im maßgeblichen Beurteilungsbereich, der näheren Umgebung, sei eine erhebliche Massierung und Konzentration von Beherbergungsunterkünften festzustellen. Die spezifische Ausgestaltung der Ferienwohnungen und Beherbergungsbetriebe an der A-Straße beeinflusse seine Umgebung zudem aufgrund der Lage und des Nutzungskonzept auch konkret negativ. Bereits von den vorhandenen Räumen im Pensionsbetrieb der Klägerin sowie den bereits genehmigten Ferienwohnungen der Klägerin gehe eine nicht unerhebliche Störung der Wohnnutzung aus, wie sie in einem Wohngebiet nicht üblich und typisch sei. Eine andere Beurteilung ergebe sich auch nicht aus der von der Klägerin eingereichten Unterschriftenliste. Es falle auf, dass insbesondere die unmittelbar angrenzenden Nachbarn nicht auf der Liste unterschrieben hätten. Im Übrigen stehe die Erteilung einer Ausnahme im Ermessen der Behörde. Eine Ermessensreduzierung auf Null komme nur in Betracht, wenn es keine städtebaulichen Gründe für die Nichtgewährung der Ausnahme gebe. Das städtebauliche Ziel der Vermeidung von Konflikten durch eine Massierung von Ferienwohnungen in einer bereits vorbelasteten Situation sei ein hinreichender städtebaulicher Grund für eine ablehnende Ermessensentscheidung.

Die Klägerin hat darauf erwidert, ihre Vorhaben habe sie noch nicht realisiert; selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, würde ein berechtigtes Interesse bestehen, durch eine Voranfrage die Genehmigungsfähigkeit verbindlich klären zu lassen. Städtebauliche Gründe, die die Versagung einer Ausnahmegenehmigung rechtfertigen würden, lägen nicht vor. Die Gefahr des "Umkippens" des Baugebietes bestehe nicht. Auch die von der Beklagten ins Feld geführten städtebaulichen Belange der Gebietserhaltung und Konfliktvermeidung könnten hier nicht herangezogen werden, da seit Jahren keinerlei Störungen und Beeinträchtigungen der unmittelbaren und mittelbaren Nachbarschaft bestünden.

In der mündlichen Verhandlung hat die Kammer die beiden Verfahren miteinander verbunden und die Klägerin informatorisch angehört; wegen des Ergebnisses der Anhörung wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). Die angegriffenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten.

I. Die Klage ist zulässig. Durchgreifende Zweifel an dem für jede Klage erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis bestehen nicht. Die Beklagte weist zwar zutreffend darauf hin, dass in der Rechtsprechung zum Teil angenommen wird, für eine Klage auf Erteilung eines Bauvorbescheids könne das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn der Bauherr das Bauvorhaben bereits realisiert habe (vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 19.11.2013 - 1 ZKO 487/13 -, juris Rn. 6; a.A. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 11.05.1999 - 1 L 39/97 -, juris Rn. 27 m.w.N.). Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen dieser Rechtsprechung zu folgen ist, kann die Kammer hier jedoch offenlassen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage im Rahmen der hier vorliegenden Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) ist der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin die streitgegenständlichen Wohnungen im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt unter Verstoß gegen die bestandskräftigen Nutzungsuntersagungen als Ferienwohnungen bzw. Beherbergungszimmer vermietet und ihre Bauvorhaben damit realisiert hat.

Dies gilt auch, soweit sie ein Zimmer an die Deutsche Bahn für Zugbegleiter, also zur Nutzung durch wechselnde Personen, vermietet hat. Die Klage ist auch insoweit nicht schlechthin ungeeignet, die Rechtsstellung der Klägerin zu verbessern. Nach dem vorgelegten Mietvertrag mit der Deutschen Bahn und den Angaben der Klägerin handelt es sich dabei um ein längerfristiges, auf Jahre angelegtes Mietverhältnis. Dies unterscheidet die Nutzung maßgeblich von der typischerweise auf einen kürzeren Zeitraum ausgerichteten Vermietung an Feriengäste, die zudem verschiedene sonstige Nutzungs- und Serviceangebote des Betriebs in Anspruch nehmen. Bei diesen Unterschieden ist eine unterschiedliche Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit zumindest denkbar (vgl. dazu auch Nds. OVG, Beschluss vom 11.05.2015 - 1 ME 31/15 -, juris Rn. 20 ff.). Der beabsichtigten Nutzungsänderung liegt damit ein spezielles Nutzungskonzept zugrunde, für dessen bauplanungsrechtliche Klärung ein schutzwürdiges Interesse besteht. Der Sachverhalt des vorliegenden Verfahrens unterscheidet sich wesentlich von dem Fall, der der zitierten Entscheidung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts zugrunde lag. Im Fall des OVG hatte der Bauherr genau das Gebäude bereits errichtet, auf dessen Zulässigkeit sich seine Bauvoranfrage bezog (eine Werkshalle). Das OVG führte aus, der Bauherr könne nur noch im Hinblick auf den möglichen Erlass einer Beseitigungsanordnung ein schützenswertes Interesse daran haben, die Frage der Vereinbarkeit des Gebäudes mit den einschlägigen Vorschriften verbindlich klären zu lassen. Dieses Interesse an der Feststellung der materiellen Rechtmäßigkeit einer Baumaßnahme lasse sich aber nur durch die Verpflichtung der zuständigen Behörde zur Erteilung einer "nachträglichen" Baugenehmigung befriedigen. Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor, weil sich das realisierte und das nach der Bauvoranfrage der Klägerin beabsichtigte Vorhaben in wesentlichen Punkten unterscheiden. Zur Klarstellung weist die Kammer darauf hin, dass die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Vermietung an die Deutsche Bahn nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist und hier daher auch keine Entscheidung dazu getroffen werden kann.

Das Rechtsschutzbedürfnis ist auch nicht deswegen abzulehnen, weil die Klägerin einen Teil der Wohnungen, für die sie die Zulässigkeit der Nutzungsänderung klären lassen will, inzwischen als Wohnraum vermietet hat. Nach den Feststellungen der Kammer sind nicht alle Wohnungen vermietet. Im Übrigen ist nach den vorliegenden Unterlagen nicht ersichtlich, dass die vermieteten Wohnungen dauerhaft nicht für die nach der Bauvoranfrage beabsichtigten Nutzungen zur Verfügung stehen können.

II. Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Rechtsgrundlage für den begehrten Bauvorbescheid ist die Regelung in § 73 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 NBauO. Nach § 73 Abs. 1 Satz 1 NBauO hat die Behörde auf Antrag (Bauvoranfrage) über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbständig beurteilt werden können, durch Bauvorbescheid zu entscheiden. Ein Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid verlangt, dass (neben den formellen Anforderungen) die dargelegten Voraussetzungen erfüllt sind und das Vorhaben in dem Umfang, in dem es zur Prüfung gestellt ist, dem öffentlichen Baurecht entspricht (vgl. § 73 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 70 Abs. 1 NBauO).

Die in § 73 Abs. 1 Satz 1 NBauO geregelten Voraussetzungen sind erfüllt. Die Bauvoranfragen der Klägerin lauten wörtlich, ob die Nutzung des Gebäudes A-Straße 10 zu 100 % zu Ferienwohnzwecken und die Nutzung des Gebäudes A-Straße 12 mit Beherbergungszimmern (im EG und 1. OG) sowie zu Ferienwohnzwecken (im Dachgeschoss) "zulässig" sind. Da ein Bauvorbescheid nur zu einzelnen in einem Baugenehmigungsverfahren zu überprüfenden Fragen ergehen darf und eine Bauvoranfrage daher unzulässig ist, mit der die Zulässigkeit eines Bauvorhabens umfassend wie im Baugenehmigungsverfahren zur Prüfung gestellt wird, ist die Bauvoranfrage unter Berücksichtigung der Interessenlage der Klägerin dahin auszulegen, dass die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der beabsichtigten Nutzungsänderung geprüft werden soll (vgl. auch § 73 Abs. 1 Satz 2 NBauO). So hat die Beklagte die Bauvoranfrage erkennbar auch behandelt.

Die Erteilung eines Bauvorbescheids scheidet nicht aus, soweit die Beklagte der Klägerin bereits eine Ferienwohnung im Obergeschoss des Gebäudes A-Straße 12 genehmigt hat. Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage insoweit einen Bauvorbescheid für eine Nutzungsänderung in Beherbergungszimmer (Pensionszimmer). Ein Bauvorbescheid kommt in der Regel nur bei genehmigungspflichtigen Vorhaben in Betracht (Burzynska/Mann in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl., § 73 Rn. 7). Ein solcher Fall liegt hier vor. Bei der von der Klägerin beabsichtigten Baumaßnahme handelt es sich insbesondere nicht um eine verfahrensfreie und damit nicht genehmigungspflichtige Nutzungsänderung im Sinne des § 60 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 59 Abs. 1 NBauO. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das öffentliche Baurecht an die neue Nutzung keine anderen bzw. weitergehenden Anforderungen stellt oder die Errichtung oder Änderung der baulichen Anlage nach § 60 Abs. 1 NBauO verfahrensfrei wäre. Die Genehmigungspflicht greift bereits dann ein, wenn die Zulässigkeit des gleichen räumlichkonkreten Vorhabens je nach Nutzungszweck bei abstrakter Betrachtungsweise unterschiedlich beurteilt werden kann. Zu fragen ist mit anderen Worten, ob das Vorhaben trotz der zuvor betriebenen Nutzung erneut das Bedürfnis auslöst, seine bauplanungs- oder bauordnungsrechtliche Zulässigkeit oder (insbesondere) seine Nachbarverträglichkeit in einem Baugenehmigungsverfahren präventiv prüfen zu lassen oder ob es nach Lage der Dinge eines solchen Verfahrens nicht bedarf, weil eine abweichende Beurteilung nicht einmal in Betracht kommt (Nds. OVG, Beschluss vom 11.05.2015 - 1 ME 31/15 -, juris Rn. 13). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt, weil die Einrichtung mehrerer Beherbergungszimmer anstelle einer Ferienwohnung jedenfalls zu einer gegenüber der genehmigten Nutzung erhöhten Belastung für die Nachbarschaft führen kann; darüber hinaus kann die Zulässigkeit von Ferienwohnungen und Beherbergungszimmern in einem allgemeinen Wohngebiet z.B. abhängig vom Einzelfall nach unterschiedlichen Regelungen der Baunutzungsverordnung zu beurteilen sein. Eine gesetzlich (nach dem Anhang zu § 60 NBauO) verfahrensfrei gestellte Maßnahme liegt ebenfalls nicht vor.

Ein Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid besteht aber nicht, weil die mit den Bauvoranfragen zur Prüfung gestellten Vorhaben der Klägerin nicht dem Bauplanungsrecht entsprechen.

Bei einer Nutzungsänderung handelt es sich um ein Bauvorhaben im Sinne des § 29 BauGB, für das die Regelungen in den §§ 30 bis 37 BauGB gelten. Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich eines gem. § 30 Abs. 1 BauGB qualifizierten Bebauungsplans. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit bestimmt sich daher maßgeblich nach den Festsetzungen des Bebauungsplans (vgl. § 30 Abs. 1 BauGB). Gründe für die Unwirksamkeit des hier einschlägigen Bebauungsplans "L." hat die Klägerin nicht vorgetragen und sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Der Bebauungsplan setzt für das Vorhabengebiet ein allgemeines Wohngebiet (WA-Gebiet) fest (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 BauNVO). Mangels entgegenstehender Festsetzungen im Bebauungsplan werden die Vorschriften der §§ 2 ff. Baunutzungsverordnung (BauNVO) zum Bestandteil des Bebauungsplans (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO); spezielle, von der BauNVO abweichende Bestimmungen zu den zulässigen Nutzungen im Plangebiet gibt es nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans nur für das WA1-Gebiet und für Verwaltungsanlagen. Dabei gilt für jeden Bebauungsplan die zurzeit seines Wirksamwerdens gültige Fassung der BauNVO (Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 16. Aufl., § 9a Rn. 1 u. § 30 Rn. 3). Dies ist hier die BauNVO vom 26. Juni 1962 (BGBl. I S. 429), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466). Dass die Beklagte den Plan nachträglich geändert hat und damit (teilweise) eine jüngere Fassung der BauNVO maßgeblich ist, ist nicht ersichtlich.

1. Die Nutzung von Wohnungen als Ferienwohnungen oder Pensionszimmer gehört nach der BauNVO - auch nach der hier anzuwendenden Fassung - nicht zu den regelhaft in einem allgemeinen Wohngebiet zulässigen Nutzungen. WA-Gebiete dienen gemäß § 4 Abs. 1 BauNVO vorwiegend dem Wohnen. Die in einem WA-Gebiet regelhaft zulässigen Nutzungsarten ergeben sich aus § 4 Abs. 2 BauNVO. Ferienwohnungen und Pensionszimmer sind dort nicht aufgeführt. Die Nutzung von Wohnungen als Ferienwohnungen stellt insbesondere auch keine Wohnnutzung im Sinne des § 4 Abs. 1 BauNVO dar, sodass ein derart genutztes Gebäude nicht als "Wohngebäude" im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO anzusehen ist. Der Begriff des Wohnens nach § 4 Abs. 1 und 2 Nr. 1 BauNVO (ebenso z.B. nach § 3 Abs.1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) ist durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Diese Kriterien müssen diejenigen erfüllen, denen die Unterkunft als Heimstätte dient. Bei Wohnungen oder Räumen für Feriengäste fehlt es an einer Häuslichkeit, die auf Dauer angelegt ist. Denn die Gäste halten sich nach dem Nutzungskonzept und seiner typischen Verwirklichung jeweils allenfalls wenige Wochen in diesen Räumlichkeiten auf (vgl. zu allem BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 - 4 C 5.16 -, BVerwGE 160, 104 = juris Rn. 17 m.w.N.; im Ergebnis ebenso z.B. BayVGH, Beschluss vom 18.08.2023 - 15 CS 23.1288 -, juris Rn. 14; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 4 BauNVO Rn. 24 und 116a; Pernice-Warnke, NVwZ 2015, 112, 113).

2. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch darauf, ihr die Nutzung der Wohnungen als Ferienwohnungen ausnahmsweise zuzulassen (§ 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 4 Abs. 3 BauNVO). Zwar ist ein Ausnahmetatbestand nach § 4 Abs. 3 BauNVO gegeben (a). Die Ausnahmenutzung ist auch mit dem Gebietscharakter (§ 4 Abs. 1 BauNVO) verträglich (b). Die von der Klägerin vorgesehene Nutzungsänderung ist aber nicht mit § 15 Abs. 1 BauNVO zu vereinbaren (c). Darüber hinaus hat die Klägerin jedenfalls keinen Anspruch auf die Zulassung einer Ausnahme, weil das Ermessen der Beklagten nicht auf Null reduziert ist (d).

a) Ein Ausnahmetatbestand nach § 4 Abs. 3 BauNVO ist gegeben.

Die für das Gebäude A-Straße 12 beantragte Nutzung von Wohnräumen als Pensionszimmer kann gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO in einem WA-Gebiet ausnahmsweise zugelassen werden. Die Zimmer sind nach den Plänen der Klägerin ihrem Pensionsbetrieb zugeordnet und gehören damit zu einem "Betrieb des Beherbergungsgewerbes" im Sinne der Vorschrift.

Auch für die Nutzung von Wohnungen als Ferienwohnungen ist ein Ausnahmetatbestand nach § 4 Abs. 3 BauNVO gegeben.

Spezielle Regelungen zur Einordnung von Ferienwohnungen und eine Definition des Begriffs enthält jetzt der § 13a BauNVO. Danach sind als Ferienwohnungen diejenigen Räume oder Gebäude anzusehen, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (§ 13a Satz 1 BauNVO). Ferienwohnungen (in diesem Sinne) gehören nach § 13a BauNVO in der Regel zu den nicht störenden Gewerbebetrieben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO; abweichend davon können Räume im Sinne von Satz 1 des § 13a BauNVO in den übrigen Fällen insbesondere bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in einem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung zu den Betrieben des Beherbergungsgewerbes nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gehören. Die Regelungen des § 13a BauNVO wurden aber erst eingeführt mit Gesetz vom 4. Mai 2017 (BGBl. I S. 1057). Sie sind daher nicht auf den hier maßgeblichen Bebauungsplan anwendbar, der bereits im Jahr 2004 in Kraft getreten ist (s. oben); die Bestimmungen des § 13a BauNVO sind auf ältere Bebauungspläne aus der Zeit vor dem Inkrafttreten der Regelung auch nicht rückwirkend anzuwenden (BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 - 4 C 5.16 -, BVerwGE 160, 104 = juris Rn. 12). Inwieweit die Regelungen in § 13a BauNVO für die Einordnung von Ferienwohnungen unter der Geltung älterer Bebauungspläne wie den hier maßgeblichen Bebauungsplan "L." als Auslegungshilfe herangezogen werden können, kann die Kammer offenlassen (zu dieser Frage s. einerseits Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 4 BauNVO Rn. 5a und Hornmann in: BeckOK BauNVO, Stand: Oktober 2025, § 13a Rn. 7, andererseits - gegen die Heranziehung als Auslegungshilfe - VG Schwerin, Urteil vom 16.08.2018 - 2 A 3543/17 SN -, juris Rn. 31). Unabhängig davon gehören die von der Klägerin geplanten Ferienwohnungen zu einem Betrieb des Beherbergungsgewerbes im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO.

Ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes im Sinne der BauNVO zeichnet sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dadurch aus, dass Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, juris Rn. 3). Die Feststellung, ob ein Beherbergungsbetrieb vorliegt, verlangt eine Gesamtbetrachtung der baulichen Ausstattung und des betrieblichen Konzepts. Typisches Erscheinungsbild ist der Pensions- und Hotelbetrieb; der Begriff geht aber darüber hinaus und umfasst auch atypische Betriebsformen. Ungeachtet der möglichen Variationsbreite etwa im Hinblick auf den Nutzungszeitraum zeichnet sich ein Beherbergungsbetrieb durch die Überlassung von Übernachtungsmöglichkeiten aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.07.2013 - 4 B 8.13 -, juris Rn. 5). Ferienwohnungen sind demgegenüber dadurch gekennzeichnet, dass die Feriengäste in der Wohnung ihren häuslichen Wirkungskreis - insbesondere aufgrund der Ausstattung mit einer Küche bzw. Kochgelegenheit - unabhängig gestalten können; bei solchen Wohnungen steht die vorübergehende bzw. dauerhafte Vermietung der Räumlichkeiten zur eigenständigen Nutzung im Vordergrund (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 05.06.2025 - 1 LC 124/23 -, juris Rn. 18 f.). Allerdings haben sich inzwischen Mischformen gebildet, die eine auf die bauliche und betriebliche Ausstattung sowie das Nutzungs- und Betriebskonzept bezogene Einzelfallbetrachtung erforderlich machen (vgl. Nds. OVG., a.a.O., Rn. 20). Dies ist auch hier der Fall, weil die Klägerin in ihrem Betrieb nicht nur Ferienwohnungen, sondern auch Pensionszimmer an Feriengäste vermietet und die Mieter der Ferienwohnungen verschiedene Leistungen des Beherbergungsbetriebs in Anspruch nehmen können. Die demnach erforderliche Einzelfallbetrachtung ergibt hier, dass der Betrieb der Beigeladenen zwar verschiedene Nutzungen kombiniert, insgesamt aber als Beherbergungsbetrieb i.S.v. § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO einzustufen ist. Die von der Klägerin geplanten zusätzlichen Ferienwohnungen gehören zu diesem Beherbergungsbetrieb, selbst wenn man davon ausgeht, dass sie bei eigenständiger Betrachtung nicht die rechtlichen Anforderungen an einen Beherbergungsbetrieb i.S.d. § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO erfüllen.

Kombiniert ein Vorhaben verschiedene Nutzungen, kommt es für die bauplanungsrechtliche Beurteilung darauf an, ob ein Teil der Mischnutzung so deutlich im Vordergrund steht, dass er das Vorhaben insgesamt prägt, oder ob verschiedene Elemente der Nutzung gleichermaßen prägend sind, sodass von mehreren Nutzungstypen "unter einem Dach" auszugehen ist (vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 02.09.2011 - 2 Bs 136/11 -, juris Rn. 9; Nds. OVG, Urteil vom 05.06.2025, a.a.O., Rn. 24). Ersteres ist hier noch der Fall. Die geplanten Ferienwohnungen sind dem Gesamtbetrieb hinreichend deutlich unter- und diesem funktional zugeordnet. Sie befinden sich zwar nicht im selben Gebäude wie die schon vorhandenen Gästezimmer, aber in Gebäuden, die in unmittelbarer Nähe zum Haupthaus liegen. Auf der Vermietung der Gästezimmer liegt schon nach der Anzahl der Wohneinheiten der Schwerpunkt: Im Haupthaus gibt es derzeit schon vier Einzel- und fünf Doppelzimmer, hinzu kommen sollen nach den in den Bauvoranfragen zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen der Klägerin im Gebäude A-Straße 12 sechs weitere Pensionszimmer mit insgesamt zwölf Betten. Demgegenüber verfügt der Betrieb derzeit über drei genehmigte Ferienwohnungen im Gebäude A-Straße 10 und eine weitere genehmigte Ferienwohnung im Haus A-Straße 12 (Obergeschoss), die allerdings nach der Bauvoranfrage durch Pensionszimmer ersetzt werden soll; vier weitere Ferienwohnungen sollen nach den Bauvoranfragen hinzukommen (drei im Gebäude A-Straße 10 und eine im Dachgeschoss des Hauses A-Straße 12). Maßgeblich ist, dass die in den Ferienwohnungen untergebrachten Gäste von der für die Pensionsgäste vorgehaltenen betrieblichen Infrastruktur profitieren. Nach dem Nutzungskonzept der Klägerin werden auch für die Bewohner der Ferienwohnungen "hoteltypische Leistungen" angeboten. Die Klägerin hat dazu vorgetragen, die Gäste in den Ferienwohnungen dürften die Aufenthaltsräume im Haupthaus ebenfalls nutzen, sie könnten gegen Aufpreis vor allem am Frühstück im Haupthaus teilnehmen. Darüber hinaus gebe es einen Reinigungsservice, der auf Wunsch der Bewohner gegen einen Aufpreis auch täglich in Anspruch genommen werden könne. Die Anmietung einer Ferienwohnung berechtigt nach den Internetseiten des Betriebs zur Nutzung auch der Außenanlagen der Pension mit Grill und Sitzgelegenheiten. Danach ist davon auszugehen, dass die Anmietung einer Ferienwohnung der Klägerin von substanziellen "hoteltypischen Leistungen" begleitet wird, die die Wohnungen funktional mit dem Beherbergungsbetrieb verbinden. Ihre Ferienwohnungen sind dem Beherbergungsbetrieb damit in einer Weise zu- und untergeordnet, die es rechtfertigt, auf eine eigenständige bauplanungsrechtliche Beurteilung zu verzichten. Die für die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des § 13a BauNVO umstrittene Frage, wie Ferienwohnungen für sich betrachtet in das System der BauNVO einzuordnen und damit planungsrechtlich zu beurteilen sind, kann die Kammer daher offenlassen (vgl. dazu z.B. Nds. OVG, Urteil vom 15.01.2015 - 1 KN 61/14 -, juris Rn. 25 f.; Pernice-Warnke NVwZ 2015, 112, 113; Hornmann, a.a.O., Rn. 16, 18).

b) Eine Nutzung nach § 4 Abs. 3 BauNVO darf nur dann ausnahmsweise zugelassen werden, wenn das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfüllt ist. Diese ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung rechtfertigt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem typisierenden Ansatz der Baugebietsvorschriften in der BauNVO, also aus der auf das "Übliche" und "Regelmäßige" abstellenden Betrachtungsweise dieser Vorschriften (vgl. hierzu und zu Folgendem: BVerwG, Beschluss vom 28.02.2008 - 4 B 60/07 -, juris Rn. 5 ff.). Der Verordnungsgeber will durch die typisierende Zuordnung von Nutzungen zu den näher bezeichneten Baugebieten die vielfältigen und oft gegenläufigen Ansprüche an die Bodennutzung "zu einem schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik bringen". Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn die vom Verordnungsgeber dem jeweiligen Baugebiet zugewiesene allgemeine Zweckbestimmung - die sich für WA-Gebiete aus § 4 Abs. 1 BauNVO ergibt - den Charakter des Gebiets eingrenzend bestimmt.

Ein im allgemeinen Wohngebiet ausnahmsweise zulässiges Vorhaben gefährdet den Gebietscharakter und ist gebietsunverträglich, wenn das Vorhaben - bezogen auf den Gebietscharakter des allgemeinen Wohngebiets - aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend wirkt. Ausgangspunkt und Gegenstand dieser typisierenden Betrachtungsweise ist das jeweils zur Genehmigung gestellte Vorhaben. Zu fragen ist, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, das Wohnen in einem allgemeinen Wohngebiet zu stören. Gegenstand der Betrachtung sind die Auswirkungen, die typischerweise von einem Vorhaben der beabsichtigten Art, insbesondere nach seinem räumlichen Umfang und der Größe seines betrieblichen Einzugsbereichs, der Art und Weise der Betriebsvorgänge, dem vorhabenbedingten An- und Abfahrtsverkehr sowie der zeitlichen Dauer dieser Auswirkungen und ihrer Verteilung auf die Tages- und Nachtzeiten, ausgehen. Entscheidend ist dabei nicht, ob die mit der Nutzung verbundenen immissionsschutzrechtlichen Lärmwerte eingehalten werden. Die geschützte Wohnruhe ist nicht gleichbedeutend mit einer immissionsschutzrechtlich relevanten Lärmsituation. Bei dem Kriterium der Gebietsverträglichkeit geht es um die Vermeidung als atypisch angesehener Nutzungen, die den Wohngebietscharakter als solchen stören. Im Rahmen dieser Beurteilung der Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens kommt es nicht auf die konkrete Bebauung in seiner Nachbarschaft an. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass im Geltungsbereich eines ausgewiesenen Baugebiets im Grunde auf jedem Baugrundstück die nach dem Katalog der Nutzungsarten der jeweiligen Baugebietsvorschrift (§§ 2 bis 9 BauNVO) zulässige Nutzung in Betracht kommen soll. Die Regelungen in § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, für die die örtlichen Verhältnisse in der näheren Umgebung des beabsichtigten Vorhabens maßgeblich sind, greifen auf dieser Ebene der Zulässigkeitsprüfung noch nicht ein. Der in § 15 Abs. 1 BauNVO geregelte Schutz der Nachbarschaft hat eine andere Aufgabe. Die Vorschrift ermöglicht es, die Genehmigung solcher Vorhaben zu versagen, die zwar nach Art, Größe und störenden Auswirkungen generell (typischerweise) den Gebietscharakter nicht gefährden, jedoch nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung angesichts der konkreten Verhältnisse an Ort und Stelle der Eigenart des Baugebiets widersprechen bzw. für die Nachbarschaft mit unzumutbaren Belästigungen oder Störungen verbunden sind.

Danach kommt es für die Frage nach der Gebietsverträglichkeit des Vorhabens nicht darauf an, ob das Vorhaben der Klägerin mit seinen Besonderheiten im Hinblick auf die konkrete Nachbarschaft verträglich ist. Zu fragen ist vielmehr, ob das Vorhaben generell - also bei verallgemeinernder Betrachtung - ein Störpotenzial aufweist, das mit dem Gebietscharakter eines allgemeinen Wohngebiets nicht mehr zu vereinbaren ist. Ob das Vorhaben nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung angesichts der konkreten Verhältnisse an Ort und Stelle die Nachbarschaft stören kann und deshalb der Eigenart des Baugebiets widerspricht, ist erst im Rahmen des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO zu prüfen. Allerdings darf die Prüfung, ob ein in einem WA-Gebiet gelegener Beherbergungsbetrieb im Sinne des § 4 Abs. 3 BauNVO das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit beachtet, die konkreten Betriebsverhältnisse nicht ausblenden; zu berücksichtigen sind insbesondere die besonderen Betriebsabläufe und das sich daraus ergebende Störpotenzial einschließlich des vorhabenbedingten An- und Abfahrtsverkehrs und der Verteilung dieser Auswirkungen auf die Tages- und Nachtzeiten (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 27.06.2018 - 4 B 10.17 -, juris Rn. 8).

Nach diesen Maßstäben gibt es nach Auffassung der Kammer auf der Grundlage der derzeit zur Verfügung stehenden Unterlagen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass das Vorhaben den Grundsatz der Gebietsverträglichkeit verletzt. Auch unter Berücksichtigung der konkreten Betriebsverhältnisse ist nicht ersichtlich, dass ein Vorhaben dieser Art bei typisierter Betrachtung gebietsuntypische Störungen hervorruft und damit generell nicht gebietsverträglich ist.

Zwar kann der typischerweise mit der Nutzung von Ferienwohnungen und anderen Gästeunterkünften verbundene vermehrte An- und Abfahrtverkehr der Gäste zu Störungen der Wohnruhe führen. Dabei handelt es sich grundsätzlich aber nicht um in einem WA-Gebiet gebietsuntypische Störungen. Solche Beeinträchtigungen sind mit dem Gebietscharakter nicht von vornherein unvereinbar.

Nach § 4 Abs. 1 BauNVO dient das allgemeine Wohngebiet vorwiegend dem Wohnen. Der Schutz der Wohnruhe ist in einem solchen Gebiet damit in hohem Maße gewährleistet. Dieser Schutz fällt jedoch geringer aus als in einem reinen Wohngebiet (§ 3 Abs. 1 BauNVO). Die Störungen der Wohnruhe, die sich aus den gemäß § 4 Abs. 2 und 3 BauNVO außer Wohngebäuden im Übrigen in einem WA-Gebiet zulässigen und ausnahmsweise zugelassenen Nutzungen typischerweise ergeben, sind mit dem Gebietscharakter vereinbar. Dazu zählt grundsätzlich auch der mit einem Beherbergungsbetrieb verbundene An- und Abfahrtverkehr (vgl. auch Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 4 BauNVO Rn. 21). Für die Annahme, dass die besonderen Betriebsverhältnisse mit einer Verteilung der Gäste auf mehrere Gebäude und insbesondere die mit den Vorhaben der Klägerin verbundene deutliche Ausweitung der Gästekapazitäten in ihrem Betrieb zu einem atypischen Störpotenzial führen, das generell mit einem allgemeinen Wohngebiet nicht mehr verträglich ist, gibt es nach den vorliegenden Unterlagen keine hinreichenden Anhaltspunkte. In dem für diese Bewertung maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist nicht ersichtlich, dass die Gäste auch zur Nachtzeit anreisen und ihre Räume beziehen dürfen. Einen entsprechenden Hinweis enthalten die Internetseiten des Betriebs nicht (mehr). Dass ein Beherbergungsbetrieb mit der konkret von der Klägerin angestrebten Anzahl von Gästebetten in einem WA-Gebiet generell nicht mehr verträglich ist, vermag die Kammer nicht festzustellen. Eine allgemein gültige Grenze für die noch mit dem Gebietscharakter eines allgemeinen Wohngebietes zu vereinbarende Anzahl der einem Beherbergungsbetrieb zur Verfügung stehenden Gästebetten lässt sich nicht bestimmen. Dafür, dass das Vorhaben der Klägerin insoweit ein mit dem Charakter eines WA-Gebiets generell nicht mehr zu vereinbarendes Maß überschreiten würde, ergeben sich keine hinreichend sicheren Anhaltspunkte. Ob die mit einer Ausweitung der Gästekapazitäten entstehenden Störungen hinzunehmen sind, beurteilt sich maßgeblich nach der konkreten Lage des Betriebs im WA-Gebiet und der konkreten Betroffenheit der Nachbargrundstücke. Dabei handelt es sich jedoch um Gesichtspunkte, die erst im Rahmen des § 15 Abs. 1 BauNVO zu prüfen sind. Im Ergebnis gilt nichts anderes auch für das Störungspotenzial, das sich durch die Nutzung von Außenanlagen des Beherbergungsbetriebs durch die in den Ferienwohnungen und Pensionszimmern untergebrachten Gäste ergibt. Dabei handelt es sich grundsätzlich ebenfalls um für Beherbergungsbetriebe übliche Beeinträchtigungen, die daher im Allgemeinen mit dem Gebietscharakter eines WA-Gebiets vereinbar sind. Damit ist nicht entschieden, inwieweit die besonderen Auswirkungen des konkreten Vorhabens unter Berücksichtigung vor allem auch der Lage und der Vorbelastung des betroffenen Gebietsteils im Hinblick auf die Nachbarschaft verträglich sind. Diese Frage ist Gegenstand der Einzelfallprüfung im Rahmen des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO.

Für die Kammer ist auch nicht erkennbar, dass die Zulassung weiterer Ferienwohnungen und Pensionszimmer deswegen gegen den Gebietscharakter verstoßen würde, weil im Gebiet des Bebauungsplans dann nicht mehr die Wohnnutzung vorherrschen würde. Richtig ist zwar, dass das WA-Gebiet als Baugebietstyp durch das Vorherrschen der Wohnnutzung gekennzeichnet ist; der Wohngebietscharakter muss eindeutig als vorherrschend erkennbar sein (vgl. Stock, a.a.O., § 4 BauNVO Rn. 19 m.w.N.). Dies setzt voraus, dass Wohngebäude und Wohnungen im allgemeinen Wohngebiet zahlenmäßig überwiegen und den Wohncharakter des Gebiets auch unter Berücksichtigung der anderen zulässigen Anlagen erkennbar prägen (Stock, a.a.O.). Die Nutzungen nach § 4 Abs. 3 BauNVO sind wegen ihres Ausnahmecharakters allerdings nicht Ausdruck der allgemeinen Zweckbestimmung eines allgemeinen Wohngebiets (Stock, a.a.O.). Nicht erforderlich ist, dass die Wohnnutzung einerseits und andere Nutzungen andererseits in getrennten baulichen Anlagen stattfinden. Der Gebietscharakter des allgemeinen Wohngebiets verlangt auch nicht, dass in den gemischt genutzten Gebäuden die Wohnnutzung i.S.d. § 4 Abs. 1 überwiegt (so auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 28.05.2020 - 2 K 49/18 -, juris Rn. 61; Stock, a.a.O.). Nach der von der Beklagten vorgelegten Übersicht zu den Nutzungen im Gebiet des Bebauungsplans (Bl. 145 der Hauptakte) ist nicht ersichtlich, dass mit der Zulassung der in den Bauvoranfragen bezeichneten weiteren Ferienwohnungen und Pensionszimmer die Wohngebäude und Wohnungen im gesamten Baugebiet zahlenmäßig die wohnungsfremden Nutzungen nicht mehr überwiegen würden. Dies wird durch die persönlichen Eindrücke bestätigt, die der Berichterstatter der Kammer im Rahmen des Ortstermins gewonnen hat.

c) Die beantragten Nutzungsänderungen sind aber nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig.

Eine Ausnahme nach § 4 Abs. 3 BauNVO darf auch dann nicht zugelassen werden, wenn das Vorhaben mit § 15 Abs. 1 BauNVO nicht zu vereinbaren ist. Diese Vorschrift gilt nicht nur für Vorhaben, die den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widersprechen, sondern - erst recht - für Vorhaben, die nur im Wege einer Ausnahme zugelassen werden können (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.10.2015 - 3 S 1695/15 -, juris Rn. 17 m.N. zur Rspr. des BVerwG).

§ 15 BauNVO dient dem Schutz der Nachbarschaft vor Störungen durch Bauvorhaben, die zwar grundsätzlich nach den §§ 2 bis 14 BauNVO zulässig wären, aber angesichts der konkreten Verhältnisse an Ort und Stelle nach bestimmten, in der Vorschrift genannten Kriterien der Eigenart des Baugebiets widersprechen (siehe § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO) oder die Umgebung unzumutbar stören (siehe § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO). Auch die Regelung in § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO ist ein Ausdruck des Gebots gegenseitiger Rücksichtnahme; sie soll sicherstellen, dass jedes einzelne Vorhaben sich in das Gefüge und die Struktur des betreffenden Baugebiets einordnet (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 15 BauNVO Rn. 1 und 6), gebietsunverträgliche Auswirkungen damit auch unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls vermieden und absehbare Nutzungskonflikte möglichst verhindert werden.

Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Die Unzulässigkeit setzt also zunächst voraus, dass die Anlage im Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets steht. Für die Bestimmung der "Eigenart" des Baugebiets ist von der Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets - dem "Gebietscharakter" - auszugehen, der sich jeweils aus Absatz 1 der Baugebietsvorschriften (§§ 2 bis 9 BauNVO) ergibt, und die konkrete örtliche Situation zu berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O.; Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 10). Ein "Widerspruch" zur Eigenart des Baugebiets setzt einen nicht nur unwesentlichen Gegensatz zu der nach dem konkreten Bebauungsplan unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse angestrebten Struktur des betreffenden Gebiets voraus. Er ist jedenfalls anzunehmen, wenn die Eigenart beeinträchtigt oder gefährdet wird. Nach dem Zweck des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO als "Konfliktvermeidungsnorm" kann auch eine schleichende und sich schrittweise vollziehende Beeinträchtigung der Eigenart des Baugebiets genügen (vgl. zu den Voraussetzungen Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 13 m.w.N.). Der Widerspruch ist nach den Merkmalen "Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung" der baulichen und sonstigen Anlagen zu beurteilen. Ein Widerspruch kann sich auf eines oder mehrere dieser Merkmale, aber auch auf eine Kombination (ein Zusammentreffen) mehrerer dieser Merkmale begründen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Merkmale in Bezug auf ihre Bedeutung für einen Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets teilweise inhaltlich überschneiden können (Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 14). Durch die Häufung (die "Anzahl") bestimmter Arten baulicher Anlagen in einem räumlichen Bereich kann dieser eine bestimmte Prägung erfahren, die sich negativ auf die städtebauliche Entwicklung in diesem Bereich und seine Nachbarschaft auswirkt. Die allgemein zulässigen Vorhaben dürfen nicht in unangemessener Weise durch die Zulassung nur ausnahmsweise zulassungsfähiger Vorhaben zurückgedrängt werden; gerade durch die Häufung nur ausnahmsweise zulassungsfähiger Vorhaben im Gebiet oder einem bestimmten Teil des Gebiets kann dessen Eigenart beeinträchtigt werden (vgl. Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 15). Die vorgesehene "Lage" kann gegen ein Vorhaben sprechen, wenn auch andere Anlagen bzw. Nutzungen, die nicht die Eigenart des Gebiets bestimmen, in diesem Teil des Gebiets vorhanden sind, sodass der Gebietsteil mit der Zulassung weiterer solcher Anlagen oder Nutzungen die Eigenart des Baugebiets nicht mehr aufweisen würde. Regelmäßig ergibt sich der Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets dann auch aus der "Anzahl" der Anlagen i.S.d. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Durch eine Konzentration bestimmter Anlagen in einem Teil des Baugebiets kann sich dort ein Widerspruch zur Eigenart ergeben, auch wenn die Verwirklichung des Vorhabens in anderen Teilen des Baugebiets keinen Widerspruch bewirken würde (vgl. Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 16). Die Prüfung ist also nicht in jedem Fall zwingend auf das gesamte Gebiet des Bebauungsplans zu erstrecken. Nach dem Schutzzweck des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO kann sich auch in Teilen des Baugebiets ein Widerspruch von Anlagen zur Eigenart des Baugebiets ergeben, der zur Unzulässigkeit der Anlagen führt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.07.2011 - 1 A 10058/11 -, juris Rn. 42; Roeser in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 6. Aufl., 15 Rn. 19; Söfker, a.a.O., § 15 BauNVO Rn. 13 und 16; Henkel in: BeckOK BauNVO, Stand: Oktober 2025, § 15 Rn. 22). Weil die Vorschrift sicherstellen soll, dass das Baugebiet in allen seinen Teilen hinsichtlich seiner Eigenart geschützt wird, sind bei der Prüfung eines Widerspruchs zur Eigenart des Baugebiets jedenfalls die dem Vorhaben benachbarten Grundstücke zu betrachten, auf die sich die vom Vorhaben ausgehenden Störungen auswirken können.

Nach diesen Maßstäben sind die von der Klägerin angestrebten Nutzungsänderungen gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig, weil die Anlagen damit jedenfalls nach Anzahl und Lage der Eigenart des Baugebiets widersprechen.

Die Beklagte hat im Ausgangsbescheid räumlich auf einen Teil des Baugebiets abgestellt, in dem es nach ihrer Darstellung 70 Wohneinheiten mit einem Anteil an Ferienwohnungen und Pensionszimmern in Höhe von 30 % gibt, der sich im Fall einer Genehmigung der beantragten Nutzungsänderungen auf 43 % erhöhen würde. Ob dies ein rechtskonformer Ansatzpunkt ist, ist zweifelhaft. Unklar ist bereits, nach welchen Maßstäben die Beklagte dabei vorgegangen ist. Maßgeblich ist, inwieweit sich die Störungen auswirken können, die vom Betrieb der Klägerin in dem durch die Nutzungsänderungen erweiterten Umfang potenziell ausgehen, also vor allem die mit Gästeunterkünften dieser Art verbundenen Lärmbeeinträchtigungen. Ob diese Beeinträchtigungen auch noch auf weiter entfernten, durch andere Wohnhäuser abgeschirmten Grundstücken spürbar wären, ist zweifelhaft. Wo genau die Grenze des Gebietsteils zu ziehen ist, auf den sich die Prüfung eines Widerspruchs zur Eigenart des Baugebiets bezieht, ist hier aber nach Auffassung der Kammer nicht entscheidungsrelevant. Die mit der beantragten Nutzungsänderung verbundenen Störungen könnten sich jedenfalls auf die Wohngrundstücke auswirken, die an der A-Straße in demselben Abschnitt liegen wie die Gebäude der Klägerin, in denen sie die zusätzlichen Pensionszimmer und Ferienwohnungen einrichten will. Betroffen sind also jedenfalls die an der A-Straße im Abschnitt zwischen N.-Straße und I.-Straße beidseitig gelegenen Grundstücke. Außerdem werden die rückwärtig unmittelbar an die Grundstücke A-Straße 10 und 12 angrenzenden Grundstücke in die Betrachtung einzubeziehen sein.

Jedenfalls bezogen auf den dargestellten Teil des Baugebiets an der A-Straße wiedersprechen die beantragten Nutzungsänderungen der Eigenart des Baugebiets.

Die Nutzungsänderungen sollen in einem allgemeinen Wohngebiet verwirklicht werden. Ein solches Baugebiet dient nach § 4 Abs. 1 BauNVO vorwiegend dem Wohnen. Von dieser Zweckbestimmung ausgehend lässt sich die gesetzlich vorgegebene "Eigenart" des Baugebiets - mit einer Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts - als "kollektive Wohngemeinschaft mit einem grundsätzlichen Ruhebedürfnis" beschreiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 - 4 CN 6.17 -, juris Rn. 24). Die Eigenart des Baugebiets verlangt also einen Schutz der Wohnruhe, wenn auch der für reine Wohngebiete gemäß § 3 BauNVO geforderte strengere Maßstab der Gewährleistung größtmöglicher Wohnruhe nicht eingehalten werden muss. Im allgemeinen Wohngebiet soll nach Möglichkeit ein ungestörtes Wohnen gewährleistet werden (BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 - 4 C 1/02 -, BVerwGE 116, 155 = juris Rn. 14); das dem Wohnen immanente Ruhebedürfnis soll durch andere Nutzungen grundsätzlich nicht infrage gestellt werden (Hornmann in: BeckOK BauNVO, Stand: Oktober 2025, § 4 Rn. 22 m.w.N.).

Dieser Eigenart des Baugebiets widersprechen die beabsichtigten Nutzungsänderungen. Wann die Ausweitung eines Beherbergungsbetriebs die in einem allgemeinen Wohngebiet grundsätzlich gewährleistete Wohnruhe beeinträchtigt oder diese gefährdet und damit der Eigenart des Baugebiets widerspricht, ist nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. auch Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, juris Rn. 22). Dabei ist zu berücksichtigen, dass insbesondere der Zu- und Abgangsverkehr (vor allem der Gäste) Störungen auslöst, Unruhe in das Gebiet bringt und erhebliche Auswirkungen auf die auch im allgemeinen Wohngebiet angestrebte gebietsbezogene Wohnruhe hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21.03.2002, a.a.O., Rn. 17; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 4 BauNVO Rn. 116); darüber hinaus kann die Nutzung von Außenanlagen durch Feriengäste, die ihren Tagesablauf anders gestalten können als die Wohnbevölkerung, zu gebietsuntypischen Störungen führen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, juris Rn. 15).

Für die Prüfung, ob die Ausweitung eines Beherbergungsbetriebs - z.B. durch eine größere Anzahl von Ferienwohnungen und Pensionszimmern - nach Anzahl und Lage der Anlagen im Widerspruch zur Eigenart eines WA-Gebiets steht, können verschiedene Kriterien herangezogen werden. So ist die Vorbelastung des betroffenen Gebietsteils mit anderen wohnungsfremden bzw. in einem WA-Gebiet nur ausnahmsweise zulässigen Nutzungen von Bedeutung, insbesondere der Umfang der schon jetzt vorliegenden Nutzung für Beherbergungszwecke; je umfangreicher solche Nutzungen bereits vorliegen, umso stärker fallen Ausweitungen ins Gewicht und umso eher können diese unzulässig sein. Auch die Dichte der Beherbergungsnutzungen - und anderer nur ausnahmsweise zulässiger bzw. wohnungsfremder Nutzungen - in dem fraglichen Gebietsteil spielt für die Beurteilung eine Rolle: Eine Vielzahl von Unterkünften für Feriengäste auf einem engen Raum, also eine Konzentration und Massierung solcher Unterkünfte kann für eine Beeinträchtigung oder Gefährdung der Wohnruhe sprechen. Insofern kann sich die Unzulässigkeit auch deswegen ergeben, weil die gemäß § 4 Abs. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässige Nutzung den fraglichen Abschnitt prägen, also so im Vordergrund stehen würde, dass sich die Zweckbestimmung des WA-Gebiets - die grundsätzliche Gewährleistung von Wohnruhe - nicht mehr sicherstellen ließe (vgl. dazu allgem. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.07.2011 - 1 A 10 058/11 -, juris Rn. 42). Erforderlich ist auch bei der Anwendung der dargelegten Kriterien für die Unzulässigkeit nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, dass die drohenden Auswirkungen auf die Wohnruhe die mit der Nutzungsart - hier der Beherbergung - typischerweise verbundenen Beeinträchtigungen im konkreten Fall deutlich übersteigen und damit in einem allgemeinen Wohngebiet nicht mehr hinnehmbar sind. Dies ist hier unter Berücksichtigung der dargestellten Kriterien und der konkreten Umstände der Fall.

Mit den beabsichtigten Nutzungsänderungen wäre eine deutliche Ausweitung der Beherbergungsnutzungen in einem Bereich verbunden, der durch solche Nutzungen bereits erheblich "vorbelastet" ist. Der Beherbergungsnutzung dienen neben dem Haupthaus des Betriebs der Klägerin (A-Straße 9a) mit vier Einbett- und fünf Zweibettzimmern ihre beiden weiteren Gebäude (A-Straße 10 und 12) mit zurzeit vier genehmigten Ferienwohnungen sowie ein weiteres, nicht von der Klägerin betriebenes Gästehaus mit einer Ferienwohnung, einem Einbettzimmer, vier Doppel- und einem Dreibettzimmer ("Gästehaus zum L."). Mit den streitgegenständlichen Vorhaben der Klägerin würde sich die Anzahl der ihrem Betrieb in Pensionszimmern zur Verfügung stehenden Gästebetten in diesem Straßenabschnitt fast verdoppeln (zusätzliche sechs Pensionszimmer mit je zwei Betten) und die Zahl ihrer genehmigten Ferienwohnungen um ein Drittel erhöhen (sechs Ferienwohnungen statt bislang drei im Haus A-Straße 10 und einer im Gebäude A-Straße 12). Betrachtet man die Anzahl aller derzeit in diesem Straßenabschnitt vorhandenen Betten in Beherbergungszimmern (ohne Ferienwohnungen), so würde diese durch das Vorhaben der Klägerin um deutlich mehr als 40 % anwachsen. Hinzu kommt, dass auch das "J." jedenfalls teilweise im fraglichen Straßenabschnitt liegt. Auch dieses Grundstück wird nicht zum Wohnen genutzt, sodass von ihm, soweit Publikumsverkehr stattfindet, Störungen insbesondere durch an- und abfahrende Fahrzeuge ausgehen können.

Die Häufung von Beherbergungsunterkünften in dem insoweit bereits vorbelasteten Bereich würde mit der von der Klägerin beabsichtigten Ausweitung der Beherbergungsnutzung im Abschnitt der A-Straße zwischen N.-Straße und I.-Straße also noch deutlich anwachsen. Da ein enger räumlicher Bereich betroffen ist - an einem Straßenabschnitt von ca. 100 bis 150 Metern Länge -, würden die Nutzungsänderungen zu einer Massierung und Konzentration von Beherbergungsnutzungen führen, die die Wohnruhe für die benachbarten Wohngrundstücke jedenfalls mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gefährden kann. Diese Situation ist für die Nachbarschaft in einem allgemeinen Wohngebiet nicht mehr hinnehmbar. Die Beklagte hat daher auch zutreffend angenommen, dass die Massierung und Konzentration der Beherbergungsunterkünfte in dem fraglichen Bereich zu einer Prägung durch wohnungsfremde Nutzungen führt, die sich negativ auf die städtebauliche Entwicklung in diesem Gebietsteil und die Nachbarschaft auswirken kann.

Das Störungspotenzial wird durch das Nutzungskonzept der Klägerin verstärkt. Die Beherbergungsnutzung erstreckt sich auf ihre drei Gebäude und würde im Hinblick auf zwei dieser Gebäude deutlich ausgeweitet, wobei vorgesehen ist, dass die Außenanlagen von allen Gästen (z.B. zum Grillen) genutzt werden dürfen. Damit besteht jedenfalls die Gefahr, dass die Außenanlagen von einer größeren Anzahl von Personen mit einem anderen Ruhebedürfnis und einer anderen Tageseinteilung als die Wohnbevölkerung genutzt werden.

Die Belegungsquote, also die Frage nach dem tatsächlichen Umfang der Belegung von Gästeunterkünften, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Bauplanungsrechtlich ist diejenige Nutzung zu beurteilen, die genehmigt ist bzw. zur Genehmigung ansteht (Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, juris Rn. 23).

Den Bewertungen der Kammer steht auch die von der Klägerin vorgelegte Unterschriftenliste nicht entgegen. Die Entscheidung über Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 BauNVO und über den Nachbarschutz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO zielt darauf, Nutzungskonflikte für d ie Zukunft möglichst zu vermeiden. Dies verlangt eine grundstücksbezogene Betrachtung möglicher Störungen. Wie die derzeit auf den Nachbargrundstücken wohnenden Personen die Störungslage bewerten, ist daher nicht von entscheidender Bedeutung. Unabhängig davon hat sich die Befragung der Nachbarschaft ausweislich der vorgelegten Unterschriftenliste aber auch nicht auf die von der Klägerin beabsichtigten Nutzungsänderungen und die damit verbundene Ausweitung der Gästekapazitäten erstreckt. Die Unterschriften beziehen sich nur auf die der Liste vorangestellte Aussage, dass durch den Pensionsbetrieb und die Zimmervermietung für die Nachbarn und Anlieger keine Beeinträchtigungen bzw. Belästigungen auftreten. Dass die Unterzeichnenden auch über die geplanten Änderungen unterrichtet wurden, ist der Liste nicht zu entnehmen.

Ob die Nutzungsänderungen auch nach § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO unzulässig sind, kann die Kammer nach allem offenlassen.

d) Die Klägerin hat - selbst wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme gegeben wären - jedenfalls keinen Anspruch auf die Erteilung der Ausnahme.

Nach § 31 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 4 Abs. 3 BauNVO "können" die im Bebauungsplan vorgesehenen Ausnahmen - also auch die in § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO geregelten Betriebe des Beherbergungsgewerbes - in einem WA-Gebiet zugelassen werden. Die Zulassung steht also im Ermessen der Behörde (einhellige Auffassung, z.B. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.10.2015 - 3 S 1695/15 -, juris Rn. 20; Hess. VGH, Beschluss vom 05.02.2015 - 4 B 1756/14.N -, juris Rn. 22; Rieger in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 31 Rn. 16 ff.; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2025, § 31 Rn. 25 f.). Dieses Ermessen hat die Behörde entsprechend dem Zweck des § 31 Abs. 1 BauGB und des § 4 Abs. 3 BauNVO sowie unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 40 VwVfG). Das Gericht hat die Ermessensentscheidung der Behörde nur darauf zu überprüfen, ob sie diesen rechtlichen Rahmen eingehalten hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Behörde darf die Zulassung eines Vorhabens im Wege einer Ausnahme nach dem Zweck der gesetzlichen Ermessensermächtigungen nur aus städtebaulichen Gründen ablehnen; gibt es keine städtebaulichen Gründe, die gegen die ausnahmsweise Zulassung des Vorhabens sprechen könnten, bleibt daher für eine ablehnende Ermessensentscheidung kein Raum (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.10.2015, a.a.O.; Rieger, a.a.O., § 31 Rn. 17; Söfker, a.a.O., Rn. 26). Auch bei der Berufung auf städtebauliche Gründe ist die Behörde an die Zwecke des Bebauungsplans und die allgemeine Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets gebunden; die Erteilung einer Ausnahme darf nicht dazu dienen, den Bebauungsplan in seinen Grundzügen zu verändern und die eigentlichen planerischen Festsetzungen in ihr Gegenteil zu verkehren (vgl. dazu allgemein Hess. VGH, a.a.O., Rn. 22). Dies begrenzt auch die städtebaulichen Gründe, auf die sich die Bauaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Ermessenentscheidung zur Ablehnung einer Ausnahme stützen kann: Die Ablehnung einer Ausnahme rechtfertigen nur solche städtebaulichen Gründe, die den Festsetzungen des Bebauungsplans entsprechen und der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets nicht entgegenstehen.

Für einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme reicht danach nicht aus, dass die Voraussetzungen für die Zulassung erfüllt sind. Ein Anspruch auf Zulassung entsteht nur dann, wenn jede andere Entscheidung als die Zulassung einer Ausnahme rechtswidrig wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null). Dies ist hier nicht der Fall.

Die Beklagte kann sich auf städtebauliche Gründe berufen, die es rechtfertigen, der Klägerin die Erteilung einer Ausnahme für weitere Ferienwohnungen und Pensionszimmer zu verweigern. Die Zulassung weiterer Ausnahmen würde zu einer Konzentration von Ferienwohnungen und Beherbergungsunterkünften in einem kleinen, bereits vorbelasteten Bereich des Bebauungsplangebiets - entlang eines nur ca. 100 bis 150 Meter langen Straßenabschnitts - führen, die geeignet ist, nicht gebietsverträgliche Spannungen hervorzurufen. Die mit diesen Erwägungen begründete Ablehnung weiterer Ausnahmen entspricht den im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen des Plangebers zur Verteilung der Grundstücksnutzungen im Plangebiet.

Bereits in den angegriffenen Bescheiden hat die Beklagte unter Hinweis auf das ihr eingeräumte Ermessen darauf abgestellt, dass mit der Zulassung weiterer Ausnahmen eine Konzentration von wohnungsfremden Nutzungen an der A-Straße entstehen würde. Dabei ist die Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass im Abschnitt der A-Straße zwischen N.-Straße und I.-Straße, in dem die Klägerin die weiteren Ferienwohnungen und Pensionszimmer einrichten will, schon jetzt eine erhebliche Zahl von Unterkünften für Beherbergungsbetriebe genehmigt ist, die in einem allgemeinen Wohngebiet nur ausnahmsweise zulässig sind. Dies gilt für das Haupthaus des Betriebs der Klägerin (A-Straße), ihre beiden weiteren Gebäude (A-Straße 10 und 12) sowie ein nicht von der Klägerin betriebenes Gästehaus ("Gästehaus zum L."). Mit den streitgegenständlichen Vorhaben der Klägerin würde sich die Anzahl der ihrem Betrieb in Pensionszimmern zur Verfügung stehenden Gästebetten in diesem Straßenabschnitt fast verdoppeln und die Zahl ihrer genehmigten Ferienwohnungen um ein Drittel erhöhen. Betrachtet man die Anzahl aller derzeit in diesem Straßenabschnitt vorhandenen Betten in Beherbergungszimmern (ohne Ferienwohnungen), so würde diese durch das Vorhaben der Klägerin um deutlich mehr als 40 % anwachsen (zu weiteren Einzelheiten s. bereits oben, II.2.c).

Dass die Beklagte diese Konzentration von Nutzungen, die bauplanungsrechtlich nicht als Wohnnutzungen anzusehen sind (s. oben), im betroffenen Abschnitt der A-Straße vermeiden will, entspricht den Vorgaben des Bebauungsplans. Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind in dem als WA1-Gebiet bezeichneten Bereich des Plangebiets die gem. § 4 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen wie Beherbergungsbetriebe allgemein zulässig. In der Begründung zum Bebauungsplan heißt es dazu, diese Bestimmung sei "bestandsorientiert" und wegen der Nähe zur stark befahrenen P. getroffen worden (vgl. Nr. 2.2.1.1. der Begründung). Dies zeigt den Willen des Plangebers, die Konzentration von Beherbergungsnutzungen möglichst auf das WA1-Gebiet zu beschränken, weil das Störpotenzial dort als geringer angesehen wurde.

Die weitere Verdichtung der Beherbergungsnutzung im Bereich der A-Straße zwischen N.-Straße und I.-Straße ist auch geeignet, nicht gebietsverträgliche Spannungen hervorzurufen. Mit den Vorhaben der Klägerin würde eine Häufung von in einem WA-Gebiet nur ausnahmsweise zulässigen, wohnungsfremden Nutzungen entstehen, die im Hinblick auf die vorhandene Wohnbebauung ein erhebliches Störpotenzial aufweisen. Das Störpotenzial entsteht durch das räumliche Nebeneinander von Dauer- und Ferienwohnen, weil die Wohnruhe durch häufige Nutzerwechsel, Unterschiede im Tagesablauf oder vermehrte Nutzung von Außenwohnbereichen beeinträchtigt werden kann (s. oben, II.2.c).

Mit dem Hinweis auf die zu befürchtende weitere Konzentration von Beherbergungsnutzungen zur Begründung ihrer Ermessensentscheidung hat die Beklagte auch der Zweckbestimmung des allgemeinen Wohngebiets Rechnung getragen, das seinen Bewohnern grundsätzlich ein störungsfreies Wohnen gewährleisten soll (s. oben, II.2.c).

Die Beklagte hat eine Ausnahme nach allem wegen der zu befürchtenden (weiteren) Konzentration wohnungsfremder Nutzungen und damit auch zur Konfliktvermeidung nicht zugelassen. Dabei handelt es sich um einen hier hinreichenden städtebaulichen Belang. Als städtebaulicher Belang ist jeder Belang anzusehen, der die Bodennutzung betrifft oder sich auf diese auswirkt; das ist insbesondere dann der Fall, wenn - wie hier - auch durch die Planung entstehende Probleme oder Konflikte verhindert werden sollen, die durch eine räumliche Zuordnung von Nutzungen entstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2007 - 4 C 1.06 -, BVerwGE 128, 118 = juris Rn. 14).

Bei den von der Beklagten im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung geltend gemachten Gründen handelt es sich auch um besondere, nicht bereits (vollständig) von § 15 Abs. 1 BauNVO erfasste städtebauliche Gründe (vgl. zu diesem Erfordernis OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.03.2014 - 2 A 2679/12 -, juris Rn. 136 und VG Schleswig, Urteil vom 07.05.2024 - 8 A 158/20 -, juris Rn. 44). Die Ermessenserwägungen der Beklagten beschränken sich nicht auf eine einzelfallbezogene Prüfung zum Schutz der Nachbargrundstücke. Sie hat ausdrücklich mit dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen städtebaulichen Ziel des Plangebers argumentiert, eine Konzentration von Beherbergungsnutzungen außerhalb des dafür vorgesehenen, als WA1-Gebiet ausgewiesenen Bereichs zu verhindern, und darüber hinaus zu erkennen gegeben, einer Entwicklung entgegenwirken zu wollen, die geeignet ist, den Gebietscharakter zu ändern. Die dargelegten Gesichtspunkte sind hinreichend gewichtig, um die Zulassung einer Ausnahme hier zu versagen.

3. Anhaltspunkte dafür, dass eine Befreiung nach§ 31 Abs. 2 BauGB in Betracht kommt, liegen nicht vor. Auch die Klägerin hat nicht geltend gemacht, dass eine Befreiung erteilt werden müsste.

III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus der Anwendung des § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 711 und 708 Nr. 11 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus der Anwendung des § 52 Abs. 1 GKG und beruht auf den Angaben der Klägerin zum geschätzten Jahresnutzwert der streitgegenständlichen Ferienwohnungen und Pensionszimmer, jeweils bezogen auf das betroffene Gebäude A-Straße 10 bzw. 12.

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